10.18601/21452946.n22.06

Condiciones del uso privativo, anormal y pro tempore de los bienes de interés cultural en España¹

Conditions for Privative, Abnormal and Pro Tempore Use of Cultural Goods of Heritage Interest in Spain

Gabriele Vestri²

¹ Investigación desarrollada en el seno del Grupo de Investigación SEJ 582 "Administraciones públicas, libertades públicas y políticas sectoriales" de la Universidad de Cádiz, Cádiz, España.
² Doctor en Derecho y Ciencias Políticas por la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, Sevilla España. Profesor de la Universidad de Cádiz, Facultad de Derecho, Campus de Jerez de la Frontera, Cádiz, España. Correo-e: gabriele.vestri@uca.es. Enlace ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7959-0458.

Fecha de recepción: 1.° de febrero de 2019. Fecha de modificación: 22 de febrero de 2019. Fecha de aceptación: 8 de mayo de 2019.

Asimismo, existen experiencias extranjeras que se han asomado fuertemente a esta realidad. El Ayuntamiento de Florencia (Italia), en el año 2013, concedió a la conocida casa automovilística Ferrari el uso exclusivo y excluyente para una cena empresarial en el Ponte Vecchio, emblemático e histórico puente medioeval de Florencia construido entre 1335 y 1345 por Taddeo Gaddi y Neri di Fioravante, por un arrendamiento de 120.000 euros. El mismo ayuntamiento promueve la disponibilidad de diversos espacios patrimoniales, como la Gruta de Buontalenti en el Jardín de Boboli por 5.000 euros, el Cortile dell'Ammanati de Palacio Pitti por 15.000 euros, la zona en la que se encuentra la pintura Madonna della Seggiola de Rafael Sanzio en la Galería Palatina por 10.000 euros y, como último ejemplo, la zona en la que se encuentra el Nacimiento de Venus de Sandro Botticelli en la Galería Uffizi, se ofrece para arrendar por un precio que oscila entre 5.000 y 10.000 euros, dependiendo del tipo de evento⁵.

En otras palabras, y para usar una fórmula menos disimulada, emprenderemos el estudio de la mercantilización del patrimonio histórico material o de bienes de interés cultural sujetos a dominio público y concretamente al de titularidad municipal, cuya concesión parece distanciarse del conocido uso privativo y anormal a causa de un cambio en el elemento temporal del mismo⁶. La llamada mercantilización del patrimonio histórico hace que, en la actualidad y como apunta María Mercedes Molina Liñán, debamos

modificar el concepto tradicional de patrimonio histórico como herencia de nuestro pasado cultural quedando superado por la convergencia de diferentes miradas y disciplinas, lo que ha supuesto la adopción de nuevos valores en los que entran en juego los modos de vida y la memoria, donde la hegemonía del valor histórico queda relegada a una horizontalidad compartida con otros, apareciendo en escena no solo los valores tradicionales, sino adquiriendo conjuntamente protagonismo con los actuales, en los que la sociedad quiere ser partícipe de ellos, asumiéndolos como soporte identitario diverso y estando relacionados especialmente con su uso y gestión⁷.

El enfoque mercantilista apunta, por otro lado, a que el patrimonio y los bienes de interés cultural parecen estar inexorablemente sujetos a las lógicas comerciales⁸.

En lo que le corresponde a este estudio, se trata de una auténtica locación ocasional, circunstancial y momentánea de una parte de un bien.

El presente estudio se puede extender por analogía a los bienes de interés cultural (BIC) de titularidad estatal, autonómica, provincial o municipal. En este último caso cabe destacar que el marco legislativo, en su conjunto, parece más circunscrito y concretamente determinado.

1. APROXIMACIÓN LEGISLATIVA

A priori es de rigor metodológico sintetizar el concepto de patrimonio histórico que encuentra su propia enunciación en el artículo 1.2 de la Ley 16/1985, del 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en la cual se establece que:

integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico. Asimismo, forman parte del Patrimonio Histórico Español los bienes que integren el Patrimonio Cultural inmaterial, de conformidad con lo que establezca su legislación especial.

Evidentemente, dentro de la más amplia categoría de patrimonio histórico reside el concepto de bienes de interés cultural que el preámbulo de la ley antes citada se ocupa de identificar estableciendo que

en el seno del Patrimonio Histórico Español, y al objeto de otorgar una mayor protección y tutela, adquiere un valor singular la categoría de Bienes de interés Cultural, que se extiende a los muebles e inmuebles de aquel Patrimonio que, de forma más palmaria, requieran tal protección. Semejante categoría implica medidas asimismo singulares que la Ley establece según la naturaleza de los bienes sobre los cuales recae.

En este mismo sentido es de justicia poner de manifiesto, aunque no es una novedad, que determinados bienes pueden estar sujetos al dominio público y que, por lo tanto, como la doctrina más unánime indica, se encuentran afectados por los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad⁹. Esta categorización promueve la idea de que determinados bienes clasificados como patrimonio histórico y que están sujetos a dominio público encuentran límites categóricos en el tráfico jurídico típico y ordinario¹⁰. No obstante, resulta complicado afirmar que todos los bienes previstos en el artículo 1.2 de la Ley 16/1985, del 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español están sujetos al dominio público. En realidad, solo el artículo 44.1 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, en materia de patrimonio arqueológico, instituye claramente el dominio público sobre estos bienes. En consecuencia, parece no existir una habilitación automática de dominio público sobre el patrimonio etnográfico, documental, bibliográfico, de los archivos, bibliotecario y de los museos¹¹. Cuestión distinta es la relación que mantienen los bienes declarados de interés cultural con el dominio público. Un bien declarado de interés cultural estará afectado por el dominio público principalmente por dos motivos: el primero, para distinguirlo de la propiedad privada¹² y, en segundo lugar, porque por su naturaleza el bien declarado de interés cultural necesita de un plus de protección que solo el dominio público le puede otorgar¹³.

Ahora bien, por lo que le corresponde a este trabajo, el límite del dominio público sobre bienes declarados de interés cultural no representa una prohibición absoluta para aquel tráfico jurídico que indiscutiblemente no debe quebrantar las reglas que identifican los bienes demaniales ni tampoco producir la expoliación del bien, entendiendo esta última en su significado más amplio¹⁴.

En cuanto a la categorización del uso y aprovechamiento privativo y anormal de los bienes demaniales de interés cultural, es posible indicar que la sistematización del uso y aprovechamiento de los bienes sujetos a dominio público se fundamenta principalmente en la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, de Patrimonio de la Administración Pública, en el Real Decreto 1372/1986, del 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales así como en las legislaciones autonómicas¹⁵.

En el primer caso, el artículo 85.3 (Utilización de los bienes y derechos de dominio público), de la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, de Patrimonio de la Administración Pública establece que "Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados". Resaltan en esta indicación dos elementos: el primero, relativo a la ocupación de una parte del bien y, el segundo, referente a la restricción o exclusión de terceros interesados en el aprovechamiento y disfrute del bien.

En referencia al Real Decreto 1372/1986, del 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, conviene pormenorizar el bloque que incluye los artículos desde el 74 hasta el 91 (Utilización de los bienes de dominio público).

Específicamente, el artículo 75 del Real Decreto crea cuatro macro categorías de utilización de los bienes de dominio público: a) uso común, b) uso privativo, c) uso normal, y d) uso anormal. interesan las condiciones del uso privativo y anormal de los bienes. En materia de uso privativo, la norma establece que es "el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados", mientras que en relación al uso anormal indica: "si no fuere conforme con dicho destino". Estos dos elementos representan la condicio optime para aproximarse al tratamiento de la materia.

En ambos casos, por lo tanto, las normas insisten en los mismos conceptos; no obstante, la definición de bien demanial sujeto a uso privativo y anormal puede resultar más articulada de lo que parece. Se trata de evidenciar que el uso privativo atañe a los posibles usuarios, mientras que el elemento de anormalidad concierne al bien en cuestión. El concepto de privativo brinda la idea de que la porción de bien es utilizada de forma singular y excluyente con respecto a aquellos que tienen el mismo derecho de uso. Se excluye, esto sí, el uso privativo del bien en su integridad. En cambio, el elemento de anormalidad identifica un uso del bien diferente a las condiciones que le son inherentes.

Al margen de los elementos que aclaran, si hiciera falta, el alcance del artículo 85.3 de la de la Ley 33/2003 y del artículo 75 del Real Decreto 1372/1986, avivan cierta curiosidad científica algunas particularidades subyacentes. En primer lugar, el elemento temporal, es decir, la duración del permiso-autorización sobre el bien, que por la naturaleza de su uso puede ser muy limitado, pro tempore se decía en el título. En segundo lugar, la forma administrativa de conceder el uso del patrimonio sujeto a dominio público y, finalmente, las tasas por la utilización del bien y su destino.

2. DURACIÓN DEL USO DEL BIEN VS. EL EVENTO A REALIZAR

El artículo 86.2 de la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (título IV, capítulo I: Utilización de los bienes y derechos de dominio público), indica una referencia temporal clave que debe servir como eje central del debate. Identifica en cuatro años el límite máximo de uso para que sea necesaria una autorización o bien; superado ese límite, se requiere una concesión. De esto se pueden extraer principalmente dos cuestiones: la primera, que evidentemente no se prohíbe el uso ocasional y puntual del bien de dominio público¹⁶. La norma no establece límites a la baja. En segundo lugar, por el contexto y formación de la norma en su conjunto, todo parece apuntar a que el legislador nacional no consideró la posibilidad de un uso del bien demanial únicamente diario. Recibe más bien protagonismo, y es lógico, el título habilitante por el uso, sin embargo, la cuestión temporal asume ahora connotaciones relevantes porque en cierta medida, en estas circunstancias, se reduce drásticamente el inconveniente que genera el uso excluyente y duradero del bien frente a terceros.

Ahora bien, la duración del uso del bien tendrá, por lo tanto, una interconexión con el evento a desarrollar, conque resulta principal comprobar el tipo de actividad realizada, el propósito y, aunque se trate de un uso anormal del bien, si el acontecimiento está o no accesible al público (des)interesado. En este sentido y a nuestro parecer, cabe proponer una breve categorización de las actividades a desarrollar: eventos anormales públicos-profesionales, eventos anormales socioculturales y eventos anormales privados.

Destacamos que, en todo caso, es la participación del tipo de público la que determina la categorización del evento¹⁷. En todos los casos, el evento desnaturaliza el bien en cuestión haciendo que por lo menos parcialmente prime el objeto del evento sobre el destino originario del bien. La doctrina, en ciertas ocasiones, suele aceptar el término "evento" como sinónimo de "acto"; de hecho, es habitual que finalmente las palabras "acto" y "evento" se mencionen para aludir a un acontecimiento¹⁸.

2.1. Eventos anormales públicos-profesionales

Se trata de actividades que son accesibles al público, que mantiene una relación profesional e institucional con el objeto del evento (es el caso, por ejemplo, de eventos organizados por las Administraciones públicas, instituciones etc.). Evidentemente, la actividad en cuestión utiliza el bien con fines diferentes al uso ordinario. Por su naturaleza, el acceso puede no estar sujeto a invitaciones nominativas y excluyentes. Así mismo, debe prevalecer el criterio de gratuidad como elemento inclusivo. Por la naturaleza del evento, las entidades organizadoras podrán no estar sujetas al abono de las tasas correspondientes por el uso del bien. Estos tipos de eventos cumplen con los requisitos impuestos por la Ley 33/2003 y por el Real Decreto 1372/1986 (ocupación parcial del bien, limitación y exclusión de otros interesados del uso del bien). De facto, la actividad, que ocupa una parte del bien, impide el disfrute y el aprovechamiento del bien a aquellas personas que no manifiestan interés en el evento y que, sin embargo, se encuentran en el interior del bien de interés cultural.

La duración del uso estará limitada al tiempo necesario para el desarrollo del evento.

2.2. Eventos anormales socioculturales

Desempeñan una función sociocultural. Se trata de eventos cuyo objeto produce cierto enriquecimiento y beneficio para la comunidad (obras de teatro, rodajes cinematográficos, etc.). Estos tipos de eventos no solo se diferencian con los anteriores por su objeto, sino que requieren un llamamiento general y generalizado a toda la comunidad. El acceso al evento puede ser tanto gratuito como a título oneroso. En todo caso, para garantizar el orden público, será necesaria una invitación (en el caso de eventos gratuitos) o una entrada (en el caso de eventos a título onerosos) y, por ende, se impide el acceso a quienes estén desprovistos del título habilitante. Para quien organiza el evento puede producirse la obligación de abonar la tasa correspondiente para la locación del bien. Cabe destacar que, en nuestra opinión, un evento sociocultural utiliza el bien de interés cultural como atractivo para impulsar la participación al evento. Esta situación no debe ser entendida negativamente, todo lo contrario. Prevalece ciertamente la acción sociocultural que finalmente deberá ser considerada como una actividad sumamente significativa para el beneficio de la sociedad.

2.3. Eventos anormales privados

En esta tercera categoría que proponemos podemos incluir todos aquellos eventos que excluyen directa o indirectamente la participación de un público profesional o sociocultural. impera totalmente el principio privativo y cerrado del evento (una fiesta privada, una boda, un evento empresarial¹⁹, etc.). En otras palabras, el bien en el que se desarrolla el evento es un mero "contenedor" gobernado por criterios económicos. No se trata entonces solo y exclusivamente de un uso anormal y privativo, sino que requiere la capacidad económica por parte de quien organiza el evento, que evidentemente deberá soportar el gasto y estará obligado a pagar las tasas establecidas. En este contexto, la parte de bien utilizado para el evento quedará clausurada a quienes no estén expresamente invitados impidiendo, consecuentemente, el uso del bien por otras personas.

Indudablemente, el cierre de la parte del bien al público en general afecta también a las primeras dos categorías; sin embargo, es necesario estudiar la aportación del contenido del evento a la comunidad. En los dos primeros casos es posible defender la contribución que pueden aportar los eventos públicos-profesionales y socioculturales. En el primer caso, la Administración o institución pública cumple con su función, es decir, participar en el conseguimiento del interés público general. En el caso de los eventos socioculturales, se reconoce que las características socioculturales de cada sociedad son diferentes y particulares. Las instituciones, las normas, las formas de comportamiento y el arte, entre otras cosas, permiten diferenciar a cada sociedad del resto. Estos tipos de eventos permiten acercar estas realidades para crear una comunidad mejor.

Ahora bien, resulta dudosa la aportación de un evento anormal privado. Si las dos primeras categorías se rigen por un principio incluyente, aunque en el ámbito de un uso anormal, esta tercera clase parece más bien sentarse en un criterio únicamente excluyente, sin una aportación directa que no sea, esto sí, a favor de los participantes al evento.

3. INSTRUMENTO "AUTORIZATORIO" DEL USO ANORMAL Y PRIVATIVO DEL BIEN DE INTERÉS CULTURAL

Como hemos adelantado, nos parece interesante establecer un enfoque acerca del título que permite el uso anormal y privativo del bien. Se trata, en definitiva, de identificar la herramienta jurídico-administrativa a través de la cual es posible el uso del bien en las condiciones previstas para los eventos anormales privados.

En este mismo sentido destacan, a nuestro parecer, dos posibles instrumentos administrativos, las autorizaciones y las licencias administrativas, que a pesar de compartir ciertos elementos finalmente se diferencian en la sustancia jurídica, acarreando asimismo cierta incertidumbre en su aplicación. La exclusión de la concesión demanial se debe al elemento temporal previsto por el artículo 86.2 de la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ("duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años"), que no encuentra aplicación, como ha sido explicado, en el evento objeto de este estudio.

Independientemente del instrumento aprobatorio para el uso de los bienes, la modalidad "autorizatoria" (en su acepción general) conforma uno de los principales instrumentos de gestión del dominio público garantizando su uso óptimo. En este sentido, según López Pellicer, es posible elaborar una teoría general adaptable a todos los instrumentos administrativos "autorizatorios" que son, finalmente, modalidades de intervención administrativa con un especial significado por la posición que desempeña la Administración, que pasó en corto tiempo de ser un mero guardián interesado en la integridad física del dominio público a ser un activo administrador, que asienta en él sus servicios y decide sobre las modalidades de su utilización por los particulares²⁰.

Ahora bien, las autorizaciones y las licencias administrativas deben ser identificadas como acciones administrativas a través de las cuales se permite que los particulares ejerzan una actividad. Se entiende entonces que el elemento común de ambos permisos esté representado por la realización de una actividad por parte de un particular. No obstante, el mero elemento común resulta ser insuficiente para determinar si el uso anormal y privativo del bien de interés cultural deberá apoyarse en una autorización o en una licencia administrativa.

Más concretamente, por licencia administrativa se debe entender la autorización otorgada por parte de la Administración a quien pretende realizar una actividad sobre la que la administración pública ostenta potestades. Tenemos que reconocer que es escasa o nula la disciplina normativa que regula el concepto de licencia administrativa, aunque sí es posible determinar que para el otorgamiento de una licencia administrativa es necesario que la Administración pública competente entienda y declare que la actividad a autorizar conlleva la satisfacción de un interés público. Por lo tanto, la licencia administrativa está directamente vinculada y condicionada al interés público. Los profesores Rivero Ysern y Rodríguez Arana-Muñoz instan a reflexionar sobre el interés público como la necesaria existencia de

un interés general por encima de los intereses particulares, que existe un interés social, de todos, que es superior moralmente a los intereses de las diferentes partes, es la tarea que debe presidir el quehacer administrativo del Estado y de los entes territoriales que lo componen, entre nuestras comunidades autónomas y corporaciones locales fundamentales²¹.

Esto, en definitiva, es el interés público que se requiere para conceder una licencia administrativa. Contratio sensu, la ausencia de estos elementos produce la imperfección del alcance de la licencia administrativa como instrumento de autorización para el uso del bien.

Ahora bien, por otro lado, la autorización administrativa, entendida como posible categoría autorizadora ad hoc, parece tener un alcance diferente al de la licencia administrativa. La percepción de la eficacia de la autorización administrativa fue, en principio, el sostenido por la doctrina italiana. Concretamente, Ranelleti hablaba de la preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorización, removiendo los límites establecidos a dicho ejercicio²². Más recientemente, este concepto parece haber dejado paso a una noción más restrictiva, asentada sobre la visión de García de Enterría y Fernández, que identifican la autorización administrativa como

la intensidad de los poderes discrecionales de la Administración y la limitación de iure o de facto del número de autorizaciones que hacen cada vez mas ilusoria la imagen de un derecho preexistente, cuya afirmación en la mayor parte de los casos estaría en abierta contradicción con la realidad de las cosas que muestra siempre con toda claridad hasta qué punto difieren las posiciones del sujeto autorizado antes y después de la autorización²³.

Esta última perspectiva disminuye el papel de un "derecho preexistente", no obstante, en nuestra opinión y al menos desde el punto de vista teórico, no lo desconoce definitivamente. Esta visión puede reducir su trascendencia cuando la Administración pública se encuentre obligada a decidir sobre la concesión del uso anormal y privativo para un evento privado, haciendo que prevalezca, ahora sí, el derecho preexistente de ejercer la actividad. En definitiva, la Administración pública correspondiente ejerce una auténtica potestad discrecional y, por lo tanto, debe pronunciarse caso por caso sometiéndose, evidentemente, al imperio de la ley, pero sin mantener necesariamente un comportamiento estandarizado y normalizado. Es dudoso un derecho preexistente en el caso de eventos anormales privados. Distinta es la situación que generan los eventos anormales públicos-profesionales y aquellos socioculturales. En estos contextos existe o puede ser justificado un interés público. Asimismo, aquí sí se amplifica la aplicación de la teoría restrictiva de los profesores García de Enterría y Fernández.

Más complejo parece el caso de los eventos anormales privados. En estas condiciones, entonces, parece necesaria cierta "arquitectura jurídico-administrativa" que compendie los elementos propios de la licencia administrativa y aquellos de la mera autorización administrativa. Resumidamente, para consentir el uso anormal y privativo de un bien de interés cultural se estima necesaria una autorización que satisfaga el elemento del interés público. Se trata, finalmente, de una licencia administrativa circunstancial y estrictamente ligada al evento. Este último punto resulta substancial debido a que la licencia administrativa circunstancial contempla una caducidad intrínseca y automática. La terminación de la licencia circunstancial coincide con la conclusión del evento anormal y privativo. Decíamos que este tipo de instrumento anhela además los elementos de la mera autorización administrativa. En este sentido, la Administración pública correspondiente deberá ejercer su potestad discrecional para su concesión. En otras palabras, será la Administración pública quien, previa revisión y estudio de la solicitud de los interesados, deberá verificar si el evento anormal privado mantiene un mínimo de conexión con el interés público y/o si es viable reconocer un derecho previo de los sujetos solicitantes. En caso negativo, la Administración debería poder censurar el evento.

4. TASAS POR LA UTILIZACIÓN DEL BIEN Y SU DESTINO

Es sustancial, en este contexto, identificar los elementos económicos que atañen a este estudio. Recientemente, este aspecto ha sido estudiado bajo la denominación de "economía de la cultura", que, a pesar de tener un alcance más general con respecto al objeto de este trabajo, permite hacer una valoración de las aportaciones que producen y representan los bienes de interés cultural²⁴.

Interesan en este trabajo la Ley 8/1989, del 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y, en ámbito local, el Real Decreto Legislativo 2/2004, del 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).

En el primer caso, el artículo 6 de la ley nos indica que las

Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

En el caso que nos atañe, aquellos que organizan y desarrollan el evento hacen uso del dominio público, por lo tanto, estarán sujetos al abono de las tasas previstas. En este mismo sentido y a corroborar esta posición interviene el artículo 16.1 de la misma ley, que en materia de relación jurídico-tributaria de tasa identifica que "Serán sujetos pasivos de las tasas, las personas físicas o jurídicas beneficiarias de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público o a quienes afecten o beneficien, personalmente o en sus bienes, los servicios o actividades públicos que constituyen su hecho imponible".

Paralelamente a la Ley 8/1989, del 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, es interesante identificar el artículo 20.1.a del TRLHL, el cual indica que son competentes las entidades locales para "establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local". Desde el punto de vista práctico y en aplicación del artículo 24 del mismo texto refundido, la cuota tributaria deberá ser establecida en la consecuente ordenanza tributaria respetando las reglas previstas en la norma citada. Auxilian en este procedimiento algunas sentencias jurisdiccionales. Es el caso, por ejemplo, de la reciente Sentencia del Tribunal Supremo 4225/2017 del 29 de noviembre de 2017 (ES:TS:2017:4225), que en su fundamento de derecho cuarto explica:

De este modo, la fórmula que define el valor del aprovechamiento (base imponible) es la siguiente: Base imponible = (A + B) x RM x C, donde: A = Valor catastral del suelo rústico con construcciones, expresado en euros/m². B = Valor de las instalaciones, calculado por la inversión en la construcción de la instalación, reflejado en fuentes normativas y en estudios de mercado especializados que contienen valores reales de proyectos de instalación ya en funcionamiento, que el Catastro tiene en cuenta en sus publicaciones y estudios. RM = Factor, previsto en la normativa catastral, para reducir el valor de mercado obtenido a la mitad, con el fin de no superar el valor de mercado. C = Ocupación en metros cuadrados que corresponde a cada metro lineal según el tipo de instalación²⁵.

La norma, en sus artículos 20.3 y 20.4, establece un auténtico listado de supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local.

En definitiva, mediante el extracto de Ley 8/1989, del 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y del Real Decreto Legislativo 2/2004, del 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, hemos podido llegar a por lo menos dos conclusiones. En primer lugar, que el abono de las tasas no es automático. La Administración pública interesada deberá prever específicamente la tasa en cuestión. En el caso de las entidades locales, a través de una ordenanza fiscal. En segundo lugar y en interconexión con lo anterior, la previsión de la tasa será posible cuando la administración establece un rendimiento de determinados sujetos, es decir, la Administración prevé el pago por el beneficio que los interesados obtienen del aprovechamiento de un dominio público.

En relación con el destino de las tasas recaudadas, cabe recordar que los importes ingresan en las arcas de la entidad pública correspondiente, es decir, del organismo que mantiene la competencia sobre dicha recaudación o que encomendó la misma y que preestableció la relativa ordenanza fiscal. Esto nos impulsa a pensar que la tasa no podrá ser utilizada en beneficio directo del bien público que la genera. Si así fuera, se crearía una desproporción fiscal que produciría mayor gasto hacia aquellos bienes que por su propia naturaleza producen más ingresos que otros. Una vez más, el principio de solidaridad debe primar y, por lo tanto, los ingresos deberán ser utilizados en beneficio de la colectividad priorizando las áreas más necesitadas.

5. LA FUNCIÓN SOCIAL DEL PATRIMONIO DE INTERÉS CULTURAL

Los bienes de interés cultural deben ser entendidos como fuente de desarrollo de la sociedad que compartimos, por lo tanto, su administración debe ser ética y culturalmente precavida, puesto que finalmente representan parte de lo que somos²⁶.

Avisa Roás Martín que "El patrimonio histórico y su protección se configuran en nuestro ordenamiento como intereses jurídicos fundamentales, cuya necesaria procura y consecución se impone a tenor del mandato que recoge el artículo 46 de la Constitución"²⁷. En el ámbito de los derechos e intereses de los particulares, la premisa de Roás Martín se traduce en ciertas limitaciones y vinculaciones singulares que circunscriben el contenido esencial de los derechos que se pueden ejercer sobre los bienes de interés cultural y, asimismo, imponen una acumulación de deberes de diversa naturaleza que le corresponden a la administración pública en la gestión del bien.

La función social de los bienes de interés cultural es esencial y debe, sin duda, primar sobre cualquier otro derecho que puedan alegar y ejercer los particulares. En este sentido, Carlos López Bravo indica que "El patrimonio cultural posee una indudable trascendencia para la educación y el progreso de la comunidad ciudadana"²⁸. Educación, por un lado, entendida como enseñanza sobre los bienes objeto de este estudio, pero también, por otro lado, la difusión de los bienes culturales que permita en definitiva una auténtica participación popular sobre el mismo. Conceptos, estos, que parecen tropezar con aquellos elementos que describen un uso privado y excluyente del bien.

En otras palabras, el patrimonio de interés cultural y su protección se identifican como derechos fundamentales porque encuentran en su función social el elemento básico para el desarrollo de la sociedad. Ahora bien, esta salvaguardia no debe confundirse con la ocultación del bien a la ciudanía o a quien muestre un interés en el, no debe traducirse en actividades de mera conservación, esto es la antítesis de la función social; sin embargo, esta "democratización de la cultura"²⁹ no debe pasar por una apertura incondicional que favorezca cualquier uso del bien. La función social y el uso del bien deben enriquecer al individuo o individuos como miembro perteneciente a una misma comunidad, y no entorpecer este camino favoreciendo intervenciones privatistas y excluyentes sobre el bien.

Se entiende, por lo tanto, que la función social debe actuar como un recordatorio para la Administración pública a la hora de otorgar la autorización para el uso anormal y excluyente del bien.

CONCLUSIONES

El presente estudio nos ha impulsado a reflexionar sobre un tema que cada vez más amplía el poder discrecional de la Administración pública y, concretamente, de aquellas entidades locales que finalmente participan en la gestión de los bic de su titularidad.

Existe, sin duda, una dificultad en el alcance del presente estudio, que es determinada por la correcta comprensión del objeto del trabajo. La normativa nacional, así como aquella autonómica y municipal, tratan profusamente el uso anormal y privativo de los bienes de interés cultural, sin embargo, a nuestro parecer, lo hacen sin tomar en cuenta una realidad quizá más actual que se identifica con un uso anormal, privado y excluyente durante un tiempo muy limitado. Esto se traduce en la necesidad de determinar claramente el evento anormal que se quiera desarrollar para posteriormente verificar la posibilidad de su autorización. Lo que puede parecer sencillo en realidad oculta ciertas dificultas, puesto que, en nuestra opinión, un evento anormal puede ser de por lo menos tres categorías (público-profesional, sociocultural y privado). En todos los casos se cumplen los elementos establecidos en materia de uso anormal y excluyente, sin embargo, hemos detectado un universo singular que favorece la comprensión de una posible autorización de los eventos públicos-profesionales y socioculturales, y que, contrariamente, no parece encontrar aplicación en el caso de los eventos privados. A tal propósito hemos identificado tres requisitos que, aunque no tienen porqué actuar contemporáneamente, sí nos parecen indispensables para que la Administración correspondiente otorgue una autorización pro tempore de uso. En otras palabras, para que la Administración pública autorice un evento anormal privado es necesaria la existencia de un interés público, un derecho preexistente del interesado o que el evento ejerza una función social. Sin hurgar en lo que hemos intentado explicar con más o menos acierto en el contenido del trabajo, detectamos dudas razonables sobre la persistencia de uno (o de todos) los elementos citados para describir un evento anormal privado. No desconocemos, evidentemente, la labor discrecional de la Administración pública en este ámbito, no obstante, parece elevado el riesgo jurídico de autorizar un evento anormal privado (en el seno de lo que legislativamente se conoce como uso anormal y excluyente del bien), sin ajustar la autorización a uno (por lo menos) de los elementos tratados.

Ahora bien, las complicaciones sobre este tema no han terminado. En el caso de autorizar el evento, sea el mismo público-profesional, sociocultural o privado, nos genera cierta incertidumbre el tipo de instrumento jurídico-administrativo mediante el cual la Administración pública pueda autorizar. La licencia administrativa, la concesión demanial y la mera autorización administrativa no parecen representar las herramientas específicas para la ejecución legal del evento. Los tres tipos mencionados, por su naturaleza, parecen no estar preparados para el elemento temporal que identifica los eventos tratados. Recordamos, si hiciera falta, que abordamos la realización de eventos que pueden llegar a concretarse solamente durante unas horas. En este sentido, la denominada licencia administrativa circunstancial, que cumpla con los elementos propios de la licencia administrativa y/o de la autorización administrativa, así como que se sustente en los principios de función social del patrimonio cultural, puede representar el instrumento preciso para autorizar los eventos que nos han ocupado. Evidentemente, según esta visión y premisos los elementos que identifican cada uno de los eventos tratados, la licencia administrativa circunstancial parece encontrar sostén para los actos públicos-profesionales y para aquellos socioculturales. En cambio, los eventos anormales privados parecen mantenerse al margen de este enfoque, convirtiéndose, por ende, en actos que jurídicamente encuentran serias dificultades para su autorización.

Independientemente del evento, despierta nuestra curiosidad científica la utilización de las tasas que en cada caso la Administración correspondiente recauda para el uso del bien. Los importes percibidos no deberían destinarse al mantenimiento y gestión del bien de interés cultural que los genera. Si aceptáramos esta posición implantaríamos, en términos absolutos, una desigualdad frente a las necesidades sociales y ciudadanas. Establecer tarifas de uso es correcto, no obstante, es necesario evitar el riesgo de sobreexplotación del bien debido a un desenfrenado apetito económico de la Administración pública. El papel de la Administración es investigar a fondo el tipo de evento para determinar si por su tipología y elementos, la concesión del bien debe ser a título gratuito o a título oneroso.

Por último, se trata de una primera aproximación a un fenómeno actual de gestión que nos impulsa a reflexionar sobre el papel del patrimonio histórico y de los bienes de interés cultural que componen nuestras ciudades. Un patrimonio que, sin duda, nos enriquece y que por lo tanto debe ser tratado y utilizado con la máxima cautela. Esta protección debe poder plasmarse en una normativa específica y compartida entre las diferentes Administraciones públicas que operan en este ámbito.

NOTAS

³ En este sentido, el artículo 7, Tarifa cuarta de la normativa de uso del real alcázar, establece: "Celebración de actos que no tengan carácter oficial reconocido y que sea autorizado por la Comisión Ejecutiva o la Presidencia del Patronato: 8.000 €". Véase http://www.alcazarsevilla.org/normativa-de-uso-del-real-alcazar/ [consultado el 22 de noviembre de 2018].
⁴ Pueden verse la normativa y las tarifas en la página http://www.alhambra-patronato.es/index.php/Normativa-de-rodajes-y-sesiones-fotograficas/80/0/[consultado el 22 de noviembre de 2018].
⁵ Véase https://www.ilfattoquotidiano.it/2013/07/20/firenze-ecco-tariffario-per-noleggiare-uffizi-o-ponte-vecchio-e-bere-cocktail/662134/ [consultado el 20 de noviembre de 2018].
⁶En este momento, el término "concesión" se debe entender por su significado en castellano y no en su sentido jurídico-administrativo.
⁷ María Mercedes Molina Liñán, "Nuevos enfoques disciplinares en el patrimonio cultural. El peligro de la mercantilización patrimonial", Revista ph Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, n.° 91, Sevilla: Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico, 2017, p.138.
⁸ En este sentido, véase Llorenç Prats, "La mercantilización del patrimonio: entre la economía turística y las representaciones identitarias", Revista ph Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, n.° 58, Sevilla: Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico, 2006, p.74.
⁹ Véanse: Ignacio Barriobero Martínez, "La utilización del dominio público por la Administración: las reservas dominiales", Revista Española de Derecho Administrativo, n.° 92, Madrid: Civias, 1994, pp. 671-674; José Ignacio Morillo-Velarde Pérez, Dominio público, Madrid: Editorial Trivium, 1992; Eduardo García de Enterría, "Sobre la imprescriptibilidad del dominio público", Revista de Administración Pública, n.° 13, Madrid: Centros de Estudios Políticos y Constitucionales, 1954, pp. 11-52; y José Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, Madrid: Marcial Pons, 2017, pp. 491-492.
¹⁰ En este mismo sentido véase José Fernando Gabardón de la Banda, "La configuración del patrimonio arqueológico como bien de dominio público en el ordenamiento jurídico español SPAL", Revista de Prehistoria y Arqueología de la Universidad de Sevilla, n.° 17, Sevilla: Universidad de Sevilla, 2008, p. 27.
¹¹ Artículo 44.1, Ley 16/1985 del 25 de junio, del Patrimonio histórico español: "Son bienes de dominio público todos los objetos y restos materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histórico Español y sean descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier índole o por azar".
¹² Un particular puede ser propietario de un bien declarado de interés público.
¹³ El necesario "plus de protección" fue establecido por la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, del 31 de enero.
¹⁴ Carmen Terreros Andréu, "El expolio de Patrimonio Cultural: problemas de conceptualización jurídica", Revista Electrónica de Patrimonio Histórico, n.° 14, Granada: Universidad de Granada, 2014, p. 92. La autora postula: "Del estudio de su definición, derivan unas conclusiones: en primer lugar, el expolio puede llevarse a efecto tanto por acción (expolio activo) como por omisión (expolio pasivo), si bien en ambos casos se produce una pérdida de los bienes, de los valores, o de ambos conjuntamente. En segundo lugar, se desprende de la definición que expoliación implica 'pérdida o destrucción de todos o alguno de los valores de los bienes que integran el Patrimonio Histórico español'. La LPHE plantea la expoliación como pérdida de todos o parte de esos valores inmateriales (y/o materiales también) que sustentan los bienes culturales".
¹⁵ Cfr., Andalucía: Ley 14/2007, del 26 noviembre, Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía; Ley 8/2007 del 5 de octubre de museos y colecciones museográficas de Andalucía. Aragón: Ley 3/1999, del 10 marzo, Ley del Patrimonio Cultural. Asturias: Ley 1/2001, del 6 marzo, Normas reguladoras del Patrimonio Cultural. Canarias: Ley 4/1999, del 15 marzo 1999, Ley del Patrimonio Histórico de Canarias; Ley 11/2002, del 21 noviembre, modifica la Ley 4/1999, del 15 marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias. Cantabria: Ley 11/1998, del 13 octubre, Ley del Patrimonio Cultural. Castilla la Mancha: Ley 4/1990, del 30 mayo, Regulación del Patrimonio Histórico de Castilla-La Mancha; Ley 4/2001, del 10 mayo 2001, regula los Parques Arqueológicos de Castilla-La Mancha; Ley 4/2013, del 16 mayo, Patrimonio Cultural de Castilla-La Mancha. Castilla y León: Ley 12/2002, del 11 julio 2002; Ley del Patrimonio Cultural de Castilla y León. Cataluña: Ley 9/1993, del 30 septiembre; regula el patrimonio cultural. Extremadura: Ley 2/1999, del 29 marzo, Ley del Patrimonio Histórico y Cultural. Galicia: Ley 8/1995, del 30 octubre, regula el patrimonio cultural de Galicia. Illes Balears: Ley 12/1998, del 21 diciembre, Ley del Patrimonio Histórico. La Rioja: Ley 7/2004, del 18 octubre 2004, Normas reguladoras del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja. Madrid: Ley 10/1998, del 9 julio, Ley del Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid. Murcia: Ley 4/2007, del 16 marzo 2007, Normas reguladoras del Patrimonio Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Navarra: Ley Foral 14/2007, del 4 abril, Ley Foral de Patrimonio de Navarra. País Vasco: Ley 7/1990, del 3 julio 1990, Regulación del Patrimonio Cultural Vasco. Valencia: Ley 4/1998, del 11 junio, Ley del Patrimonio Cultural Valenciano.
¹⁶ Cabe señalar que en el caso de los bienes patrimoniales regulados por la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, el artículo 105.3 establece la posibilidad de aprovechamiento y explotación por un "plazo inferior a 30 días o para la organización de conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos".
¹⁷ Véase María Teresa Otero Alvarado, "Relaciones públicas y gestión de públicos en eventos: los principios rectores del ceremonial y el protocolo", Revista Anàlisi: Quaderns de Comunicació i Cultura, n.° 34, Barcelona: Universitat de Barcelona, 2006, p. 259.
¹⁸ María Teresa Otero Alvarado, Protocolo y empresa. El ceremonial corporativo, Barcelona: UOC, 2011, pp. 27 y ss.; y Francisco Marín Calahorro, El protocolo en los actos de empresa. La gestión de eventos corporativos, Madrid: Editorial Fragua, 2004, p. 86.
¹⁹ Gloria Campos García de Quevedo y Carlos Fuente Lafuente, "Los eventos en el ámbito de la empresa. Hacia una definición y clasificación", Revista de Comunicación de la SEECI, n.° 32, Madrid: SEECI, 2013, pp. 86-91.
²⁰ Véase José Antonio López Pellicer, "Uso y aprovechamiento del dominio público local", en Homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, Madrid: Civitas, 1989, pp. 641 y ss.
²¹ Enrique Rivero Ysern y Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Con miras al interés general, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2014, pp. 11-12.
²² Oreste Ranelleti, "Concetto e natura delle autorizzazioni amministrative", Giurisprudenza italiana, n.° 3, Torino: UTET, 1894.
²³ Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo II, 25.ª ed., Madrid: Civitas - Thomson Reuters, 2017, p. 162.
²⁴ En este sentido, véase Luis César Herrero Prieto, José Ángel Sanz Lara y Ana María Bedate Centeno, "Valoración de bienes públicos en relación al patrimonio histórico cultural: aplicación comparada de métodos estadísticos de estimación", Papeles de trabajo del Instituto de Estudios Fiscales. Serie economía, n.° 12, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2003, pp. 7 y ss.
²⁵ En el mismo sentido del artículo 24 del TRLHL, véanse, por todas, las sentencias del 11 de diciembre de 2014 (casación 443/2014, FJ 4.°; ES:TS:2014:5171), 20 de mayo de 2016 (casación 3937/2014, FJ 4.°; ES:TS:2016:2188) y 19 de julio de 2016 (casación 2505/2015, FJ 4.°; ES:TS:2016:3484).
²⁶ En este sentido, véase Miguel Ángel Troitiño Vinuesa, "El patrimonio arquitectónico y urbanístico como recurso turístico", en La función social del patrimonio histórico: el turismo cultural, Cuenca: Ediciones de la Universidad de Castilla la Mancha, 2002, pp. 17 y ss.
²⁷ Pedro Luis Roás Martín, "Marco general y tipología: la protección del patrimonio histórico como integrante del estatuto normal de la propiedad, su función social", Revista ph Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, n.° 82, Sevilla: Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, 2012, p. 112.
²⁸ Carlos López Bravo, El patrimonio cultural en el sistema de derechos fundamentales, Sevilla: Ediciones Universidad de Sevilla, 1999, p. 64.
²⁹ Sobre este tema véase Gregorio Moreno López, "Los aspectos gerenciales en el nuevo papel de los museos", Curso sobre el patrimonio histórico 2. Actas de los VIII cursos monográficos sobre el patrimonio histórico, Santander: Universidad de Cantabria, 1997, p. 50

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