10.18601/01229893.n58.10

El senador designado como instrumento de integración territorial: configuración, elección y rol en el sistema político autonómico^**

The Senator Designated as Key to Territorial Integration: Configuration, Election and Role in Self-Government Institutions

DANIEL CASAL OUBIÑA^*

^* Profesor de Ciencia de la Administración en el Departamento de Derecho Público I y Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos. Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid. Diploma de Estudios Avanzados el Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Investigador del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración y del Grupo PoliTis. Contacto: dancasal@ucm.es ORCID ID: 0000-0002-8960-5350

^** Recibido el 14 de marzo de 2022, aprobado el 22 de septiembre de 2023.

Para citar el artículo: Casal Oubiña, D. "El senador designado como instrumento de integración territorial: configuración, elección y rol en el sistema político autonómico", en Revista Derecho del Estado, Universidad Externado de Colombia, n.° 58, enero-abril de 2024, 269-305. DOI: https://doi.org/10.18601/01229893.n58.10

Resumen

Uno de los elementos de reflexión y debate del sistema político español se vincula con la composición, funciones y posición del Senado. La Constitución, en su artículo 69.1, lo define como la cámara de representación territorial; pero como consecuencia del principio dispositivo y el despliegue del modelo autonómico, la composición y las funciones del Senado distan mucho de ser las de una cámara de integración de las entidades territoriales, a pesar de lo cual mantiene elementos federalizantes. Uno de ellos es la existencia de senadores designados por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. El paper analiza y modeliza la configuración de los senadores autonómicos a partir de su regulación, los procedimientos para su elección y la posición institucional que se les otorga en las instituciones de autogobierno con la finalidad de comprender el potencial que tiene este tipo de representantes electos para mejorar la representatividad del sistema.

Palabras clave: Senado, sistema político autonómico, integración territorial, relaciones intergubernamentales.

Abstract

One of the elements of reflection and debate of the Spanish political system is linked to the composition, functions and position of the Senate. The Constitution, in its article 69.1, defines it as the chamber of territorial representation, but as a consequence of the dispositive principle and the deployment of the autonomous model, the composition and functions of the Senate are far from being those of a chamber of integration of the territorial entities, despite which maintains federalizing elements. One of them is the existence of senators appointed by the legislative assemblies of the autonomous communities. The paper analyzes and models the configuration of regional senators based on their regulation, the procedures for their election and the institutional position given to them in self-government institutions in order to understand the potential of this type of elected to improve the representativeness of the system.

Keywords: Senate, political system of autonomous communities, territorial integration, intergovernmental relations.

Sumario: Introducción. 1. Senado, representación y parlamentos autonómicos como marcos teóricos de referencia. 1.1. Bicameralismo y representación en los sistemas políticos descentralizados. 1.2. El bicameralismo en el sistema político español. 1.3. El modelo parlamentario en el Estado autonómico. 2. Diseño de la investigación. 2.1. El peso de los senadores de designación autonómica en la composición del Senado. 2.2. El tipo de regulación sobre la designación de representantes. 2.3. Las condiciones para ejercer el sufragio pasivo. 2.4. Método de elección de los senadores autonómicos. 2.5. La configuración del rol de los senadores autonómicos. 3. Resultados. 3.1. El impacto de los senadores designados en la composición de la Cámara. 3.2. Modelos de regulación del procedimiento de designación de senadores autonómicos. 3.3. Condiciones de elegibilidad de los senadores de designación autonómica. 3.4. Procedimiento de designación por parte de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. 3.5. La posición de los senadores designados en el sistema político autonómico. 4. Discusión de resultados. Conclusiones. Referencias

Introducción

La opción por un modelo de organización territorial basado en la descentralización política suele tener como consecuencia la necesidad de articular el poder legislativo en dos órganos configurados para representar intereses distintos. En una de las cámaras se persigue hacer efectiva la representación de la comunidad política depositaria de la soberanía nacional mientras que en la otra se busca hacer partícipes a las entidades territoriales en la conformación de la voluntad política general¹.

En estos modelos la cámara alta cobra una importancia política crucial puesto que su diseño constituye la clave de bóveda que articula las relaciones de cooperación en dos niveles: las que se desarrollan entre el poder central y las entidades territoriales, pero también las de las unidades descentralizadas entre sí².

En el caso de España la regla general a lo largo de su historia político-constitucional ha sido la del bicameralismo. Con la excepción de las Cortes de la Constitución de Cádiz y de la n República, el parlamento siempre ha tenido una cámara popular equilibrada con un órgano de representación definido por un carácter más elitista, cuando no aristocrático, cuya finalidad es introducir moderación y reflexión en las decisiones de la cámara baja³. Solamente en el proyecto constitucional republicano de 1873 se llegó a definir un modelo de Senado de tipo territorial previsto en el artículo 52: "Los senadores serán elegidos por las Cortes de sus respectivos Estados, que enviarán cuatro por cada Estado, sea cualquiera su importancia y el número de sus habitantes".

Durante el proceso de Transición Política la definición del Senado se caracterizó, como afirman Pérez Royo⁴, Aparicio⁵ o Ruiz⁶, por su carácter contradictorio; en este aspecto el artículo 69.1 de la Constitución (CE) afirma que es la cámara de representación territorial. Sin embargo, dado que el principio dispositivo impidió contar con un mapa autonómico cerrado en el momento de aprobarse la constitución, lo cierto es que su composición y funciones distan de las de una cámara autonómica.

A pesar de esta contradicción el Senado ha mantenido ciertos elementos de carácter federalizante entre los que destaca: su papel frente a las Comunidades Autónomas que desatiendan su deber de lealtad constitucional (artículo 155 CE); su rol como cámara de primera lectura en el Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 133 del Reglamento del Senado [RS]); los Grupos Territoriales en el seno de los Grupos Parlamentarios (artículos 32 y 33 RS) y muy especialmente la presencia entre sus miembros de senadores designados por las asambleas legislativas autonómicas cada una de las cuales elige a un senador así como otro más por cada millón de habitantes que residan en el territorio (artículo 69.5 CE).

El presente artículo tiene como pregunta principal de investigación conocer cómo los sistemas políticos autonómicos han configurado la figura del senador designado. Para responderla, el paper se divide en cuatro partes claramente diferenciadas.

En primer lugar, se analizan los mecanismos de representación de las entidades territoriales en los sistemas políticos descentralizados y el modelo parlamentario del estado de las autonomías que constituyen los marcos analíticos de referencia. En segundo término, se define la metodología de la investigación consistente en la elaboración de una base de datos integrada por cuatro variables analíticas: el peso de los senadores designados en la conformación de la cámara alta; la regulación de su procedimiento de nombramiento; el estudio sobre las condiciones de elegibilidad; la modelización del procedimiento de designación y el estudio sobre su rol en el sistema político autonómico.

La tercera parte de la investigación presenta y discute los resultados de la misma planteando el uso que los diferentes sistemas políticos autonómicos otorgan a la figura del senador designado y finalmente el paper plantea las principales conclusiones de la investigación.

1.SENADO, REPRESENTACIÓN Y PARLAMENTOS AUTONÓMICOS COMO MARCOS TEÓRICOS DE REFERENCIA

1.1. BICAMERALISMO Y REPRESENTACIÓN EN LOS SISTEMAS POLÍTICOS DESCENTRALIZADOS

Una de las dimensiones más relevantes en lo que se refiere al estudio en torno a los diferentes sistemas políticos lo constituye el intento de clasificación o agrupación por tipologías. En el ámbito de la Ciencias Política hay una amplísima variedad de modelos clasificatorios.

La principal tipología es aquella que distingue los sistemas políticos en función de su carácter democrático y no democrático⁷. Pero posiblemente las clasificaciones que cuentan con una aceptación más general son las que, a partir de la organización y separación de poderes, distingue entre sistemas parlamentarios o presidencialistas⁸ así como las que diferencia los sistemas políticos democráticos entre mayoritarios o Westminster cuando opera el principio de mayoría en los procesos de toma de decisiones⁹ frente a las democracias consociativas en donde los mismos procedimientos se fundamentan en la negociación, la transacción y la participación activa de los diferentes actores políticos¹⁰.

Esta búsqueda de la configuración de modelos que agrupen a diferentes países en categorías similares también se ha extendido al estudio de las distintas instituciones y poderes del estado. En materia de estudios parlamentarios se considera que existen dos grandes modelos de definición del poder legislativo: el unicameralismo, cuando el parlamento se compone de un solo órgano; y el bicameralismo, que se da cuando el legislativo se configura a partir de dos cámaras de las cuales una es elegida por sufragio universal y por tanto tiene carácter democrático frente a otra que se fundamenta en un criterio de representación diferente bien sea éste aristocrático, elitista o territorial¹¹.

La existencia del bicameralismo se justifica por la necesidad de mejorar la representatividad del sistema político dando cabida en él a colectivos o territorios que no se ven adecuadamente representados en una sola cámara de elección popular¹² y cuya participación en el proceso político permite completar la representación democrática, consolidar las decisiones parlamentarias y evitar la judicialización de la política¹³. La justificación de articular la representación de intereses distintos ha tenido como resultado el desarrollo de dos modelos generales de bicameralismo: el americano y el eurocontinental.

El sistema continental se inspira en el sistema político del Reino Unido diseñado a partir de una estructura bicameral en la que uno de los órganos del Parlamento (House of Commons) era un órgano de elección democrática sobre el cual se construían las mayorías gubernamentales a partir de los principios de responsabilidad y rendición de cuentas y que tenía en la cámara alta (House of Lords) integrado por miembros natos y vitalicios de los estamentos nobiliario y eclesiástico, un contrapeso que actuase como instrumento de moderación frente a los excesos y radicalidad de la cámara popular¹⁴.

El modelo americano tiene su fundamento en el diseño constitucional de los Estados Unidos, en donde se define un modelo de Senado compuesto por "dos senadores por cada estado elegidos por seis años" (artículo I. Sección Tercera). Esta configuración de la cámara alta se puede explicar por dos razones de tipo histórico-político: en primer lugar, en los Estados Unidos no se da la coexistencia, que sí hay en el Reino Unido y el resto de Europa, entre instituciones representativas con órganos del Antiguo Régimen, de este modo no existe una monarquía y el nuevo país, cuando se independiza, no reconoce los títulos nobiliarios¹⁵. En segundo lugar como afirman Sharp¹⁶ y Lee y Oppenheimer¹⁷ la estructura federal es clave para explicar la necesidad de contar con una cámara parlamentaria (Senate) en la que los diferentes estados pudiesen participar en pie de igualdad y sin imposiciones de tipo demográfico o económico en el proceso político federal actuando dicho órgano como un contrapeso a la cámara de elección popular (House of Representatives).

1.2. EL BICAMERALISMO EN EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL

En el caso de España el parlamentarismo nace, con la Constitución de Cádiz, definiendo un modelo monocameral a partir de la convicción que la unidad de la soberanía exige un órgano igualmente único de representación¹⁸. El Estatuto Real de 1834 es, por tanto, la primera norma fundamental en la que se establece un modelo parlamentario de tipo bicameral que perdurará hasta 1931 cuando la n República configure un régimen de democracia parlamentaria unicameral. Durante el periodo 1834-1931, según señala Cindocha Martín, la composición y facultades del Senado fueron claramente diferenciables en función del sesgo liberal o conservador de los diferentes textos constitucionales siendo en los primeros casos modelos tendentes a una representación más abierta mientras que en las constituciones conservadoras la cámara alta tendía a ser de inspiración aristocrática¹⁹.

La definición de un Senado conceptualizado como una cámara de segunda lectura se mantuvo en la Ley para la Reforma Política (LRP) de 1977 en donde el artículo segundo establecía un modelo basado en la combinación de senadores de elección popular provincial con un número variable de miembros designados directamente por el rey y donde, sobre todo, los artículos tercero y cuarto privaban a la cámara alta de la iniciativa encomendándole la deliberación "sobre el texto previamente aprobado en el Congreso" (artículo 4 LRP).

Sin embargo, durante la elaboración de la Constitución de 1978, la voluntad de evolucionar desde un modelo de organización territorial de tipo centralizado hacia un sistema federalizante tuvo como primera consecuencia que en el anteproyecto constitucional el artículo 60 definiese una cámara con una composición claramente similar a los modelos de inspiración estadounidense.

La configuración de una cámara alta de inspiración federal como la que estaba inicialmente prevista en el artículo 60 del anteproyecto constitucional no fue posible como consecuencia de la indefinición del mapa autonómico español²⁰. La falta de concreción del sistema de organización territorial tiene su principal justificación en el principio dispositivo cuya esencia según Fossas radica en la atribución de la facultad de acceso al autogobierno a las propias entidades territoriales que son las responsables de la activación del proceso de acceso a la autonomía y el grado de intensidad del mismo²¹.

De este modo a pesar de que la norma fundamental contempla la posible generalización del proceso autonómico a todo el territorio su falta de materialización tuvo como consecuencia que el diseño final de la cámara alta en la Constitución fuese el de un órgano inspirado en la tradición bicameral española en vez de un senado de tipo federal. En consecuencia, a pesar de la proclamación de su carácter territorial en el artículo 69.1 CE su composición fuertemente provincializada y su papel en el proceso legislativo mantuvieron el carácter de órgano de segunda lectura.

No obstante, es relevante señalar que, como se ha indicado, a pesar de su tendencia hacia una cámara de segunda lectura, el Senado español retiene facultades constitucionales y parlamentarias de tipo federalizante que también se aprecian en su composición. En este sentido la norma fundamental atribuye a la cámara alta la atribución de ratificar las medidas coactivas propuestas por el Gobierno hacia aquellas Comunidades Autónomas que incumplan con sus obligaciones constitucionales (artículo 155 CE).

Además, según el artículo 133 del Reglamento del Senado actúa como cámara de primera lectura para la tramitación del Fondo de Compensación Interterritorial cuya finalidad es construir un mecanismo de redistribución y solidaridad regional entre las diferentes Comunidades Autónomas²².

La composición del Senado también contiene ciertos elementos de tipo federal porque si bien no fue posible definir una cámara territorial en sentido estricto al no cerrarse el mapa autonómico, el apartado 5 del artículo 69 CE establece que cada asamblea legislativa designará un senador y otro más por cada millón de habitantes.

De este modo, como se puede observar en la tabla 2, junto a una mayoría de electos de base provincial o insular existen 57 escaños que son ocupados por representantes de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

1.3. EL MODELO PARLAMENTARIO EN EL ESTADO AUTONÓMICO

La Constitución española hace referencia a las asambleas legislativas en su artículo 152 determinando que cuando una Comunidad Autónoma se constituya al amparo del proceso de acceso al autogobierno previsto en el artículo 151 de la norma fundamental, y que permite el acceso al máximo nivel competencial, debe contemplar en su Estatuto un sistema de organización institucional basado en la existencia de una asamblea legislativa, un presidente acompañado de un consejo de gobierno y un tribunal superior de justicia²³.

La Constitución determina que la asamblea legislativa debe ser electa de forma directa por la ciudadanía mediante un sistema de elección proporcional que garantice la adecuada representación de todas las zonas que conforman el territorio. Por tanto, dado que este mandato se dirige a las Comunidades Autónomas históricas y que acceden a un mayor nivel de autonomía, se puede afirmar que el constituyente busca definir modelos consociativos en las instituciones de autogobierno evitando la construcción de mayorías artificiales propias de las democracias de tipo Westminster²⁴.

La asamblea legislativa se convierte en la piedra angular del sistema político autonómico puesto que legitima al resto de órganos institucionales básicos. En primer lugar al poder ejecutivo ya que el artículo 152 establece que el presidente regional debe ser electo de entre los miembros del parlamento y su consejo de gobierno responde políticamente ante la asamblea. Pero también del tribunal superior de justicia, que culmina la organización jurisdiccional en el territorio y en cuyo procedimiento de elección de magistrados participa la asamblea legislativa.

Sin embargo este modelo, a pesar de su generalización, no estaba contemplado para el resto de Comunidades Autónomas que podían optar libremente por otros sistemas de organización parlamentaria e incluso por no asumir ninguna competencia legislativa y por tanto no contar con su propia asamblea legislativa. No obstante el desarrollo del proceso autonómico llevó al Tribunal Constitucional en sus sentencias 16/1984 y 17/1989 a determinar que los principios del artículo 152, en materia de organización institucional, tenían carácter expansivo hacia el conjunto de los territorios que accediesen al autogobierno.

El resultado ha sido la creación de diecisiete parlamentos autonómicos relativamente homogéneos puesto que en todos ellos, inspirados en el sistema de elección del Congreso de los Diputados, se emplea la fórmula D'Hondt como método de asignación de escaños, en la práctica totalidad la provincia es su circunscripción electoral (excepto Asturias, que divide su única provincia en tres distritos, Canarias, que tiene circunscripciones insulares y autonómicas, y Baleares, que emplea las islas como distritos) y en todos ellos se definen diferentes barreras electorales de acceso al ballotage²⁵.

2. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

A partir del estudio de las bases teóricas del bicameralismo, la configuración del Senado en el sistema político español y el diseño de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas es necesario retomar la pregunta principal de investigación del presente paper consistente en conocer cómo los sistemas políticos autonómicos han configurado la figura del senador designado.

Por lo tanto, el objetivo principal que tiene el trabajo es analizar el grado de aprovechamiento que, de la institución del senador de representación territorial, han realizado los diferentes sistemas políticos autonómicos. Como objetivos específicos la investigación persigue analizar a nivel comparado los procesos formales de designación, así como modelizar los procedimientos de nombramiento y, en su caso, el rol parlamentario asignado a los senadores autonómicos.

Para dar respuesta a la pregunta principal de investigación se ha trabajado en el análisis de los diferentes procesos de elección, designación y control de la función representativa de los senadores autonómicos a partir del estudio de los procedimientos estatutarios, legales y parlamentarios que regulan esta figura. Para ello se ha construido una base de datos con los principales hallazgos de la investigación.

El estudio ha tenido en cuenta cuatro dimensiones analíticas:

• El peso de los senadores de designación autonómica en la composición del Senado.
• El tipo de regulación sobre la designación de representantes de los parlamentos autonómicos en la cámara alta.
• Las condiciones exigidas para el sufragio pasivo.
• El método de elección empleado.
• La configuración del rol de los senadores designados en el sistema político autonómico.

Para construir la base de datos se ha realizado un análisis pormenorizado de la composición de la cámara alta, los 17 estatutos de autonomía, el procedimiento electoral en cada una de las asambleas legislativas y la regulación existente sobre el papel de los senadores designados.

2.1. EL PESO DE LOS SENADORES DE DESIGNACIÓN AUTONÓMICA EN LA COMPOSICIÓN DEL SENADO

Como se ha podido analizar en la revisión de la literatura, en España el diseño de la cámara alta ha sido tradicionalmente de inspiración continental como un órgano parlamentario de moderación y reflexión²⁶. La principal característica de la configuración de la cámara alta en el sistema político español radica en su contradicción, puesto que, como señalan Aja y Arbós²⁷, a pesar de que en el debate constituyente se planteó que fuese una cámara de integración de las Comunidades Autónomas en la conformación de la voluntad política nacional, lo cierto es que, como acertadamente plantea Fossas, la configuración del modelo autonómico a partir del principio dispositivo conllevó que el mapa autonómico no estuviese completado en el momento de aprobarse la Constitución y, en consecuencia, no pudiese plantearse un Senado de base territorial²⁸.

Por tanto, a pesar de la proclamación del artículo 69.1 CE definiendo al Senado como la cámara de representación territorial, lo cierto es que su composición, heredada en buena medida de la Ley para la Reforma Política, no responde necesariamente a la de una cámara de carácter federalizante²⁹.

En este sentido, para poder conocer si la cámara puede evolucionar hacia un modelo territorial es necesario realizar un estudio sobre el peso que tienen los senadores designados en la composición de aquella. El estudio del impacto puede ser determinante toda vez que una presencia fuerte de parlamentarios de elección autonómica permitiría contar con un mayor número de integrantes más sensibles a la representación territorial que a la de carácter popular.

Para ello la base de datos estudia el impacto de los senadores de designación autonómica sobre la composición final de la cámara a partir del estudio de su peso porcentual en tres dimensiones: sobre cada comunidad autónoma estudiando cuántos senadores son representantes de su poder legislativo, sobre el conjunto de la cámara alta y sobre sus respectivos grupos parlamentarios.

2.2. EL TIPO DE REGULACIÓN SOBRE LA DESIGNACIÓN DE REPRESENTANTES

La segunda variable analítica se centra en el procedimiento formal de designación de senadores por parte de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. En este apartado la investigación ha analizado el conjunto de los Estatutos de Autonomía, los reglamentos de los 17 parlamentos de las Comunidades Autónomas, así como la totalidad de la normativa existente sobre designación de senadores.

A partir de su estudio, el paper ha modelizado tres mecanismos de regulación formal del procedimiento de elección: estatutaria, legal o parlamentaria. El primer modelo hace referencia a la regulación de los aspectos básicos de la designación de los senadores en el Estatuto de Autonomía que, al ser la norma básica de autogobierno y culminar el sistema normativo territorial así como formar parte integrante del bloque de la constitucionalidad, tiene procedimientos de reforma agravados³⁰ y por tanto la regulación de los aspectos esenciales del proceso de elección de senadores este tipo de normas conllevaría un mayor blindaje del procedimiento y, al mismo tiempo, ofrecería menores posibilidades para futuras reformas.

El modelo de regulación legal hace referencia a cuando los elementos centrales del procedimiento de designación se abordan por parte de una ley específica para la materia. La regulación legal puede tener una extraordinaria relevancia toda vez que combina el proceso de nombramiento con aspectos como el estatuto de los senadores de representación autonómica y ofrece una mayor posibilidad de reforma menos agravada que la de un Estatuto de Autonomía.

Finalmente, el modelo de regulación de tipo parlamentaria tiene lugar cuando los aspectos nucleares del proceso de nombramiento se contienen en los reglamentos parlamentarios de las asambleas legislativas lo cual se asemeja al modelo estatutario puesto que son normas cuya reforma requiere de unos consensos más amplios que los de una ley y, por otro lado, puede ofrecer menos mecanismos de integración del senador en el sistema político autonómico puesto que los reglamentos se limitan a regular los diferentes procedimientos parlamentarios.

2.3. LAS CONDICIONES PARA EJERCER EL SUFRAGIO PASIVO

La designación de senadores por parte de las asambleas autonómicas parte de un principio esencial y es que en el proceso electoral se entiende que el cuerpo de electores recae en el conjunto de integrantes de cada cámara territorial. Sin embargo, un elemento clave radica en el tipo de personas a las que pueden elegir puesto que de esta manera se puede comprender si el sistema político autonómico persigue nombrar representantes ante las instituciones centrales que cuenten con un nivel de dedicación plena a su labor en el Senado, lo cual puede reforzar su papel como representantes territoriales pero alejarles de las dinámicas políticas regionales, o por el contrario puede optar por representantes cuya pertenencia al legislativo autonómico les vincule con mayor intensidad al proceso político subnacional que al estatal.

En este aspecto la investigación identifica, de acuerdo con las condiciones requeridas para el ejercicio del sufragio pasivo, dos modelos de elección: abierto, cuando la asamblea legislativa puede designar a cualquier persona que goce del derecho de sufragio pasivo de acuerdo con la legislación electoral autonómica; o cerrado, si, por el contrario, para poder optar al nombramiento es requisito necesario el ser electo en la asamblea legislativa.

2.4. MÉTODO DE ELECCIÓN DE LOS SENADORES AUTONÓMICOS

La cuarta variable analítica se centra en el sistema electoral para proceder a la designación de los senadores de representación autonómica por parte de cada asamblea legislativa. En este sentido la investigación realiza un estudio pormenorizado de los 17 procesos electorales con la finalidad de encuadrarlo en tres modelos: abierto, modelo de cuotas o sistema de advice and consent.

El sistema abierto es el más sencillo, ya que consiste en que el nombramiento de los senadores autonómicos se limita a una votación en la que concurren todos los candidatos, siendo elegidos los que cuenten con un mayor número de apoyos.

Por su parte, el modelo de cuotas desplaza el protagonismo del pleno de la cámara hacia los grupos parlamentarios de los partidos políticos, ya que se basa en que la designación nace de las propuestas que formula cada grupo parlamentario, normalmente de acuerdo con su número de escaños.

Finalmente, el sistema de advice and consent se basa en un equilibrio entre la representación territorial y el papel de intermediador de los grupos parlamentarios. En este sistema la propuesta nace de un grupo determinado, pero la cámara participa mediante un procedimiento de control y evaluación de las personas designadas, siendo un sistema que a priori favorece el rol autonómico del senador ya que en su nombramiento participa la cámara para valorar su idoneidad y, por tanto, su capacidad de representación ante el Senado. El modelo de advice and consent puede tener dos submodelos: competitivo cuando, a pesar de las cuotas, es necesaria la ratificación final en votación por parte del pleno de la cámara o consensual cuando las propuestas no exigen de ninguna ratificación final por parte de los integrantes de la asamblea legislativa.

2.5. LA CONFIGURACIÓN DEL ROL DE LOS SENADORES AUTONÓMICOS

El elemento de cierre de la investigación lo constituye el análisis sobre la configuración que cada comunidad autónoma otorga a sus senadores. En este aspecto se analizan dos dimensiones: por un lado, si el mandato se vincula a la asamblea legislativa regional o si, por el contrario, lo hace con las Cortes Generales.

En segundo término, se estudia el papel que el sistema político otorga a sus senadores designados pudiéndose identificar tres posibles modelos: disociado, delegado y enlace.

El modelo disociado se caracteriza por una menor vinculación del senador con el sistema político autonómico puesto que las instituciones regionales entienden que la función representativa se proyecta de manera exclusiva hacia las instituciones centrales y no establece ningún elemento de conexión institucional entre el senador y la comunidad autónoma.

Por su parte, el modelo delegado fortalece la relación entre el senador y las instituciones autonómicas mediante un sistema de comunicación unidireccional de manera que cuando la asamblea legislativa así lo requiera podrá obligar a comparecer a los senadores autonómicos para informar de su labor ante las Cortes Generales. En este modelo los parlamentos regionales actúan como un órgano de control y fiscalización frente a sus representantes en el Senado y definen un modelo de control similar al que existe entre el poder ejecutivo y el legislativo.

En tercer lugar, la configuración de un modelo de senador autonómico de tipo enlace refuerza el carácter representativo de los mismos ante las instituciones autonómicas ya que define mecanismos de interlocución de carácter bidireccional facultando a que el designado disponga de capacidades en la asamblea legislativa similares a las de un parlamentario reconociéndoseles derecho de asistencia así como de presentación limitada de iniciativas tendentes a realizar comunicaciones a la cámara.

Finalmente, el carácter superpuesto de un senador designado implica que, al tener que ser al mismo tiempo parlamentario regional, vehicula su función representativa de la comunidad autónoma a través de las funciones, prerrogativas y derechos con los que cuenta como diputado autonómico.

3. RESULTADOS

3.1. EL IMPACTO DE LOS SENADORES DESIGNADOS EN LA COMPOSICIÓN DE LA CÁMARA

La existencia de un número variable de senadores designados por parte de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas constituye el primer elemento de análisis puesto que permite medir el impacto que tienen los representantes de las entidades, dotadas de autogobierno, en la cámara a la que la Constitución española encomienda la representación territorial de las nacionalidades y regiones que accedan a la autonomía (artículo 69.1).

Para medir el impacto como se ha señalado en el epígrafe metodológico, se ha trabajado sobre dos niveles: territorial y general. En el nivel territorial, como se indica en la tabla 4, se analiza el porcentaje de senadores de designación autonómica sobre el total de senadores que representan a cada comunidad autónoma con la finalidad de determinar el peso real que tienen sobre cada uno de sus respectivos territorios de referencia de forma comparada con los electos en circunscripciones provinciales.

Como muestra el gráfico 1, en la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas los senadores designados por sus asambleas legislativas constituyen una minoría si se comparan con los que son de elección directa. Concretamente sobre el total de escaños en el Senado que corresponden a todas las comunidades, de media un 24% de ellos son ocupados por representantes de sus asambleas legislativas.

La comunidad en la que los representantes de su parlamento tienen un peso menor es Castilla y León, en donde frente a un total de 35 senadores, solamente tres lo son en representación de las Cortes (un 8,5% del total); por su parte, los electos en representación de los parlamentos de Asturias, la Región de Murcia y Cataluña suponen la tercera parte de la representación total de estas tres comunidades en la cámara alta. La excepción a esta regla general se puede observar en la Comunidad de Madrid, que cuenta con un total de once senadores, de los cuales cuatro son electos directamente en la única circunscripción electoral con la que cuenta la comunidad, mientras que siete (el 63,6%) son designados por la Asamblea de Madrid.

Si se toma como referencia el ámbito general y se analiza el impacto que tienen los senadores designados en la composición total de la cámara alta se puede observar en el gráfico 2 que los senadores electos en el conjunto del territorio suponen el 78,40% de la cámara, mientras que los que son designados por las Comunidades Autónomas se sitúan en el 21,6%.

De esta manera se puede ver que solamente una vigésima parte de la denominada constitucionalmente "cámara de representación territorial" es elegida de acuerdo con el modelo de organización autonómica que se ha generalizado en España a partir del despliegue del título VIII de la Constitución.

El análisis del impacto de los senadores de representación autonómica por grupos parlamentarios muestra que son un colectivo minoritario en el seno de las bancadas de los partidos que han protagonizado la vida política en España durante los últimos 40 años: Partido Popular y Partido Socialista Obrero Español.

De esta manera, solamente un 16% de los senadores populares lo son en representación de parlamentos autonómicos, mientras que un 23,15% de los socialistas son electos por parte de asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. El partido donde los senadores autonómicos tienen un menor impacto es el Grupo Parlamentario Vasco (Partido Nacionalista Vasco [PNV]), que cuenta con un solo escaño, sobre diez, en representación del Eusko Legebiltzarra. No obstante el peso de los escaños de origen autonómico es equilibrado en el Grupo Nacionalista (Junts per Catalunya y Coalición Canaria) y considerable en los grupos parlamentarios de Izquierda Confederal (que aglutina a diversos partidos de izquierda nacionalista en varias Comunidades Autónomas), donde el 83% de su composición es designado por el legislativo de sus respectivos territorios así como en el Grupo Parlamentario Esquerra Republicana de Cataluña - Euskal Herría Bildu (ERC-Bildu), que, al igual que el Grupo Parlamentario Democrático (conformado por Ciudadanos, Teruel Existe y el Partido Regionalista de Cantabria), está compuesto por dos terceras partes de electos de representación autonómica.

3.2. MODELOS DE REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DE SENADORES AUTONÓMICOS

La segunda variable analítica se vincula con el tipo de regulación que emplea cada comunidad autónoma para designar a sus senadores. Como se ha señalado en la tabla 5, se pueden identificar tres sistemas de regulación: estatutaria, cuando se abordan los aspectos esenciales en la norma básica de autogobierno, legal, si por el contrario es una norma ordinaria la que define el procedimiento de designación de senadores o reglamentaria si se remite a la norma interna de funcionamiento de la propia asamblea legislativa.

El estudio de la regulación de los procedimientos de designación de senadores autonómicos ofrece tres importantes cuestiones previas. En primer lugar, que si bien todos los Estatutos de Autonomía hacen referencia a la existencia de senadores designados el procedimiento no se regula en ninguna de las 17 normas básicas existentes en la actualidad.

En segundo lugar, como se puede apreciar en la tabla 9, la mayoría de las Comunidades Autónomas ha optado por la regulación legal de los aspectos esenciales del procedimiento de designación de sus senadores autonómicos. En todas ellas sus respectivos Estatutos de Autonomía contienen menciones a la elección de representantes ante las Cortes Generales y también todos sus reglamentos parlamentarios hacen referencia a este tipo de nombramientos, sin embargo el detalle sobre el procedimiento de designación se regula en una norma con rango de ley. De esta manera la norma más antigua es la del País Vasco, que se remonta a 1981, mientras que las más recientes están vinculados en los casos de Andalucía (2007) la Comunidad Valenciana (2010) y Cataluña (2019) a la aprobación de sus estatutos de autonomía a partir del año 2006.

Finalmente, como muestra la tabla 10, un grupo minoritario de Comunidades Autónomas regula el procedimiento de designación de sus senadores autonómicos en los reglamentos parlamentarios de sus respectivas asambleas legislativas conceptualizando este nombramiento como un mero trámite del poder legislativo. Es relevante destacar que si bien Aragón cuenta con una ley sobre designación, los elementos nucleares del proceso de elección (presentación de candidaturas, proceso de evaluación de incompatibilidades y mandato de los senadores) se regulan en el Reglamento de las Cortes de Aragón y por tanto a pesar de una aparente regulación mixta el modelo regulatorio es claramente de tipo parlamentario.

3.3. CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD DE LOSSENADORES DE DESIGNACIÓN AUTONÓMICA

Como se ha explicado en el apartado metodológico, el diseño constitucional de los senadores designados se limita a establecer el número mínimo correspondiente a cada una de las asambleas legislativas (artículo 69.5 CE) sin especificar las condiciones de elegibilidad de aquellos.

En este sentido, son las diferentes leyes autonómicas y los reglamentos parlamentarios los que establecen las condiciones mínimas exigibles para poder optar a ser nombrado senador en representación de una asamblea legislativa autonómica. Por tanto, no se puede hablar de un solo sistema electoral común en toda España, sino de 17, que no obstante se pueden agrupar en dos categorías: abierto, si puede concurrir a la elección cualquier ciudadano que goce de sus plenos derechos políticos a nivel autonómico o cerrado, si por el contrario la elección lleva aparejado que el candidato necesariamente tenga que ser parlamentario regional.

La práctica totalidad de las Comunidades Autónomas ha optado por un sistema de elección abierto en el que se puede elegir como senador autonómico a cualquier persona en plenitud de sus derechos políticos. Existen dos matizaciones dentro de los sistemas abiertos una ex ante en el caso de Andalucía, puesto que el artículo 2 de su ley sobre designación establece que podrán ser elegibles todos los ciudadanos que gocen de la condición política de andaluz con la excepción del presidente y los miembros de la Mesa del Parlamento, que no pueden concurrir a la elección. Existe además una matización de carácter ex post en el caso de los senadores que representen a las Islas Canarias, puesto que el artículo 203 del Reglamento del Parlamento establece que si en el momento de la elección una persona ocupa escaño en la asamblea legislativa autonómica deberá decidir si se convierte en senador o si mantiene su condición de diputado regional, lo cual le impide ocupar los dos escaños a la vez.

Solamente cuatro Comunidades Autónomas han establecido un sistema de elegibilidad cerrado para sus senadores designados. Es el caso de Cantabria, La Rioja, la Comunidad de Madrid y Extremadura, cuyos respectivos reglamentos parlamentarios establecen que solo gozan del derecho de sufragio pasivo los miembros de sus respectivas asambleas legislativas. En los casos de Cantabria, La Rioja y la Comunidad de Madrid el ejercicio del cargo de senador designado está vinculado a la condición de miembro de sus respectivos parlamentos, mientras que en Extremadura el artículo 245 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura establece que una vez elegido senador el diputado podrá optar por compatibilizar los cargos de senador y de miembro del parlamento regional o bien podrá renunciar a su escaño en la Asamblea y optar por la dedicación exclusiva como senador.

3.4. PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN POR PARTE DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La cuarta variable analítica de la presente investigación la constituye el estudio del mecanismo a través del cual los parlamentos autonómicos proceden a realizar el nombramiento de los senadores que los representarán ante las Cortes Generales. En este aspecto se puede señalar que no existe un único procedimiento electoral, sino 17, contenidos en las diferentes leyes sobre designación o en los reglamentos parlamentarios.

Como se ha explicado en el epígrafe metodológico, la investigación ha modelizado tres procesos de elección de los senadores autonómicos: abierto, sistema de cuotas y advice and consent, tomando como referencia el grado de participación y control por parte de las asambleas legislativas así como el rol de intermediación de los partidos políticos a través de sus grupos parlamentarios.

El sistema de nombramiento de senadores en nueve Comunidades Autónomas: Cataluña, Galicia, Andalucía, Principado de Asturias, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León, se realiza a partir del modelo de cuotas de partido consistente en que a partir del número de escaños con que cuenta cada grupo parlamentario la Mesa de la cámara realiza una distribución de senadores que le corresponden a cada uno. A partir de esta asignación los diferentes grupos comunican a la Mesa el nombre de sus candidatos realizándose de forma automática el nombramiento una vez el principal órgano rector de la asamblea legislativa comprueba que no concurren circunstancias de inelegibilidad entre los candidatos propuestos (artículos 174 RPCat, 165 RPGal, 180 RPAnd, 3 LDSPA, 203 RPCan, 246 RAEX, 198 RPIB, 225 RAM y 3-4 LDSCyl).

Por su parte, la votación abierta en el Pleno es la opción a través de la cual se designan los senadores en representación de los parlamentos de Navarra, Cantabria y la Región de Murcia. En estos tres casos son los grupos parlamentarios quienes comunican a la Mesa a sus candidatos, que tras proclamarlos los somete a la elección del pleno de la cámara mediante el procedimiento de un candidato por papeleta, una vez concluida la votación los candidatos se ordenan de acuerdo al número de votos recibidos siendo electos los que hayan contado con un mayor respaldo (artículos 208 RPFN, 2 LDSCant y 5 LDSRM); en el caso de Cantabria se establece la necesidad de contar con la mayoría absoluta de votos de la cámara para poder ser elegido senador de representación autonómica.

Finalmente, en el País Vasco, La Rioja, la Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla-La Mancha el sistema de elección se fundamenta en el modelo de advice and consent. En todos los casos las propuestas nacen de los grupos parlamentarios que presentan sus candidatos ante la Mesa y una vez realizada la evaluación de los mismos mediante la evaluación de la idoneidad de los candidatos por la Comisión de Incompatibilidades del Parlamento Vasco (artículo 232.2 RPV) o por la del Estatuto del Diputado en las asambleas legislativas de La Rioja, Castilla-La Mancha y la Comunidad Valenciana (artículos 5 LDSLR, 6 LSDClm y 6 LDSCV), así como por la de Reglamento en las Cortes de Aragón (artículo 280 RCAr). El sistema tiene además carácter consensual ya que las comisiones correspondientes evalúan la propuesta comunicada por los grupos parlamentarios a la mesa y someten el preceptivo dictamen final para su aprobación por parte del Pleno de la Cámara de forma conjunta. Es relevante destacar que entre los años 2010 y 2016 la LDSCV contemplaba en su artículo 9 que los candidatos propuestos por los grupos tenían la obligación de realizar una comparecencia previa ante la Comisión del Estatuto del Diputado.

3.5. LA POSICIÓN DE LOS SENADORES DESIGNADOS EN EL SISTEMA POLÍTICO AUTONÓMICO

Como se ha planteado en el epígrafe teórico de la presente investigación, la existencia de parlamentarios que representen a las Comunidades Autónomas, en la cámara de representación territorial, tiene como finalidad integrar a todas las entidades dotadas de autogobierno en la conformación de la voluntad política nacional en materia de control al poder ejecutivo (formulación de preguntas, planteamiento de mociones de impulso político, interpelaciones o solicitudes de comparecencia), elaboración de las leyes así como de los presupuestos e incluso participando en hipotéticas reformas constitucionales. Esta función representativa tiene un límite constitucional: la prohibición de mandato imperativo consistente según la jurisprudencia constitucional (sentencias 20/1983, 28/1983, 29/1983, 24/1990 y 167/1991) en que no es posible la imposición de ninguna mediación ni de carácter territorial ni de carácter partidario.

No obstante, al tener una función representativa del territorio sí sería posible, desde un punto de vista funcional, establecer, por parte de los sistemas políticos autonómicos, mecanismos que permitan una relación institucional entre los senadores designados y las instituciones regionales. En este sentido, las diferentes Comunidades Autónomas han optado por modelos diferentes de articulación.

Con carácter general en la práctica totalidad de los territorios, con la excepción de Galicia, que lo hace tomando como referencia las legislaturas en las Cortes Generales, se ha optado por vincular el mandato de los senadores designados al de sus respectivas asambleas legislativas. De esta manera se entiende que el nombramiento responde a criterios exclusivamente de tipo territorial y es expresión de la voluntad política de la cámara autonómica.

Sin embargo, existen importantes diferencias en materia de la concepción de la función representativa de los senadores hacia el conjunto de las instituciones autonómicas y se puede hablar de cuatro modelos planteados en el epígrafe metodológico: disociado, delegado, enlace y superpuesto.

La opción por un modelo de tipo disociado es la que se define en seis Comunidades Autónomas (Galicia, Asturias, Canarias, Navarra, Extremadura y Castilla y León). Este modelo implica que una vez tiene lugar el nombramiento del senador, las instituciones autonómicas no le atribuyen ningún tipo de función, ni le asignan medios o iniciativas vinculadas a su condición como parlamentario nacional para poder realizar una labor de rendición de cuentas o de mera comunicación de su actividad, en las Cortes Generales, ante el territorio al que representa. De esta manera se puede afirmar que el conjunto de Comunidades Autónomas que optan por este modelo se desentienden de aquellos representantes que nombran en el Senado y que la hipotética rendición de cuentas sería a petición de la asamblea y en términos similares al control de autoridades mediante comparecencias ad hoc.

Por su parte, cuatro Comunidades Autónomas han optado por el modelo delegado, consistente en que la asamblea legislativa tiene roles de fiscalización y control sobre los senadores que designa. Es el caso de Cataluña, Aragón, Baleares y Andalucía donde, sus respectivas normativas, establecen la obligatoriedad que tienen los senadores de comparecer ante sus asambleas legislativas para informar de iniciativas de impacto autonómico que se estén tramitando en el Senado o simplemente para dar cuenta de su labor.

El modelo delegado tiene un fuerte elemento de comunicación unidireccional, siendo el senador designado el que debe dar cuentas de su gestión ante la asamblea legislativa compareciendo en comisiones (Baleares, Aragón o Cataluña) o ante el órgano que corresponda (Andalucía).

Por su parte, el modelo enlace se caracteriza por la integración del senador en las instituciones autonómicas, a través de sus asambleas legislativas, mediante el reconocimiento de diversas funciones que lo asemejan a un integrante del parlamento autonómico que lo designó. Es el modelo por el que se ha optado en el País Vasco, la Región de Murcia, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha.

La materialización del modelo enlace y su carácter bidireccional implica que el senador tiene la potestad de comparecer ante la cámara (en pleno o comisión) a petición propia para informar de su gestión o para trasladar información sobre iniciativas de especial interés autonómico. En el caso del País Vasco, Región de Murcia y la Comunidad Valenciana se les otorga la posibilidad de asistir a los plenos reservándoseles asiento en su asamblea legislativa. Además, en el caso del Parlamento Vasco los senadores designados cuentan con la facultad de solicitar información a la administración autonómica para poder desarrollar su función.

Finalmente, en las Comunidades Autónomas de Cantabria, La Rioja y Madrid se ha optado por un sistema de tipo superpuesto. En estos tres territorios la necesidad de que el escaño en el Senado se compatibilice con el ejercicio de la función parlamentaria regional implica que el senador designado cuenta, para trasladar su labor ante la cámara que le nombró, con todos los recursos, iniciativas, prerrogativas y funciones propios de su condición como diputado autonómico y estas Comunidades Autónomas no han estimado preceptivo definir un modelo especial de relación.

4. DISCUSIÓN DE RESULTADOS

El estudio de las cinco variables analíticas planteadas en el diseño de la investigación (impacto de los senadores designados en la composición de la cámara alta, tipo de regulación, condiciones de sufragio pasivo, método de elección y configuración del rol institucional) permite obtener cuatro consideraciones previas de la presente investigación: flexibilidad en la regulación, relevancia del papel de los partidos políticos en el proceso de nombramiento, contribución de la figura a la proporcionalidad de la cámara alta y tendencia a la definición de una relación unidireccional entre el senador designado y las instituciones autonómicas.

El primer elemento, por tanto, que se puede destacar se vincula con el carácter flexible del sistema de designación. La regulación del procedimiento, como se advierte en las tablas 10 y 11, muestra que diez Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña. Andalucía, Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y Castilla y León) han optado de forma mayoritaria por encomendar el procedimiento de designación de sus senadores a una norma legal, mientras que el resto opta por una regulación de tipo parlamentario a través de los reglamentos.

En ningún caso se ha optado por definir el conjunto del procedimiento en los estatutos de autonomía, que actúan como norma institucional básica de la comunidad, que cuentan con un procedimiento de reforma agravado que exige mayorías cualificadas, la intervención de las Cortes Generales así como en diversos casos la ratificación de la reforma a través de referéndum. De esta manera la definición de los mecanismos básicos del procedimiento es fácilmente reformable mediante la elaboración de una nueva ley de designación o, en el caso de que la regulación sea de tipo parlamentario, a partir de la reforma del reglamento de las asambleas legislativas.

La segunda consideración previa se vincula con el peso que tienen los partidos políticos en el procedimiento de designación de senadores de representación autonómica. En este sentido, como se puede apreciar en la tabla 11, una mayoría de Comunidades Autónomas ha optado por definir un modelo de elección abierto a quienes gocen de sus derechos políticos en el territorio, solamente cuatro comunidades (Cantabria, La Rioja, Comunidad de Madrid y Extremadura) restringen el derecho de sufragio pasivo a los diputados de sus respectivos parlamentos.

A partir de esta preferencia por modelos abiertos el procedimiento es claramente diferenciado en lo relativo al método de elección, como muestra el gráfico 5, que resume los contenidos de las tablas 11 y 12; en este sentido, es necesario destacar que en nueve Comunidades Autónomas optan por un sistema en el que son los partidos (de acuerdo con el número de escaños) quienes proponen a sus candidatos que son directamente nombrados, en cinco se celebra una votación en el pleno sobre los candidatos propuestos por los grupos parlamentarios, mientras que en tres se define algún tipo de mecanismo de advice and consent. Lo relevante es que incluso en estos dos últimos procedimientos de designación el nacimiento de la propuesta se otorga de forma exclusiva, en todos estos sistemas políticos autonómicos, a los grupos parlamentarios que son quienes comunican a la Mesa sus candidatos.

Este papel de los partidos, a través de sus grupos parlamentarios, les otorga un fuerte papel intermediador y vincula la condición de senador de representación autonómica más al peso político que se tenga dentro de una determinada formación política.

En este aspecto es cierto que el protagonismo partidista encaja con el mandato del artículo 6 de la Constitución, que les atribuye a los partidos el rol de canalizadores de la participación política; sin embargo, se puede apreciar que no se han explorado otras vías que, sin contravenir el papel de los partidos, refuercen el carácter territorial de la representación de los senadores designados en una cámara que la norma fundamental define como la de "representación territorial" (artículo 6. CE).

La tercera consideración que se puede constatar de la presente investigación radica en que la existencia de senadores de designación autonómica ha sido un elemento clave para dotar al Senado de un mayor carácter proporcional a partir del cálculo del número efectivo de partidos políticos (NEPP) de acuerdo con la fórmula de Laakso y Taagepera (1979).

De este modo se puede observar que el NEPP en el Senado se sitúa en el 2,9, lo cual, según Blondel (1968), muestra que el sistema de partidos en la cámara alta tiene carácter bipartidista imperfecto.

En este sentido, los gráficos 1 y 2 muestran que el peso de los designados sobre la composición total de la cámara se sitúa en el entorno del 21%, siendo el otro 79% de elección directa en circunscripción provincial o insular. El sistema electoral del Senado basado en listas abiertas corregidas tiene carácter mayoritario y favorece a los dos primeros partidos. Por esta razón en los grupos parlamentarios socialista y popular, que son los que cuentan con más votos en la mayoría de las circunscripciones, el peso de los senadores designados se sitúa de media en el 18%, mientras que en el resto de los grupos parlamentarios su impacto es mayor alcanzando el 53,2% de los escaños.

Los escaños de designación autonómica adquieren una relevancia decisiva para la existencia de los grupos parlamentarios Izquierda Confederal, donde el 83% de sus miembros han sido nombrados por asambleas legislativas, ERC-Bildu y Democrático, en los que suponen el 66,66% de sus integrantes, así como Nacionalista, en donde la mitad de sus miembros son representantes autonómicos.

Finalmente, la última consideración previa de la investigación constata que si bien existen territorios en donde los senadores designados participan plenamente de la vida política e institucional bien porque es necesario que compatibilicen su acta en la cámara regional con su presencia en el Senado (modelo superpuesto -Madrid, Cantabria y La Rioja) o bien porque cuentan con prerrogativas similares a las de los parlamentarios en materia de intervención en el proceso político autonómico, asistencia a las sesiones de la asamblea legislativa o posibilidad de informar de su labor (modelo enlace -País Vasco, Región de Murcia, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha). Lo cierto es que el diseño del rol de los senadores designados, por parte de los sistemas políticos de las Comunidades Autónomas, tiende a potenciar la comunicación unidireccional.

De esta manera, en el gráfico 7 se puede apreciar que en la mayoría de las Comunidades Autónomas la opción es la de disociar la función del senador designado respecto del sistema político regional desentendiéndose de su función una vez ha tenido lugar el nombramiento. Es el caso de Galicia, Asturias, Canarias, Navarra, Extremadura o la Comunidad de Madrid. En estos seis territorios la disociación implica la ausencia de un estatuto específico que regule la relación entre el senador y las instituciones que lo designaron, no obstante no impide el control a través de figuras como las solicitudes de comparecencia previstas en los reglamentos parlamentarios, lo cual constata que es posible la comunicación entre representantes e instituciones de autogobierno pero que éstas se caracterizarían por su carácter unidireccional siendo las Comunidades Autónomas quienes podrían requerir a sus senadores para que comparezcan. En este aspecto este sistema de relación se podría asemejar al existen en Cataluña, Andalucía, Aragón o Baleares donde la comunicación es unidireccional a través de cauces normativamente establecidos para que el senador dé cuenta de su gestión o de iniciativas de impacto autonómico ante el parlamento que le designó.

Por lo tanto, se puede afirmar que desde un punto de vista estructural la existencia de procedimientos de elección diferenciados y la definición de mecanismos de control y fiscalización (enlace, delegado o superpuesto) constituyen elementos que dotan a esta figura de una extraordinaria potencialidad para profundizar en el carácter federalizante del Senado como cámara de representación territorial (artículo 69.1 CE). Además, su existencia mejora la proporcionalidad de la cámara alta, ya que el 53% de los integrantes de los grupos parlamentarios minoritarios son de designación autonómica

Sin embargo, su potencialidad como órganos de representación territorial puede verse distorsionada por el peso de los partidos políticos en los procedimientos de designación, ya que en la totalidad de los territorios la propuesta nace de los grupos parlamentarios y, si bien existen procedimientos de evaluación más o menos desarrollados, la última palabra sigue recayendo en las organizaciones partidarias sin que se hayan explorado nuevas vías de fortalecimiento del carácter territorial de la designación. En este sentido, el carácter flexible de la regulación ofrece la posibilidad de mejorar el sistema de nombramiento a partir de modificaciones legales o reglamentarias.

CONCLUSIONES

A partir de la presentación y discusión de los resultados de la investigación se hace necesario retomar la pregunta de investigación que guía el presente paper, consistente en averiguar cómo han configurado las diferentes comunidades la figura de sus senadores de designación autonómica.

En este sentido, se pueden extraer cuatro conclusiones principales. En primer lugar, que de los resultados de la investigación se puede señalar que las Comunidades Autónomas han definido un marco estructural, en el plano normativo, que fortalece la representación territorial a través de sus senadores autonómicos.

Como ha quedado constatado en los distintos trabajos de modelización de la investigación, existen tres mecanismos de elección (advice and consent, cuotas de partido o votación abierta) donde pueden concurrir cualquier ciudadano que goce de sus derechos políticos en el territorio (sistema abierto, que es mayoritario) o bien solamente miembros de las asambleas legislativas (sistema cerrado Extremadura, Cantabria, Comunidad de Madrid o La Rioja).

A partir de la designación, el senador puede establecer relación con las instituciones autonómicas, en la mayoría de casos como cualquier autoridad pública mediante figuras como las comparecencias si así lo decide el parlamento regional ad hoc (modelo disociado) o cuando es una obligación legal o reglamentaria (modelo delegado en Cataluña, Andalucía, Aragón o Baleares). En el resto de territorios el senador designado o bien superpone su función a la de diputado regional (Madrid, Cantabria y La Rioja) o goza de un estatuto y prerrogativas similares a la de los parlamentarios autonómicos actuado como un verdadero enlace entre niveles de gobierno (País Vasco, Región de Murcia, Comunidad Valenciana o Castilla-La Mancha).

La segunda conclusión es que el potencial de representación territorial de los senadores designados se proyecta hacia la propia composición de la cámara alta en donde se puede apreciar que tienen un peso decisivo en materia de mejora de la proporcionalidad al tiempo que desempeñan un papel clave para la existencia de grupos parlamentarios de naturaleza territorial (ERC-Bildu, Nacionalista o Izquierda Confederal) que sin este tipo de escaños no contarían con miembros suficientes para conformar grupo propio.

La tercera conclusión es que a pesar de su diseño, el papel de los senadores autonómicos se puede ver desdibujado como consecuencia del excesivo protagonismo que tienen los partidos políticos en el nacimiento del procedimiento de designación y que puede fomentar que el designado preste más atención a su organización que al territorio al que representa. En este sentido el sistema puede potenciar la representación territorial mediante simples modificaciones legislativas que exploren vías que sin contravenir el papel constitucional de los partidos políticos mejoren el carácter representativo.

Finalmente, la última conclusión es que este estudio, como consecuencia de las limitaciones a las que muchas veces se ven sometidos los artículos, si bien constituye un análisis comparado sobre el diseño de esta figura que permite modelizar y agrupar procesos, procedimientos y categorías analíticas, ofrece resultados de tipo parcial puesto que sería necesario completar el análisis comparado del diseño con el rendimiento que ha tenido esta figura en cada una de las Comunidades Autónomas.

No obstante, este paper permite establecer parámetros de relación entre diferentes niveles de gobierno y puede ser de utilidad para que a partir de la modelización y definición de categorías se estudien en perspectiva comparada procesos y dinámicas de relación entre el poder central con sistemas políticos subnacionales en sistemas federales o políticamente descentralizados.

Notas

¹ Cerro de Quintana, M. M. La representación territorial en el Estado federal. Universidad Complutense de Madrid, 2014, 144.
² Santaolaya, P. Descentralización y cooperación. Universidad Complutense de Madrid, 1984, 57.
³ Cidoncha Martín, A. "El Senado y su Reforma (Un clásico de nunca acabar)", Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, 23, 2011, 173.
⁴ Pérez Royo, J. Curso de Derecho Constitucional. Marcial Pons, 1997.
⁵ Aparicio, M. A. Introducción al sistema político y constitucional español. Ariel, 1998.
⁶ Ruiz, F. J. "Arenas parlamentarias y dinámicas legislativas en España", en Reniu, J. M., Sistema político español. Huygens, 2012, 167-185.
⁷ Dahl, R. La poliarquía. Madrid: Tecnos, 2012.
⁸ Linz, J. J. "Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?" En Linz, J., Valenzuela, A., The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
⁹ Dixon, R. G. Democratic Representation. Reapportionment in Law and Politics. Oxford University Press, 1968, 19.
¹⁰ Lewis, W. Politics in West Africa. Sidney: George Allen, 1965, 65; Lijphart, A. Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en 36 países. Barcelona: Ariel, 2016, 45.
¹¹ Pérez Serrano, N. Tratado de derecho político, España: Civitas, 1976, 738; Gioberti, V. Del Rinnovamento Civile d'Italia. Bocca, 1851, 405.
¹² Verdú, P. L. Teoría general del bicameralismo. Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1996, 188.
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¹⁸ Escudero, J. "Las Cortes de Cádiz: Génesis y Reformas", Anuario de Estudios Atlánticos, 59, 2013, 161-199.
¹⁹ Cidoncha Martín, A. "El Senado y su Reforma (Un clásico de nunca acabar)", Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, 23, 2011, 174.
²⁰ Aja, E. y Arbós, X. "El Senado, Cámara posible de las autonomías", Revista de Estudios Políticos, 17, 1980, 39.
²¹ Fossas, E. El principio dispositivo en el Estado autonómico. Marcial Pons, 2007, 152.
²² Fernández Leiceaga, X., Lago Penas, S. y Álvarez Corbacho, X. "El Fondo de Compensación Interterritorial: análisis y propuestas para una reforma". XXI Encuentro de Economía Política, 2014, 5.
²³ Visiedo Mazón, F. "La realidad de los parlamentos autonómicos desde la aprobación de la Constitución española de 1978", Revista de Derecho del Estado, 28, 2012, 144.
²⁴ Lijphart, A. Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en 36 países. Barcelona: Ariel, 2016, 15; Casal, D. y Viladrich, B. "Secesión, autogobierno y modelos de democracia", Revista de Estudios Regionales, 126, 2021, 149-185.
²⁵ Solozábal Echevarría, J. J. "Algunas consideraciones sobre las reformas estatutarias", Teoría y Realidad Constitucional, 22, 2008, 315-335; Porras Nadales, A. "Las preguntas escritas en la práctica parlamentaria española", Revista de Estudios Políticos, 19, 1981, 107-133; Reniu, J. M., Sistema político español. Huygens, 2012, 167-185.
²⁶ Fernández Sarasola, I. "Las primeras teorías sobre el Senado en España", Teoría y Realidad Constitucional, 17, 2006, 171.
²⁷ Aja, E. y Arbós, X. "El Senado, Cámara posible de las autonomías", Revista de Estudios Políticos, 17, 1980, 39.
²⁸ Fossas, E. El principio dispositivo en el Estado autonómico. Marcial Pons, 2007, 152
²⁹ Varela Suanzes, J. "La Reforma Constitucional del Senado", Teoría y Realidad Constitucional, 17, 2006, 149.
³⁰ Aparicio Pérez, M. A. "Posición y funciones de los Estatutos de Autonomía en la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010", Revista REAF, 12, 2011, 16-43.

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