Ingreso mínimo garantizado en Colombia y la Unión Europea*
Guaranteed minimum income in Colombia and the European Union
Stefano Farné**
* Recibido el 28 de agosto de 2024. Aceptado el 23 de octubre de 2024.
DOI: https://doi.org/10.18601/30283574.v01n02.09
** Director, Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, Universidad Externado de Colombia. Orcid: https://orcid.org/0000-0003-0753-5983
Resumen
En febrero de 2021 la Alcaldía de Bogotá lanzó el programa "Ingreso mínimo garantizado", una transferencia monetaria no condicionada que buscaba complementar los ingresos autónomos de los hogares más pobres y vulnerables de la ciudad, y por esta vía ofrecerles oportunidades para su inclusión social, productiva y política. Para esa fecha, un programa similar y con el mismo nombre ya operaba desde hacía años en los 27 países miembros de la Unión Europea. Este documento hace una reseña del esquema de ingreso mínimo garantizado vigente en la Unión Europea, con sus principales características y logros, y llega a la conclusión de que por su costo y complejidad el sistema europeo en la actualidad no puede ser replicado en Colombia. Sin embargo, de él pueden derivarse algunas indicaciones de política interesantes.
Palabras clave: Ingreso mínimo garantizado, transferencia monetaria, inclusión social, protección social.
Abstract
In February 2021, the Mayor's Office of Bogota launched the Guaranteed Minimum Income program, an unconditional cash transfer that seeks to supplement the autonomous income of the poorest and most vulnerable households in the city as well as to offer them opportunities for social, productive and political inclusion. A program with the same name had been operating for years in the 27 member countries of the European Union. This document reviews the minimum income scheme of the European Union, presenting its main features and achievements, and comes to the conclusion that, due to its cost and complexity, the European model cannot be reproduced in Colombia at the present time. However, some interesting policy indications can be derived from it.
Keywords: Guaranteed minimum income, cash transfer, social inclusion, social protection.
1. Introducción
La crisis por la covid-19 ha revelado cómo en la mayoría de los países en desarrollo los sistemas de protección social son débiles y tienden a beneficiar, en su mayoría, a los trabajadores formales, mientras que dejan a las personas pobres y vulnerables, así como a sus familias, parcial o totalmente, desamparadas1.
Para proteger estos grupos poblacionales de los efectos devastadores asociados a la crisis económica provocada por la pandemia, en los países de América Latina se potenciaron los programas de transferencias no condicionadas y se planteó la conveniencia de introducir programas que les garantizaran una renta básica o por lo menos unos ingresos mínimos.
En Colombia, durante 2020, fueron radicados en el Congreso cinco diferentes proyectos de ley cuyo objetivo común era la introducción de una renta básica de emergencia o temporal; ninguno avanzó en su trámite legislativo. Nuevamente, en marzo de 2021, se radicó en el Congreso un proyecto de ley que promovía la creación de una renta básica, esta vez de carácter permanente2. A pesar de su título, este proyecto en realidad proponía la implementación de un esquema de ingreso mínimo garantizado (IMG); tampoco esta iniciativa logró ser aprobada. Sin embargo, en febrero del mismo año empezó a operar en la capital del país el programa denominado "Ingreso mínimo garantizado".
Los esquemas de IMG derivan del concepto más general de renta básica universal, que puede definirse como una transferencia monetaria periódica, no condicionada, de la cual es beneficiario todo residente de un país. El monto de esta transferencia debería ser suficiente para garantizar cierta seguridad de ingresos y un nivel de vida modesto, es decir, dejando suficientes incentivos para trabajar3.
Por su parte, Ortiz et al.4 han calculado el costo anual, como porcentaje del PIB de garantizar una renta básica universal equivalente a la línea de la pobreza en varios países del mundo. Su costo sería tan alto que no podría ser enfrentado en la gran mayoría de los países del mundo sin comprometer, y en muchos casos hasta superar, su recaudo fiscal anual. Para Colombia, por citar un ejemplo, el costo anual sería de 18,2 % del PIB.
Financieramente más abordable es la implementación de un esquema de IMG que también consiste en una transferencia monetaria periódica que debería garantizar un monto de ingreso por debajo del cual no puede caer el ingreso de un individuo o una familia. Sin embargo, a diferencia de la renta básica universal, el IMG se basa en pruebas de ingresos y, por tanto, no tiene un carácter de universalidad, sino que se dirige a los miembros más pobres de la sociedad; además, el IMG puede estar sujeto a condicionalidades.
Este artículo consta de cuatro secciones, de las cuales esta introducción es la primera. En la segunda sección se hace una reseña del sistema de IMG vigente en la Unión Europea (UE) y se presentan sus principales características y logros además, se hace énfasis en el sistema italiano denominado Reddito di Cittadinanza. En la tercera sección se presenta el programa análogo desarrollado en Colombia por la Alcaldía de Bogotá y en la cuarta y última se resumen las principales ideas desarrolladas a lo largo del texto y se presentan algunas conclusiones.
2. El esquema de ingreso mínimo garantizado en la unión europea
El Pilar Europeo de Derechos Sociales, acordado conjuntamente por el Parlamento, el Consejo y la Comisión europeos en noviembre de 2017, indica lo que cada país de la UE debería hacer para asegurar que todos sus ciudadanos obtengan un buen trabajo y gocen de unos derechos fundamentales. Consta de 20 principios y derechos, divididos en tres categorías.
El principio 145 hace referencia al ingreso mínimo:
Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral6.
Todos los países de la Unión Europea cuentan con un esquema de ingreso mínimo, es decir, de instrumentos legales y de política que se relacionan con el principio 14 del Pilar Europeo de Derechos Sociales. Aunque se dan diferencias sustanciales entre países, en términos generales estos esquemas se caracterizan por ser no contributivos, basados en pruebas de ingresos, y por proveer una red de seguridad de último recurso para las personas que no tienen medios suficientes para gozar de una vida digna. Además, los regímenes de ingreso mínimo efectivos no solo garantizan la suficiencia de los beneficios entregados, sino también incluyen la aplicación de políticas de mercado laboral inclusivas y el acceso a servicios de inclusión social de alta calidad7.
A continuación, se describen algunos de los elementos principales de los esquemas de IMG europeos.
2.1. Condiciones de entrada
El primer paso para que un individuo o una familia aplique para obtener un IMG consiste en superar una prueba de ingresos que debe presentarse todos los años. En principio, en esta prueba se contabiliza toda fuente de ingreso -laboral o no laboral, subsidios, prestaciones asistenciales- y todo patrimonio -mobiliario e inmobiliario- de todos los miembros del hogar. Sin embargo, rigen diferentes criterios de exclusión, sobre todo en relación con las prestaciones sociales recibidas por los beneficiarios. No se incluyen las prestaciones sociales en especie por ser difíciles de cuantificar monetariamente, como tampoco las ayudas monetarias que no se consideran como ingresos, por ejemplo, las becas, o que se dirigen a poblaciones especiales, como las personas con discapacidad.
En el caso en que el beneficiario sea ocupado o encuentre un trabajo mientras recibe el IMG, en la mayoría de los países no se contabilizan los ingresos laborales que sean de menores montos o se contabiliza solo un porcentaje de los ingresos laborales, con el propósito de facilitar su inserción en el mercado laboral formal y evitar efectos indeseados sobre la oferta laboral.
Existen también condiciones de elegibilidad que no dependen de los ingresos de la familia y que se relacionan principalmente con la edad, la nacionalidad y los tiempos de residencia en el país. En casi todos los países las personas pueden ser elegibles para el IMG si son mayores de edad y en muchos países se excluyen las personas que alcanzan la edad estatutaria de jubilación. Tienen derecho a solicitar el IMG los nacionales de cada país y los ciudadanos de otras naciones miembros de la UE residentes en el exterior. Ciudadanos de países que no pertenecen a la UE deben resultar residentes legales en el país en donde presentan la solicitud y con frecuencia deben cumplir con un periodo de cualificación que puede ser de unos pocos meses, como en Bélgica y Alemania, pero puede ser de hasta cinco años (Bulgaria, Francia, Chipre, Luxemburgo y Austria) e incluso de nueve (Dinamarca) y diez años (Italia).
Una vez presentada la solicitud, es importante que el tiempo de procesamiento no sea excesivo, porque esto puede tener efectos negativos sobre la cobertura. En 17 de los 27 países se produce una decisión relacionada con la elegibilidad de los postulantes dentro de los 30 días de la aplicación. No obstante, hay países como Estonia o Finlandia que resuelven las peticiones en unos cinco días hábiles.
No hay un límite temporal para permanecer en el programa, siempre y cuando se mantengan las condiciones de elegibilidad, con exclusión de Italia, país en el que se debe presentar nuevamente la solicitud, después de 18 meses, y Grecia, después de los 6 meses. Cambios en la situación laboral y personal deben ser informados a las autoridades competentes, que de su parte proceden a chequeos con información administrativa y tributaria. En caso de comprobar que las declaraciones son falsas, lo recibido debe ser devuelto y las sanciones previstas pueden ser muy drásticas. En Italia, por ejemplo, las certificaciones y declaraciones mentirosas se sancionan con prisión de dos a seis años y la no comunicación de variaciones en los ingresos o en el patrimonio conlleva la pena de prisión de uno a tres años.
2.2. El monto del subsidio
El monto del IMG varía entre los diferentes países de la UE. Los países más generosos son Dinamarca, con 1573 euros mensuales, y los Países Bajos, con 1037 euros mensuales, mientras que otros como Bulgaria y Rumania solo dan derecho a 38 y 28 euros mensuales, respectivamente8.
Solo en ocho países de la UE el monto del subsidio se basa en el cálculo de una canasta de bienes y servicios esenciales; estos son: Alemania, Chipre, Estonia, Lituania, Polonia, Eslovenia y Suecia. En los demás países, la determinación del nivel del beneficio no se fundamenta en metodologías claras y robustas, sino en algún valor de referencia vinculado a indicadores sociales o derivado de encuestas ad hoc.
Como sea, aun en los países más generosos los montos entregados no les permiten a los beneficiarios alcanzar niveles de ingresos suficientes o adecuados, es decir, que les permitan estándares de vida decente o, más precisamente, que aseguren superar el umbral de las líneas de pobreza relativas nacionales calculadas por Eurostat y que se denominan AROP9.
En 2019, solo en los Países Bajos el ingreso neto disponible de un adulto single10 desempleado beneficiario del IMG alcanzaba a cubrir la línea AROP nacional, o, para ser más precisos, el 99 %. En Italia, Irlanda, Luxemburgo y Dinamarca, la cobertura era de entre el 80 % y el 90 %, mientras que en países como Rumania, Bulgaria y Hungría la cobertura era de alrededor del 20 % e incluso menor.
Por lo general, la suficiencia de la transferencia monetaria del IMG es mayor en la medida en que se consideran hogares más extensos que el representado por un adulto single, y en especial si se da la presencia de niños. No obstante, en todos los tipos de hogares considerados que se benefician del IMG, su ingreso queda por debajo del umbral AROP.
Así, "la evidencia disponible indica que el apoyo a los ingresos [proporcionado por los IMG] es en gran medida insuficiente para proteger de la pobreza a los hogares conformados por personas en edad activa sin trabajo"11.
A pesar de que los programas de IMG no logran sacar de la pobreza a sus beneficiarios, contribuyen a reducir la brecha de pobreza, es decir, el ingreso que falta para alcanzar el umbral que les permita ser no pobres12. Otra vez se evidencian diferencias sustanciales de resultados entre países. Los esquemas en Irlanda, Chipre, Eslovenia y Francia reducen de forma significativa la brecha de pobreza, mientras que en Rumania, Polonia, Letonia, Bulgaria y Hungría solo se logran pequeñas reducciones.
Con referencia a las anteriores afirmaciones, hay que tener presente que la entrega del IMG es generalmente complementada por prestaciones sociales en especie, como vivienda social, transporte gratuito, bonos de alimentación, reducción de tarifas de servicios públicos, que no son contabilizadas en los resultados anteriores. Tampoco hay que olvidar que el indicador AROP tomado como referencia por la UE no mide estándares de pobreza, sino bajos ingresos, en comparación con otros residentes de cada país, lo que no necesariamente implica privación económica.
Por lo tanto, medidas de pobreza absoluta -como la línea de pobreza monetaria que se utiliza en Colombia-, siendo menos exigentes en términos de ingresos, pueden llevar a conclusiones más esperanzadoras en términos de lucha contra la pobreza. Por ejemplo, en Italia, Baldini et al.13 encuentran que el IMG italiano -el Reddito di Cittadinanza- ha contribuido a reducir la pobreza monetaria absoluta, medida con base en los ingresos, de 6,9 % a 5,2 % de los hogares.
Asimismo, un estudio del Banco Central italiano encontró una reducción de la pobreza monetaria absoluta, medida con base en el consumo, de 8,5 % a 6,6 % de los hogares14.
Adicionalmente, el monto del subsidio representado por el IMG no solo debe guardar relación con las necesidades básicas de los ciudadanos -pobreza absoluta- o con algún nivel mínimo de recursos en relación con la mayoría de los individuos de la sociedad en la cual se vive -pobreza relativa-, sino que es importante que no sea elevado comparativamente a los salarios pagados en el mercado laboral a trabajadores poco calificados. Esto con el propósito de no desalentar a sus beneficiarios de participar en el mercado.
Dicho esto, la transferencia monetaria que se entrega a un adulto single da lugar a un ingreso neto que es inferior al 80 % del ingreso neto de un asalariado de bajos salarios15 en todas las 27 naciones de la UE. Este tampoco alcanza el ingreso neto de un trabajador de salario mínimo, ya que es como máximo un 80 % de dicho ingreso en los Países Bajos y como mínimo un 20 % en Rumania. Desde este punto de vista, el subsidio que se entrega con el IMG, a pesar de su efecto ingreso sobre la oferta laboral, no debería desincentivar la participación laboral de los beneficiarios16.
2.3. Escalas de equivalencia
En el caso de hogares compuestos por más de una persona adulta se aplican escalas de equivalencia, es decir, un factor multiplicador que adapta el valor de la transferencia del IMG a núcleos familiares más extensos. Este factor refleja hipótesis acerca de las economías de escala que pueden derivar de compartir recursos en el interior de un hogar, así como acerca de las diferentes necesidades básicas relacionadas con la edad. En el caso del Reddito di Cittadinanza, al primer adulto que hace parte del hogar se le atribuye un factor de 1, al segundo adulto uno de 0,4 y a los menores un valor de 0,2 cada uno17. La suma de estas ponderaciones da un factor total que se aplica tanto al umbral para la prueba de ingresos -y que por tanto determina el número de hogares elegibles- como al monto de la transferencia que recibe la familia beneficiaria.
2.4. Tasa de aceptación
Los datos sobre pobreza reportados en realidad sobreestiman los efectos de los IMG en cuanto suponen una tasa de aceptación de 100 %, es decir que todas las familias que tienen derecho a la transferencia monetaria hacen efectivo tal derecho. Este puede no ser el caso cuando existen costos administrativos elevados, por ejemplo, los relacionados con el número de documentos que se deben aportar, cuando los interesados no tienen información suficiente acerca de la existencia del programa o de las condiciones para participar, cuando consideran el subsidio insuficiente o perciben un efecto estigma que relacionan con la participación en el programa o se desempeñan en actividades laborales irregulares y, por tanto, no quieren arriesgarse a eventuales controles de las autoridades. Existen también beneficiarios que por no cumplir con los compromisos asumidos son temporalmente suspendidos.
Las cifras de unos pocos países para los cuales se dispone de información muestran una tasa de no utilización del IMG que se sitúa entre el 30 y el 50 %18.
2.5. Gasto público y cobertura
El gasto en IMG como proporción del PIB varía considerablemente entre Estados miembros, desde 0,02 % en Letonia, hasta 0,78 % en Francia19. Además de Francia, países que comprometen al menos el 0,5 % de su PIB son Chipre, Países Bajos, Eslovenia, Alemania y Dinamarca. En monto absoluto, para el total de los 27 países, en 2019 el gasto en IMG representó casi 60 billones de euros20 que, en su gran mayoría, fueron a complementar los ingresos de los individuos más pobres de la UE.
En la práctica, sin embargo, el apoyo monetario representado por el IMG no se entrega a una proporción significativa de la población en condición de vulnerabilidad. La cobertura entre los pobres AROP es heterogénea entre países y va desde un 2 % (Letonia) a un 63 % (Francia)21. En gran parte de los esquemas nacionales el beneficio del programa de IMG no logra cubrir a la mayoría de su población pobre. Solo Francia, Chipre, Irlanda, Eslovenia y Finlandia registran niveles de cobertura superiores al 50 %. En parte, este resultado encuentra explicación en el hecho de que puede haber diferencias entre el modo en que las estadísticas oficiales calculan la pobreza y los criterios de acceso al IMG. También pueden existir restricciones presupuestarias o periodos de calificación que limitan el acceso a todos los pobres. En Italia, por ejemplo, un número importante de migrantes provenientes de zonas distintas a la UE no puede ser elegibles a pesar de ser pobres, a raíz del requisito de residencia mínimo de 10 años22 y de las dificultades para certificar su situación patrimonial en el país de origen. Un caso similar es el de los convictos condenados por algunos reatos, que durante 10 años después de la condena no pueden solicitar el IMG en Italia.
No solo se dan errores de exclusión -personas que son pobres y no reciben el subsidio-, sino que también son frecuentes los errores de inclusión -personas que no son pobres y reciben el subsidio-. En el caso del Reddito di Cittadinanza italiano, Baldini reporta los resultados de tres investigaciones23 que indicarían que el porcentaje de familias en pobreza absoluta que reciben el IMG estaría entre un 39 y un 50 %. Mientras que el error de exclusión involucraría entre un 50 y un 61 % de las familias pobres y el error de inclusión estaría entre el 36 y el 51 % de los beneficiarios del IMG que no son pobres.
2.6. Indexación
El monto de la transferencia es ajustado periódicamente, pero solo en 10 países existe un mecanismo de indexación automático que se relaciona con la variación del índice de precios al consumidor o de los salarios. En los demás países, el monto del beneficio es ajustado con base en criterios subjetivos o arbitrarios.
2.7. Inclusión social y activación en el mercado de trabajo
Al entrar al programa de IMG, los beneficiarios y sus familiares deberían ser sujetos a una evaluación multidimensional de sus necesidades, para luego recibir asesorías y ayudas pertinentes dirigidas a su inclusión social, y en el caso de quienes están en capacidad de trabajar, para su inclusión laboral.
A pesar de lo anterior, solo en 20 países de la UE este tipo de evaluación se hace de forma sistemática y "solo en cerca de la mitad de los Estados Miembros los beneficiarios del IMG reciben un plan de inclusión social"24. Además, la calidad, profundidad y alcance de estas evaluaciones, asesorías y prestaciones de servicios varían grandemente entre países. El plan de inclusión social, en todos los países, ofrece como mínimo capacitación y servicios de salud y de cuidado infantil. Empero, no siempre se incluyen servicios sociales especializados y monitoreados que enfrentan problemas y barreras específicas de los individuos, como asesoría, orientación, soporte psicológico, rehabilitación o trabajos sociales. Además, no siempre la participación en planes de inclusión social es obligatoria y, por lo general, son excluidos los beneficiarios que participan en planes de inclusión laboral; a veces es voluntaria o tiene un carácter discrecional, dependiendo de la autoridad a cargo.
En cuanto a la inclusión laboral, "un gran número de beneficiarios no participa en programas de políticas activas del mercado de trabajo"25, como cursos de capacitación, programas de empleo compartido y subsidiado, programas de trabajo comunitario o de empleo público, a pesar de estar en condiciones para trabajar. De hecho, están previstas exenciones para los beneficiarios ocupados, los de edad avanzada, aquellos en condiciones de discapacidad, los que cuidan a menores y adultos dependientes, quienes han regresado a completar su educación formal o que se encuentran en formación.
Sacchi et al.26 reportan los resultados de un análisis hecho por el Instituto Nacional de Seguridad Social italiano, el cual muestra que, entre los dos millones de beneficiarios del Reddito di Cittadinanza en 2019, el 58,2 % resultaba teóricamente empleable, mientras que el 41,8 % no lo era por tratarse de menores, adultos mayores, discapacitados o pensionados.
A los beneficiarios del IMG se les pide registrarse en los servicios públicos de empleo y seguir las rutas de activación establecidas para los demás desempleados. Si bien la información sobre los niveles de activación es relativamente escasa, las estadísticas disponibles muestran que menos de un 15 % y, a menudo, menos de un 10 % de los que reciben el IMG han sido partícipes de una medida activa de mercado de trabajo en un determinado año27.
En términos de empleabilidad, los resultados no son particularmente satisfactorios, dado que "entre un 60 y 70 % de los beneficiarios no encuentran un empleo a lo largo de un año"28. Estas dificultades, en parte, se explican por los vínculos lejanos que tienen los beneficiarios del IMG con el mercado de trabajo. De hecho, solo alrededor de un tercio de ellos habría trabajado durante el último año, aunque solamente unas pocas horas semanales.
Estadísticas relativas a Italia revelan que solo un 15 % de los desempleados beneficiarios del Reddito di Cittadinanza se clasifican como listos para la inserción laboral -es decir, no necesitan de capacitación ni de apoyo de servicios sociales para insertarse inmediatamente en el mercado de trabajo-, frente a un 70 % de los beneficiarios del subsidio al desempleo29. Entre los beneficiarios hábiles para trabajar con mayor desconexión del mercado de trabajo se encuentran las mujeres; solo un 30 % de ellas ha trabajado durante los dos años anteriores a la solicitud del IMG. También los jóvenes entre los 18 y 30 años, pues solo un 35 % ha trabajado en el mismo periodo, y los mayores de 60 años, de los que apenas un 23 % ha trabajado30.
Además, la Comisión Económica reconoce que existen problemas derivados de la falta de un sistema informativo único que incluya todas las iniciativas útiles para la activación, todos los actores que en ellas participan y que facilite la interoperabilidad entre ellas. También, que hay problemas originados en la calidad y cantidad de los servicios prestados por las agencias de empleo y de servicios sociales: el principal de ellos es la insuficiencia de recursos que no permite contratar un número adecuado de personal para proporcionar los servicios a todas las personas que los necesitan.
En parte como consecuencia de lo anterior, en los Estados miembros los servicios públicos de empleo hacen poco seguimiento a los inscritos después de su registro, menos aún después de su colocación. Asimismo, esta Comisión resalta cómo en algunos países los beneficiarios son direccionados a participar en programas de empleo público, que son políticas activas que normalmente no son exitosas a la hora de generar empleabilidad de largo plazo. Pueden presentarse, además, dificultades de articulación en la entrega del subsidio y de los servicios sociales y de empleabilidad entre las instancias nacionales, que regulan y financian vía presupuesto el IMG, y las territoriales encargadas de su implementación y gestión31.
A los beneficiarios del IMG europeo en condiciones para trabajar se les estructura un plan para facilitar su inserción o regreso al mundo del trabajo, en el marco del cual se les requiere comprometerse a buscar activamente un empleo y a mejorar sus perspectivas ocupacionales: deben registrarse en el servicio público de empleo y demostrar que efectivamente están en un proceso de búsqueda, deben participar en cursos de orientación laboral y capacitación, aceptar una oferta de trabajo adecuada o inscribirse en programas de empleo público.
No participar en estos programas de activación laboral trae sanciones. En algunos países se suspende temporalmente la entrega del apoyo monetario, en su totalidad o en parte. En la mitad de los países europeos, sin embargo, las sanciones son más severas e implican la suspensión definitiva o la exclusión del programa, lo que obliga al beneficiario a aplicar nuevamente.
Evidentemente, el impacto de los incentivos y las sanciones monetarias sobre la transición hacia empleos decentes por parte de los beneficiarios del IMG es limitado por otros factores que operan como barreras para su participación laboral. Entre estos, por ejemplo, la ya citada prolongada desconexión del mundo del trabajo, que erosiona la productividad de la mano de obra, que junto con la falta de formación y competencias relevantes para el mercado hacen difícil su inserción inmediata al mercado de trabajo. A esto se suma que no siempre hay disponibilidad de vacantes idóneas para los candidatos.
En Italia, además del compromiso de proceder a una búsqueda activa de un nuevo empleo, los beneficiarios que resultan inscritos en planes de inserción laboral, junto con los inscritos en los planes de inserción social, están obligados a participar en proyectos útiles para la comunidad (PUC), que consisten en actividades sociales, culturales, artísticas y ambientales organizadas por las alcaldías. Estas actividades no son remuneradas y suponen un compromiso de los beneficiarios por ocho horas semanales, ampliables a dieciséis. La participación en los PUC puede ser vista como una contraprestación por el subsidio recibido, pero representa también una ulterior ocasión de inclusión social de gran potencialidad para los beneficiarios si ellos la perciben como una actividad de valoración personal y no como una mera contraprestación32.
En la gran mayoría de países se continúa con el pago del IMG por algún tiempo luego de que el beneficiario ha conseguido un empleo remunerado. En algunos países se reduce el monto de la transferencia en porcentajes fijos y crecientes en el tiempo. En otros no se contabiliza parte del ingreso derivado del trabajo de la prueba de ingresos o se descuenta del monto de la transferencia. En este último caso el impuesto sobre el ingreso laboral está alrededor del 50 % en la mayoría de los países33 -el monto de la transferencia disminuye en 50 céntimos por cada euro ganado trabajando-, pero hay países donde es bastante superior, como en Italia donde es de 80 % o en Bulgaria, Republica Checa, Hungría y Rumanía donde es de 100 %, en cuyo caso cualquier ingreso de origen laboral, aun si es marginal, resulta en una igual disminución del beneficio. Tasas de impuesto tan altas -es decir, las pérdidas de subsidios tan sustanciales- pueden desalentar la búsqueda de un empleo, especialmente en los casos de remuneraciones de menores cuantías, teniendo en cuenta que asumir un trabajo puede implicar nuevos gastos, de transporte o comida o para el cuidado de familiares; asimismo, pueden aumentar los incentivos a trabajar en la informalidad. Vale la pena recordar que solo en cuatro países: Irlanda, Romania, Eslovenia e Italia, se tiene en cuenta el tipo y duración del empleo que se ha conseguido en la determinación del descuento que se le aplica al monto del IMG.
A manera de resumen
Los esquemas de IMG europeos tienen como objetivo garantizar niveles mínimos de vida digna a la población residente en las naciones de la UE bajo el supuesto de que esto se alcanza, fundamentalmente, a través de la integración social y del trabajo. Una primera observación, entonces, tiene que ver con el hecho de que el IMG se referencia a la pobreza, pero su objetivo principal no es la lucha contra esta, como comúnmente se entiende en Colombia. los IMG, más allá de proporcionar un apoyo económico adecuado, deben incluir la oferta de políticas laborales efectivas para la inserción al mercado de trabajo de los beneficiarios y de servicios de inclusión social de alta calidad. Y con el fin de apalancar su inserción en la sociedad y el mundo del trabajo, este apoyo se extiende por algún tiempo, aun después de la obtención de un empleo, especialmente en el caso de ocupaciones de bajas remuneraciones.
Evaluaciones hechas para la Comisión Europea muestran que los resultados obtenidos varían entre países, pero que no siempre alcanzan a ser los esperados. En especial, se resalta cómo:
En cambio, los IMG han contribuido a reducir la brecha de pobreza en todos los países, aunque, otra vez, en algunos más que en otros.
Se han aportado varias razones para justificar los anteriores hallazgos, pero hay consenso acerca de que la de mayor peso se origina en las características de la población beneficiaria. Al ser los IMG esquemas de ayudas de último recurso, a los cuales se acude cuando otras fuentes de beneficios y subsidios se han agotado, la población a la cual se dirigen, en buena parte, está conformada por personas en condiciones sociales precarias36, niveles educativos bajos y con escasos contactos con el mercado de trabajo. Por tanto, es difícil sacarlos de la pobreza -entendida esta como niveles mínimos de vida digna- de forma permanente. Sin embargo, hay que resaltar también la baja tasa de aceptación y la existencia de elevados errores de exclusión e inclusión.
La UE, en su conjunto, está actualmente aportando el 0,42 % de su PIB anual para la financiación del IMG y estima que la eliminación de la pobreza AROP requeriría de un 0,95 % adicional37. Con el fin de contextualizar el gasto en IMG, se recuerda que los demás rubros de gasto social a nivel comunitario incluyen un 1,86 % para prestaciones familiares, un 0,81 % para prestaciones de desempleo, un 0,50 % para apoyos para contrastar la exclusión social y un 0,25 % para subsidios de vivienda social38.
3. El ingreso mínimo garantizado en Bogotá39
La estrategia de IMG en Bogotá fue creada mediante el Acuerdo Distrital 761 de 2021 y reglamentada por el Decreto 482 de 2023, con el propósito de reducir los índices de pobreza monetaria de los hogares pobres y vulnerables de la ciudad. Si bien el IMG oficialmente empieza operaciones en febrero de 2021, se trata de un programa a cargo de la Secretaría Distrital de Integración Social, que da continuidad a una iniciativa similar, "Bogotá Solidaria en Casa", que nació en marzo de 2020 para mitigar los efectos de la crisis provocada por la covid-19.
Los beneficiarios elegibles son los hogares clasificados por el Sisbén IV40, en los grupos A1 a A5 y B1 a B7, aproximadamente 454 mil hogares en Bogotá.
Por cada una de estas 12 categorías de hogares, se estima un ingreso promedio de mercado41, derivado de cualquier actividad económica que desarrollan los miembros del hogar sin incluir los subsidios. No se trata del verdadero ingreso del hogar, ni siquiera es un ingreso estimado de un hogar de características similares; es una estimación del ingreso promedio de todos los hogares en una determinada categoría del Sisbén. Los ingresos imputados, así calculados, se actualizan dos veces al año: cuando el dane publica los datos de pobreza y cuando se elabora el presupuesto de la Secretaría para el año siguiente.
Luego, del monto del ingreso imputado del hogar se sustrae el valor Línea de Pobreza Monetaria de Bogotá42. El subsidio que se entrega como IMG corresponde al 30 % de esta diferencia. Finalmente, al monto del subsidio así determinado se le resta lo que recibe el hogar en razón de los programas nacionales como Renta Ciudadana, Jóvenes en Acción, Familias en Acción y Colombia Mayor, y de los programas del Distrito como el complemento a Colombia Mayor, Jóvenes a la U, "Mi ahorro, Mi hogar", Alimentación integral, Cuidadores PcD, Jóvenes Reto, Población LGBTI, Mujeres que Reverdecen, Rescate Social, Pobreza Oculta, Pobreza Evidente o Reto a la U.
Estos cálculos se repiten cada mes. Si el resultado de la resta es un valor comprendido entre 0 y 60.000 pesos, en todo caso se pagan 60.000 pesos. Si el resultado de la resta es negativo, no se entrega nada. El subsidio va entre 60.000 para un hogar de máximo dos personas clasificado en Sisbén B5-7, y 860.000 para un hogar de 5 o más personas clasificado en Sisbén A1-243.
Hoy, el programa de IMG se clasifica como una transferencia no condicionada que tiene como objetivo complementar los ingresos de las familias pobres. Entonces, el objetivo no es reducir la pobreza. El programa no prevé ningún compromiso por parte de los beneficiarios y ninguna medida de activación laboral. El gasto en IMG representa alrededor de un 0,0002 % del PIB de la ciudad.
Si cambian la composición y las condiciones económicas del hogar, la familia debería actualizar su situación en el Sisbén, pero si no lo hace no hay ninguna sanción y no hay verificación alguna por parte del programa. Entonces, los beneficiarios permanecen en el IMG hasta que haya una actualización en la base de datos del Sisbén que los recalifique en grupos C o D.
4. Resumen y conclusiones
En las secciones anteriores se reseñaron las principales características de los esquemas de IMG europeo y bogotano. Si bien los dos programas tienen el mismo objetivo de reducir la incidencia de la pobreza, existen grandes diferencias entre ellos. La aproximación hacia la lucha contra la pobreza es la primera a resaltar. Mientras en Europa ayudar a las personas a insertarse en el mercado de trabajo y a integrarse en la sociedad se considera la principal ruta para reducir la pobreza, el IMG bogotano es una medida meramente asistencial. Naturalmente, mucho depende del presupuesto disponible: en promedio, los 27 países de la UE gastan el 0,42 % del PIB en programas de IMG y en Bogotá apenas se dispone del 0,0002 % del PIB de la ciudad.
Con la financiación disponible en Bogotá resulta imposible proceder a una evaluación multidimensional de las necesidades de los beneficiarios, para luego ofrecerles un paquete personalizado de servicios sociales y de políticas activas de mercado de trabajo. De otro lado, el monto del subsidio, que para un adulto single va entre 60.000 y 172.000 pesos mensuales -13 y 38 euros, respectivamente-, es muy pequeño para poder imponer condicionalidades. Sin embargo, con un incremento contenido del subsidio se podría incentivar a los beneficiarios que lo deseen a participar en actividades sociales, culturales, artísticas, comunitarias de integración social -similares a los PUC italianos- durante unas pocas horas semanales.
Por su propia definición, un programa de IMG necesita fundamentarse en una eficaz y actualizada prueba de ingresos. En el caso colombiano, el Sisbén no cumple con este propósito, pues solo clasifica la capacidad de generar ingresos y no determina con precisión los ingresos y los activos de las personas encuestadas. Además, no prevé sanciones por no reportar cambios en las condiciones de los hogares inscritos y por tanto no siempre es actualizado. Esta es otra diferencia fundamental con respecto al modelo de IMG europeo.
Resulta evidente que, por su costo y complejidad organizacional y administrativa, el sistema de IMG europeo no puede ser replicado en Colombia en la actualidad. Sin embargo, de su análisis pueden derivarse algunas indicaciones de política, como podría ser la introducción de iniciativas similares a los PUC italianos o la racionalización en un solo esquema de protección de los programas existentes de inclusión social y laboral o la caracterización de la población estructuralmente pobre.
Notas
1 George Gray y Eduardo Ortiz-Juárez, "Temporary Basic Income: Protecting Poor and Vulnerable People in Developing Countries" (UNDP Transitions Series Working Papers, julio de 2020), https://www.undp.org/library/dfs-temporary-basic-income-tbi
2 Proyecto de Ley 402 de 15 de marzo de 2021.
3 Ver, entre otros, Stefano Farné, Paola Ríos y Cristian Sanín, Apuntes sobre sistemas de renta básica en los países iberoamericanos (Organización Iberoamericana de la Seguridad Social y Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, febrero de 2022), https://oiss.org/apuntes-sobre-sistemas-de-renta-basica-en-los-paises-iberoamericanos/, y la bibliografía allí citada.
4 Isabel Ortiz, Christina Behrendt, Andrés Acuña-Ulate y Quynh Anh Nguyen, "Universal Basic Income proposals in light of ILO standards: Key issues and global costing" (ESS, Working Paper n.° 62. Social Protection Department, International Labour Office, Geneva, 2018), https://www.ilo.org/publications/universal-basic-income-proposals-light-ilo-standards-key-issues-and-global
5 Para entender mejor el principio 14, ver: European Commission, "Commission Recommendation on the European Pillar of Social Rights" (C (2017) 2600 final. Brussels, April 2017).
6 Comisión Europea, Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales, Anexo 3, num. 14, https://op.europa.eu/webpub/empl/european-pillar-of-social-rights/es/index.html
7 European Commission, The 2022 minimum income report, vol. I (Brussels, 2022), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/41ada2ac-5999-11ed-92ed-01aa75ed71a1/language-en
8 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion". (Commission Staff Working Document SWD 313, 28 de septiembre de 2022), Annex 2, 61, https://www.astrid-online.it/static/upload/swd_/swd_2022_313_1_en_autre_document_travail_service_part1_v4.pdf
9 Para tal fin, la UE hace referencia al umbral de ingreso que pone en riesgo de caer en la pobreza -At risk of poverty (AROP) threshold-, que equivale al 60 % de la mediana del ingreso disponible equivalente nacional, al neto de las transferencias sociales.
10 El término "adulto single" hace referencia a un adulto que integra un hogar unipersonal.
11 Ibid., 11.
12 Vanda Almeida, Silvia de Poli y Adrián Hernández, "The effectiveness of Minimum Income schemes in the EU" (JRC Working Papers on Taxation and Structural Reforms n.° 09/2022, European Commission, Joint Research Centre, Seville, 2022), https://joint-research-centre.ec.europa.eu/system/files/2022-09/JRC130676_the_effectiveness_of_minimum_income_schemes_in_the_eu-_final_version.pdf
13 Massimo Baldini, Giovanni Gallo, Lorenzo Lusignoli y Stefano Toso, "Le politiche per l'assistenza: il Reddito di Cittadinanza" (DEMB Working Paper Series, n.° 147, Universitá degli Studi di Modena e Reggio Emilia, junio de 2019), https://iris.unimore.it/retrieve/handle/11380/1196200/252278/0147.pdf
14 Nicola Curci, Giuseppe Grasso, Pasquale Recchia y Marco Savegnago, "Anti-poverty measures in Italy: a microsimulation analysis" (Working Paper, Banca d'Italia, Temi di Discussione n.° 1298, September 2020), https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/temi-discussione/2020/2020-1298/en_Tema_1298.pdf
15 Un asalariado de bajos salarios es una persona que gana menos del 50 % del salario promedio nacional.
16 European Commission, The 2022 minimum income report.
17 Así que, por ejemplo, para una familia compuesta por los dos padres y dos hijos menores de edad el factor total es de 1,8, dado por la suma de 1 por el primer adulto, 0,4 por el segundo y 0,2 por cada uno de los hijos. Muchos países europeos, sin embargo, han adoptado como referencia la escala de equivalencia de la ocde modificada por Eurostat que, respecto a la usada por el Reddito di Cittadinanza, atribuye un mayor peso al segundo adulto y a los menores que viven en el hogar. Ver: "Statistics Explained", European Statistics (Eurostat), visitado el 4 de septiembre de 2024, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php. Si en Italia se adoptara para el Reddito di Cittadinanza la misma escala de equivalencia de Eurostat, los hogares elegibles pasarían de 2,09 millones a 2,26 millones, según estimaciones del Ministero del Lavoro a 2021.
18 Se trata de Bélgica, Dinamarca, Países Bajos, Finlandia y Reino Unido. Ver European Commission, The 2022 minimum income report. La fuente cita también un estudio de Eurofound de 2015 en el cual la tasa de no utilización en Bulgaria se ubica entre 41 y 61 % y en Portugal es de 72 %.
19 Almeida, de Poli y Hernández, "The effectiveness of Minimum Income schemes in the EU".
20 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion".
21 Si el umbral se define con respecto al 40 % de la mediana del ingreso disponible (criterio AROP de pobreza extrema), la cobertura aumenta a 5 % en Letonia y 90 % en Francia. Ver: Almeida, de Poli y Hernández, "The effectiveness of Minimum Income schemes in the EU".
22 Sacchi et al. estiman que eliminar el requisito de los 10 años de residencia y considerar la sola residencia en el momento de la solicitud permitiría a 170 mil familias de inmigrantes no provenientes de la UE ser elegibles para el IMG en Italia. Ver: Stefano Sacchi et al., Sostegno ai poveri: quale riforma? Dal Reddito di Cittadinanza all Assegno di Inclusione: analisi dell' Alleanza contro la povertá in Italia (Egea, 2023), https://www.torrossa.com/es/resources/an/5589989
23 Giovanni Gallo y Michele Raitan, "Reddito di cittadinanza: caratteristiche, benefician e prime valutazioni", en XXI Rapporto CNEL Mercato del lavoro e contrattazione collettiva (2019), citado por Massimo Baldini, "Criteri di accesso e importi erogati: tra adeguatezze e iniquità", en Adeguate ai temi e ai bisogni: rapporto 2023 sulle politiche di contrasto alla povertà in Italia (Caritas Italiana, 2023), https://www.caritas.it/wp-content/uploads/sites/2/2023/01/Rapporto_politiche_DEF-1.pdf; Curci, Grasso, Recchia y Savegnago, "Anti-poverty measures in Italy: a microsimulation analysis"; Massimo Baldini y Giovanni Gallo, "'Chi' riceve il Reddito di Cittadinanza e a 'quanto' ammonta", en Lotta alla povertá: imparare dall'esperienza, migliorare la risposte. Un monito-raggio plurale del Reddito di Cittadinanza (Caritas Italiana, 2021), http://s2ew.caritasitaliana.it/materiali/Pubblicazioni/Monitoraggio_RDC/RAPPORTQ_caritas_RDC2021.pdf
24 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion", 35.
25 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion", 32.
26 Sacchi, Ciarini, Gallo, Lodigiani, Maino y Raitano, Sostegno ai poveri: quale riforma?
27 European Commission, The 2022 minimum income report.
28 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion", 32.
29 Sacchi, Ciarini, Gallo, Lodigiani, Maino y Raitano, Sostegno ai poveri: quale riforma?
30 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Relazione del Comitato Scientifico per la valutazione del Reddito di Cittadinanza (2021), https://www.lavoro.gov.it/priorita/Documents/Relazione-valutazione-RdC-final.pdf
31 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion".
32 Sacchi, Ciarini, Gallo, Lodigiani, Maino y Raitano, Sostegno ai poveri: quale riforma?
33 David Coady, Samir Jahan, Riki Matsumoto y Baoping Shang, "Guaranteed Minimun Income Scheme in Europe: Landscape and Design" (IMF Working Paper WP/21/179, International Monetary Fund, July 2021), https://socialprotection.org/sites/default/files/publications_files/wpiea2021179-print-pdf.pdf
34 Almeida, de Poli y Hernández, "The effectiveness of Minimum Income schemes in the EU", 3.
35 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion", 44.
36 Con problemas de salud, condiciones habitacionales precarias, sin redes de apoyo social, menores con dificultades de relacionamiento social y de comportamiento, entre las principales.
37 European Commission, "On adequate minimum income ensuring active inclusion".
38 Coady, Jahan, Matsumoto y Shang, "Guaranteed Minimun Income Scheme in Europe", 5. Las estadísticas se refieren al año 2018.
39 Para comprender los aspectos técnicos del IMG en Bogotá ver: Observatorio Poblacional Diferencias de Familias. "Ingreso mínimo garantizado. Documento técnico de soporte" (Serie Documentos de Trabajo n.° 3-2021, Alcaldía Mayor de Bogotá), https://www.sdp.gov.co/sites/default/files/20220727_ingreso_minimo_garantizado_1.pdf
40 El Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén) es un sistema de información que investiga, por medio de encuestas a los hogares, la población y la clasifica de acuerdo con sus condiciones de vida con el fin de identificar quiénes pueden o no acceder a los programas sociales y subsidios del Estado.
41 Para la estimación se usan la Gran Encuesta Integrada de Hogares y la Encuesta Multipropósito de Bogotá.
42 En 2024 era de 625.325 pesos mensuales.
43 Aquí el factor multiplicador no es por persona sino por hogar, y es igual a 1 al pasar de hogares compuestos de 1 o 2 miembros a hogares de 3 o 4 personas y de estos últimos a hogares de 5 o más personas, independientemente de si se trata de adultos o menores de edad.
Referencias
Almeida, Vanda, Silvia de Poli y Adrián Hernández. "The effectiveness of Minimum Income schemes in the EU". JRC Working Papers on Taxation and Structural Reforms, n.° 09/2022. European Commission, Joint Research Centre, Seville. https://joint-research-centre.ec.europa.eu/system/files/2022-09/JRC130676_the_effectiveness_of_minimum_income_schemes_in_the_eu-_final_version.pdf
Baldini, Massimo. "Criteri di accesso e importi erogati: tra adeguatezze e iniquità". En Adeguate ai temi e ai bisogni: rapporto 2023 sulle politiche di contrasto alla povertà in Italia. Caritas Italiana, 2023. https://www.caritas.it/wp-content/uploads/sites/2/2023/01/Rapporto_politiche_DEF-1.pdf
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