10.18601/01245996.v20n38.03

EL JUEZ CONSTITUCIONAL Y LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA^*

Constitutional judge and presidential reelection in Latin America

O juiz constitucional e a reeleição presidencial na América Latina

Ernesto Cárdenas^a
Federico Corredor^b

^* DOI: https://doi.org/10.18601/01245996.v20n38.03. Los autores agradecen los comentarios, sugerencias y aportes del Dr. Mauricio Pérez Salazar; los errores son responsabilidad exclusiva de ellos.

^a Doctor en Economía. Profesor asociado, Departamento de Economía, Pontificia Universidad Javeriana, Cali, Colombia, [ernesto.cardenas@javeria-nacali.edu.co].
^b Magíster en Economía. Profesor, Facultad de Economía, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombiab. [ivan.corredor@uexternado.edu.co].

Recepción: 14-08-2017, modificación final: 22-01-2018, aceptación: 19-02-2018.

Sugerencia de citación: Cárdenas, E. y Corredor, F. (2018). El juez constitucional y la reelección presidencial en América Latina. Revista de Economía Institucional, 20(38), 45-70.

Resumen.

Las disposiciones constitucionales sobre reelección presidencial se modificaron en varios países latinoamericanos durante los últimos años. En algunos países esos cambios pusieron en riesgo la existencia de la democracia. Este artículo utiliza el enfoque de principal-agente para analizar el papel del juez constitucional en la reelección presidencial como mecanismo de rendición de cuentas. Encuentra que la reelección inmediata en democracias de fuerte presidencialismo, puede ser un mecanismo perverso que agudiza la concentración del poder y deteriora el bienestar de los ciudadanos en vez de someter a los políticos a rendición de cuentas.

Palabras clave: reelección presidencial, juez constitucional, presidencialismo, modelo principal-agente; JEL: D72, K00.

Abstract.

Constitutional provisions regarding presidential re-election have been modified in several Latin American countries in recent years. In some countries, these changes put the existence of democracy at risk. This article uses the principal-agent approach to analyze the role of the constitutional judge in presidential re-election as an accountability mechanism. It finds that immediate reelection in democracies of strong presidentialism can be a perverse mechanism that sharpens the concentration of power and deteriorates the welfare of the citizens instead of making politicians accountable.

Keywords: presidential reelection, constitutional judge, presidentialism, principal agent model; JEL: D72, K00.

Resumo.

As disposições constitucionais sobre a reeleição presidencial foram modificadas em vários países latino-americanos durante os últimos anos. Em alguns países, essas mudanças colocaram em risco a existência da democracia. Este artigo utiliza o enfoque de principal agente para analisar o papel do juiz constitucional na reeleição presidencial como mecanismo de prestação de contas. Defende que a reeleição imediata em democracias de forte presidencialismo pode ser um mecanismo perverso que aumenta a concentração de poder e deteriora o bem-estar dos cidadãos ao invés de submeter os políticos à prestação de contas.

Palavras-chaves: reeleição presidencial, juiz constitucional, presidencialismo, modelo principal-agente; JEL: D72, K00.

El objetivo de este artículo es establecer si la reelección presidencial inmediata, acompañada de la presencia de un juez de última instancia como supervisor del acuerdo constitucional, fortalece el proceso político de redición de cuentas en las democracias de América Latina.

Nuestra hipótesis es que, en democracias caracterizadas por un fuerte presidencialismo, como las latinoamericanas, la reelección presidencial inmediata no funciona como mecanismo de rendición de cuentas. Lo anterior como consecuencia de la independencia de la que bajo ciertas condiciones puede llegar a carecer el juez constitucional.

Este artículo se propone evaluar la hipótesis planteada a partir de un análisis histórico-coyuntural de la reelección presidencial y de los pronunciamientos aprobatorios del juez constitucional en diferentes países de América Latina. La línea argumental identifica tres elementos esenciales: el primero es la perspectiva de la rendición de cuentas como un problema de agencia, que se deriva de los problemas de información a los que se enfrenta la ciudadanía al delegar funciones de supervisión en el juez constitucional. El segundo es el potencial de la reelección presidencial inmediata para proveer incentivos al presidente. Finalmente, el tercero es el establecimiento de un juez constitucional para proteger los intereses de los ciudadanos, es decir, que se considera benevolente, y las implicaciones de sus acciones cuando su perfil ético se modifica.

El aporte central de este trabajo consiste en establecer de manera precisa el papel que cumple el juez constitucional en el fenómeno reeleccionista latinoamericano a la luz de un modelo principal-agente con supervisor. Como se verá, sobre el presidencialismo y el proceso reeleccionista en América Latina se ha escrito ampliamente; de igual modo, sobre el activismo judicial y la judicialización de la política hay una extensa literatura; e incluso, sobre la relación entre la reelección presidencial y el juez constitucional hay también una producción académica considerable; sin embargo, no se ha estudiado la interacción de estos fenómenos desde la perspectiva teórica de la economía de la información, y más puntualmente desde los problemas de agencia, que brindan elementos claros de análisis para la toma de decisiones de política.

Este trabajo contiene cuatro secciones incluyendo esta introducción. La segunda sección establece los elementos teóricos que permiten entender el proceso de rendición de cuentas desde la perspectiva de la teoría de agencia; en ella se discute el papel del juez constitucional y su relación con la reelección presidencial. En la tercera sección se expone el papel que históricamente ha tenido la reelección presidencial en el continente, así como la acción del juez constitucional en su rol de supervisor. La última sección presenta los principales resultados del trabajo.

EL PROCESO POLÍTICO DE RENDICIÓN DE CUENTAS COMO UN PROBLEMA PRINCIPAL-AGENTE

El propósito de este artículo es determinar si la reelección presidencial y el juez constitucional, de manera conjunta, fortalecen la rendición de cuentas en los países de América Latina. En la medida que el proceso electoral implica delegación de funciones entre la ciudadanía y sus representantes, relación determinada por la presencia de problemas de información, la perspectiva teórica del modelo principal-agente resulta pertinente para abordar el problema planteado (Laffont, 2000; Laffont y Martirmort, 2002; Besley, 2006; Brandt y Svendsen, 2013). Como lo exponen, entre otros, Pérez (2007) y Gailmard (2012), esta teoría es un marco natural para estudiar la rendición de cuentas en las instituciones políticas, toda vez que provee un marco teórico flexible para modelar innumerables variaciones en los arreglos institucionales y comparar su potencial para inducir resultados deseables en el comportamiento de los agentes.

El problema de la rendición de cuentas debe ser entendido a nivel constitucional, debido a que es allí donde se establece el conjunto de normas y regulaciones bajo las cuales los individuos interactúan y se relacionan (Elster, 1994; Cooter, 2000; Pérez, 2007). La constitución, como función de bienestar social que se establece por medio de un mecanismo político, estipula como objetivo de la comunidad la provisión de bienes públicos y la vigilancia en su producción (Laffont, 2000; Drazen, 2000; Persson y Tabellini, 2000; Drazen, Persson, Tabellini y Saint-Paul, 2000).

La gráfica 1 ilustra las características esenciales del modelo principal-agente propuesto. En la constitución los ciudadanos (que son el principal) tienen un acuerdo explícito con respecto al bienestar derivado del balance entre las transferencias monetarias hechas al gobierno, en cabeza del presidente (quien es el agente), para la provisión de bienes públicos y el nivel óptimo de gasto que este ejecuta, además, frente a la delegación de la supervisión del acuerdo constitucional en el juez constitucional (quien es el supervisor). La relación de agencia se configura cuando los ciudadanos eligen un presidente para que gobierne en su favor. El problema de información radica en que es el agente quien tiene las capacidades específicas para gobernar, los ciudadanos no, y que en el cumplimiento de sus funciones el presidente maneja información privilegiada para la toma de decisiones que es desconocida por los ciudadanos. Es decir, existe un problema de información asimétrica a favor del agente. Los ciudadanos, al no estar en capacidad de controlar sus acciones por los problemas de información que enfrentan, delegan al juez para supervisar la labor del presidente y así garantizar a la ciudadanía el cumplimiento del acuerdo fundamental entre ellos y el presidente. Sin embrago, el juez y el presidente podrían coludir en detrimento de la ciudadanía y, por ejemplo, por medio de la reelección del presidente obtener mayores beneficios para ambos. De allí la importancia del proceso político de rendición de cuentas, pues se asume que este mejora el bienestar de los ciudadanos en tanto premia o castiga el desempeño de los servidores públicos (Przeworski, Stokes y Manin, 1999; Maskin y Tirole, 2004; Samuels y Hellwig, 2010).

En principio, la relación entre el juez y el presidente, como materialización del principio de separación de poderes¹, favorece la rendición de cuentas solo bajo un esquema apropiado de pesos y contrapesos que supone la existencia de un conflicto de intereses entre las distintas ramas del poder público y, a su vez, acuerdo y coordinación en la toma de decisiones de política pública. Esta división de poderes se supone fomenta la competencia entre agentes y disminuye los riesgos de la colusión y la captura del regulador (Laffont y Meleu, 2001; Laffont y Martimort, 1998; Laffont y Martimort, 1999). Ahora bien, la gráfica anterior solo funciona cuando las reglas constitucionales se respetan, la rama judicial es independiente y benévola, y además tiene la capacidad de hacer cumplir las reglas (Persson, Roland y Tabellini, 1997). Sin embargo, la razón subyacente al presente trabajo es precisamente que no hay un esquema equilibrado de pesos y contrapesos dado el poder que concentra el presidente, poder que le permite, entre otros, cambiar reglas constitucionales establecidas como las referentes a la duración de los periodos electorales y la reelección presidencial.

La ausencia de la rama legislativa en el análisis propuesto es la principal expresión de la concentración de poder en la figura del presidente, elemento característico del entorno institucional latinoamericano, y que conduce a escenarios propicios para el abuso del poder (Gargarella y Courtis, 2009; Mainwaring y Pérez-Liñán, 2013). El monopolio de la iniciativa legislativa que ostenta el ejecutivo es la razón fundamental para excluir del análisis a la rama legislativa. En los regímenes presidencialistas el ejecutivo propone la agenda del congreso (Carey y Shugart, 1998; Cox y Morgenstern, 2001), y estratégicamente logra mayorías o coopta miembros del congreso para garantizar la aprobación de sus proyectos, lo que implica que la frontera entre las funciones de las ramas del poder público es débil y difusa, los partidos políticos no se estructuran sobre plataformas ideológicas sólidas y el poder legislativo no cumple con su labor de control (Zielinski, Slomczynski y Shabad, 2005). Así, la rama judicial toma el papel protagónico al suplir, en teoría, los vacíos de poder y la ausencia de control producto de la inoperancia del legislador (Landau, 2010; Henao, 2013).

En consecuencia, el ordenamiento constitucional que se propone en este artículo contempla dos mecanismos que procuran proveer los incentivos adecuados para que el presidente actúe en concordancia con el bienestar general; estos son: la reelección presidencial inmediata y la presencia de un juez de última instancia como salvaguardia del acuerdo constitucional.

LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL COMO MECANISMO DE RENDICIÓN DE CUENTAS

Con base en la percepción colectiva de que los políticos son conscientes de las necesidades de su país y están calificados para guiar la ejecución de políticas públicas (Madison, 1787; Maskin y Tirole, 2004), los ciudadanos votan por un presidente en las elecciones democráticas. Una vez elegido, el presidente tiene acceso a los recursos públicos para implementar políticas que mejoren las condiciones de vida de los ciudadanos. Después, en una nueva elección democrática, dependiendo de su rendimiento (Barro, 1973; Ferejohn, 1986), los ciudadanos deciden si permitir al mandatario mantenerse en el poder por un nuevo periodo o elegir otro presidente. En ausencia de supervisión hay mayor espacio para la extracción de rentas particulares por parte del presidente en detrimento del bienestar del resto de la población (Laffont y Tirole, 1990 y 1993; Acemoglu et al., 2005). El problema básico y que demanda mayor atención es el diseño de un mecanismo que controle y obligue a los políticos a cumplir.

La reelección soluciona los problemas de información asimétrica propios del sistema electoral (Berganza, 2000; Maskin y Tirole, 2004). Por un lado, corrige el riesgo moral mediante la provisión de incentivos para orientar las acciones del agente en dirección de los objetivos del principal; por el otro, tiene un efecto correctivo de la selección adversa en la medida que el electorado puede prescindir de aquellos políticos que tienen intereses opuestos a los suyos. Es decir, la reelección presidencial es vista como un mecanismo para que la ciudadanía se beneficie de la continuidad de un gobierno que considera apropiado, de modo que favorece la rendición de cuentas en tanto alinea los incentivos del presidente con los de los votantes. Por otro lado, gobiernos extensos también pueden tener ventajas en la ejecución de políticas públicas dado que las otras ramas del poder público se muestran renuentes a apoyar gobiernos de corta duración (Carey, 2003).

Sin embargo, como muestra la gráfica 2, la utilidad de los periodos electorales fijos está determinada por el comportamiento oportunista de los gobernantes. Por comportamiento oportunista en este trabajo entendemos aquel en el cual el presidente prefiere satisfacer sus intereses particulares en detrimento de los de la ciudadanía. Si el oportunismo es alto, un solo periodo es mejor desde el punto de vista del bienestar pues los políticos estarían dispuestos a ir a extremos para ser reelegidos (Streb, 1999; 2005). La imposición de periodos electorales fijos elimina los beneficios que recibe el gobernante por mantenerse varios periodos en el cargo y lo induce a implementar políticas que están más cerca de sus preferencias privadas (Smart y Sturm, 2013; Besley y Case, 1995; Ferraz y Finan, 2011). Si el grado de oportunismo disminuye, las políticas elegidas en el pasado se convierten en el indicador de las verdaderas preferencias del gobernante, y en la señal con la cual los votantes pueden detectar y remover políticos equivocados. Así, la combinación de un número limitado de reelecciones posibles, seguido de la certeza del fin del periodo, parece ser una alternativa prominente (Ferejohn, 1986).

Sin embargo, ante la posibilidad de reelección, el valor de mantenerse en el poder depende de la dimensión de las rentas acumuladas; es decir, la riqueza y el estatus obtenidos después de haber ejercido el poder. La extracción de rentas y la propensión a subvertir las instituciones por parte de los presidentes depende en gran medida de su capacidad para cooptar legislaturas y asegurar cambios constitucionales (Baturo, 2014). En años recientes, muchos presidentes en el mundo han decidido mantenerse en el poder una vez su periodo inicial máximo se ha vencido, modificando así la constitución, y algunas veces reemplazándola en su totalidad (Ginsburg, Melton y Elkins, 2010).

Por consiguiente, en presencia de un electorado desinformado, un elevado costo de acceso a la información y una retroalimentación lenta de las implicaciones políticas del rendimiento de los mandatarios, las decisiones tomadas por burócratas (que no son sujeto de elección democrática) pueden ser una alternativa más prometedora (Maskin y Tirole, 2004). La posibilidad de que el político electo se congracie con la opinión pública mediante beneficios de corto plazo, pero sin ningún programa estructural que incremente el bienestar de los ciudadanos en el largo plazo, conduce al análisis del papel del juez, y al balance entre dejar las decisiones de política pública a un político elegido o a un burócrata cuyo cargo no es de elección popular y que en teoría no está sujeto a los vaivenes de la opinión pública y la dinámica electoral.

EL JUEZ DE ÚLTIMA INSTANCIA COMO SUPERVISOR DEL ACUERDO CONSTITUCIONAL

El argumento central de este trabajo sostiene que la reelección presidencial como mecanismo de rendición de cuentas no puede entenderse en su totalidad sin tener en cuenta el papel que cumple el juez constitucional.

Dado que la constitución estipula los periodos electorales y las restricciones a la tenencia del poder, el pronunciamiento del juez como salvaguardia del acuerdo constitucional sobre la reelección presidencial es condición necesaria para la existencia de esta figura jurídica. El juez constitucional condicionará el interés del presidente en ser reelegido, toda vez que la fortaleza e independencia judicial son factores que favorecen o frustran significativamente los intentos del ejecutivo por permanecer en el poder (Magaloni, 2003; Baturo, 2014). Como consecuencia, la agenda del juez involucra un debate sobre los intereses políticos coyunturales y las transformaciones sociales de largo plazo (Schor, 2009). Así, el juez, o bien favorece la extracción de rentas en el escenario de colusión (Tirole, 1986; Strausz, 1997; Baliga, 1999; Faure-Grimaud et al., 2002), o bien se establece como actor de las políticas públicas: su obligación de salvaguardar los mandatos constitucionales lo conduce a identificar situaciones socialmente relevantes, formular soluciones y demandar su cumplimiento (Henao, 2013).

Desde esta perspectiva, la efectividad de este mecanismo depende en gran medida de la condición ética del juez. En consecuencia, el modelo planteado establece que el juez puede ser de dos tipos: un juez maximizador de rentas o un juez benevolente. El juez maximizador de rentas es un agente dispuesto a aceptar o a exigir parte de las rentas extraídas por el presidente para que su pronunciamiento favorezca la reelección presidencial. El escenario del juez maximizador de rentas es aquel en el cual el presidente logra consolidar mayorías al interior de las cortes supremas. Es decir, la acción de los jueces hace parte de la estrategia política del presidente y no garantiza la estabilidad ni el cumplimiento del acuerdo constitucional. Por su parte, el juez benevolente es un agente cuyo pensamiento y acción están definidos por un conjunto de ideas fundamentales ligadas a una lectura de la constitución. Es aquel que mediante sus pronunciamientos representa los intereses de la ciudadanía al interpretar en su favor las disposiciones constitucionales², y sin tener en cuenta los intereses particulares del presidente. Este juez aprueba o rechaza la reelección presidencial por consideraciones sobre el bienestar de los ciudadanos, y no sobre los beneficios del presidente, como el juez maximizador de rentas. La gráfica 3 sintetiza el argumento.

Esta diferenciación de los perfiles éticos del juez busca dirigir la discusión hacia la creación de mecanismos que procuren cierres de segunda instancia, pues la presencia de un juez maximizador de rentas conduce a la compleja discusión sobre quién supervisa al supervisor (Hurwicz, 2008; González 2008), y también a la noción de captura del regulador (Stigler, 1971; Tirole, 1986; Laffont y Martimort, 1991; Dal Bó, 2006). Un cierre de primera instancia no es posible en la medida que la rama legislativa no cumple su labor de control, de manera que la presencia del juez constitucional, en caso de ser uno de tipo benevolente, resulta ser un cierre de segunda instancia, subóptimo, pero bastante aceptable (González, 2008). Es decir, en el lenguaje de Hurwicz, el juez maximizador de rentas representa al tipo de guardián que tiene que ser vigilado, mientras que el código ético del juez benevolente lo hace equiparable con el guardián platónico que cumple su labor a cabalidad.

El punto relevante es determinar si, en la defensa de la constitución, la interpretación que el juez hace de la información favorece a la ciudadanía o al presidente. El juez constitucional, se asume, procesa información relevante que la ciudadanía no está en capacidad de comprender y supervisa así las acciones del presidente mediante la defensa del acuerdo constitucional. La doctrina de la sustitución de la constitución materializa con precisión esta problemática, pues dicta que la constitución tiene unos elementos esenciales que definen su identidad, y el juez constitucional decide si una reforma entra en contradicción con estos elementos (Bernal, 2013; Roznai, 2017). Pero aunque se ha establecido en forma precisa cómo evaluar la sustitución, los criterios y procedimientos³, y pese a que existe un instructivo claro, el juicio de sustitución no puede ser totalmente objetivo. El juez en su función interpretativa puede, eventualmente, considerar pertinente la reelección presidencial, argumentar en su favor y, en consecuencia, aprobarla; sin embargo, esta interpretación no carece de sesgos ideológicos, y está basada en concepciones políticas preconcebidas (Shapiro y Sweet, 2002; Nunes, 2009). En este sentido, la aprobación de la reelección presidencial por parte del juez, si bien puede estar guiada por un objetivo loable de fidelidad al acuerdo constitucional, puede asimismo representar un apoyo al gobernante de turno.

Algunos autores (Martínez-Barahona, 2010; Martínez-Barahona y Brenes, 2012) han propuesto que la rama judicial será la que apruebe la reelección presidencial cuando el presidente parezca tener suficiente apoyo popular, controle una corte proactiva y falten mayorías en la rama legislativa. Su conclusión apunta hacia los riesgos derivados de judicializar la política con el traslado de estas decisiones a las cortes supremas (Uprimny, 2007; Kapiszewski y Taylor, 2008; Martínez-Barahona, 2009). En consecuencia, es fundamental establecer los límites del poder que concentra el juez; es decir, el necesario para actuar con eficacia y el suficiente para no extralimitarse en sus funciones. El equilibrio requerido para que este agente ejerza la función de supervisión y asimismo sea sujeto de rendición de cuentas es el tema central a la hora de evaluar la pertinencia de las acciones de esta rama del poder público.

MODELO DE CONTROL DE LOS POLÍTICOS CON EL JUEZ CONSTITUCIONAL COMO SUPERVISOR

En esta sección se exponen los principales resultados del modelo propuesto para entender la relación principal-agente en el proceso político de rendición de cuentas en América Latina, como fue planteado en la gráfica 1. El modelo que proponemos es una extensión del planteado por Barro (1973) y su versión matemática se presenta en el anexo que figura en la página web de la revista.

La eficacia de la reelección presidencial inmediata como mecanismo de rendición de cuentas depende fundamentalmente de dos elementos: de la valoración que el presidente haga de sus posibles rentas futuras, dado su nivel de oportunismo o de impaciencia, y de la independencia del juez constitucional frente al presidente, según la naturaleza ética o tipo de juez. En ausencia de un supervisor, y en presencia de información asimétrica, el presidente logrará extraer la mayor cantidad de rentas al imponer el nivel de bienes públicos que maximiza sus preferencias.

Si el presidente valora mucho el presente (el factor de descuento es muy alto), la mejor alternativa para que la información verdadera se revele es establecer un solo periodo de mandato. El factor de descuento subjetivo establece la impaciencia del presidente, qué tanto valora el presente o el futuro. Si el grado de impaciencia es bajo, la reelección presidencial podría ser efectiva, pues para maximizar su beneficio el presidente actuará conforme al interés general, al menos en el primer periodo de mandato.

El papel del juez constitucional se considera como un ancla que ata el funcionamiento del Estado a unos principios generales establecidos por la comunidad política. No obstante, entornos institucionales caracterizados por la preponderancia que tiene la rama ejecutiva frente a las demás ramas del poder público (fuerte presidencialismo) se alejan cada vez más de su naturaleza democrática en la medida que el juez pierde independencia frente al ejecutivo. En este escenario, los pronunciamientos del juez tenderán a ser cada vez más cercanos a los intereses del presidente, y no a los de los ciudadanos; o lo que es lo mismo, al acuerdo constitucional.

El modelo propone que el presidente y el juez maximizador de rentas desean una mayor provisión de bienes públicos que los electores. Sin embargo, la evidencia sugiere que suele haber poca provisión de bienes públicos dados los impuestos que pagan los contribuyentes. La brecha entre el mayor gasto y la menor provisión de bienes públicos obedece, al menos en parte, a la extracción de rentas de unos y otros. Es decir, los ciudadanos enfrentan una disyuntiva frente a la provisión de bienes públicos; derivan satisfacción de su uso, pero tienen que pagar por ellos. Para el político y el juez, los bienes públicos representan la oportunidad de extraer un mayor nivel de rentas.

Por tanto, en presencia de un juez maximizador de rentas, y dada la capacidad del ejecutivo de capturar la rama judicial a través de transferencias monetarias, los ciudadanos no deben contemplar la reelección presidencial inmediata como mecanismo de rendición de cuentas en su ordenamiento constitucional.

Ahora bien, la figura del juez benevolente, que no está supeditada a exigir ninguna transferencia al agente para alterar la información que dará al principal frente al nivel óptimo de gasto, permitiría alinear los intereses de los ciudadanos con los del presidente, al menos durante el primer periodo de mandato. De manera que la figura del juez constitucional resultaría ser una alternativa plausible de supervisión si lograra estructurarse un esquema de incentivos que garantice la existencia de un juez benevolente, y que disminuya en lo posible los elementos del entorno institucional que estimulen el surgimiento de un juez maximizador de rentas.

En consecuencia, un ordenamiento constitucional que procure una implementación exitosa de mecanismos de rendición de cuentas debe sopesar los eventuales beneficios a corto plazo de la reelección presidencial y los costos para la estabilidad del Estado y sus principios democráticos. Asimismo, el papel del juez constitucional debe ser analizado en detalle. Las condiciones institucionales en que un presidente concentra mucho poder y los personalismos determinan el éxito en la contienda electoral, de modo que la sustitución de la constitución es relativamente frecuente (características propias de regímenes en tránsito hacia el autoritarismo) y el papel del juez como supervisor del acuerdo constitucional es determinante. No obstante, sus acciones contienen una amenaza intrínseca, y si son consecuencia de un activismo que no reconoce límites el principio medular de la separación de poderes se vería aún más perjudicado.

LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

El fuerte presidencialismo como expresión del alto grado de oportunismo del presidente

El marco teórico y los resultados del modelo resaltan dos elementos esenciales para entender la rendición de cuentas en América Latina: el grado de oportunismo o impaciencia del presidente y la acción del uez constitucional según su perfil ético. El problema de agencia radica en la dificultad de la ciudadanía para identificar las inclinaciones reales de los dos agentes. En este orden de ideas, el análisis histórico de la reelección y del papel del juez constitucional indica que el grado de oportunismo del presidente es muy alto en América Latina, y que el empoderamiento del juez puede favorecer la concentración del poder y la extracción de rentas. Es decir, que el mecanismo conjunto de reelección y acción del juez va en detrimento del bienestar de la población.

Desde finales de los años 70 y hasta principios de los años 90, la mayoría de los países en América Latina experimentaron la transición del autoritarismo a la democracia, como lo muestra el cuadro 1. De acuerdo con Mainwaring y Pérez-Liñán (2013), en 1977 solo tres países eran regímenes semidemocráticos, mientras que en 1995 diecinueve estaban en esta categoría⁴. Sin embargo, rupturas constantes en el proceso de consolidación de la democracia los llevan a concluir que desde finales de los años noventa hay un retroceso evidente. Estancamiento y erosión de la democracia es como los autores definen esta tendencia. Este retroceso ha sido determinado principalmente porque algunos países que pasaron de ser autoritarios a semidemocráticos no llegaron a consolidar del todo los procesos democráticos, a pesar del tiempo que ha transcurrido desde su primer avance. Asimismo, en algunos casos las características democráticas están en riesgo. Desde la perspectiva de este trabajo, la reelección presidencial y un régimen de fuerte presidencialismo constituyen una combinación indeseable que pone en riesgo la estabilidad de las instituciones y favorece la transición hacia un régimen no democrático (Carey, 2003; Serrafero, 2011; Bernal, Caicedo y Serrafero, 2015).

Los cambios constitucionales que han ocurrido entre 1978 y 2014 tienen dos explicaciones. Por un lado, el rechazo a la larga permanencia en el poder, dada la experiencia de las dictaduras y del autoritarismo⁵; y por el otro, la flexibilización de la reelección presidencial. Durante los últimos 25 años varios países latinoamericanos cambiaron sus constituciones para favorecer el mecanismo de reelección presidencial⁶. Los últimos cambios parecen estar guiados por iniciativas personales que utilizan las reformas para satisfacer intereses políticos de corto plazo (Negretto, 2009; Gargarella, 2011). La popularidad de que gozan los mandatarios cuyo propósito es permanecer en el poder ha fortalecido esta tendencia reeleccionista en América Latina (Arenas y Valencia, 2009; Sánchez, 2013; 2015).

Ahora bien, la totalidad de las naciones latinoamericanas (exceptuando a México después de la revolución) han contemplado en su ordenamiento constitucional la figura de la reelección presidencial, y en su mayoría la han modificado entre dos y cuatro veces (ver cuadro 2). Hasta 1994, dos tendencias definidas pueden observarse: una inercial y otra restrictiva (Sánchez, 2013). Al interior de la primera, varios países mantuvieron la figura de la reelección presidencial alterna (con algunas variaciones) mientras otros prohibieron cualquier tipo de reelección presidencial. Para 1994, producto de la experiencia con los gobiernos presidenciales extensos, en muchos casos dictaduras de jure o de facto, la reelección presidencial inmediata había desaparecido en la región. Sin embargo, la tendencia desde entonces ha sido más permisiva con este mecanismo, con la característica adicional de que las nuevas disposiciones han sido avaladas por las altas cortes que se supone protegen los principios esenciales del acuerdo constitucional.

LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LAS ALTAS CORTES COMO MANIFESTACIÓN DE UN JUEZ MAXIMIZADOR DE RENTAS

Actualmente catorce de dieciocho países latinoamericanos contemplan la figura de la reelección presidencial; seis de manera alterna, cinco de manera consecutiva (reelección inmediata) y tres de forma indefinida. La característica distintiva de los dos últimos grupos para alcanzar este objetivo ha sido la modificación constitucional a partir de 1994; usualmente por iniciativa de mandatarios que gozan de una amplia popularidad en sus países, y que cuentan con el apoyo o control del juez constitucional. La influencia de personalidades políticas y la facilidad con la que se llevan a cabo las reformas en torno a la reelección dan origen a la provisionalidad institucional propia de los gobiernos latinoamericanos.

Perú fue pionero en esta materia y su caso es complejo. En 1993 se aprobó la reelección inmediata, al contemplar la posibilidad de que los expresidentes pudieran volver a ocupar el cargo una vez transcurrido un periodo después de su presidencia. Esta reforma, promovida por el presidente de entonces, Alberto Fujimori, fue reinterpretada por sus seguidores en el congreso en el sentido de que su segundo mandato (ganado en 1995) era el primero bajo el nuevo ordenamiento constitucional. Luego, cuando Fujimori aspiró a la presidencia por un tercer periodo consecutivo, en el año 2000, se consideró que eras su segundo periodo constitucional. Fujimori fue reelegido, pero se vio forzado a renunciar casi inmediatamente por los escándalos de corrupción y violación de derechos humanos. Ese mismo año, Perú volvió al sistema de reelección presidencial alterna.

Otros presidentes latinoamericanos siguieron el ejemplo peruano. El régimen constitucional en Argentina, que data de 1853, contemplaba la reelección presidencial alterna. No obstante, Carlos Menem, en 1994, promovió una reforma para permitir la reelección inmediata, sin excluir la posibilidad de un futuro periodo alterno. Menem fue reelegido. Por su parte, la constitución brasileña de 1988 (adoptada después del final de un gobierno militar) permitía solo la reelección alterna, pero en 1997, con el liderazgo de Fernando Enrique Cardoso, se aprobó la reelección presidencial inmediata por un solo periodo. Cardoso fue reelegido al año siguiente.

Por su parte, con la iniciativa de Hipólito Mejía, en el año 2002 República Dominicana aprobó la reelección presidencial inmediata por medio de una reforma que el Tribunal Constitucional juzgó conforme a la carta política. Honduras se unió al grupo reeleccionista y en abril de 2015 la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia aprobó la reelección. De igual manera, esta figura fue incorporada en la constitución promulgada en Bolivia por Evo Morales en 2009. En el caso boliviano, el Tribunal Constitucional Plurinacional aprobó un referendo que pretendía buscar el consentimiento de los bolivianos para la reelección de Evo Morales en las elecciones de 2019. A pesar de que Morales perdió el referendo, la pérdida de independencia de la rama judicial ha sido notoria (Vargas, 2015).

En Colombia, Álvaro Uribe Vélez fue reelegido en 2006 mediante una reforma constitucional aprobada por la Corte Constitucional; no obstante, en los últimos años revirtió la tendencia. Cuando los aliados políticos del expresidente Uribe promovieron una iniciativa popular para facilitar su segunda reelección, fue rechazada por la Corte Constitucional en 2010, con el argumento de la sustitución de la constitución. Juan Manuel Santos fue elegido como candidato muy cercano a Uribe y, sin embargo, después de su reelección en 2014, en 2015 propuso una reforma constitucional para prohibir la reelección presidencial.

El grupo de países que cuenta con reelección indefinida lo encabeza Venezuela. A petición del presidente Hugo Chávez, la regla de reelección alterna establecida en la constitución de 1961 fue modificada en 1999, y la reelección inmediata por dos periodos fue aprobada. Chávez fue reelegido en el año 2000 y en el año 2006. En 2009 fue propuesta la reelección indefinida, la cual se aprobó y Chávez fue reelegido una vez más en 2012. Al poco tiempo de iniciado su cuarto periodo, falleció. Por su parte, Ecuador aprobó la reelección presidencial inmediata en 2008 por iniciativa del entonces presidente Rafael Correa. Actualmente, con el aval de la Corte Constitucional, Ecuador contempla la reelección presidencial indefinida, pero regirá a partir de 2021. La reelección presidencial indefinida también fue aprobada en Nicaragua en 2014, después de que en 2011 Daniel Ortega fuera reelegido gracias a un pronunciamiento de la Corte Suprema que hacía caso omiso de la prohibición establecida en la constitución de dicho país.

Como puede observarse, los elementos transversales en los ejemplos citados son: la modificación de la constitución por iniciativa de personalidades que gozan de gran popularidad, y el débil papel que juega la rama judicial a la hora de velar por el cumplimiento de los periodos electorales y la estabilidad de la constitución (ver cuadro 3); circunstancia que puede explicarse por la capacidad que tiene el presidente de capturar a las otras ramas del poder público y así asegurar que sus iniciativas se lleven a cabo. El presidente es reelegido por el poder que concentra y no por su gestión, y además gana con amplios márgenes (Penfold, Corrales y Hernández, 2014); de diecinueve elecciones presidenciales que se llevaron a cabo en América Latina entre 1994 y 2014, donde uno de los candidatos era mandatario, en dieciocho casos la reelección tuvo lugar (Flórez, 2015). Esta realidad preocupa y desconcierta porque, como se mencionó, la huella que dejaron las dictaduras provocó un fuerte rechazo a las larga permanencia en el poder y una apuesta por la alternancia y la participación pluralista.

Como sugiere el cuadro 3, en clara oposición a lo estipulado en las constituciones latinoamericanas, los pronunciamientos de la rama judicial han favorecido, en su mayoría, los intereses reeleccionistas de los presidentes. Muchas iniciativas para eliminar o debilitar los periodos electorales fueron ratificadas por los jueces constitucionales. Si un juez está dispuesto a aceptar la eliminación de estas disposiciones por iniciativa de las otras ramas del poder público, la independencia y la benevolencia del juez pueden ponerse en duda. Esta realidad conduce al análisis de la captura del juez por parte del ejecutivo, como muestra de la debilidad institucional en la cual la reelección resulta ser un mecanismo sumamente perjudicial para la democracia y el bienestar de los ciudadanos.

El caso venezolano puede ilustrar el argumento. Conforme el chavismo ha logrado controlar el Tribunal Supremo, los pronunciamientos de este órgano han favorecido los intereses del ejecutivo venezolano. Las denuncias acerca de la acción del tribunal en contra de la rama legislativa y la oposición en general, son muestra de la amenaza que pueden representar para la democracia la reelección presidencial y la acción de un juez constitucional empoderado pero sin independencia⁷.

Venezuela es el ejemplo más extremo y evidente; no obstante, como se observó, en el resto de países no resulta fácil distinguir la naturaleza ética del juez al aprobar las reformas que dieron paso a la reelección presidencial. La experiencia histórica de América Latina sugiere que los periodos electorales límite fueron establecidos por razones legítimas de balance institucional. Si, como ha sido frecuente, reelecciones sucesivas conducen a la concentración del poder en el presidente, y a un incremento en la capacidad del mandatario para influenciar otras ramas del poder, la ductilidad del juez constitucional es un factor determinante para la estabilidad de las instituciones. La presencia de un juez que funge como protector del acuerdo constitucional, aun cuando es un propósito loable, se erige sobre la noción de un mecanismo de supervisión ideal en cuanto a la naturaleza ética del juez se refiere. Este principio idealista conduce a sobrevalorar el rol que puede cumplir el juez como protector de la constitución. Una vez el supuesto de idoneidad del juez no se cumple, su poder y activismo conducen a un incremento del poder que concentra el presidente, y en consecuencia a un detrimento del bienestar de la población.

CONSIDERACIONES FINALES

Tres elementos analíticos han sido provistos para determinar si la reelección presidencial inmediata y el rol del juez constitucional funcionan como un mecanismo compuesto de rendición de cuentas en América Latina: la perspectiva teórica de principal-agente sobre el problema de rendición de cuentas; el examen histórico de la reelección presidencial y las largas duraciones en América Latina, y el análisis de los personalismos y los pronunciamientos del juez en la coyuntura reeleccionista.

Los resultados de la perspectiva teórica de agencia establecen que la eficacia de la reelección presidencial inmediata depende fundamentalmente de la valorización que hace el presidente de sus posibles rentas futuras, y de la naturaleza o tipo de juez, de la independencia que este último conserve frente al ejecutivo.

El componente histórico y el análisis coyuntural proveen evidencia para afirmar que el nivel de impaciencia u oportunismo del presidente es muy alto en América Latina. El fuerte presidencialismo; la influencia de los personalismos; las inclinaciones reeleccionistas; los gobiernos autoritarios; las dictaduras de jure o de facto, son evidencia de esa tendencia latinoamericana hacia la concentración del poder en el ejecutivo, dadas las rentas derivadas de la permanencia en el poder.

De igual modo, el establecimiento de un juez de corte benevolente no es realista, y por tanto los pronunciamientos del juez a favor de la reelección no pueden ser justificados como interpretaciones autónomas de la constitución. La imposibilidad de determinar si las acciones del juez constitucional buscan favorecer los intereses del presidente hace demasiado riesgoso construir un diseño institucional que confíe en el juez como mecanismo de refuerzo de la reelección para forzar a los políticos a rendir cuentas. La amenaza que representa para la institucionalidad latinoamericana un juez empoderado, sin independencia y maximizador de rentas, es evidente.

Estos resultados conducen a la conclusión de que la ciudadanía en América Latina no debe contemplar la reelección presidencial inmediata como mecanismo de rendición de cuentas, ni tampoco considerar el rol del juez constitucional como elemento complementario en el proceso de control político. Así, debe limitar el activismo del juez constitucional en lugar de exacerbarlo. Contrario a lo expuesto en algunos de los artículos citados sobre la importancia que han tenido los jueces constitucionales para fortalecer el imperio de la ley, este artículo considera que el ordenamiento jurídico de los países latinoamericanos no debe depender de la idoneidad ética del juez constitucional. La rama judicial ha de conservarse independiente, pero debe limitar su rol y no invadir las esferas de decisión de las demás ramas del poder público.

El fortalecimiento del proceso político de rendición de cuentas en América Latina no depende de la reelección presidencial ni del rol del juez constitucional; depende fundamentalmente de una relación consciente e informada entre la ciudadanía y sus representantes⁸. El panorama del control de los políticos resulta entonces poco alentador, en tanto los individuos pretenden perpetuarse en el poder, la rama legislativa no cumple su labor de control, el juez constitucional es proclive a la captura por parte del ejecutivo y los ciudadanos no tienen la información para exigir a sus representantes resultados.

El análisis propuesto en este artículo procura ilustrar un argumento sostenido por José Fernando Flórez Ruiz en su libro Todo lo que la democracia no es y lo poco que sí: defensa de una concepción democrática realista (2015). Es importante conocer la utilidad de los arreglos institucionales, pero sobre todo reconocer sus limitaciones. La idealización conduce a la decepción y a la percepción de inoperancia del Estado. La abstracción utilizada en la segunda sección buscaba establecer unas condiciones ideales que al contrastarlas con la realidad latinoamericana produjeran argumentos para refutar la utilidad de la reelección presidencial y precisar los alcances de un juez constitucional. El proceso político de rendición de cuentas en América Latina necesita de una concepción más realista sobre el carácter oportunista de los agentes que participan en el entorno político.

NOTAS

¹ La rendición de cuentas suele ser entendida, o bien como elecciones periódicas, o bien como la vigilancia y el equilibrio de la separación de poderes. La rendición de cuentas horizontal es vista entonces como la supervisión de una agencia del Estado sobre otra, donde la primera tiene capacidad real para tomar acciones cuando la última actúa contra la ley (O'Donnell, 2003; Kenney, 2003).
² Como ejemplo, conforme al Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional colombiana se pronuncia "en nombre del pueblo y de la constitución". Y como aproximación al poder de la Corte en su función interpretativa, la sentencia C-113 de 1993 dice: "entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando esta interpreta aquella, no puede interponerse ni una hoja de papel".
³ Para un análisis exhaustivo puede consultarse la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana al respecto en la sentencia C-551 de 2003, así como las sentencias C-970 y C-971 de 2004 y C-1040 de 2005, en las cuales se delineó el método para realizar el examen de sustitución.
⁴ En el entendido de que los regímenes políticos pueden ser clasificados como competitivos o autoritarios, la ola democrática es vista como el incremento notable y permanente de la proporción de regímenes competitivos. Estos son aquellos que no transgreden de manera flagrante ninguno de los principios de sufragio universal, garantía efectiva de derechos políticos y civiles, y poder político real del gobierno elegido (Mainwaring y Pérez-L., 2013).
⁵ Entre estos: México, donde Porfirio Díaz gobernó desde 1876 hasta 1919; República Dominicana, gobernada por Rafael Leonidas Trujillo desde 1930 hasta 1961; Honduras, en donde Tiburcio Carías Andino fue dictador desde 1933 hasta 1949; Nicaragua, con la dictadura de la familia Somoza desde 1935 hasta 1979, y Paraguay, con Alfredo Stroessner desde 1954 hasta 1989. En otros, gobiernos militares o de facto mantuvieron el poder mientras respetaban las características del orden constitucional, incluyendo elecciones y disposiciones frente a la reelección; por mencionar algunos casos: El Salvador (1931-1979), Brasil (1964-1985), Panamá (1968-1989), Chile (1973-1990) y Uruguay (1973-1985).
⁶ Ver una discusión detallada sobre la reelección en América Latina en Sánchez (2013).
⁷ Puede consultarse la prensa internacional que documenta al respecto, p. ej. El Universal (2013) y Semana (2017).
⁸ En Mainwaring y Welna (2003) se encuentran discusiones sobre estos conceptos y su aplicación en América Latina, Moreno et al. (2003) muestran que la rendición de cuentas horizontal no existe. Subrayan la rendición de cuentas electoral y sostienen que la raíz del problema, y la causa de la sobre-valoración de las agencias de vigilancia, es la mala relación entre la ciudadanía y los políticos, porque si la rendición de cuentas vertical funcionara no habría necesidad de supervisores dentro del Estado.

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ANEXO. EL MODELO

LOS CIUDADANOS

Los individuos en esta sociedad derivan utilidad del consumo de un bien privado, xⁱ, y del consumo de un bien público, g. El objetivo central del análisis es el problema de agencia entre los ciudadanos y sus representantes, y no el conflicto de intereses entre subgrupos de la organización social; se asume que el eje dogmático de la constitución recoge los intereses de la ciudadanía y su concepto de bienestar. Todos los individuos tienen las mismas preferencias, caracterizadas por medio de la función de utilidad U(xⁱ,g), y el mismo nivel de ingreso, y.

El problema de agencia entre los ciudadanos y el presidente se modela al asumir que este último puede apropiarse de un nivel de rentas al imponer sobrecostos en la producción del bien público; este nivel de rentas políticas, R, es una función creciente del nivel de costos de producción, R(C). A medida que los costos aumentan, también lo hacen las rentas extraídas por el agente.

Dada la capacidad del presidente para orientar las políticas públicas, los ciudadanos lo eligen para que sea el encargado de dirigir la producción del bien público. Los costos de producir el bien público están determinados por una función de costos C(g), que es una función creciente del nivel de producción g. Producir una unidad adicional de g es costoso y cuesta C'(g) > 0. La remuneración que recibe el agente es una cantidad fija de dinero, r^p, que está determinada exógenamente.

El ordenamiento constitucional propuesto establece la participación de un juez constitucional como supervisor de las acciones del presidente, ante las limitaciones que tienen los ciudadanos para observarlas directamente. La remuneración que recibe este supervisor está dada por r^j.

Para financiar la producción del bien público los N ciudadanos pagan una tasa de impuestos t sobre su ingreso. El total del dinero recaudado para la financiación del bien público está dado por I = N(ty). En consecuencia, al tener una restricción balanceada de presupuesto se debe cumplir la siguiente condición:

Al asumir que los impuestos son gravados en términos per cápita y al normalizar el precio del bien privado como p_x = 1, entonces el nivel del bien público deseado por el i - ésimo individuo, g^*i, corresponde a la solución del siguiente problema de maximización:

max U(xⁱ, g)
xⁱ, g

Sujeto a:

La solución del problema está dada por:

Una vez se conoce g^*i es posible encontrar el nivel de recaudo total necesario para suministrar dicho nivel, I^*. El costo individual corresponde a . Al reemplazar estos valores en la restricción de presupuesto se puede hallar el nivel óptimo de consumo del bien privado para el individuo i, x^*i.

EL PRESIDENTE

El presidente tiene dos fuentes de ingreso, a saber: una remuneración fija determinada exógenamente, r^p, y una remuneración variable -rentas políticas- expresada por R, que aumenta con el tiempo que permanezca en el poder. De este modo, el presidente puede apropiarse de una fracción del total de sobrecostos al transformar parte de estos en ingreso personal mediante una función Ψ(C). Niveles de sobrecostos más altos aumentan el nivel de extracción de rentas, es decir, Ψ'(C)> 0.

La restricción de presupuesto que enfrenta el presidente para la producción de g está dada por (1). Y se puede reescribir de la forma:

Esta condición permite notar que los sobrecostos en los que incurre la economía pueden dividirse en dos componentes: unas pérdidas irrecuperables, que corresponden al término [R(C) - Ψ(C)], y las rentas de las que se apropia el agente Ψ(C).

La utilidad del agente, al igual que la del principal, está en función de su consumo privado, x^p, y del consumo del bien público. Se asume que dicha función es igual a la del resto de individuos y en consecuencia está dada por U^p(x^p, g).

El nivel del bien público deseado por el presidente se encuentra entonces resolviendo el siguiente problema:

max U^p(x^p, g)
x^p, g

Sujeto a:

La solución está dada por:

Al igual que en el caso de los ciudadanos, una vez se halla el nivel deseado del bien público por parte del presidente, g^*P, se puede reemplazar en la restricción de presupuesto y encontrar su nivel deseado de consumo del bien privado, x^*P. Debe notarse que este nivel del público, g"^p, es diferente al preferido por el principal, g^*i; de hecho, el presidente prefiere un nivel estrictamente superior, esto es, g^*p > g^*i. Este resultado se sintetiza en la siguiente proposición:

Proposición 1. El presidente prefiere un nivel de bien público superior al preferido por los ciudadanos. Es decir, g^*p > g^*i.

Prueba. Dado que las preferencias de los consumidores son iguales y enfrentan el mismo precio del bien privado, basta mostrar que la desutilidad marginal que produce el bien público a los ciudadanos es mayor que la desutilidad del presidente, para inferir que este último requiere un nivel más alto del bien público. Luego se debe mostrar que , lo cual ocurre si 0 > -Ψ'(C), que se detiene que Ψ'(C) > 0.

EL PRESIDENTE Y LA REELECCIÓN

Los ciudadanos pueden reelegir al presidente y estipular la presencia de un agente supervisor, el juez. Así las cosas, un presidente que considere la reelección para un periodo adicional, antes de enfrentar a otros candidatos en elecciones, debe procurar el aval del juez constitucional.

En este modelo el juez puede limitar la acción del presidente al imponer un nivel máximo de producción del bien público, . El principal no sabe si el nivel de gasto preferido por el agente es en realidad necesario o no, y por tal razón delega en el supervisor la función de determinar si sí lo es. En consecuencia, el juez puede convertirse, eventualmente, en actor de las políticas públicas, pues vela e interviene en favor del cumplimiento de los acuerdos definidos en el ordenamiento constitucional al permitir a los individuos cerrar la brecha entre g^*p y g^*i.

El modelo plantea que la reelección depende de que el presidente cumpla con la condición de producción de bien público impuesta por el juez, .

Así, para un nivel determinado , el presidente tiene dos opciones: I) no postularse para un nuevo periodo, caso en el cual fijará el nivel de bien público igual al que maximiza sus propias preferencias, g^*p, que le reporta un nivel de rentas políticas, Ψ(C(g^*p)). En este caso se asume que durante este periodo los ciudadanos no pueden impedir que la política implementada sea la deseada por el agente; II) buscar la reelección, caso en el cual fijará el nivel de bien público igual al máximo permitido por el juez, , que le reporta un nivel de rentas políticas, Ψ(C()). Debe notarse que Ψ(C(g^*p)) > Ψ(C()), dado g^*p > y Ψ'(g) > 0.

Si el presidente opta por no pedir la reelección, sus ingresos están dados por: [Ψ(C(g^*p)) + r^p] + δy, donde la expresión entre paréntesis rectangular representa sus ingresos mientras que se encuentra en posesión del cargo, y el término δy representa el valor presente de los ingresos que obtendrá en el segundo periodo en el que ya no es mandatario, y, donde δ es el factor de descuento del presidente.

Por otra parte, si el presidente decide buscar su reelección, entonces sus ingresos están dados por: [Ψ(C()) + r^p] + δ[Ψ(C(g^*p)) + r^p], donde cada paréntesis rectangular representa sus ingresos en cada periodo presidencial.

La condición que determina si el presidente decide buscar su reelección depende de la valor ación de sus ingresos en cada caso, es decir, de que los ingresos esperados de ser reelegido sean mayores que los de no serlo. Esto es:

Esta condición implica que:

Corolario 1. Un presidente que no está interesado en su reelección implementará el nivel de gasto que maximiza su utilidad, [Ψ(C(g*^p)) + r^p] + δy.

EL JUEZ CONSTITUCIONAL

El juez constitucional es el encargado de supervisar las acciones del presidente, y está facultado para limitar el poder que este último concentra. Así, para disminuir la extracción de rentas el supervisor exige un máximo de producción del bien público como condición para avalar la reelección. El juez constitucional puede ser de dos tipos: el primero es el juez maximizador de rentas y el segundo se ha denominado como juez benevolente. El primero está caracterizado por su disposición a aceptar o a exigir parte de las rentas extraídas por el presidente para que su pronunciamiento favorezca la reelección. El segundo se entiende como un agente cuyo pensamiento se define por un conjunto de ideas fundamentales que están ligadas a una lectura de la constitución.

En ambos casos, una vez el presidente manifiesta su interés en ser reelegido, el juez determina óptimamente el nivel de bien público que se debe producir, g^*p, lo compara con el producido por el agente y decide si autoriza la reelección. Los ciudadanos solo contemplarán esta opción una vez tenga el aval del juez, independientemente de la brecha entre sus preferencias de gasto público y las implementadas por el presidente en el primer periodo.

JUEZ MAXIMIZADOR DE RENTAS

Los ingresos de juez provienen de dos fuentes: una cantidad fija que le entregan a los ciudadanos, r^j, y una suma variable que es parte de los sobrecostos que el presidente ha logrado transferir a su ingreso personal. Se denota dicha fracción como sΨ(C). Así, el juez enfrenta la siguiente restricción de presupuesto:

Y dado que también, al igual que los ciudadanos, deriva utilidad del consumo de un bien privado, x^j, y del consumo de un bien público, g, su función está dada por U^J(x^j, g).

De esta manera, al resolver el problema de maximización del juez encontramos que su nivel óptimo de bien público se encuentra entre el deseado por los ciudadanos y el que sería preferido por el presidente. Se resume este resultado en la siguiente proposición:

Proposición 2. Existe un nivel de bien público preferido por un juez maximizador de renta que satisface la siguiente condición: g^*p > g^*j > g^*i.

Prueba. Dado que las preferencias de los ciudadanos son iguales y enfrentan el mismo precio del bien privado, basta mostrar que la desutilidad marginal del bien público es mayor para los ciudadanos que para el juez, y esta última es mayor que para el presidente. Lo cual implica que: i), , que ocurre si 0 > - sΨ'(C), que se tiene dado que 1 > s > 0 y Ψ'^(C) > 0. ii) , condición que se satisface si y solo si .

La intuición detrás del resultado anterior es que el juez, al recibir una parte de los sobrecostos de los cuales se apropia el presidente, y asumiendo que su interés es el de maximizar rentas, estará interesado en un nivel de gasto público superior al preferido por los ciudadanos¹. El presidente puede entonces capturar al juez al aumentar la transferencia monetaria que le hace. Debe notarse que de la proposición anterior se deduce que si el presidente transfiere una fracción será el juez quien prefiera un nivel de gasto público superior, mientras que si s = 0, el juez preferirá el mismo nivel de gasto público deseado por los ciudadanos.

EL JUEZ BENEVOLENTE

En este modelo un juez benevolente es aquel que bajo ninguna circunstancia recibe transferencias monetarias del presidente, es decir aquel para el cual s = 0; y limita su ingreso a la transferencia que recibe de parte de la ciudadanía, r^j.

En este caso, dado que la función de utilidad de todos los ciudadanos es igual y que la restricción de presupuesto del juez benevolente coincide con la de los ciudadanos, el nivel de bien público deseado por el supervisor coincide con el deseado por el principal: g^*j = g^*i.

NOTA

¹. La restricción de presupuesto que enfrenta el presidente cuando transfiere ingresos al juez está dada por .