10.18601/16926722.n21.05
Análisis de la eficacia del régimen simple de tributación en el sector calzado del municipio de San José de Cúcuta. Estudio de caso
Analysis of the effectiveness of the simple tax regime in the footwear sector of the municipality of San José de Cúcuta. Case study
Análise da edicácia do regime tributário simples no setor calçado do município de San José de Cúcuta. Estudo de caso
Paula Andrea Beltrán Patiño*
*Abogada, magíster en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Tributario. Universidad Externado de Colombia. paulabeltran_1716@hotmail.com / https://orcid.org/0000-0002-3196-9477.
Recibido el 15 de junio de 2021
Aprobado par 1 el 24 de agosto de 2021
Aprobado par 2 el 07 de julio de 2021.
Para citar el artículo: Beltrán Patiño, P. A. (2022). Análisis de la eficacia del régimen simple de tributación en el sector calzado del municipio de San José de Cúcuta. Estudio de caso. Revista de Derecho Fiscal, 21 (1), 123-144. DOI: https://doi.org/10.18601/16926722.n21.05
Resumen
En Colombia, el régimen simple de tributación fue instituido por la Ley 1943 de 2018. Desde que este régimen ingresó al ordenamiento jurídico causó un sinnúmero de reacciones, no solo en las entidades de orden territorial, sino en doctrinantes y contribuyentes. El punto más álgido en un primer momento se centró en determinar si la inclusión del impuesto de industria y comercio y su complementario a un régimen de orden nacional era constitucional o sí, por el contrario, vulneraría la autonomía de las entidades territoriales otorgada a través de la Constitución Política de 1991. Sin embargo, y pese a lo anterior, el verdadero reto se centra en la eficacia de este para incentivar la formalización de las pymes que actualmente funcionan en la informalidad, además de propiciar la formalización de empleos que aumente los ingresos de las entidades territoriales y la nación.
Palabras clave: pymes (pequeñas y medianas empresas); RST (régimen simple de tributación); impuesto de industria y comercio; Ley 1943 de 2018; Ley 2010 de 2019.
Abstract
The Simple Taxation Regime in Colombia was instituted through Law 1943 of 2018, since this Regime entered the legal system caused several reactions not only for territorial entities, but also for doctrinants and taxpayers. The most critical point at first focused on determining whether the inclusion of the Industry and Commerce Tax and its complement to a national regime was constitutional or if, on the contrary, it would violate the autonomy of territorial entities granted through the Constitution. Policy of 1991. However, and despite the above, the real challenge focuses on its effectiveness to encourage the formalization of SMEs that currently operate in the informal sector, in addition to generating the formalization of jobs that increase the income of the entities. Territorial and Nation.
Key words: SMEs (small and medium enterprises); RST (simple tax regime); tax of industry and commerce; Law 1943 of 2018; Law 2010 of 2019.
Resumo
O Regime de Tributação Simples na Colômbia foi instituído pela Lei 1943 de 2018, uma vez que este Regime entrou no ordenamento jurídico, causou uma série de reações não só para as entidades territoriais, mas também para os doutrinadores e contribuintes. O ponto mais crítico centrou-se inicialmente em determinar se a inclusão do Imposto sobre a Indústria e Comércio e sua complementação a um regime nacional era constitucional ou se, pelo contrário, violaria a autonomia dos entes territoriais concedida pela Constituição. No entanto, e apesar do exposto, o real desafio está na sua eficácia para incentivar a formalização das PMEs que hoje operam no setor informal, além de gerar a formalização de empregos que aumentam a renda das entidades Territorial e Nacional.
Palavras chave: PMEs (pequenas e médias empresas); RST (regime tributário simples); imposto da indústria e comércio; Lei 1943 de 201; Lei 2010 de 2019.
Introducción
El régimen simple de tributación (RST) surge en nuestro ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 1943 de 2018, y a pesar de que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-481 de 2019, fue revivido con la Ley 2010 de 2019, por lo que es necesario estudiar la eficacia de este régimen a partir del análisis del impacto en las micro, pequeñas y medianas empresas (pymes) dedicadas a la actividad económica del sector calzado en el municipio de San José de Cúcuta, teniendo como fundamento que la mayoría de las empresas que desarrollan actividades industriales y comerciales de calzado en esta zona fronteriza son informales.
Así mismo, y con el ánimo de evidenciar los alcances que podría tener una efectiva aplicación y estructuración del RST para esta entidad territorial, se analizarán los ingresos obtenidos para las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020 del impuesto de industria y comercio, en paralelo con los posibles ingresos dejados de percibir producto de la informalidad. En concordancia con lo descrito se demostrarán los resultados obtenidos dentro del proceso detallando de manera específica el número de procesos de fiscalización adelantados por la Administración de Cúcuta, los profesionales encargados de dicho proceso, el número de empresas que desarrollan actividades en el sector de fabricación de calzado de manera informal, la suma de empleos informales que genera la actividad económica, el promedio de ingresos brutos anuales de empresas dedicadas a la fabricación de calzado, así como los ingresos obtenidos por la nación por concepto de impuesto a la renta originados por esta actividad.
Como complemento y producto de los datos relacionados, se analizará si la disminución en la tarifa de tributación establecida para el RST genera un verdadero estímulo en las pymes del país, especialmente en las dedicadas a la actividad económica de fabricación de calzado en el municipio de Cúcuta, que lleve efectivamente a su formalización, teniendo en cuenta que este es uno de los principales fines de los regímenes simplificados a nivel internacional.
Así las cosas, es preciso resaltar que este documento descriptivo y propositivo pretende evidenciar la importancia de adaptación de los regímenes tributarios a las necesidades actuales de la economía y realidades sociales del país, en especial sobre las particularidades de cada municipio, distrito o departamento, para que las normas que contienen beneficios tributarios sean aprovechadas por los sectores económicos más vulnerables como las pymes, a fin de dar cumplimento a la naturaleza de los RST en el marco internacional y permitir un aumento significativo en los recaudos de las entidades territoriales y la nación por concepto de impuestos de industria y comercio, renta e impuesto al valor agregado (IVA) que, según los datos establecidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)1 son los impuestos que más evasión presentan a nivel general.
Finalmente, se presentan unas conclusiones y observaciones que permiten identificar las principales características, beneficios y falencias de este régimen, lo que permite evidenciar que este modelo de tributación no tiene aplicación eficaz en todo el territorio, pues se demuestra que las normas tributarias de orden nacional son creadas e instituidas teniendo en cuenta principalmente parámetros y factores de ciudades capitales como Bogotá D.C, Medellín, Barranquilla y Cartagena, olvidando las condiciones individuales de cada región, en especial las de las zonas fronterizas y pequeños municipios.
En razón de lo descrito se destaca la necesidad de modificación del RST instituido en el ordenamiento jurídico, en aras de que permita una efectiva formalización de las pymes que actualmente desarrollan sus actividades de manera informal en las diferentes zonas del país, especialmente en las fronterizas, teniendo en cuenta las diversas particularidades económicas y culturales de estas entidades territoriales.
I. Regímenes de simplificación tributaria
Los regímenes de simplificación tributaria tienen como fin atacar de manera directa la evasión fiscal, a través de la unificación de diversos tributos y procedimientos, que tiendan a la simplificación de los procesos que realiza el contribuyente al momento de declarar un impuesto, pues, según Takano (2016), al analizar las diversas formas de tributación en su artículo "Transparencia fiscal y sistemas simplificados", la evasión fiscal se da por la complejidad en la declaración y liquidación de los diferentes impuestos.
Al respecto la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1383 de 2000, refirió que el régimen simplificado es "una excepción al ordenamiento común, buscando amparar, bajo el imperio de ciertas normas, a agentes económicos que cuentan con menos recursos, pero cuya tributación resulta vital para el adecuado funcionamiento del Estado".
En su trabajo de investigación denominado "Simplificación tributaria territorial en Colombia" (2018), Eduardo Cubides señaló que los regímenes de simplificación tributaria básicamente eran concebidos para la búsqueda de la formalización, unificación de tributos, disminución de obligaciones formales y obtención de beneficios. De allí que, de lo esgrimido por el autor, se puede señalar que este tipo de regímenes intrínsecamente lleva a que las administraciones tributarias adelanten procesos de fiscalización más eficientes.
En el mismo sentido, Reyes Barbosa, dentro de su investigación "Análisis crítico para la configuración de un régimen simplificado de tributación en Colombia a la luz del análisis de otros regímenes simplificados de tributación en Latinoamérica" (2021), refiere que este tipo de regímenes tiende a ser dirigido a las pequeñas y medianas empresas, pues lleva a la formalización de aquellas que desempeñan sus actividades de manera informal y facilita el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, lo que incrementa los ingresos tributarios del Estado.
Así las cosas, es menester destacar que los regímenes de simplificación tributaria tienen sustento en el ordenamiento jurídico, cuando los Estados pretenden generar escenarios de formalización en una política fiscal fuertemente afectada por los altos índices de evasión, de allí que la naturaleza de los regímenes de simplificación, como ha sido destacado por Takano, sea precisamente la minimización de los requisitos formales para la consecución efectiva del pago. Es decir, que se trata de generar escenarios que incentiven y promuevan la formalización de pequeñas y medianas empresas (pymes) de manera efectiva, logrando con ello la tributación del impuesto, a través de un sistema más sencillo para los contribuyentes (Takano, 2016), que además genere un aumento en los ingresos del Estado.
Dicha percepción fue la bandera del Gobierno nacional al promover el RST en el ordenamiento jurídico colombiano, pues además de incentivar la formalización de empresas mediante la disminución de tarifas, generaría movilidad y aumento de empleo formal, lo que conllevaría un aumento significativo en los ingresos de las arcas del Estado (nación y entidades territoriales).
El RST fue creado por el artículo 66 Título V del Capítulo I de la Ley 1943 de 2018, con el objetivo de reducir cargas formales y sustanciales, fomentar la formalización y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los sujetos pasivos. Es decir, con este régimen el Gobierno nacional pretendió generar escenarios de control fiscal que llevaran a una disminución sustancial de los índices de evasión. Es preciso resaltar que este régimen, a pesar de haber sido eliminado del compendio jurídico por violación de normas constitucionales y principios como el de publicidad, consecutividad y deliberación de las Leyes por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-481 de 2019, fue revivido por la Ley 2010 de 2019.
Al respecto del contenido de este régimen, la Corte Constitucional ha señalado:
El Simple, concebido como un modelo de tributación opcional que sustituye el impuesto sobre la renta e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio consolidado, a cargo de los contribuyentes que opten por acogerse voluntariamente a este, contribuye y genera estímulos para que, i) los contribuyentes se formalicen y, en esa medida, ii) se atenúe la evasión tributaria y se incentive un mayor recaudo tributario, tanto a nivel nacional como territorial. (Sentencia C-493, 2019)
En Colombia, el RST tiene como antecedentes el monotributo y el régimen simplificado de IVA los cuales, a pesar de las expectativas del Gobierno nacional, fueron eliminados del ordenamiento jurídico por su baja capacidad de recaudo. Para el caso del monotributo, se obtuvieron como ingresos para el Estado al alrededor seis millones de pesos ($6.000.000), lo cual denotó el fracaso de esta norma.
II. Contextualización
El calzado es una de las actividades industriales más fluctuantes y variantes en la economía del país, premisa que se corrobora con los diversos informes presentados por la Asociación Colombiana de Industriales de Calzado, el Cuero y sus Manufacturas (Acicam), durante el último cuatrienio 2016-2019, específicamente en el informe de enero a diciembre de 2019, donde se observan, según la Encuesta Mensual Manufacturera con Enfoque Territorial (EMMET) del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), variaciones de -6,9 y -2,7% en la producción y venta real del sector, lo que permite evidenciar la depreciación que ha tenido el sector calzado en los últimos años. Aunado a esto, es menester traer a colación el informe de sector calzado y marroquinería de junio 2019 elaborado por Inexmoda y Powered By Sectorial, donde señala que este sector inició un fuerte descenso desde el año 2014 y que a 2019 ha decrecido en un 28,5 %.
A pesar de los índices mencionados, estudios realizados por expertos de la firma Euromonitor y publicados en la revista Inexmoda auguran un aumento representativo en las ventas para los siguientes cinco años, situación que generaría una recuperación significativa del sector económico del calzado a nivel nacional y territorial, que de ser incentivado en debida forma podría generar un incremento importante del recaudo tributario del Estado.
Así las cosas, es necesario que el Gobierno nacional estructure y cree auténticos mecanismos que salvaguarden y garanticen la permanencia de esta actividad en la economía del país.
En consonancia con lo referido, se destaca que es necesario generar estímulos no solo para los empresarios existentes y que actualmente, a pesar de la depreciación de su actividad económica, aportan de manera debida a las arcas del Estado, sino para aquellas pequeñas y medianas empresas que desarrollan sus labores de manera informal, destacando que con ello se lograría un verdadero incentivo para la formalización de estos sectores, la estabilización de las industrias de las entidades territoriales, el aumento en los ingresos tributarios de los municipios, distritos y nación, además de la generación de nuevas fuentes de empleo formal que contribuyan al efectivo cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Vale la pena añadir que se requieren acciones transversales reales, pues a pesar de que el Gobierno nacional ha pretendido, mediante regímenes tributarios, formalizar pequeños comerciantes, estos intentos no han sido efectivos, y muestra de ello es el evidente fracaso del régimen simplificado de IVA o el monotributo, los cuales, como se mencionó en el primer apartado, dada su baja capacidad de recaudo fueron eliminados del ordenamiento jurídico. Pese a las trágicas experiencias con estos gravámenes, el Gobierno nacional hace una nueva apuesta con el RST, el cual busca, mediante la unificación de varios impuestos y disminución de tarifas, atraer a estos sectores económicos.
Las características específicas del RTS van desde la disminución en la tarifa hasta la simplificación del proceso de declaración, presupuestos que representan cierto atractivo para algunos sectores, de allí que, según cifras de la DIAN -expuestas por el asesor jurídico de la entidad en el seminario de régimen simple de tributación organizado por el Centro de Estudios Tributarios (CETA) el 9 de junio de 2020-, a 31 de diciembre de 2019, y posteriormente relacionados en las resoluciones 000081 del 27 de noviembre de 2019 y 000018 del 03 de marzo de 2020, se encontraban inscritos en este nuevo régimen 8.640 contribuyentes, de los cuales su mayor volumen se ubica en las ciudades de Medellín, Bogotá y Barranquilla.
En este sentido, es necesario plantear el siguiente interrogante con relación al espíritu con el que fue creado el RTS, teniendo en cuenta que la naturaleza de este tipo de regímenes a nivel general es la formalización de las pymes y no la concesión de beneficios tributarios, ¿realmente una disminución en la tarifa de tributación genera incentivos de regularización en los sectores económicos que actualmente ejercen actividades de manera informal? En una respuesta apresurada y sin mucho análisis se podría responder que no, y es precisamente esta razón por la cual se hace necesario indagar entre los actores e identificar los principales tópicos a la hora de hablar de formalización y legalización de sus empresas, siendo este uno de los mayores retos del Estado, en la búsqueda de un mayor recaudo y control de la evasión.
Esta investigación, además, se torna de vital importancia por la calidad de la información recopilada, pues con ella se pretenden evidenciar datos reales y específicos sobre la situación económica de las pymes y, en especial, en las zonas de frontera, a través de una de las actividades económicas más relevante para el municipio de Cúcuta, buscando con ello primero evidenciar la falta de eficacia del RST en la actividad económica de fabricación de calzado en Cúcuta y segundo plantear una verdadera propuesta que tienda a la modificación de este régimen, en aras de alcanzar la eficacia del mismo, con el fin de lograr la formalización de las empresas que actualmente funcionan de manera informal en todo el país y que lleva a que Colombia sea uno de los países donde más impuestos se evaden anualmente.
En Colombia, por concepto del impuesto a la renta producto de actividades económicas relacionadas con el calzado (bajo los códigos CIIU 1521-Fabricación de calzado de cuero y piel, con cualquier tipo de suela; 1522-Fabricación de otros tipos de calzado, excepto calzado de cuero y piel; 1523-Fabricación de partes del calzado; 4643-Comercio al por mayor de calzado; 4772-Comercio al por menor de todo tipo de calzado y artículos de cuero y sucedáneos del cuero en establecimientos especializados; 4782-Comercio al por menor de productos textiles, prendas de vestir y calzado, en puestos de venta móviles; 9523-Reparación de calzado y artículos de cuero), de personas jurídicas, grandes y pequeños contribuyentes, se percibieron para el último cuatrienio las sumas que se presentan en la tabla 1 (DIAN, 2020).
Lo expuesto en la tabla 1 permite establecer que durante los años 2016 y 2017 se dio una variación de -26% en grandes contribuyentes y de 18,8% en pequeños contribuyentes. Así mismo, para el periodo 2017-2018 se generó una variación mucho mayor para los grandes contribuyentes que alcanzó los -39,5%, y una disminución en la variación para los pequeños contribuyentes del 11,8%.
III. Análisis de la eficacia del régimen simple de tributación en la actividad económica del sector calzado del municipio de San José de Cúcuta. Estudio de caso
El municipio de San José de Cúcuta, Norte de Santander, a través de los años se ha convertido en una plaza ideal para aquellos empresarios que quieren iniciar labores en la actividad económica del calzado. Sin embargo, se debe destacar que los ingresos que recibe el Municipio por esta actividad industrial y comercial no son los más favorables, pues de los datos recaudados y dados a conocer por la Secretaría de Hacienda Municipal, se pudo establecer que actualmente más del 50% de las empresas que funcionan en el municipio lo hacen de manera informal.
En concordancia con lo mencionado, se debe destacar que según los datos recopilados en las encuestas practicadas en Cúcuta, actualmente un grupo significativo de comerciantes o fabricantes de calzado se encuentran asentados y funcionando de manera permanente en los barrios Alfonso López, Galán, Gaitán, Carora, San Miguel, Cundimarca y Santander. De igual forma, se evidencia que por tradición han ejercido sus actividades sin estar inscritos en Cámara de Comercio, ni contribuir con algún tipo de gravamen en el municipio. Práctica que se ve incrementado ante la falta de beneficios reales y específicos por parte del Gobierno nacional para la consolidación de las pymes en el país, resaltando que a esto se le suma la falta de capacidad de fiscalización de la administración tributaria municipal de Cúcuta, la cual en los diferentes cuatrienios poco ha hecho para poner fin a esta situación, bien sea mediante la imposición de multas por funcionar sin el cumplimiento de los requisitos legales o de las respectivas sanciones ante la evasión de impuestos en la entidad territorial.
Así las cosas, cobran gran sentido las condiciones y dinámicas especiales de la ciudad, máxime cuando las mismas se derivan del contexto de las zonas fronterizas, donde por cuestiones culturales sus fuentes económicas se basan en actividades informales o de contrabando.
Con fundamento en lo decantado y lo informado por la Cámara de Comercio de Cúcuta en respuesta de 16 de junio de 2020, se puede afirmar que actualmente se encuentran debidamente constituidas y en funcionamiento en la ciudad, el siguiente número de empresas (tabla 2):
Los anteriores códigos CIIU corresponden a: 1521-Fabricación de calzado de cuero y piel, con cualquier tipo de suela; 1522-Fabricación de otros tipos de calzado, excepto calzado de cuero y piel; 1523-Fabricación de partes del calzado, tomados de la clasificación industrial internacional uniforme de todas las actividades económicas, revisión 4 adoptada para Colombia (CIIU Rev. 4 A.C.) (DANE, 2012).
Así mismo, de la actividad económica relacionada con el comercio al por menor de todo tipo de calzado y artículos de cuero y sucedáneos del cuero, así como comercio al por mayor de calzado se encuentran 1.503 discriminadas de la siguiente forma (tabla 3).
De la información compilada se observa que en la actualidad el municipio de San José de Cúcuta cuenta con un total de 2.909 empresas vigentes que desarrollan como actividad económica la del sector calzado, bien sea mediante el comercio o la fabricación de este, pudiéndose además establecer que las actividades derivadas del comercio de este sector representan aproximadamente un 7% de la economía que actualmente se desarrolla en la ciudad. Afirmación que cobra mayor sustento, dado que la Cámara de Comercio de Cúcuta registra que en total se encuentran vigentes 36.316 empresas dedicadas a diversas actividades comerciales en la entidad territorial.
En el mismo sentido, la administración territorial ha dado a conocer que durante las vigencias 2017 y 2018, tributaron bajo el impuesto de industria y comercio 1.691 empresas dedicadas a la actividad económica del calzado e identificadas de la siguiente manera:
Bajo el código CIIU 4643, correspondiente al comercio al por mayor de calzado tributaron 69 empresas para el año 2017 y 75 empresas para el año 2018; bajo el código CIIU 4772, que corresponde al comercio al por menor de todo tipo de calzado y artículos de cuero y sucedáneos del cuero en establecimientos especializados tributaron 727 empresas para el año 2017 y 820 para el año 2018 (tabla 4)
Los datos de la tabla implican una variación o aumento del 8% entre el año 2017 y 2018 para el código CIIU 4643 y del 11,1% en el código 4772.
Aunado a lo anterior, la Secretaría de Hacienda Municipal señaló que durante la vigencia 2017 tributaron ICA 732 empresas dedicadas a la fabricación de calzado en cuero u otros materiales y fabricación de partes de calzado, y para el año 2018 tributaron 779 bajo los mismos conceptos, discriminados de la siguiente manera de acuerdo con su código CIIU (tabla 5):
La información de la tabla 5 permite establecer que entre el año 2017 y 2018 hubo una variación del 6,5%, lo que evidenció un aumento en el número de empresas que tributó en la vigencia de 2018 bajo la actividad económica de fabricación de calzado, en cuero o en otro tipo de material, así como en la fabricación de las partes de este, es decir, 47 nuevas empresas tributaron bajo esta actividad en el año 2018.
En lo referente al año 2019, se debe establecer que la administración municipal no desagrega datos en cuanto a la actividad económica de calzado, sino que hace la agrupación dentro de los códigos 102 y 103, correspondientes a curtido y recurtido, fabricación en cuero y similares, transformación madera y corcho, productos de papel y cartón, minerales no metálicos, elaboración de textiles y prendas de vestir, impresión, productos farmacéuticos, vidrio, relojes, equipos de oficina, maquinaria y equipos de uso específico, lo que hace que los datos estadísticos sean complejos de obtener, de allí que nos centremos solamente en la información compilada de las vigencias 2017 y 2018, en aras de enunciar datos reales que reflejen la verdadera situación tributaria del municipio con relación a la actividad del sector calzado.
Los datos referenciados anteriormente y otorgados por la Cámara de Comercio de Cúcuta y la Secretaría de Hacienda Municipal permiten evidenciar que solo un 51,1% de las empresas legalmente constituidas y dedicadas al comercio al por menor de calzado tributaron ICA para el año 2017, y solo el 57,5% para el año 2018. Así mismo, se puede establecer que el 63,4% de las empresas que se encuentran debidamente registradas en Cámara de Comercio y que se dedican a la actividad de fabricación de calzado en cuero tributaron ICA para la vigencia 2017 y el 66% para el año 2018. De igual forma, que bajo el código CIIU 1522 correspondiente a la fabricación de calzado en materiales diferentes al cuero tributaron el 41,2% para el año 2017 y 46,2% para el año 2018. Lo que implica que más del 50% de las empresas que actualmente están debidamente registradas en Cámara de Comercio y que tienen como actividad principal o no la fabricación y el comercio de calzado evaden su obligación tributaria de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio en el municipio de Cúcuta.
Esta situación que de manera rápida manifiesta la falta de contribución en las cargas públicas de este sector industrial y comercial no refleja la verdadera problemática, pues de las encuestas practicadas a diferentes fabricantes de calzado se puede observar que la situación de evasión e informalidad en el municipio es mucho más grave, lo que demuestra que al menos 2.000 de las personas que actualmente se dedican a dicha actividad comercial lo hacen manera informal y sin ningún tipo de control fiscal.
Durante las últimas tres vigencias, el municipio de Cúcuta ha recaudado por concepto del impuesto de industria y comercio la suma de $175.900'808.771.00, discriminados de la siguiente manera en cada vigencia (tabla 6):
Dichas sumas permiten establecer que junto con el impuesto predial, las sumas obtenidas por ICA forman parte indispensable para el cumplimiento de la política pública del municipio, de allí que sea de vital importancia generar políticas fiscales que permitan de manera eficaz la generación de escenarios de formalización de las pequeñas y medianas empresas que actualmente ejercen sus actividades de manera ilegal en la entidad territorial y sin contribuir con ningún tipo de impuesto.
En concordancia con lo decantado se destaca que, de los 100 propietarios de establecimientos industriales encuestados y dedicados a la fabricación de zapatos en el municipio, el 92% funciona en la informalidad, solo 8% se encuentra debidamente inscrito en Cámara de Comercio, el 3% declara impuesto a la renta, el 6% declara ICA, y solo el 1% ha sido sancionado por la Secretaría de Hacienda Municipal por no presentar la declaración de ICA, lo que permite concluir que del 8% de los comerciantes debidamente registrados en Cámara de Comercio y activos en el ejercicio de su actividad industrial, el 5% nunca han declarado renta y el 2% nunca ha contribuido al ICA.
Los anteriores datos permiten establecer, además, que los niveles de informalidad en el municipio sobrepasan el 100%, pues se identificó que actualmente funcionan en la ciudad más de 2.000 fabricantes de zapatería de manera informal, cifras que doblan en gran medida el número de empresas registradas por Cámara de Comercio en cuanto a la realización de las actividades industriales bajo los códigos CIIU 1521 y 1522 correspondientes a la fabricación de calzado en cuero o en otro tipo de material, que a 2020 señalaba la existencia de 720 empresas.
En este sentido, vale la pena resaltar que cobran vital importancia las políticas fiscales tendentes a generar incentivos para que las pymes legalicen su situación jurídica y contribuyan en debida forma al desarrollo social y económico de los territorios y la nación.
Dicho esto, se destaca que el RST se configuró como una de las salidas más prometedora para la regulación de las pymes a nivel nacional, sin embargo, dadas las características especiales de las entidades territoriales fronterizas, dicha norma se queda corta a la hora de hablar de incentivos para la formalización de empresas que por cultura han funcionado de manera ilegal y sin ningún tipo de control. De las encuestas practicadas se podrá evidenciar que el 92% de las empresas que han desarrollado sus actividades industriales en el municipio lo han hecho de manera informal a lo largo de las últimas tres décadas, situación que además refleja la falta de control por parte de las entidades territoriales, pues como se mencionó, solo el 1% ha sido sancionado por incumplimiento de las cargas tributarias.
Así las cosas, conforme las tarifas vigentes para el RST, se puede afirmar que si los comerciantes pertenecientes al sector calzado con residencia en el municipio de San José de Cúcuta optaran por legalizar sus empresas e inscribirse en el RST generarían una obligación tributaria menor, pues su impuesto estaría liquidado a una tarifa de 1,8%, por desarrollar actividades de orden comercial e industrial, lo que reduce de manera significativa el cumplimiento de las cargas tributarias y permitiría la formalización del empleo que actualmente genera, garantizando así el respeto por los derechos mínimos laborales y la disminución de gasto público en el cubrimiento de necesidades básicas, siendo estas en debida forma sufragadas por el mismo trabajador y empleador.
Sin embargo, el verdadero reto con estos sectores económicos, destacando los ubicados en las zonas fronterizas, no radica en la elección e inscripción o no en este régimen, pues, como se mencionó, actualmente un gran número de empresas funciona en Cúcuta sin estar inscritas en Cámara de Comercio ni tener consecuencias jurídicas, lo que conlleva en principio que esta opción no sea un camino para incentivar la formalización.
Así las cosas, a manera general puede concluirse que establecer una disminución en tarifas para que las pymes se formalicen puede no verse de manera taxativa o inmediata como un estímulo para aquellos comerciantes que actualmente no destinan ni un solo peso de sus cajas para el pago de impuestos y aun así continúan ejerciendo su actividad comercial sin consecuencia alguna. De allí que sea necesario plantear posibles alternativas que además de lograr la legalización, contribución tributaria y generación de empleo formal, tiendan a contribuir al desarrollo, crecimiento y estabilización económica del sector calzado a nivel nacional, atendiendo a las características específicas de cada región en el país, que propenda por el mejoramiento en el recaudo de impuestos territoriales y el progreso de las zonas fronterizas como entidades más afectadas en el comercio del país.
Actualmente y según la información otorgada por la DIAN, en el municipio solo se encuentran registradas en el Régimen Simple 229 personas, es decir, que en Cúcuta optaron por este régimen solo el 0,6% de las empresas que ya están debidamente registradas en Cámara de Comercio y ejercen sus actividades económicas o industriales en la entidad territorial, sin tener en cuenta que, según las estadísticas del DANE, la informalidad total del municipio supera los 77,7%, lo cual no implicaría ni el 0,1%, lo que demuestra la falta de aplicación de la norma, en cuanto a formalización. De igual forma se puede evidenciar que, a corte de 31 de octubre de 2020, a nivel nacional se encuentran inscritas 23.355 personas, es decir que en Cúcuta, una de las ciudades con más informalidad en el país, solamente se ha inscrito el 1% de las personas.
Del trabajo investigativo y de campo realizado con este sector comercial se pudo establecer su importancia en la generación de empleos informales en el municipio, pues actualmente cada empresa encuestada genera en promedio 10 oficios, entre los cuales se destacan el operario de corte, de costura y guarnecedor, que aproximadamente obtienen ingresos semanales de entre $400.000 y $1.000.000.
Los datos relacionados permiten mostrar la grave realidad económica del sector industrial y comercial del municipio de Cúcuta, y la falta de eficacia de las normas de carácter tributario en la motivación de las pymes para formalizar sus actividades económicas, de allí que se pueda afirmar que el régimen simple en el municipio de Cúcuta no tiene el impacto deseado, pues su aceptación por parte de las empresas informales es nula, y las efectivamente legalizadas no alcanzan el 1%, lo que afecta en gran medida los ingresos tributarios de la entidad territorial.
Conclusiones y consideraciones finales
Como se pudo evidenciar, los regímenes de simplificación son modelos de tributación que se usan a nivel internacional como medio para combatir la informalidad y controlar la evasión fiscal, a través de la unificación de impuestos y reducción de cargas formales que lleven a la simplificación de las declaraciones tributarias e incentiven a las pequeñas y medianas empresas a formalizar sus negocios.
En Colombia, el RST ha tenido algunos, que a pesar de no haber obtenido los resultados esperados en materia de recaudación de impuestos sirvieron como punto de partida para la estructuración de un régimen que incluyera no solo varios impuestos, sino que además a través de la disminución de las cargas formales, se constituyera como un atractivo para los sectores económicos informales del país.
De la información recopilada durante el proceso investigativo se pudo evidenciar que las ciudades donde más inscritos del RST existen en la actualidad son Barranquilla, Bogotá y Medellín, afirmación que cobra sentido por las condiciones económicas de cada una de estas ciudades y las bajas tarifas que genera este régimen en comparación con impuestos como la renta. Así mismo, se destaca que al primer semestre de 2020 ningún contribuyente que ejerciera su actividad industrial o comercial en el municipio de Cúcuta se encontraba inscrito en este régimen, situación que se ve reforzada por las grandes cifras de informalidad que se viven en la capital de Norte de Santander que, según el DANE, alcanzan el 77,7%. De igual forma, se pudo establecer que a corte de 31 de octubre de 2020 solo el 0,6% de los comerciantes registrados en Cámara de Comercio estaban inscritos en este régimen.
Estas cifras de informalidad en la región, unidas a la falta de fiscalización de la administración municipal, permiten establecer de manera asertiva que la inclusión del impuesto de industria y comercio a un régimen de orden nacional genera para la ciudad oportunidades de estabilización en el recaudo del impuesto, resaltando que este tributo constituye una de las mayores fuentes de ingresos para el municipio y las cifras de deuda por este concepto ascienden al 50%.
De igual forma, se puede establecer que la inclusión de este gravamen en un régimen de orden nacional implicaría una reducción de los costos en los procesos de fiscalización que adelanta el municipio, pues en las anteriores vigencias se evidenció que para cobros de cartera y obtención de ingresos fue necesaria la contratación, a través de OPS, de más de 80 profesionales de los cuales aproximadamente 40 corresponden a la sección de industria y comercio y los restantes a la cartera de impuesto predial.
La información anteriormente relacionada evidencia los diversos beneficios que representa el RST para la administración municipal, razón por la cual se puede destacar de manera general que dicho régimen se podría instituir como un éxito para la entidad territorial, sin embargo, de los datos recopilados en el estudio de caso se podrá analizar el efecto de este régimen en cuanto a la eficacia en los municipios ubicados en zonas fronterizas, como es el caso especial de Cúcuta.
Así las cosas, es menester poner de presente el planteamiento que se realizó en el segundo apartado de este trabajo, consistente en la pregunta: ¿realmente una disminución en la tarifa de tributación genera incentivos de regularización en los sectores económicos que actualmente ejercen actividades de manera informal en zonas fronterizas? En ese momento se estableció de manera rápida como respuesta que no, dadas las condiciones de informalidad del país y, en el especial, del municipio de Cúcuta, que no solo se reflejan en el comercio sino también en el desempleo.
A modo de conclusión se destacan los resultados obtenidos en cada una de las etapas de la investigación, dando especial relevancia a las encuestas practicadas a un grupo de comerciantes dedicados a la fabricación de calzado en el municipio de Cúcuta, que permiten evidenciar la situación económica, tributaria y de informalidad que a traviesa la ciudad, pues actualmente, como se mencionó en el apartado dos de este trabajo, se pudo establecer de que el 92% de las personas que se dedican a la fabricación de zapatos en la entidad territorial funciona en la informalidad, es decir que solo el 8% de los fabricantes encuestados se encuentra debidamente inscrito en Cámara de Comercio; se debe recalcar que de estos solo el 3 % tributa renta como personas naturales y el 6% declara ICA. De igual forma, dentro de los datos recopilados se destaca la baja capacidad de fiscalización por parte de la Secretaría de Hacienda Municipal, pues solo el 1% ha sido sancionado por no presentar la declaración y pago del impuesto. Lo narrado nos permite indicar la importancia de constituir regímenes tributarios eficaces que propendan a la debida formalización de estos sectores económicos entendiendo que las pymes en las zonas fronterizas se han propagado, mantenido y funcionado sin ningún tipo de control.
Los anteriores datos, además de evidenciar la falta de contribución fiscal por parte de este sector económico y la ausencia de fiscalización por parte de la entidad territorial, permiten afirmar que los niveles de informalidad en el municipio sobrepasan el 100%, datos que además cobran importancia después de haber identificado que actualmente funcionan en la ciudad más de 2.000 fabricantes de manera informal; vale la pena reiterar que estas sumas doblan en gran medida el número de empresas registradas por Cámara de Comercio en cuanto los códigos CIIU 1521 y 1522, y que difieren en gran medida de las cifras de informalidad dadas a conocer por el DANE.
Según lo expuesto, las encuestas practicadas exponen la falta de eficacia de las normas tributarias emitidas durante el último cuatrienio en lo referente a la motivación de las pymes a la formalización y, para el objeto de estudio, la eficacia del RST, el cual, para el caso de Cúcuta -la ciudad con más informalidad del país- solo registra 229 personas inscritas. Se destaca que no se tiene certeza de que las personas inscritas tributen o no ICA, pues el municipio solo empezará a recaudar este impuesto mediante el Régimen simple a partir del año 2021.
En el mismo sentido, del trabajo de campo realizado con los fabricantes de calzado se pudo establecer que este tipo de empresas informales son una de las mayores fuentes de generación de empleo en el municipio, dado que cada una crea aproximadamente entre 8 y 14 empleos bajo la modalidad de destajo, lo que representa al año en promedio entre 5.000 y 20.000 empleos por este tipo de actividades. Respecto a las relaciones laborales, se debe destacar que los empleados carecen de derechos mínimos como pago de prestaciones sociales, cotizaciones obligatorias al sistema de salud o de pensiones.
Por otra parte, también se pudo constatar que el 100% de los comerciantes que ejercen sus actividades en la fabricación de calzado de manera informal no conocen de la existencia del RST y mucho menos sus implicaciones jurídicas; de igual forma, que al indagarse sobre este régimen lo confunden con el régimen simplificado de IVA, situación que refleja la falta de publicidad e impacto que tienen las normas de este tipo en las Pymes. A pesar de lo descrito, al explicar a los comerciantes algunos beneficios que contempla el régimen simple y los efectos tributarios que implica su registro, se pudo concluir que dichos preceptos no generan ningún tipo de estímulo o incentivo para su formalización, pues estas empresas siguen funcionando sin necesidad de registrarse, declarar y pagar impuestos y mucho menos cancelar algún tipo de prestación social a sus empleados.
A la par de lo decantado, se pudo establecer que anualmente estas empresas obtienen ingresos brutos entre $60.000.000 y $500.000.000, es decir, todas se enmarcan en el presupuesto que contiene la norma para pertenecer a este régimen, y que consiste en la obtención de ingresos brutos inferiores a 80.000 UVT (unidad de valor tributario).
Otro elemento extraído de la información recaudada es que, en promedio, las personas que declaran ICA producto de esta actividad, lo hacen por la suma de entre $300.000 y $2.500.000, lo que permite concluir que el municipio de Cúcuta deja de percibir anualmente alrededor de $1.000'000.000 por concepto del impuesto de industria y comercio de las personas que actualmente desarrollan actividades económicas de fabricación de calzado y continúan ejerciendo sus actividades de manera informal. Esto, pese a que desde el año 2014 el calzado ha sido uno de los sectores de la economía que más reducción en productividad ha tenido, además de las condiciones especiales de la ciudad de Cúcuta como zona fronteriza limítrofe con Venezuela.
A la problemática social, cultural, económica y demográfica que viven las fronteras se le suma la inexistencia de procesos de fiscalización por parte de la administración municipal, lo que evidentemente trunca el desarrollo económico y social de la región, esto muy a pesar de que anualmente se destinen grandes recursos para el fortalecimiento de los profesionales asignados al área de cobro coactivo y que están sujetos a los compromisos políticos del alcalde de turno, lo que altera de manera grave la continuidad de los procesos, de allí que se concluya de manera rápida que durante las vigencias 2018 y 2019 se contó con más de 50 profesionales asignados al área de cobro coactivo del ICA y, según los mismos datos generados por la Secretaría de Hacienda, esto no se tradujo en la recuperación de cartera por esta actividad económica en los años 2018 y 2019, a pesar de que en dicha vigencia se tramitaron 21 procesos de fiscalización que tampoco agregaron recursos al municipio, y que dada la pandemia originada a causa del Covid-19 fueron suspendidos en el año 2020.
De las diferentes peticiones de información que se presentaron a la DIAN, la Cámara de Comercio de Cúcuta y la Secretaría de Hacienda Municipal de Cúcuta se puede evidenciar el siguiente comportamiento del sector calzado a nivel nacional y local (Cúcuta) para el caso en estudio: primero, el desarrollo de actividades del sector calzado aportó al país ingresos por concepto de impuesto a la renta de grandes contribuyentes para la vigencia de 2016 por la suma de $27.154'000.000; para la vigencia 2017 el monto fue de $20.047'000.000, y para la vigencia 2018 la suma fue de $12.122'000.000, lo que implica una variación del -26,2% entre los años 2016 y 2017 y del -39,5% entre 2017 y 2018. Segundo, el desarrollo de actividades del sector calzado aportó al país ingresos por concepto de impuesto a la renta de personas jurídicas pequeños contribuyentes la suma de $9.950'000.000 para la vigencia 2016; un total de $11.821'000.000 para la vigencia 2017 y el monto de $10.427'000.000 para la vigencia 2018, lo que implica una variación de -18,8% entre los años 2016 y 2017 y del -11,8% entre 2017 y 2018. Tercero, en el municipio de Cúcuta se encuentran registrados en Cámara de Comercio 1.338 establecimientos de comercio que se dedican a la fabricación de calzado, en cuero u otro tipo de material, y 1503 que se dedican al comercio del calzado. Cuarto, que 20 empresas iniciaron su proceso de liquidación durante el año 2020 bien sea por causas de la pandemia o no. Quinto, desde el año 2019, se registró un aumento en el número de personas que se dedican al comercio de calzado, pues se pudo establecer que 559 empresas se constituyeron en debida forma y se registraron en Cámara de Comercio, es decir, en dos últimos años este sector tuvo un crecimiento del 37.2%, así mismo se crean 374 empresas que se dedican a la fabricación de calzado en cuero u otro tipo de material, lo que representa un aumento del 28%. Sexto, 828 empresas que se dedican a la comercialización del calzado y 724 que se dedican a la fabricación de calzado en cuero u otro tipo de material reportan ingresos brutos anuales inferiores a 80.000 UVT. Séptimo, la tarifa del impuesto de industria y comercio para el desarrollo de actividades de fabricación de calzado es del 5%. Octavo, por concepto del impuesto de industria y comercio el municipio de Cúcuta recaudó para el año 2016 la suma de $39'013.186.738; para el año 2017 un monto total de $45'660.302.690; para el año 2018 un total de $37.281.992.298, para el año 2019 la suma de $73.831'904.831, y para la vigencia de 2020 un total de 64.786'911.642.
De igual forma, se concluye que la administración municipal no realiza ningún tipo de control en cuanto a la organización y el desarrollo económico que lleve a la legalización de las diversas empresas que ejercen la actividad de fabricación de calzado de manera informal en el municipio, situación que se ve agravada con la falta de fiscalización, pues la mayoría de estas empresas funciona de manera habitual y permanente sin control alguno, por lo que se puede inferir que la inclusión del ICA a un régimen de orden territorial va a generar mayor control para el desarrollo de esta actividad pues la facultad sancionadora y fiscalizadora está en cabeza de la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales.
Así las cosas, es preciso señalar que a pesar de que el RST ha sido concebido por diversos sectores económicos como un régimen eficaz en materia de recaudación de impuestos, se puede establecer que esta figura se ha tergiversado, pues actualmente más del 40% de los inscritos son personas jurídicas y naturales que se encontraban en el régimen ordinario tributando de manera efectiva a una tarifa mayor, y que vieron en este régimen una oportunidad para disminuir la tarifa de su impuesto.
Se puede concluir que los comerciantes informales del municipio de Cúcuta no evidencian un atractivo en la legalización de sus empresas basado en la disminución de tarifas, pues de la información recaudada y explicada a lo largo de este trabajo se puedo demostrar que llevan más de 20 años laborando sin ningún tipo de control o consecuencia, de allí que requieran el establecimiento de políticas específicas y serías que conlleven no solo a la eficaz recaudación de impuestos por parte de la nación y entidades territoriales, sino también a la recuperación y el crecimiento del sector, teniendo en cuenta que es una de las actividades económicas más importantes en el municipio. Al respecto, es necesario destacar que requieren: capacitaciones en creación de marcas propias; facilidades de acceso a microcréditos que les permitan ampliar la maquinaría existente y compra de insumos; fomento de escenarios de comercialización en el que sus productos se den a conocer a nivel nacional y con posibilidades de exportación; fortalecimiento y regulación en temas de competencia desleal; control en la importación de calzado, entre otros.
Lo anterior demuestra que las normas tributarias, además de contener presupuestos propios de la materia, deben incluir ciertos criterios en atención a la diversidad poblacional y geográfica del país, es decir, las políticas tributarias tienen que adaptarse de tal manera que puedan tener la misma aplicación en todas las zonas del país, sin importar sin son fronterizas o no, a fin de lograr un aumento representativo en los ingresos de la nación y, para el caso que nos atañe, de la entidad territorial. De allí que con este trabajo se pretenda demostrar la falta de eficacia del régimen de tributación simple en cuanto a la formalización de las pymes, ante la carencia de estos preceptos que generen en debida forma un estímulo al sector económico e industrial, pues a pesar de que este régimen ha tenido una acogida favorable en algunos sectores económicos ya instaurados en el mercado y, evidentemente, resulta beneficioso para las entidades territoriales, no representa un estímulo efectivo o real en las empresas que actualmente desarrollan su actividad económica de manera informal en Cúcuta, donde, como ya se señaló, la informalidad sobrepasa el 77,7%, según datos del DANE, y más del 100% según el trabajo de campo.
En consonancia con lo anterior, se puede demostrar que uno de los factores que más contribuye a que los empresarios no se formalicen es la falta de acceso eficaz a microcréditos para la compra de insumos, tecnificación y maquinaría, lo que los obliga a adquirir créditos con prestamistas informales, comúnmente llamados "gota a gota". Estos factores, sumados a las características económicas de ciudades autosuficientes como Bogotá, Medellín, Cartagena y Barranquilla, sitúan a Cúcuta en una desventaja en materia de aplicación de impuestos, razón por la cual el RST no tiene la misma eficacia o aplicación en todo el país, especialmente en zonas fronterizas donde por factores culturales y demográficos este modelo de tributación se queda corto a la hora de lograr la formalización de sectores económicos importantes como es el caso del calzado para la ciudad de Cúcuta, capital de Norte de Santander.
Se recalca que a pesar de que el RST ofrece una disminución de tarifas atractiva para los sectores que se acojan a este régimen de tributación, este no se configura como una opción de formalización para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la fabricación de calzado de manera informal en el municipio, pues actualmente, como ya se ha reiterado en el desarrollo de este trabajo, ejercen su actividad sin ningún control y sin asumir costos de impuestos y prestaciones sociales.
Finalmente teniendo en cuenta los datos compilados en el transcurso de esta investigación, se puede afirmar que para el caso del sector calzado de Cúcuta el RST no es eficaz.
Nota
1 La DIAN es una Unidad Administrativa Especial del Estado colombiano constituida mediante el Decreto 2117 de 1992.
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