Constitucionalidad de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012

Constitutionality of Articles 178 and 180 of Law 1607 of 2012

Constitucionalidade dos artigos 178 e 180 da Lei 1607 de 2012

Nicolás Toro Garcés^*

^*Abogado, magíster en Tributación, Asesoría y Planeación Tributaria, y Litigio Tributario. Profesor de Derecho Tributario. Correo electrónico: n.torog@hotmail.com. Enlace Orcid: https://orcid.org/0000-0003-4225-4466.

DOI: https://doi.org/10.18601/16926722.n24.04

Artículo recibido el 11 de agosto de 2022. Aprobado por par 1 el 31 de agosto de 2022. Aprobado por par 2 el 21 de agosto de 2022.

Para citar este artículo: Toro Garcés, N. (2024). Constitucionalidad de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012. Revista de Derecho Fiscal, (24).

Resumen

La aplicación de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, en cuya virtud se regularon los procedimientos de determinación y sancionatorios que adelanta la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP) en el marco del ejercicio de sus facultades relacionadas con el control y vigilancia del cumplimiento de las obligaciones asociadas a los aportes parafiscales al sistema general de la seguridad social, podría constituir situaciones jurídicas generadoras de conflictos o de diferencia de criterios entre los contribuyentes y la administración. Lo anterior, como quiera que en las mencionadas disposiciones el legislador omitió establecer un término perentorio para la notificación del requerimiento para declarar o corregir, y para la notificación del pliego de cargos. Dicho aspecto, sin duda, amerita una revisión sobre la constitucionalidad de estos artículos al poder ser violatorios de principios o derechos fundamentales de los particulares.

Palabras clave: caducidad y prescripción, inconstitucionalidad, UGPP.

Abstract

The application of articles 178 and 180 of Law 1607 of 2012, by virtue of which the determination and sanctioning procedures carried out by the UGPP were regulated within the framework of the exercise of its powers related to the control and monitoring of compliance with the obligations associated with parafiscal contributions to the general social security system could constitute legal situations that generate conflicts or differences in criteria between taxpayers and the administration; the foregoing, since in the aforementioned provisions the legislator omitted to establish a peremptory term for the notification of the requirement to declare and/or correct and for the notification of the statement of objections. Appearance that without a doubt warrants a review of the constitutionality of these articles as they may be in violation of fundamental principles and/or rights of individuals.

Keywords: Expiration and Prescription, Unconstitutionality, UGPP.

Resumo

A aplicação dos artigos 178.° e 180.° da Lei n.° 1607 de 2012, por força dos quais foram regulamentados os procedimentos de determinação e sanção realizados pela UGPP no âmbito do exercício das suas competências relacionadas com o controlo e fiscalização do cumprimento das obrigações associadas com contribuições parafiscais ao regime geral de segurança social podem constituir situações jurídicas geradoras de conflitos ou divergências de critérios entre os contribuintes e a administração; o anterior, uma vez que nas disposições supracitadas o legislador omitiu o estabelecimento de prazo peremptório para a notificação da obrigação de declaração e/ou retificação e para a notificação da comunicação de objeções. Aparência que sem dúvida garante a revisão da constitucionalidade desses artigos, pois podem violar princípios e/ou direitos fundamentais das pessoas.

Palavras-chave: caducidade e prescrição, inconstitucionalidade, UGPP.

Introducción

El presente artículo desarrolla un estudio sobre la constitucionalidad de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, en cuya virtud se regula el procedimiento de determinación y sancionatorio adelantado por la Unidad de Gestión Pensiones y Parafiscales (UGPP). Todo ello, por supuesto, en el marco de un ejercicio académico que lejos de pretender atribuirse funciones o labores propias de la Corte Constitucional, trata de dar a conocer a aquellos quienes lo leen una posición respecto de las particularidades propias del procedimiento aplicado por la UGPP y si el mismo pudiese resultar violatorio a la Constitución Política.

Por consiguiente, mediante la confrontación directa de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 con la Carta Política, con el objeto de poder determinar si, a criterio del autor, dicha normativa es constitucional por vulnerar alguna disposición expresa de la Constitución Nacional, como su artículo 29, o uno o varios principios constitucionales como los de seguridad jurídica y confianza legítima.

I. Aspectos generales

La interpretación gramatical de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, en los términos del artículo 27 de la Ley 84 de 1873, el cual establece: "Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu", podría advertirse prima facie que el legislador, al momento de regular el proceso de determinación y el sancionatorio que adelanta la UGPP en ejercicio de sus facultades y atribuciones legales, estableció el término de prescripción de la acción administrativa en función únicamente de un acto administrativo que en el mejor de los escenarios sería meramente preparatorio como el requerimiento de información.

Lo anterior, sin establecer un término perentorio de caducidad o prescripción en función de la notificación del requerimiento para declarar o corregir (acto administrativo previo a la liquidación oficial), ni para la notificación del pliego de cargos (acto administrativo previo a la resolución sancionatoria), en este último caso, cuando el término de prescripción de cinco años establecido en los artículos objeto de análisis, se interrumpe con la notificación del requerimiento de información previo a la notificación del pliego de cargos.

Sobre este aspecto en particular es menester poner de presente que si bien el requerimiento de información podría constituirse en un acto únicamente de trámite para el inicio del ejercicio de las facultades fiscalizadoras de la entidad, en manera alguna constituiría un acto administrativo preparatorio en el marco de un proceso de fiscalización o sancionatorio, como es el caso de requerimiento para declarar o corregir o el pliego de cargos.

Ello implica que, toda vez que mediante el requerimiento de información la administración tributaria en estricto sentido no ha iniciado un proceso sancionatorio o de determinación, sino por el contrario, constituye una actuación que soporta y se requiere para conocer la realidad material y jurídica del contribuyente, pero que en nada supone la creación de situaciones jurídicas o por lo menos la propuesta para ajustar una conducta preliminarmente contraria a la ley, no se entendería entonces la razón por la cual el legislador estableció el término de prescripción en función de un acto administrativo de esta naturaleza. Esto, permitiéndole aparentemente a la entidad notificar el requerimiento para declarar o corregir o el pliego de cargos en cualquier tiempo, es decir, sin ningún tipo de limitación temporal para el ejercicio de sus facultades. Aspecto este que podría derivar en una actuación por parte de la entidad que, aunque fundamentada en una ley vigente, pudiere ser contraria a nuestro ordenamiento jurídico, puntualmente, a la Constitución Política, por resultar violatoria al debido proceso y a principios constitucionales como la seguridad jurídica y la confianza legítima.

Ahora, la ley reguló el procedimiento por el cual se rige la entidad para efectos de adelantar sus actuaciones sancionatorias y aquellos procesos de determinación. Sin embargo, no estableció términos perentorios para el ejercicio de sus funciones, o mejor aún, de sus facultades sancionatorias y de revisión o determinación de los aportes parafiscales. Específicamente, la norma no definió un término preclusivo para la notificación del requerimiento para declarar o corregir, ni para la notificación del pliego de cargos. En este último caso, cuando el término de prescripción de cinco años se interrumpe con la notificación del requerimiento de información.

II. De las competencias de la UGPP

La normatividad aplicable a la UGPP, esto es, la relativa a su creación: la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo de 2006 a 2010); los artículos que regulan los procedimientos sancionatorios y de determinación adelantados por la entidad, como lo son precisamente los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 plantean aspectos que deben ser analizados de acuerdo al objetivo de este estudio.

En efecto, el gobierno del presidente Álvaro Uribe advirtió la necesidad de crear una entidad, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones originalmente se establecieron en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en el cual se determinó que la UGPP tendría a su cargo inicialmente: (1) el reconocimiento de derechos pensionales y (2) las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Tal como puede observarse, la norma objeto de revisión originalmente facultó a la entidad únicamente para adelantar procesos de determinación de los aportes parafiscales; es decir que, por el momento, y hasta tanto no fueron proferidas disposiciones jurídicas posteriores, la UGPP no contaba con facultades para iniciar procesos sancionatorios en contra de los contribuyentes.

Actualmente, la regulación de los procesos de determinación y sancionatorios adelantados por la UGPP se encuentra establecida en los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, y del contenido del artículo 178 en mención determina el término con el que cuenta la UGPP para efectos de iniciar un proceso de determinación o uno sancionatorio. Específicamente, la norma señala que la entidad podrá iniciar las acciones sancionatorias o de determinación, con la notificación del requerimiento de información o del pliego de cargos dentro de los cinco años siguientes contados desde la comisión de la conducta sancionable, incluyendo dentro de estas la inexactitud en la declaración y pago de los aportes parafiscales.

Con lo cual, de manera preliminar, se podría arribar a las siguientes conclusiones: (1) el término de firmeza, aplicable a las declaraciones tributarias, dentro de las cuales, como más adelante lo veremos, se incluye la planilla integra de liquidación de aportes (PILA) es de cinco años contados a partir de su presentación, y (2) encontrándonos ante un proceso sancionatorio, que inicie con la expedición de un pliego de cargos, importante aclaración porque como lo veremos más adelante este proceso puede iniciar también con la notificación del mencionado requerimiento de información, la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad es de cinco años contados a partir de la comisión de la conducta sancionable.

Aunado a ello, el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 regula íntegramente el procedimiento de determinación y el sancionatorio, y en resumen determina que, tratándose de un proceso de determinación, previa expedición de una liquidación oficial, la UGPP deberá notificar un requerimiento para declarar o corregir, mediante el cual se le otorgará al contribuyente o aportante el término de tres meses siguientes a su notificación para corrija o presente su respuesta. Una vez agotado este procedimiento, dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del término para responder el requerimiento, la UGPP deberá proferir y notificar la liquidación oficial si hubiere mérito para ello. Contra la liquidación procederá dentro de los dos meses siguientes el recurso de reconsideración.

En el escenario en que el proceso sancionatorio no inicie con la notificación de un pliego de cargos, sino con la notificación del requerimiento de información, la UGPP, previa expedición de una resolución sancionatoria, deberá proferir y notificar un pliego de cargos mediante el cual se le otorgará al contribuyente o aportante el término de tres meses siguientes a su notificación para allanarse o presentar la respuesta. Dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del término para responder el pliego de cargos, la UGPP deberá proferir y notificar la resolución sanción si hubiere mérito para ello, contra la cual, procederá dentro de los dos meses siguientes el recurso de reconsideración.

Así entonces, las normas citadas no establecieron un término perentorio para notificar el requerimiento para corregir (acto administrativo previo y preparatorio a la liquidación oficial en el marco de un proceso de determinación), ni el pliego de cargos (acto administrativo previo y preparatorio a la resolución sancionatoria en el marco de un proceso sancionatorio), en el evento en que el procedimiento sancionatorio inicie con la notificación del requerimiento de información.

Es decir, basándonos en estos supuestos fácticos y jurídicos podríamos llegar a considerar que, tal como se encuentra concebida la norma en la actualidad, mientras la UGPP notifique el requerimiento de información dentro del término de cinco años siguientes a la presentación de la PILA y pago de los aportes parafiscales, o al vencimiento del plazo para cumplir con dicha obligación tributaria, sin que el contribuyente lo hubiere hecho, podría en cualquier tiempo proferir y notificar el pliego de cargos o el requerimiento para corregir, sin ningún tipo de límite temporal legalmente establecido.

A modo de ejemplo de lo mencionado, tenemos:

Un contribuyente presenta su PILA y paga los aportes parafiscales de los meses de 2013 de manera oportuna. La UGPP dentro del término de cinco años, en enero de 2018 notifica requerimiento de información.

Como la entidad entiende que con ello ya interrumpió el término de caducidad de su acción, hasta 2028 (diez años después del requerimiento de Información y quince años después de la presentación de la PILA) profiere y notifica el requerimiento para corregir, y en cumplimiento del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, le otorga al contribuyente tres meses para dar respuesta y dentro de los seis meses siguiente al vencimiento de dicho término profiere y notifica la liquidación oficial.

Ahora bien, no obstante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció una remisión expresa al libro V, títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario Nacional, para que, en lo no regulado expresamente por la norma especial, en relación con los procesos de cobro y de determinación adelantados por UGPP, sean aplicadas las disposiciones procedimentales incorporadas en el Estatuto Tributario Nacional¹. Las normas relativas a los procesos de determinación y sancionatorios establecidos en dicho estatuto no pueden aplicarse, como quiera que resultan incompatibles con los términos legales establecidos en la Ley 1607 de 2012.

Tan es así, que el artículo 638 del Estatuto Tributario², en cuya virtud se establece el término de prescripción de la facultad sancionatoria de la administración tributaria, no sería aplicable con fundamento en la remisión del artículo 1151 de 2007, como quiera que el mismo se encuentra en el título III del Libro V. Y tratándose de los artículos 705 y 710 del Estatuto Tributario, aunque integra uno de los títulos a los que se hace remisión, de la manera como se encuentra concebida la remisión al Estatuto Tributario, como consecuencia de la diferencia en los términos de firmeza de las declaraciones tributarias de impuestos administrados por la DIAN y aquellas relativas a los aportes parafiscales, no es posible aplicar los artículos que regulan el término con el que cuenta la UGPP para notificar el requerimiento para declarar o corregir por tratarse de normas incompatibles.

III. Posibles vulneraciones de normas de rango constitucional

Teniendo en cuenta lo mencionado previamente y una vez advertidas las posibles omisiones legislativas contenidas en los artículos objeto de revisión, corresponde analizar preceptos constitucionales con el propósito de determinar si el hecho de que no se hayan establecidos términos perentorios para el ejercicio de las facultades de la UGPP constituye una violación directa a la Constitución Política.

Para ello, es menester analizar los conceptos de caducidad y prescripción, toda vez que, en la medida en que una norma de carácter procesal no introduzca en su contenido un término perentorio para el ejercicio de una u otra facultad, podríamos encontrarnos ante un escenario en donde no habría lugar ni a la caducidad o a la prescripción como consecuencias asociadas al paso del tiempo. Dichas consecuencias jurídicas serían tendientes a la pérdida de la competencia temporal o de oportunidad para el ejercicio de una potestad.

El estudio sobre estas dos figuras arrojó que, en relación con la definición y conceptualización de la caducidad y la prescripción, tenemos que ambas se constituyen en una consecuencia jurídica ocasionada por el paso del tiempo, sin el ejercicio de un derecho o una acción. Su diferencia principal ha sido entendida por la jurisprudencia de la siguiente manera: la caducidad se encuentra relacionada con el ejercicio de una acción y la prescripción con la disposición o renuncia de un derecho.

Habiendo hecho una revisión apenas general y breve sobre las definiciones y las características de la caducidad y la prescripción, acto seguido haremos referencia al fundamento constitucional de estas figuras como mecanismo de protección de derechos fundamentales.

La conclusión es que la caducidad y la prescripción encuentran su fundamento constitucional en el artículo 29 de la Carta Política y en los principios de la seguridad jurídica y la confianza legitima; como quiera que el ejercicio de las facultades conferidas por ley a la administración debe encontrarse limitado temporalmente, pues de lo contrario, los particulares se encontrarían expuestos a situaciones jurídicas indeterminadas y a posibles actuaciones arbitrarias o que no puedan encuadrarse dentro del marco de la previsibilidad que un procedimiento estructurado en todas su formas debe ajustarse.

Esto significa que cualquier disposición normativa que regule el ejercicio de una acción por parte de la administración en un contexto de naturaleza tributaria, bien sea de revisión o fiscalización, o sancionatoria, debe contener términos perentorios que debe cumplir la entidad facultada, so pena de incurrir en una violación al debido proceso y a los principios constitucionales de la confianza legitima y la seguridad jurídica.

Esto, máxime si se tiene en cuenta que, en reiteradas ocasiones, el Consejo de Estado³ y la Corte Constitucional⁴ han coincidido en que los aportes parafiscales al sistema general de la seguridad social son tributos. Y por esta razón, la PILA, esto es, la planilla integra de liquidación de aportes, es para todos los efectos una declaración tributaria, pues es precisamente el mecanismo a través del cual el contribuyente liquida y declara el tributo (los aportes parafiscales)⁵.

Adquiere gran relevancia lo mencionado previamente, pues al tratarse de tributos que a su turno se liquidan y pagan a través de una declaración tributaria, los aportes parafiscales y la PILA se encuentran sometidos a los principios constitucionales aplicables en materia tributaria, y por ello, en relación con las declaración debe existir un término de firmeza y en el marco de un proceso sancionatorio la administración debe cumplir con términos perentorios so pena de operar la prescripción de la facultad sancionatoria.

Conclusiones

Por las consideraciones expuestas es dable concluir que la omisión legislativa contenida en los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, que regulan los procedimientos sancionatorios y de determinación que adelanta la UGPP, en virtud de la cual no se establecieron términos perentorios para la notificación del requerimiento para declarar o corregir ni para la notificación del pliego de cargos (acto administrativo previo a la resolución sancionatoria), en este último caso, cuando el término de prescripción de cinco años establecido en los artículos objeto de análisis, se interrumpe con la notificación del requerimiento de información, deviene justamente en la inconstitucionalidad de las disposiciones por violación al artículo 29 de la Carta Política y a los principios constitucionales de la seguridad jurídica y la confianza legítima.

En los términos de la Corte Constitucional, la garantía al debido proceso requiere de la aplicación, entre otros, de los principios de legalidad y de prescripción, este último bajo el entendido de que los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida al ejercicio de las facultades otorgadas a la administración⁶. Y, además, es el mismo artículo 29 el que de manera expresa consagra que toda persona tiene derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas.

Adicionalmente, la omisión legislativa conlleva la vulneración a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima; pues como lo ha entendido la Corte Constitucional los términos de caducidad garantizan la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las facultades correspondientes a la función administrativa⁷.

Igualmente, y para finalizar, esta situación vulnera el principio de confianza legítima como quiera que el contribuyente no podría tener expectativas legítimas respecto de las actuaciones de la UGPP, y se enfrentaría a una indefinición temporal que podría dar lugar a conductas arbitrarias que diferirían en casos similares, por tratarse de facultades sancionatorias y de fiscalización sin un marco jurídico que defina expresamente su alcance y limitaciones.

Notas

¹ En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, libro V, títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
² Artículo 638: "Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años".
³ Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de octubre de 2019: "La Corte Constitucional, de tiempo atrás, ha señalado que 'las contribuciones parafiscales en tanto gravámenes, se encuentran ineludiblemente sujetas a los principios de legalidad y reserva de ley, progresividad, equidad y eficiencia como cualquier otro tributo'. Incluso, desde sus primeras providencias, esa Corporación dijo que las contribuciones parafiscales son una especie del género tributos".
⁴ Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2009: "La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha atribuido a las cotizaciones efectuadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, el carácter de contribuciones parafiscales, definidas como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley para un determinado sector, en que tales recursos se utilizan en su beneficio. Las contribuciones parafiscales no son otra cosa que un instrumento de intervención del Estado en la economía destinado a extraer recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, y en tanto gravámenes, se encuentran ineludiblemente sujetas a los principios de legalidad y reserva de ley, progresividad, equidad y eficiencia como cualquier otro tributo".
⁵ Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de agosto de 2021: "Como lo determinó el a quo, las planillas de autoliquidación de los aportes parafiscales del sistema de la protección social que presentó la demandante de los meses de enero a diciembre de 2011 son declaraciones sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del E.T., de conformidad con la remisión prevista por parte del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007".
⁶ Corte Constitucional, sentencia C-1265 de 2005: "legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios)".
⁷ Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001.

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