La agenda post 2015: desafío de resiliencia que reorienta la cooperación global
Resilience challenge that reorients global cooperation
Erli Margarita Marín Aranguren1; Juan Carlos Lozano Herrera2
1 Docente/investigadora Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, erli.marin@uexternado.edu.co
2 Docente/investigador Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, juan.lozano@uexternado.edu.co
Recibido: noviembre 15 de 2013 / Aceptado: diciembre 18 de 2013
Resumen
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales marcaron un hito en términos de la cooperación al desarrollo al haber logrado que el mundo se pusiera de acuerdo en cómo afrontar los grandes problemas actuales, están a punto de expirar. Por eso, en diferentes escenarios se avanza en propuestas para construir la agenda post 2015, la cual determinará un nuevo acuerdo internacional para adelantar la cooperación hasta 2030. En este artículo se pone en blanco y negro dicho proceso que ha tenido lugar en varios escenarios, con la participación de diferentes actores. De esta manera, se pretende mostrar una visión de conjunto a los lectores hispanohablantes. Primero se describen los alcances y las lecciones que dejó el proceso de los ODM, y de allí analiza cuánto se han aplicado los aprendizajes en los distintos escenarios donde se han elaborado propuestas para la nueva agenda. Finalmente, se señalan algunos retos para la construcción de la agenda post 2015 y se plantean nuevos interrogantes.
Palabras clave: Cooperación internacional, Objetivos de Desarrollo del Milenio, sociedad civil global, agenda post 2015.
Abstract
The Millenium Development Goals (MDG), a milestone for international development cooperation in achieving global agreements towards common approaches to solve modern history's greatest problems, are about to expire. This is why the formulation of the post-2015 agenda, which is able to achieve a common agenda towards 2030, is being triggered through various scenarios. In this essay the authors analyse the process through which the new agenda is discussed in such scenarios through the participation of 'new' actors, with the aim of better socialising the process in the Spanish-speaking world. Thus, they first describe progress and lessons learned from previous processes, and subsequently analyse to which extent these have been included in the current post-2015 agenda-formation. The authors conclude with a reflection on the main challenges, new research and analysis questions to be considered as the process matures.
Key words: International development cooperation, overseas development aid, Millenium Development Goals, global civil society, post 2015 agenda.
"No hay nada permanente excepto el cambio".
Heráclito
INTRODUCCIÓN
Ad portas de la fecha fijada para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) es sustancial considerar sus progresos y limitaciones. No obstante, más que un análisis de resultados se impone la tarea de encontrar los mecanismos precisos para robustecer los sistemas económicos, sociales y ecológicos de modo que se posibilite el desarrollo. El acento estará en el desarrollo sostenible o sustentable -para usar los términos de los ambientalistas-, y precisamente por eso han de estudiarse las consecuencias de las transformaciones y sus influencias en el corto, mediano y largo plazo. No sin dejar de lado que, sin importar el tamaño o poder del actor, todos son susceptibles de aprender, adaptarse y desarrollarse1.
Sin embargo, más allá de los debates propios del desarrollo que han estado inmersos en la gestación y puesta en marcha de los ODM, es relevante recordar que estos marcaron un hito en las dinámicas de la cooperación internacional y los flujos de ayuda global, al tratarse de la primera ocasión en que se ha avanzado hacia mayores niveles de eficacia y articulación de esfuerzos entre los distintos actores a gran escala.
Así las cosas, un diagnóstico de aquel pacto que logró transformar la arquitectura de la cooperación internacional presenta casos para retomar lecciones aprendidas y para mirar implicaciones que antes no eran evidentes. Igualmente, se plantean nuevos problemas que deben ser abordados de manera conjunta así se presenten en escenarios distintos o sean señalados por actores locales. Quizá uno de los mayores valores agregados de aquel compromiso global fue la concordancia de una agenda para lograr el desarrollo y acabar con la pobreza. Ello tiene matices que se discutirán en este artículo, pero lo que no puede perderse de vista es que la cooperación internacional2 es diferente a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)3, así distintos autores los utilicen como sinónimos. La agenda post 2015, de lograrse, trazará nuevamente ese consenso de priorización de la cooperación al desarrollo para el abordaje de los asuntos internacionales en los próximos años. Sin embargo, al ser un instrumento que, en últimas, es político y responde a procesos igualmente políticos, dependerá de la voluntad política y financiera de quienes lo practican: los Estados.
Para avanzar en ese sentido, este artículo procurará comprender cuáles son los aspectos generales que hacen parte de la nueva discusión sobre la agenda post 2015 de cooperación internacional y qué retos supone para los diferentes actores implicados. Ello será atendido a partir de una observación general al proceso construido alrededor de los ODM, para comprender cuánto se aplicaron los aprendizajes en los diferentes escenarios desde donde se viene construyendo el proceso post 2015.
Dados los desarrollos en los diferentes escenarios globales, la premisa de la que se parte es que, independientemente de los cambios que se ya perfilan en materia de prioridades temáticas, la agenda post 2015 presentará nuevos ajustes -y retos- a las dinámicas de la cooperación internacional, por ejemplo, en la relevancia de "nuevos actores" (países de desarrollo medio y organizaciones de la sociedad civil), donde el juego es más abierto, hay más interacción, mayor transparencia e integración temática. Las dinámicas han cambiado no solo por la "entrada" de estos actores, sino porque hay situaciones de coyuntura4 que inciden de manera directa y diferenciada en cada actor y en cada temática. Este "ingreso" de "nuevos actores" es relevante precisamente porque deja de ver el desarrollo de manera lineal y posibilita soluciones con mayor flexibilidad y con las lógicas de quienes padecen los problemas y entienden mejor sus soluciones.
Este artículo, en un primer momento, analiza los antecedentes relevantes de la agenda post 2015. Allí se hace un recuento de los diferentes avances y las limitaciones que dicho proceso demostró tener, desde la óptica de diferentes académicos reconocidos por sus estudios en la materia. En un segundo momento se describe el proceso en que se ha incurrido para la formación de la nueva agenda y que, se espera, llevará a un nuevo conjunto de objetivos de cooperación internacional al desarrollo. En un tercer momento se muestra con óptica analítica cuánto se aplicaron las enseñanzas que dejó el proceso de los ODM. Por último, a manera de conclusión, se presentan algunos retos del nuevo proceso y preguntas relevantes para futuros análisis, a la luz de un nuevo escenario de cooperación internacional. De la misma manera, se hacen algunas consideraciones para Colombia.
EL PROCESO DE LOS ODM: ALCANCE Y APRENDIZAJES
Los cambios que se proyectan y se vienen discutiendo para la nueva agenda de cooperación difícilmente se pueden entender sin antes explorar qué ha pasado con los ODM. Por ello, a continuación se analizarán hitos clave y diferentes reacciones que estos han generado, en particular aquellos con mayor impacto (por cobertura, gasto, eficacia e incidencia colateral sobre otros indicadores) y claro, también lo político.
De la Cumbre del Milenio a los ODM
Mucho ha acontecido desde que en el 2000, 189 países firmaron la Declaración del Milenio, esa importante apuesta de coordinación y unión de esfuerzos. Por primera vez -de manera contundente- los esfuerzos de cooperación internacional tendrían un foco específico, aunarían conocimientos, facilitarían la coordinación y se lograrían éxitos de desarrollo global como nunca antes en la historia. Desde ese hito hasta la fecha, el mundo ha tenido transformaciones de enormes proporciones, los temas de agenda han tenido fuertes modificaciones -incluso más allá del impacto generado por el 11S-, y lo mismo ha sucedido con los agentes que lideran las acciones por el desarrollo.
Estas transformaciones se comenzaron a hacer efectivas a partir de la Declaración del Milenio, la cual se logró como resultado específico de la Cumbre del Milenio y sería adoptada por la Asamblea General de la ONU, el 8 de septiembre de 2000. La declaración fue el punto de partida para el establecimiento de los Objetivos, fijando una posición conjunta alrededor de ocho grandes áreas: la paz, la seguridad y el desarme; la erradicación de la pobreza; la protección del "entorno común"; los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno; la protección a personas vulnerables; la atención especial para África y, el fortalecimiento de la ONU.
Sin embargo, se debe destacar que el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), venía trabajando -desde 1996- en la consolidación de una propuesta de Objetivos de Desarrollo Internacional (ODI) enfocada a incrementar la eficacia de la cooperación al desarrollo5 (McDonnell, 2003). Así mismo, el propósito fue instigar el debate en el seno de las organizaciones con alto impacto sobre el desarrollo6. Esto se adelantó sobre todo a través del documento de política Shaping the 21st Century (Dando forma al siglo XXI) en donde se sugiere la necesidad de una mayor convergencia de la cooperación al desarrollo alrededor de unos objetivos comunes que permitieran incrementar el impacto de los aportes de la cooperación internacional. Fue esta la primera propuesta concreta de unos objetivos comunes y es ahí donde se plantea por primera vez la fecha límite de 2015 (OCDE, 1996); no fue en la Declaración del Milenio, como algunos creen. De hecho, varios de los odi coinciden mucho con la versión final de algunos ODM, como se puede constatar en el mencionado documento.
Así, sobre la base de estos procesos, se comenzaría el nuevo milenio con los hoy conocidos ODM: 8 objetivos7, 18 metas y más de 60 indicadores que ayudarían a guiar a todos los Estados de manera eficaz en la búsqueda de una vida digna para sus ciudadanos y hacia un mundo sin pobreza. De esta forma los ODM, aparte de constituirse en un hito para las teorías del desarrollo, también lo fueron en materia de la cooperación internacional al desarrollo.
Algunos resultados atribuibles a los ODM
Los ODM son relevantes para la agenda de cooperación al desarrollo al menos por dos motivos. Primero, por tener una apuesta para avanzar decididamente en torno a resultados concretos en la lucha contra la pobreza estructural. De ahí que se hayan fijado objetivos y metas específicas enfocadas a la consecución de victorias en el fortalecimiento de capacidades y oportunidades mínimas para lograr mayor productividad de los seres humanos, en línea con lo planteado por el Proyecto del Milenio de la ONU liderado por Jeffrey Sachs (Proyecto del Milenio, 2005). El segundo, por haber logrado un acuerdo alrededor del cual un número importante de actores de la cooperación nacional y del desarrollo -para ese momento, principalmente los Estados y las organizaciones multilaterales- convinieran de manera unísona y marcharan hacia la consecución de los mismos objetivos. La importancia de esto último se justificaba en las enormes críticas que desde hace años se venían acentuando alrededor del modus operandi e ineficacia de aquellos agentes que lideraban la cooperación internacional. El antídoto que tomó fuerza fue pensar que un conjunto de objetivos comunes permitiría mitigar la dispersión de aproximaciones hacia el desarrollo.
A pesar de la coincidencia de varios expertos en el sentido de advertir que los indicadores ligados a los ODM no se alcanzarían, y anotar que muchas de las metas quedarían sin alcanzarse, los logros a la fecha son importantes, en especial si se comparan con los obtenidos en cualquier otro momento de la historia. El más reciente informe de los ODM (ONU, 2013) da un balance que registra varios avances, aun cuando muchos se dieron en medio de una prolongada crisis internacional que frenó el crecimiento de muchos donantes. De lo registrado en el informe (ONU, 2013) cabe resaltar:
Aparte de las anteriores hay otras áreas en donde el informe -si bien resalta la necesidad de incrementar esfuerzos- registra avances hacia la consecución de otras metas. Es el caso de:
Estos logros son confrontados con críticas como las de Johnson (2005), Fraser (2005) y Obeng-Odoom (2012) sobre la efectividad de las estrategias de los ODM. Sin embargo, la defensa de aquellos que defienden el éxito de los ODM se sostiene en que los logros son superiores a los registrados en periodos similares del pasado, y esto arroja argumentos para defender lo adoptado (Grupo de Alto Nivel, 2013; ONU, 2013; Pittman, 2013; McArthur, 2013). Más aún, el éxito se ha defendido sobre todo a partir de haber generado un esquema de coordinación de alta eficacia para la cooperación internacional. Se ha logrado, por primera vez en la historia, que una amplia mayoría de los Estados y las agencias de cooperación internacional (donantes y receptores) se vuelquen hacia unos mismos objetivos, como lo sostienen Richard Manning (2010) y Andy Sumner y Meera Tiwari (2010). Ellos han concluido que los ODM fueron acogidos por la amplia mayoría de los donantes del cad de la OCDE, por la Unión Europea, de manera colectiva e incluso por China. Los receptores claramente los adoptaron en sus políticas nacionales y eso es lo que ha permitido no solo una coordinación de la cooperación sino un impacto mayor. A pesar de que las declaraciones que se hacen en la Asamblea General no son vinculantes jurídicamente hablando, como lo resalta Germán Ramírez, la "Declaración del Milenio" como fuente material, va más allá de ser una raíz para celebrar un tratado, porque reconoce y aplica una serie de medidas afines con los principios y propósitos de la Carta de la onu [...] el texto propone algunas normas que ya son vinculantes jurídicamente [.] entre ellas las derivadas de algunos tratados vigentes sobre derechos humanos (2010, p. 287).
Más aún, los ODM no solo se convirtieron en un instrumento que ha mostrado voluntad política, sino que ha comprometido moralmente a quienes se han acogido a trabajar por estos, siendo Estados, empresas u organizaciones de la sociedad civil (OSC).
Los ODM han sido un mecanismo de medición del progreso de los programas de cooperación internacional al desarrollo. También es indiscutible el cambio en el tipo de ayuda proporcionada; Manning (2009, p. 8) argumenta que mientras la ayuda dedicada al sector productivo se redujo desde 2000, aquella enfocada a los sectores sociales cubiertos por los ODM -como la educación, la salud infantil y la mitigación de la mortalidad materna- aumentó. La evidencia del impacto de los ODM en la modificación del comportamiento de los Estados en desarrollo indica que se ha logrado apropiación de estos hacia las metas y los indicadores, y que han sido incluidos en sus políticas públicas8 (Sumner y Tiwari, 2010, p. 15). En este mismo sentido se demuestra cómo los gobiernos (de los Estados receptores) han incrementado su rol en el financiamiento de acciones pro-ODM encargándose de más del 60 % en los objetivos de educación, salud, género, protección social y medioambiente (DFI y OXFAM, 2013).
Lo anterior demuestra por qué, más allá de los beneficios que pueda o no haber generado en materia de desarrollo, la Declaración del Milenio y los ODM establecieron un nuevo marco de coordinación de la cooperación internacional. Estos, por no contar con precedentes y resultar favorables a los intereses de los donantes y receptores, abren la ventana para nuevas propuestas estratégicas. De hecho, la Declaración de París sobre cooperación señala cinco principios9 que han ido consolidándose en la nueva arquitectura de la cooperación para el desarrollo.
Hoy, el proceso de la Agenda post 2015 es más incluyente y democrático que el de los ODM, al menos en lo que ha sido registrado hasta ahora. Más adelante se abordará en detalle, pero aquí se quiere anotar que el debate sobre la democracia y su déficit son asuntos que están en la agenda y seguirán estando. En la Declaración del Milenio se incluyó una línea de trabajo para apoyar la institucionalidad democrática y fortalecer la participación ciudadana. Básicamente, los progresos en este sentido han permitido que la propuesta post 2015 cuente con la participación activa de un sinnúmero de personas desde diferentes puntos del globo10.
Críticas a los ODM en el marco de la cooperación
Entender críticamente el proceso de construcción de la agenda post 2015 requiere no solo conocer los avances de los ODM, sino también las críticas que se han generado frente a este último proceso. Richard Manning (2010, p. 10) sugiere un listado que aquí se complementa con contribuciones de otros expertos.
Demasiado global. Jan Vandemoortele (2009) sostiene que la fórmula de "talla única para todos" no fue apropiada, en particular para el continente africano. En primer lugar, porque al fijar los objetivos de acuerdo con las tendencias globales de los años previos, no se consideró que en aquellos lugares del mundo en donde las tendencias eran peores, lograr los objetivos sería más complejo que en los lugares con mejores tendencias (p. 357). En segundo lugar, porque el uso de valores relativos -en vez de absolutos- hizo que fuera más fácil lograr los objetivos para aquellos que contaban con una menor cantidad de problemas, y que fuera más complejo (en números absolutos) para aquellos con problemáticas mayores. El autor señala esto como contraproducente dado que quienes cuentan con problemas de desarrollo más grandes, generalmente tienen peores condiciones para solucionarlos (Vandemoortele, p. 359). Según esta crítica, aun logros titánicos -como en el contexto africano- serán subvalorados por no alcanzar las metas e indicadores establecidos en los ODM.
Esta "talla única" también generó problemas para atender realidades específicas en las diferentes regiones. Por ejemplo, para algunos estudiosos como Sanahuja (2013), los ODM demostraron un bajísimo énfasis en temas que eran indispensables para América Latina. La evidencia es la marcada desigualdad que pervive y se aumenta en el territorio, muy a pesar de los logros registrados en términos de disminución de la pobreza, quizá dados por las nuevas maneras de medirla. Por ejemplo, la concentración excesiva en los ingresos como medida de éxito brinda una visión incompleta de la realidad al dejar de lado los análisis desagregados que son los que permiten identificar la inequidad. Una visión más flexible de los objetivos habría permitido, por el contrario, observar de manera segregada las responsabilidades de los gobiernos nacionales y territoriales, y una mayor apropiación de estos.
La visión demasiado global también ha generado que se optara por un "cumplimiento agregado" de los objetivos y, como lo recuerda Tezanos (2011), durante la Cumbre del Milenio+5 se tuvo que acordar modificar la cobertura geográfica para que se aplicara país por país. Desde entonces se habla de un "cumplimiento universal".
Algunos analistas, como los que integraron la Comisión de la revista científica Lancet y el Centro de Desarrollo Internacional de Londres (LDIC, sigla en inglés), precisan que algunos desafíos pivotales para alcanzar el desarrollo quedaron ausentes. Al intentar un análisis del escenario, los más intrépidos cuestionan el esfuerzo del agente/actor e incluso la formulación misma de los ODM como problema. Esto coincide con quienes sostienen que la Declaración del Milenio "fue un ejercicio de prospectiva" ya que las metas, aun cuando fueron propuestas con alcance global, registraron pocas sinergias entre estas. El director del LIDC, JeffWaage, defiende esto a través de analizar la poca sincronía entre el objetivo de la educación, focalizada en los primeros años de la infancia, y el objetivo de salud, en términos de crear una fuerza laboral de profesionales del área (SCIDEV, 2010). Las distancias se hacen más que evidentes al intentar cruzar objetivos11, para no ahondar en el análisis de las estrategias o el impacto de los indicadores.
Insípida lucha contra la pobreza y asuntos temáticos olvidados. La Declaración del Milenio buscaba erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico sostenido y promover el desarrollo sostenible al tiempo que se avanzaba hacia un sistema económico mundial plenamente inclusivo y equitativo, pero hoy la exacerbación social en diferentes continentes llama a un cuestionamiento del modelo de desarrollo. Cada vez más se piden alternativas al malestar con la globalización que sugiere Stiglitz (2002).
Varios autores registran como una equivocación el que los ODM hayan obviado dimensiones vitales para el desarrollo de los individuos en diferentes partes del mundo, muchas de ellas, que habían sido mencionadas en la Declaración del Milenio. Malcolm Langford (2010) cuestiona que los derechos humanos hayan quedado ausentes en los ODM e indica que esto acentúa la posibilidad de perpetuar violaciones y eximir de su responsabilidad a los gobiernos. El autor critica con ejemplos puntuales cómo en la evolución que tuvieron los ODM fueron perdiendo el enfoque de derechos humanos. Así, se perdieron conceptos como el de "agua costeable" y el de un comercio y sistema financiero "abierto, equitativo, basado en reglas, predecible y no discriminatorio" (QNU, 2000), y que se haya reducido la aproximación de igualdad de género y empoderamiento de las mujeres que traía la declaración (ONU, 2000, p. 85).
De la mano con esto, también se ha mencionado un olvido a la búsqueda de la paz o mitigación de conflictos, siendo estos asuntos aún fundamentales. En la entrega del Nobel de Paz, Barack Obama sorprendió al mundo cuando dijo "debemos comenzar por reconocer el difícil hecho de que no erradicaremos el conflicto violento en nuestra época" (The White House-President Barack Obama, 2009). Lo anterior demuestra cómo los conflictos violentos nunca debieron quedar excluidos de los ODM como fue el caso, durante el proceso político de su aprobación.
De igual manera se ha criticado la ausencia de temáticas relacionadas con el envejecimiento en los ODM. El tema ni siquiera estuvo presente en el marco de la Declaración del Milenio, aun cuando varios análisis posteriores de expertos en envejecimiento argumentaron su importancia y su relación directa con la pobreza por regiones del mundo y afectaciones según género. Por ello, se aprobó la Resolución 58/134 (2003), que invitaba a los Estados a incorporar el envejecimiento en las medidas encaminadas a la consecución de los ODM, y la Resolución 59/150, donde se recomendó tener en cuenta la situación de las personas de edad. Los informes de la onu poco trabajaron dicha temática. No obstante, en el Informe del Grupo de Trabajo sobre el post 201512, entregado en junio de 2012, se hace especial énfasis en que las tendencias muestran desafíos y oportunidades que no podemos desconocer como son los cambios demográficos.
Apropiación selectiva de los donantes. A pesar de que algunos critican los ODM como un conjunto de objetivos demasiado centrado en los donantes (Vandemoortele, 2009), otras críticas sostienen que el problema principal radica más en la manera como se diluyeron los compromisos y las responsabilidades de los donantes entre la Declaración del Milenio y la composición de los objetivos, metas e indicadores. Así lo sostiene Sakiko Fukuda-Parr, quien reconoce que si bien las agendas de los donantes sí han sido influenciadas por los ODM, estos han sido bastante selectivos en cuáles priorizar: "las agendas ODM del objetivo 8 no reciben demasiada atención en los documentos de política de los donantes revisados; menos de la mitad de estos mencionan las reformas al sistema internacional en comercio, ayuda, deuda y tecnología" (2009, p. 32). El autor critica la manera como se evidencia que los compromisos que los donantes debían haber cumplido para forjar la "alianza global" fueron débiles y no contaron con metas concretas.
La meta 18 de ese objetivo, de hecho, propuso una colaboración con el sector privado para velar por que se pudieran aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular las tecnologías de la información y las comunicaciones. Sin embargo, la Unesco muestra cómo hoy los factores de desigualdad ante las nuevas tecnologías siguen creando una auténtica brecha que pone en duda la universalidad del mundo digital (Estay, 2007, p. 87). Las distancias siguen existiendo pues la extensión de la red coincide con la geografía del desarrollo, luego la ausencia de infraestructura prolonga el rezago digital del sur.
Algunos autores sostienen que el carácter no vinculante de la Declaración del Milenio imposibilitó una financiación constante para el logro de los ODM. De hecho, la onu promovió dos conferencias sobre financiación del desarrollo13 y aún así no logró movilizar los recursos que se precisaban, resultando en que la ayuda requerida no llegara a los países en desarrollo. En ocasiones, además, las obligaciones políticas se eludieron a través de "malabares contables" mediante los cuales se registraban recursos de cooperación que nunca terminaron llegando a los países que los necesitaban; incluyendo actores tan visibles como la Unión Europea, según lo denunciaron Eurostep y Europe External Policy Advisors, miembros de la Red Social Watch de la sociedad civil europea: "No hubo ni convicción ni voluntad política" (Stocker y van Reisen, 2006, p. 49).
Objetivos no factibles. En una aproximación similar a la de Vandemoortele (2009), Michael Clemens, Charles Kenny y Todd Moss (2007) ya habían manifestado su incomprensión frente a la manera como habían sido construidos los objetivos y las metas, ya que -desde sus investigaciones y proyecciones- no son factibles de alcanzar por parte de aquellos países que están demasiado atrasados en su proceso de desarrollo; ni siquiera si se incrementaran los flujos de ayuda internacional para estos. Ellos argumentan que los costos más altos que generaron los ODM son, por un lado, las expectativas irracionales de lo que se podría lograr en tan corto tiempo y, por otro, expectativas irracionales establecidas frente al rol de la ayuda internacional al desarrollo14. Estas tendrían como consecuencias: la fatiga de los donantes, erosionar la atención sobre las necesidades de reformas estructurales en los países en desarrollo y que varios países sean etiquetados como casos de fracaso al no lograr las metas, aun si presentan avances (Clemens et al., 2007, p. 747).
Otras lecciones relevantes de Río+2015
Una reflexión sobre la agenda post 2015 precisa volver la mirada al 2011, donde la cumbre de veinte años de Río permitiría servir de espacio de reflexión para entender cuán importante era la agenda de sostenibilidad y cuán rezagada estaba. Más aún, del proceso de Río+20 también es notable el creciente liderazgo que han tenido los países del llamado Sur Global en la construcción de la agenda, algo que parecía imposible durante la construcción de la agenda del Milenio.
Un ejemplo posible es el protagonismo que ha buscado tener el gobierno colombiano, que se dio a la tarea de adelantar una estrategia diplomática en torno al establecimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como propuesta que permitiera concertar entre los polarizados intereses de los países desarrollados y en desarrollo (Gómez Lee, 2013). La apuesta colombiana consiguió el apoyo y las contribuciones de otros países16, logrando que estos ods fueran aprobados en la Cumbre y se consolidaran como el referente obligatorio en la agenda post 2015. Dicho resultado incluyó temas como: pobreza, seguridad alimentaria, agua, energía, océanos, ciudades y empleos verdes (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012). Cada uno refleja los retos que -desde la concepción de un país de desarrollo medio- debe superar la comunidad internacional de manera corresponsable.
Ese logro se obtuvo en un escenario ambiental, pero trasciende lo ecológico e incluye comercio, energía, turismo y minería (El Tiempo, 2012). Desde la propuesta inicial se sugirió que los ODM "pudieran ser actualizados y adoptados como Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)", como puede leerse en la nota de la secretaría de la reunión de los países miembros de la plataforma de Río de Janeiro hacia Johannesburgo 2002: "América Latina y Caribe hacia Río de Janeiro 2012" (CEPAL, 2011). Allí se anota que "mientras los ODM son aplicables solo a países en desarrollo, la intención fue que los ODS tuvieran una aplicación universal" (Río+20, 2011), y que mientras el cambio climático estaba ausente de las discusiones hace 20 años, ahora está en el centro de toda negociación internacional. Quizá una de las razones que robusteció la propuesta es precisamente el hecho de contar con una visión que interrelaciona crecimiento económico, protección ambiental y bienestar social. En otras palabras, la experiencia reciente y actual de Colombia permitió conciliar una ruta para enfrentar los retos del siglo XXI, que posibilitara la resiliencia y los progresos sinérgicos entre todos los actores.
Al analizar la manera como están formulados los objetivos es posible notar que mientras los ODM se centraron en el resultado final; los ods fueron planteados en función de los factores que será necesario enfrentar para alcanzar un resultado final. De esta manera, no solo hay más posibilidades de alcanzar el objetivo final sino que se arrastran otros procesos que van concatenados, pero parecerían no relacionarse. Las Organizaciones No Gubernamentales ya le han mostrado al mundo que cuando se trabajan temas de niñez, generalmente hay correlaciones con mujeres cabeza de familia, hogares diversos, insatisfacción de necesidades básicas, entre otros17. Esa lección parece haberse aprendido ya, y por ello el planteamiento de Río sugirió objetivos cuantitativos, plazos concretos y un panel de indicadores descriptivos que los países puedan llevar a la práctica de acuerdo con sus circunstancias nacionales. Cada uno a su medida.
Otra lección crucial que deja Río+20 es la necesidad de terminar con el divorcio entre la sostenibilidad ambiental y asuntos como la productividad, generación de riqueza, empleo e innovación, y el fortalecimiento de los mercados (Manzano, 2012).
Por último, en materia de la agenda de cooperación internacional y desarrollo, Río+ 20 estableció la conformación de un Grupo de Trabajo Abierto (OWG, por su sigla en inglés) de 30 personas quienes tendrían la responsabilidad de aterrizar los objetivos de desarrollo sostenible a indicadores, para ser considerados por la Asamblea General en su 68a sesión (entre septiembre de 2013 y septiembre de 2014).
LA AGENDA POST 2015: TOMA FORMA
La sección anterior describió algunas de las más relevantes circunstancias y análisis en torno al proceso que llevó al desarrollo de los ODM, gracias a que estos facilitan la comprensión del proceso de diseño de la agenda. Entre estas se encuentran la vigencia de las críticas hacia los ODM, el surgimiento y la participación de nuevos actores -en particular, de las organizaciones de la sociedad civil-, la creciente amenaza del cambio climático y una globalización económica vigorosa, pero cada vez más cuestionada.
Todos estos son asuntos que, sin duda, influyeron en el surgimiento y la estructuración de los diferentes escenarios donde se trabajó el diseño de la agenda post 2015 que se desarrolló en seis escenarios paralelos (desa, 2013). Este arreglo institucional, aunque blindaría los análisis para un nuevo conjunto de objetivos, también dificulta la participación de nuevos actores y de los Estados. A pesar de ello, ha habido esfuerzos de coordinación entre estas instancias, liderados por el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, y apoyados por el Secretario General Adjunto y el Asesor Especial para la planeación post 2015.
Un primer escenario surge del OWG creado en Río+20, el cual fue establecido en 2013 por decisión de la Asamblea General de la ONU, con un sistema de representación mediante el cual cada uno de los 30 cupos es rotado entre 1 a 4 Estados parte. El OWG, en seguimiento de lo establecido en Río, tiene la responsabilidad de debatir la conceptualización de los objetivos de desarrollo sostenible, lo cual se hará hasta el mes de febrero de 2014. Entre ese periodo y septiembre de 2015, el OWG tiene la tarea de lograr un consenso alrededor de una propuesta de objetivos que será presentada para la aprobación de la Asamblea General. Hasta el momento en que este artículo fue escrito, como lo registra el Informe de Avance de los Trabajos del OWG (A/67/941) las discusiones se dieron alrededor de cinco tópicos (tabla 1).
Otras dos son medidas tomadas directamente por el Secretario General. Lo primero que adelantó, en enero de 2012, fue la conformación del "Equipo de Tareas del Sistema de Naciones Unidas sobre la agenda post 2015"18 con el objetivo de preparar al sistema para el proceso de diseño de la nueva agenda y de brindar análisis e insumos que pudieran nutrir la discusión (DAES, 2013). El trabajo de este grupo se reunió en el informe "El futuro que queremos para todos" (tabla 1), el cual resumió la visión de las Naciones Unidas sobre lo que debería ser la agenda post 201519 y definió como principal reto de esta "asegurar que la globalización se convierta en una fuerza positiva para todos los habitantes del mundo en esta generación y en las generaciones del futuro. La globalización ofrece grandes oportunidades, pero sus beneficios, en este momento, se distribuyen de manera muy desigual" (UN System Task Team, 2012). Por lo anterior, se puede notar nuevamente cómo desde ahí no solo se retoma como eje central la lucha contra la pobreza, sino que se complementa con la desigual distribución de la riqueza.
La segunda medida que tomó Ban Ki-moon fue la creación y conformación del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo post 2015 (tabla 1). Este grupo, compuesto por 26 personas representantes de gobiernos, el sector privado, la comunidad académica y la sociedad civil, fue encargado de liderar las discusiones que puedan llevar a que en la segunda mitad de 2014 se cuente con unos nuevos objetivos. El panel, del cual fue parte la canciller colombiana María Ángela Holguín, fue copresidido por el presidente Yudhoyono de Indonesia, la presidente Johnson de Liberia y el primer ministro británico Cameron. La tarea se logró entre julio de 2012 y mayo de 2013 (Grupo de Alto Nivel, 2013) con el objetivo de entregar una propuesta de objetivos de desarrollo y recomendaciones que conciliaran los procesos de ODM y de Río+20. Dicho proceso derivó en la presentación y entrega, ante el Secretario General, del documento "Una nueva alianza mundial: erradicar la pobreza y transformar las economías a través del desarrollo sostenible". El documento propone el diseño de la agenda post 2015 alrededor de "cinco cambios transformativos" (Grupo de Alto Nivel, 2013): 1) no olvidarse de nadie; 2) colocar el desarrollo sostenible en el centro de la agenda; 3) transformar las economías para crear empleo y crecimiento inclusivo; 4) construir paz e instituciones eficaces, abiertas y responsables para todos; 5) forjar una nueva alianza mundial20.
El tercer escenario ha sido el liderado por el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas, el cual impulsó consultas globales y nacionales que se complementaron con la iniciativa My World21. Las consultas -organizadas por los Equipos País de la ONU- se adelantaron en 88 países, e incluyeron discusiones acerca de las prioridades nacionales de desarrollo. También hubo consultas temáticas lideradas por agencias de la ONu, con participación de organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y la academia, en temas como: educación, desigualdades, salud, gobernanza, conflicto y fragilidad, crecimiento y empleo, sostenibili-dad ambiental, hambre, nutrición y seguridad alimentaria, dinámicas poblacionales, energía y agua (The World We Want, 2013).
El cuarto escenario son las consultas regionales adelantadas en las Comisiones Económicas Regionales para consensuar prioridades y necesidades; en el caso de Latinoamérica, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El resultado de cada una es un informe a la Secretaría General (DESA, 2013).
El quinto escenario está dispuesto por la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible de la ONU, la cual fue conformada en agosto de 2012 por Ban Kimoon. Esta tiene por objeto la movilización de experticia técnica desde la academia, la sociedad civil y el sector privado para la generación de soluciones a los problemas locales, nacionales y globales del desarrollo sostenible (SDSN, 2013) y está conformada por eminencias como Jeffrey Sachs y Louise Arbour. En junio de 2013 la Red presentó al Secretario General An Action Agenda for Sustainable Development: Report for the un Secretary General, en el cual adelantan recomendaciones (tabla 1) a partir de cuatro dimensiones de análisis del desarrollo sostenible: desarrollo económico (incluyendo la erradicación de la pobreza extrema), inclusión social, sostenibilidad ambiental y buen gobierno -incluyendo paz y seguridad- (SDSN, 2013a, p. 1).
A partir de estas, la Red identificó cinco cambios que el mundo había vivido entre los ODM y la actualidad, que tendrían que tenerse en mente a la hora de "actualizar" estos objetivos: 1) mayor factibilidad de acabar con la pobreza extrema, dados los avances tecnológicos y científicos; 2) peligrosos niveles de impacto de los humanos sobre el planeta; 3) cambio tecnológico, particularmente en tecnologías de la información y las comunicaciones, con impacto en las dinámicas de integración y globalización; 4) inequidad y exclusión social, con impactos en muchos países de rápido crecimiento; 5) dificultades de gobernanza global, en donde hay mayor complejidad por un mayor número de actores y de niveles de multipolaridad global.
El último escenario está relacionado con el Pacto Global de la onu, proyecto que nació de manera paralela a los ODM, y mediante el cual el Secretario General Kofi Annan promovió una alianza por el desarrollo entre las Naciones Unidas y el sector privado. En el marco del proceso de la agenda post 2015, el Pacto ha implementado mecanismos de recolección de insumos desde el sector privado, los cuales están contenidos en el informe Perspectives from un Global Compact Participants on Global Priorities and How to Engage Business towards Sustainable Development Goals (Global Compact, 2013). Allí se brindan recomendaciones en tres áreas: 1) propuestas para la estructuración de objetivos de desarrollo sostenible, en cuatro temáticas (superación de la pobreza, necesidades y capacidades humanas, recursos naturales estratégicos y un ambiente apropiado para el desarrollo); 2) mecanismos para el enganche de negocios e inversionistas hacia el logro de los objetivos de desarrollo sostenible; 3) recomendaciones hacia la consolidación de mercados incluyentes y sostenibles.
Se ha descrito, grosso modo, la manera como se estructuró la discusión alrededor de lo que será la nueva agenda, por la importancia de visibilizar cómo ha sido el proceso de discusión y generación de insumos. Lo restante tiene que ver con el proceso político que está en marcha desde septiembre de 2013 y continuará al menos hasta septiembre de 2014. Solo ahí se podrá observar la incidencia real de los procesos técnicos y participativos en las decisiones finales. Complacer a todas las partes será un imposible, pero desconocer los procesos ya avanzados implicaría problemas de legitimidad.
AGENDA POST 2015: ¿LECCIONES APRENDIDAS?
Las secciones precedentes nos han presentado un balance en blanco y negro de lo que ha dejado el proceso de coordinación que se generó para la cooperación internacional alrededor de los ODM. Es así que, pensando en el proceso post 2015, resulta importante presentar reflexiones frente a algunos de los temas que se prevé serán importantes en el proceso político de fijación de la agenda.
El revés como una oportunidad
Si bien no puede considerarse que el proceso de los ODM ha sido perfecto, los reveses han de ser ventanas de oportunidad para replantear la nueva apuesta post 2015. Muchos autores coinciden en que las sinergias son un sine qua non. De hecho, en varios escenarios (G-8, G-20, Cumbre de la Tierra, entre otros) se clama por la coordinación y el diálogo. Cabe destacar el trabajo del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo post 2015, entre otras cosas, por la jerarquía política que tiene, lo cual lo diferencia de otros escenarios técnicos ya mencionados. El ejercicio allí adelantado resulta interesante y muestra alternativas precisas para que en la reunión de la Asamblea General, en septiembre de 2014, se ajusten y precisen compromisos, indicadores y recursos. El reto no es menor.
Ya se pueden esbozar las oportunidades para incluir asuntos que por diferentes motivos han quedado relegados y que son urgentes en el propio sistema de cooperación internacional, en línea con los aprendizajes identificados. Entre otros, es fundamental crear sinergias, brindar atención al cambio climático, atender problemas globales con soluciones que incluyan más las particularidades de los diferentes territorios, disminuir las desigualdades, trazar objetivos comunes con obligaciones para todos y pensar en la búsqueda de la paz y otros temas identificados como ausentes y necesarios en la agenda. Tezanos (2011) esboza una alternativa cuando menciona lo indispensable de "construir un sistema de ayuda internacional, incentivo-compatible con los esfuerzos de progreso de los países, consensuar un pacto internacional de financiación del desarrollo y completar las dimensiones del desarrollo humano que quedaron ausentes en los ODM". Greenhill y Prizzon (2012, p. 25) hacen recomendaciones en el mismo sentido. Muchos autores coinciden en que los recursos y los indicadores deben manejarse de diferente manera, y que dejar el tema de la financiación a otros escenarios genera dilación de la voluntad política.
Otra alternativa es la propuesta del Grupo de Alto Nivel que ya integra ODM y Río+20, donde se hacen sinergias con equipos técnicos de diferentes territorios. El lobby para incluir temas en la agenda post 2015 ya empezó. Los temas son muchos, pero no se trata de nominar todo. No obstante, hay nuevas realidades que nos obligan a pensar en soluciones para los nuevos problemas y de allí la necesidad de fortalecer la agenda de sostenibilidad ambiental y de lucha contra el cambio climático. Ese incremento, que los científicos calculan entre 2° y 6° C, puede ocasionar severas inundaciones, sequías e incluso propagación de enfermedades mortales como el dengue y la malaria; también se relaciona con el cambio climático. Por tanto, se requiere -como en 2010 lo indicó el Secretario General de la ONU- de "un nuevo acuerdo global capaz de incrementar los niveles de inversión [...] en energía renovable y la generación de capacidad de adaptación con respecto al cambio climático" (Orellana, s.f.). Esta parece una lección aprendida, a juzgar por los contenidos y las prioridades que se elevaron en los distintos escenarios de discusión post 2015. Hay algunas herramientas que han sido propuestas en diferentes escenarios como el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), que se trabajó en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMCC), pero aún resta trabajo por adelantar, y la nueva agenda es el lugar apropiado para hacerlo.
Otra gran oportunidad la presenta Louise Agersnap (2013) quien -junto con otros autores- ha venido resaltando la necesidad de incluir un objetivo acerca de las desigualdades. "Este objetivo no deberá limitarse a las desigualdades económicas; más bien, deberá abordar otras dimensiones clave, como las disparidades entre los géneros". Aquí se debería agregar a los pueblos indígenas que suelen ser discriminados (Clavero, 2013). Por ejemplo, en los ODM la construcción del desarrollo y del Estado-Nación ha resultado en una mayor discriminación y exclusión de los pueblos indígenas, lo cual ha llevado a situaciones de pobreza que siguen vigentes hasta el día de hoy. En sus respectivos informes, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo subrayan la situación de pobreza en la que se encuentran los pueblos indígenas. Más aún, el rasgo común en estos informes es que la pobreza es muy severa y generalizada en los países en los que viven indígenas, por lo que el mapa de la pobreza coincide con los territorios de los pueblos indígenas, que están representados desproporcionadamente entre los pobres y extremadamente pobres a nivel mundial (Tauili-Corpuz, s. f.).
Cabe anotar que tanto los trabajos de DFI y OXFAM (2013), como los de Greenhill y Prizzon (2012), también se refieren a esta y plantean conexiones y cortocircuitos en el abordaje de la pobreza.
Sin importar lo primordial que será considerar las temáticas, también lo será adelantar una buena priorización y selección de solo las más estratégicas y catalizadoras de gran impacto. En esto coincidimos con Greenhill y Prizzon (2012, p. 25) quienes señalan que si los objetivos son comunes, las obligaciones también lo deben ser. Y ello se sincroniza cuando se considera la inclusión, tanto para la formulación, como para las responsabilidades compartidas.
Y el último revés que puede convertirse en oportunidad para hacer una transformación real en el desarrollo y la cooperación es la inclusión de la paz. Quizás el fin de la Guerra Fría obnubiló a muchos y dejó margen para que en los ODM se diera "poca atención a las complejidades relacionadas con las dinámicas demográficas, la paz y seguridad, goberna-bilidad, el Estado de derecho y los derechos humanos" (ONU, 2012, p. 14), ahora se trata es de aprender de las lecciones pasadas. Luego, es urgente la necesidad de repensar la guerra justa y la paz justa porque "la violencia nunca produce paz permanente. No resuelve los problemas sociales: simplemente crea problemas nuevos y más complicados", como lo anotara alguna vez Martin Luther King. De hecho, las evaluaciones de los ODM han demostrado que "ningún país de bajos ingresos afectado por la violencia y con un esquema social frágil ha alcanzado ningún ODM" (p. 27). Esto lleva a considerar lo pivotal que resulta abordar las causas del conflicto desde un enfoque multidimensional. El mismo Grupo de Trabajo de la onu, en su informe del 2012, señaló la necesidad de considerar la seguridad humana como eje central en las propuestas post 2015 y subrayó especial atención para terminar con la violencia de género (niñas y mujeres). Otra vez, una sinergia que debe considerarse. El Foro Internacional de las Plataformas nacionales de ONG (FIP) hace énfasis en la educación cívica y políticamente neutral en materia de prevención y resolución de conflictos, así como en el establecimiento de intercambios constructivos entre actores transfronterizos como un paso crucial para la paz. Las nuevas realidades muestran que son más las guerras olvidadas que los nuevos conflictos los que predominan en diferentes regiones del mundo.
En la tabla 1 se constata que en los diferentes escenarios este es un tema que los actores consideran que debe ser abordado. Más ahora cuando los conflictos internos han tomado lugar en varios territorios y los altos niveles de criminalidad, entre otros, entregan un amplio y fluctuante Indice de Estados Fallidos20.
Para el caso colombiano resulta evidente que el trabajo en posconflicto es fundamental. Y ello requiere cooperación internacional continuada y asistencia técnica en materias legales y sociales que realmente posibiliten la sostenibilidad de situaciones de paz.
La creciente voz de la sociedad civil global
Aunque algunos señalan que los ODM no contaron con un proceso inclusivo amplio, el análisis de lo acontecido en los distintos escenarios de discusión denota la creciente participación de la sociedad civil en la mayoría de los escenarios y, particularmente, en el liderado por el Panel de Alto Nivel. Ya se anotó cuán amplia ha sido la movilización de organizaciones sociales para participar en las discusiones. Esto, se indica, sin valorar el grado de inclusión de las propuestas de las organizaciones, ya que esto requeriría de una investigación específica que pueda concluir sobre este asunto. De lo que los diferentes procesos al menos dan fe es de dinámicas completamente distintas a las vividas en el escenario de construcción de los ODM; en efecto, se evidencian las transformaciones institucionales que Evans (2007) describe bajo "hibridismo" institucional. Estado y sociedad civil parecen comprender la necesidad de establecer esquemas menos polarizados, donde el diálogo y el trabajo mancomunado es requerido para mejorar los resultados. Lo anterior está en línea con una de las transformaciones conceptuales que tomaron fuerza luego de la Guerra Fría: el paso de la "ayuda al desarrollo" a la "cooperación al desarrollo". Justamente en ese punto, las redes transnacionales de la sociedad civil o "sociedad civil global", usando el término acuñado por Mary Kaldor (2005), ha realizado todo un proceso de análisis y seguimiento a la ayuda oficial al desarrollo y sus debilidades. También se han hecho propuestas puntuales a los donantes (Estados, organizaciones intergubernamentales, entre otros) y a los receptores de la ayuda para evitar las relaciones de dependencia o las estrategias de cooperación tomadas sobre consideraciones geopolíticas y de poder. Por ejemplo, en Balí, Indonesia, entre el 23 y 24 de marzo se llevó a cabo el Foro Mundial de OSC sobre la Agenda para el Desarrollo después de 2015, donde se instó a los tomadores de decisión a profundizar la gobernanza, vía la participación democrática y la rendición de cuentas, y una gestión basada en la igualdad, la justicia y los derechos humanos21 22.
Varias plataformas de la sociedad civil como BetterAid, que reúne a más de 700 organizaciones de desarrollo de la sociedad civil, trabajan en la cooperación al desarrollo y en el cuestionamiento de la agenda de eficacia de la ayuda desde 2007. Básicamente han adelantado un seguimiento permanente para influenciar los acuerdos internacionales de eficacia de la ayuda, tales como la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda (DP) y el Programa de Acción de Accra (PAA)24, ampliando así la agenda política hacia una mayor eficacia del desarrollo y una reforma sustancial de la arquitectura internacional de la cooperación.
Tras la publicación del Informe del Grupo de Alto Nivel de las Naciones Unidas, muchas organizaciones se movilizaron para producir respuestas para mejorar ese documento23. El FIP, Beyond 2015 y Global Call to Action Against Poverty (GCAP) produjeron también su informe, que resume las demandas de la sociedad civil de 39 países para la agenda post 2015 y da muestra de las nuevas dinámicas. Allí se reflejan las aspiraciones para transformar el sistema económico y social:
El objetivo principal de esta movilización mundial es el bienestar de los habitantes del planeta, y abordar la erradicación de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y la desigualdad (de ingreso y social) con mayor contundencia. Debe basarse en los derechos humanos universales y ser coherente con las normas internacionales de estos derechos, a través de sistemas socioeconómicos basados en los seres humanos y no en el crecimiento económico (FIP, Beyond 2015 y GPAP, 2013).
La movilización es amplia, en América Latina se resalta la actividad del grupo de Propuesta Ciudadana o Mesa de Articulación Ciudadana, en donde están Acción y Desco. De manera puntual, este es un ejemplo de cómo organizaciones de la sociedad civil vienen buscando formular una agenda con respuestas específicas para la región, donde las ONG deliberan con otros actores políticos, gubernamentales y no gubernamentales, sociales y académicos, y se generan aportes específicos de una región tan importante como América Latina.
Así, el imperativo trabajo con la sociedad civil parece ser otra lección aprendida, en comparación con lo vivido en el proceso de los ODM, donde el proceso fue mucho más exclusivo de los Estados.
Globalización económica vigorosa y cuestionada
Si tan solo nos detenemos en el término "globalización", Noam Chomski señala que una definición neutral indica que se está hablando de una integración internacional, pero la acepción que ha ganado terreno es sin duda la priorización de los derechos de los inversionistas. En ese sentido, cuando se hace un acercamiento al desarrollo, la mirada tiende a la lógica económica. Entonces, se prioriza el libre comercio, pero no precisamente referido a la libertad de los trabajadores en el sentido descrito por Adam Smith: a la libertad de movimiento a través de las fronteras. Se da prioridad al incremento en el flujo de capitales. Y si bien hay una tendencia al incremento de interdependencias económicas, políticas, culturales, sociales, ecológicas, jurídicas, entre otras, es una interrelación que depende "fundamentalmente de la economía y de los avances tecnológicos y comunicacionales" (Ramírez, 2013, p. 38).
Y como anota Gonzalo Ramírez, "en la economía del mundo, la aldea global posibilita la deslocalización o translocalización del trabajo y el capital, donde los bienes se producen en fábricas y maquilas (SSWEATSHOPS)" (2013, p. 39). De un lado, los Estados propician el escenario para atraer industrias a sus territorios. De otro, las fábricas abren donde están los trabajadores de "bajo costo" y así lo que circula es el dinero. Por la abundancia de oferta de mano de obra, los salarios son menores y los Estados limitan las normativas laborales y ambientales para atraer las maquilas (Klein, 2000). La situación sugiere incremento de conflictos laborales, sociales, económicos y ambientales (Robayo, 2013; Guerra, 2013; Clavero, 2013; Gómez Lee, 2013a). Todos asociados a problemas que se relacionan directa o indirectamente con el modelo de desarrollo y que requieren propuestas de solución globales.
Justamente, para coordinar las propuestas a los desajustes y desequilibrios de la globalización entendida de esa manera, este momento político y social de la agenda post 2015 posibilita llegar a acuerdos mínimos para afrontar los desafíos. Es un espacio para considerar esa sociedad 20:80 que es desigual y que además excluye social y culturalmente. Es el escenario para presentar alternativas que se vienen conceptualizando e institucionalizando filosóficamente en términos de justicia (Rawls, 1971; Pogge, 2005; Nagel, 2005) y de allí se derivan otras propuestas como las de Comercio Justo.
Académicos como Rawls han llamado la atención sobre la carencia de "un sistema global de cooperación que logre aplicar el principio de justicia distributiva entre las sociedades" (Ramírez, 2013, p. 62). Luego, puede anotarse que el llamado a crear e implementar propuestas incluyentes y que desarrollen la idea de Justicia Global son más que oportunas en la coyuntura internacional. El escenario del post 2015, más allá de las prioridades, debe concretar las maneras, sí descentralizadas, como lo ha recomendado Martha Nussbaum (2012), que fomenten el desarrollo de capacidades humanas y con indicadores más precisos que posibiliten avanzar de manera más concreta que los ODM.
En este sentido, la conexión entre ODM y ODS, como lo anotan algunas osc, puede estar en el cambio de paradigma de desarrollo (FIP, s. f.) y precisa repensar la forma en que se produce y se consume. De esta manera, consideran algunas osc, las políticas de desarrollo humano podrían operar sistemáticamente en sinergia con las de desarrollo sostenible y así llevar a cabo la transición ecológica y social para garantizar los bienes comunes públicos a las nuevas generaciones. El mencionado malestar en la globalización de Stiglitz (2002) requiere armonizar respuestas de manera "glocal" que vayan más allá del discurso, que consideren factores diferentes a los estrictamente económicos y que estén impregnadas de voluntad política.
CONCLUSIONES
Este artículo se aproximó al proceso post 2015 con el objetivo de ampliar el conocimiento que se tiene sobre dicho proceso y sobre los retos y aprendizajes que se han dado en torno a este. Para ello, en un primer momento analizó los antecedentes relevantes de la agenda post 2015, donde se presentaron los principales avances y limitaciones de dicho proceso. En un segundo momento se describió el proceso de formación de la nueva agenda y de un nuevo conjunto de objetivos de cooperación internacional al desarrollo. En un tercer momento se analizó la aplicación de lecciones aprendidas en el pasado, en el marco de la nueva agenda. Es así que estas últimas líneas cierran la reflexión con ideas sobre algunos de los principales retos para el proceso post 2015, de la mano con preguntas relevantes para futuros análisis sobre la cooperación internacional, incluyendo algunas pertinentes para Colombia.
Lo visto hasta aquí indica que plantear unos objetivos globales comunes ha sido un avance en términos de planeación y sincronización que le dan un horizonte al sistema de cooperación internacional para afrontar los grandes problemas de comienzos del siglo XXI: el desarrollo sostenible y la desigualdad. Más que ponerle un apellido al desarrollo, se trata de un cambio de paradigma que empieza a tomar fuerza social, política y económica. En la Cumbre del Milenio se vislumbró que "otro mundo es posible" y para ello se empezó a darle juego a los actores no tradicionales. Hoy ya se reconoce un mundo multiactores. Es decir, más allá de los Estados-nacionales, los entes intergubernamentales y el reconocimiento de la incidencia del sector privado, se abrieron espacios para las alianzas público-privadas y para las organizaciones de la sociedad civil. Luego, estas fueron declaradas sujetos de desarrollo por derecho propio, y en otros escenarios se ha propendido por crear un entorno habilitante. Aun así, de aquí surgen diferentes preguntas sobre las cuales amerita fijar la mirada en el futuro próximo: ¿realmente hay ambiente habilitante para las OSC? Las OSC vienen desarrollando lobby en diferentes escenarios, pero ¿qué eficacia tiene ese trabajo en términos de incidencia?
Una segunda claridad al observar el proceso es que el mundo tiene una oportunidad única para aprovechar, con el fin de contribuir a la transformación profunda del sistema económico, social y ambiental, y para que los ciudadanos se reconozcan, se apropien de la nueva apuesta y participen de la construcción de sociedades equitativas. Sin embargo, en el marco de un debate difícil frente a los temas y alcances por incluir en la agenda, no sobra preguntarse ¿será que algo se queda por fuera? ¿En realidad se está siendo tan ambicioso como se debería? Por ejemplo, conviene preguntarse si los nuevos objetivos lograrán modificar los patrones de consumo, para algunos ya insostenibles, o si lograrán limitar el abuso de la especulación con altos flujos de capital. Hay investigaciones por adelantar en ese sentido, aquí solo se dejan como abrebocas para considerar.
Como quiera que sea, de lo que se trata es de tener mayor claridad frente a los temas que debemos afrontar, de las sinergias entre agentes e instituciones para apostarle a un modelo sostenible. ¿Se están generando las condiciones para promover mayores y mejores sinergias? ¿Los cambios que se vienen generando están siendo acompañados de las requeridas transformaciones de paradigmas desde los actores implicados?
Si bien esta es una reflexión principalmente global, no amerita cerrarla sin antes esbozar unos trazos de las implicaciones específicas que también genera para un país de renta mediaalta, como Colombia; que además ha demostrado estar comprometido con la posibilidad de "otro mundo"24. Por esto, es relevante que futuros análisis respondan preguntas como: ¿Será que las apuestas de Colombia sí incluyen los temas de sustentabilidad que aprovechen suficientemente su condición de país megadiverso? ¿Siendo un país tan desigual como lo registran los estudios de la CEPAL, entre otros, la apuesta global es apropiada para lidiar con este problema? Y en los temas de la paz, donde no solo es vital por el proceso que se adelanta sino que ha terminado siendo glocal25, ¿los enfoques propuestos son suficientemente integrales a fin de lograr las condiciones para resolver este y otros conflictos alrededor del mundo?
En general, en el mundo, la pobreza y la catastrófica destrucción ambiental son una realidad que debe ser afrontada para minimizar la bomba de tiempo que ya es una fisura fundamental del mundo de hoy. Incluso, con cifras de desarrollo como las que se registran en América Latina, la región y el país figuran entre los más inequitativos. Un reto.
Y para completar el listado, ya extenso, de interrogantes que quedan de nuestra reflexión, unos muy importantes son: ¿Cuán preparados estamos para este nuevo paradigma? ¿Están los diferentes países preparados para romper las tradicionales lógicas de Norte-Sur? ¿Para disminuir las condiciones de desigualdad que actualmente gobierna el concierto internacional? ¿Para darle un mayor rol a los países de renta media? ¿Estamos preparados para recordar el significado original de "cooperar" como aquella relación de colaboración entre iguales? Pero más allá de todo lo anterior, la pregunta clave es ¿cómo se lograrán priorizar las lógicas de preservación del planeta, con respeto por la dignidad humana?
La columna vertebral de este texto ha sido visibilizar de manera crítica los procesos más relevantes que han contribuido a la formulación de la agenda post 2015 para la cooperación internacional al desarrollo. Por esto, se ha hecho énfasis en lecciones importantes que parecen haberse aprendido y otras que parecerían permanecer como retos por resolver. Definitivamente, más allá de los apuntes referentes a las temáticas por priorizar, es evidente la importancia que se ha brindado a la participación de nuevos agentes y el reconocimiento de las nuevas dinámicas en un mundo policéntrico. En concreto, este año (septiembre de 2013 a septiembre de 2014) será vital para las definiciones políticas post 2015. Por tanto, más allá de las entidades estatales e incluso de las mismas organizaciones sociales y económicas, el eje somos finalmente los ciudadanos. Desde donde deberá crecer la conexión, el seguimiento y la apropiación de estas temáticas -y por ende de la discusión política-, a fin de contar con una cooperación internacional que responda apropiadamente a nuestras necesidades. Es esta la resiliencia requerida para resolver los problemas del siglo XXI.
Pie de página
1 Según la Real Academia Española, estas son las características de la resiliencia que está definida como una forma para comprender las dinámicas no lineales así como los procesos a través de los cuales los ecosistemas se automantienen y persisten frente a las perturbaciones y los cambios.
2 En cualquiera de sus modalidades: cooperación triangular, sur-sur, descentralizada y cooperación del sector privado.
3 El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en su página de Internet anota que "la AOD la constituyen los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, y que en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a) tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo, y b) son de carácter concesional y contienen un elemento de donación de al menos el 25%".
4 La crisis hipotecaria de Estados Unidos en 2008, que dio lugar a la crisis financiera global (por las repercusiones en la Unión Europea, que llegaron a debilitar el euro); la incidencia de las remesas en varios países fue más fuerte que la de la AOD, e incluso puede anotarse también la incidencia de la inversión extranjera directa (IED) en algunos territorios que tuvo afectaciones más significativas que la AOD en el mismo periodo.
5 Vale la pena destacar que en el documento Shaping the 21st Century ya se reta el concepto de "ayuda al desarrollo", al utilizar el de "cooperación al desarrollo", aún cuando no se deja de utilizar el primero.
6 Léase el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, en general, el Sistema de las Naciones Unidas.
7 Los ODM son: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la enseñanza primaria universal; 3) promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) reducir la mortalidad infantil; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) garantizar el sustento del medioambiente; 8) fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
8 En un estudio a 30 países se comprobó cómo 25 de estos habían surtido un proceso de adaptación de los ODM para incorporarlos en sus instrumentos de política pública -algunos, incluso a nivel de indicadores- (UNDP, 2009).
9 Los principios son: 1) apropiación (país-socio), 2) alineación (donante-socio), 3) armonización, 4) gestión por resultados, 5) mutua responsabilidad.
10 Por ejemplo, el Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes se reunió con 5.000 osc en 120 países, 250 empresas de 30 países (de ingresos anuales superiores a 8 mil billones usd), académicos y parlamentarios (Grupo de Alto Nivel, 2013). Los niveles de participación también se pueden corroborar con el documento "El Futuro que queremos para todos", del Task Team de la ONU, en el cual se discutió con todas las agencias del Sistema ONU y las organizaciones de la sociedad civil con estatus consultivo ante el Ecosoc (UN System Task Team, 2013). El Memorándum inter-oficina 11-08757 del 19 de septiembre de 2011 (de la Secretaría General) detalló y organizó la manera como se deberían realizar estas consultas.
11 Un acercamiento desprevenido muestra una agrupación de objetivos sin un análisis más amplio de lo que era necesario para que funcionaran como un conjunto. No hay sincronía.
12 El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas fue establecido por el Secretario General en septiembre de 2011 para apoyar los esfuerzos de preparación rumbo a la definición de la agenda mundial de desarrollo post 2015. Una tarea que se adelantó con los principales actores y grupos interesados, y que fue presidida por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (ONU, 2012).
13 Monterrey, México (marzo de 2002) y Doha, Qatar (noviembre-diciembre de 2008).
14 Se habla de "ayuda" precisamente porque viene del inglés "AID", lo cual hace parte a la concepción de cooperación internacional característica aún en la primera década del 2000.
15 Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible realizada entre 20 y 22 de junio de 2012.
16 La estrategia se desarrolló en Colombia, Indonesia, Ecuador y Estados Unidos durante 17 meses.
17 Basta mirar las páginas de Save the Children y Plan (hoy Fundación Plan).
18 Este equipo reunió a más de 60 agencias de la ONU y organismos internacionales, y fue copresidido por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). De manera complementaria a este grupo de trabajo se estableció también el Equipo de Apoyo Interagencial, con representación de más de 40 entidades de la ONU, con el objetivo de contribuir con otros insumos, información contextual y panelistas expertos.
19 La visión del futuro que queremos se estructura sobre tres principios: 1) Derechos Humanos; 2) Igualdad y 3) Sostenibilidad. Además establecen cuatro dimensiones: 1) Desarrollo social incluyente, 2) Sostenibilidad del medioambiente, 3) Desarrollo económico incluyente y 4) Seguridad y paz.
20 La organización Fund for Peace elabora este índice desde 2005 (basándose en 12 factores), el cual es publicado en la revista Foreign Affairs.
21 Ampliar en http://www.post2015hlp.org/wp-content/uploads/2013/04/Civil-Society-Communique-HLP-Bali-March23-24-2013_sPA.pdf
22 El PAA se centra en los problemas de la apropiación democrática.
23 De todas maneras, antes de la elaboración del informe se escuchó a más de 5.000 organizaciones de la sociedad civil -desde organizaciones de base hasta alianzas mundiales-, en unos 120 países, además de académicos e integrantes de movimientos sociales.
24 A través del documento Conpes de política pública n.° 91 de 2005, donde trazaron las metas y estrategias para cumplir los ODM.
25 En relaciones internacionales se hace referencia a los problemas que, siendo locales, logran impacto global o viceversa, como una sequía que afecta el mercado del café, o el cambio climático que afecta las temperaturas en los territorios.
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