DOI: http://dx.doi.org/10.18601/16577558.n24.05
La Alianza del Pacífico: nueva muestra del regionalismo en América Latina
The Pacific Alliance: a new sample of regionalism in Latin America
Daniel Rojas*
José Miguel Terán**
* Politólogo, Universidad ICESI. Asistente de investigación en el Programa de Estudios de la Alianza del Pacífico (PEAP), Universidad ICESI, Cali (Colombia). drojas@icesi.edu.co
** Politólogo y abogado, Universidad ICESI. Coordinador del Programa de Estudios de la Alianza del Pacífico (PEAP), Universidad ICESI, Cali (Colombia). jmteran@icesi.edu.co
Para citar este artículo
Rojas, D. y Terán, J. M. (2016). La Alianza del Pacífico: nueva muestra del regionalismo en América Latina. OASIS, 24, 69-88. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/16577558.n24.05
Recibido: 16 de noviembre de 2015 / Modificado: 16 de febrero de 2016 / Aceptado: 23 de junio de 2016
Resumen
La Alianza del Pacífico se instituyó como una propuesta de integración profunda entre Chile, Colombia, México y Perú. La pregunta que se plantea en este trabajo es ¿cuál de los enfoques del regionalismo en América Latina es el más idóneo para caracterizar teóricamente la iniciativa de la Alianza del Pacífico? En este sentido, se exponen los conceptos de regionalismo abierto y regionalismo estratégico para caracterizar esta iniciativa, y se resaltan sus límites a partir de evidencia empírica. El trabajo concluye que los conceptos de regionalismo que dan mayor énfasis a las dinámicas comerciales no son suficientes para comprender el funcionamiento y desempeño actual de la Alianza del Pacífico, por lo que se introduce un enfoque analítico complementario, el cual responde a dinámicas globales de largo plazo.
Palabras clave: Alianza del Pacífico, regionalismo, comercio exterior, América Latina.
Abstract
The Pacific Alliance was established as a model of deep integration between Chile, Colombia, Mexico and Peru. The question raised in this paper is which of the Latin American regionalism approaches is more proper for the theoretical characterization of the Pacific Alliance initiative. In this sense, the concepts of open regionalism and strategic regionalism are explained for the characterization of this initiative and their limits are highlighted from empirical evidence. The paper concludes that regionalism concepts which give greater emphasis to commercial dynamics are not enough to understand the current operation and performance of the Pacific Alliance. As such, a complementary analytical approach is introduced which responds to the long term global dynamics.
Keywords: Pacific Alliance, regionalism, foreign trade, Latin-America.
Introducción
La Alianza del Pacífico (AP) se instituyó en el año 2011 como un acuerdo para promover mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de los países miembros mediante una propuesta de “integración profunda”, la cual incluye cuestiones económicas y políticas. Esta integración ha llamado la atención debido a la dimensión económica que alcanza la unión entre Chile, Colombia, México y Perú, países que actualmente representan el 38 % del pib de América Latina y el Caribe, concentran el 50% del comercio total y atraen el 45% de la inversión extranjera directa (Alianza del Pacífico, 2015a).
Si bien la Alianza busca tener diversos frentes de acción, la dimensión económica le confiere un peso significativo dentro de la región y, por su afinidad con posturas liberales, es vista como una iniciativa que representa un cambio en la idea de desarrollo e integración promovida desde otros procesos como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Asimismo, la AP presenta unos ambiciosos objetivos en la región y frente a Asia-Pacífico que desbordan el ámbito económico, a través de los cuales se espera que sus miembros alcancen mayor bienestar y una mejor posición para enfrentar una economía internacional que viene desacelerándose desde hace varios meses (Urrego Sandoval, 2015). Estas particularidades hacen de la AP un proceso de integración que, sin lugar a dudas, genera interés.
Diferentes conceptos se han desarrollado para intentar comprender y explicar los procesos de integración regional, sus particularidades y capacidades dentro de un mundo globalizado. Particularmente, en el caso latinoamericano, se han debatido diversos conceptos de regionalismo que buscan entender los procesos y acuerdos que se han dado en la región, en especial a partir de la década de los noventa. En este sentido, la hipótesis que desarrolla el presente texto es que los conceptos de regionalismo que dan mayor énfasis a las dinámicas comerciales no son suficientes para comprender el funcionamiento y desempeño actual de la AP. Para desarrollar lo anterior, se retomarán algunos trabajos sobre regionalismo y multilateralismo, resaltando la complementariedad entre ambos procesos en el caso latinoamericano (sección 2). Posteriormente, se analizará la Declaración de Paracas a partir de los conceptos más actuales sobre regionalismo, y se resaltarán los límites de estos con base en evidencia empírica de carácter cuantitativo (sección 3). Por último, se expondrá una propuesta de marco teórico que permita analizar la AP dentro del contexto mundial actual (sección 4) y se concluirá discutiendo las implicaciones que tiene esta propuesta de análisis para el estudio de la AP (sección 5).
Regionalismo y multilateralismo: de la tensión a la complementariedad
El regionalismo, a nivel conceptual, se ha entendido como la “tendencia a crear regiones integradas” (Guerra-Borges, 2008, p. 13). A diferencia de la regionalización, que es un proceso espontáneo de cooperación, cohesión, e incluso integración, dentro de un espacio regional, el regionalismo es un proceso de arriba-abajo (top-down process), en el que un conjunto de políticas y proyectos formales de los gobiernos busca crear instituciones o acuerdos entre diferentes actores estatales y no estatales de una región (De Lombaerde, Söderbaum, van Langenhove y Baert, 2009).
Por su parte, Briceño (2013) argumenta que el regionalismo se define como un proceso de tipo asociativo que se produce en ámbitos espaciales delimitados denominados “‘macroregiones’ o regiones internacionales”. Estas regiones se caracterizan por: a) una contigüidad geográfica flexible, condicionada por ideas identitarias o nociones espaciales; b) espacios socialmente construidos, es decir, proyectos políticos y sociales diseñados por personas, y c) procesos que tienen diversas manifestaciones –políticas, económicas, aduaneras, laborales, ambientales, etc.– y diversas intensidades, por ejemplo, la integración económica puede ir desde la celebración de acuerdos hasta la unión monetaria (Briceño Ruiz, 2013).
Estas instituciones y acuerdos de carácter regional han dado pie a que se señalen por lo menos dos potenciales riesgos del regionalismo: la implementación de nuevas formas de protección con las denominadas barreras técnicas al comercio (reglas de origen, derechos compensatorios, etc.) y un creciente grado de intervención estatal (Lawrence, 1994). De hecho, los acuerdos de integración regional tradicionalmente implicaban la liberalización comercial discriminatoria, por lo que en un comienzo se consideró que limitarían la expansión del libre comercio y generarían tensiones con el multilateralismo (Das Dilip, 2004). Sin embargo, los factores que han generado tensiones entre el regionalismo y multilateralismo han variado a lo largo del tiempo y de acuerdo a coyunturas del sistema internacional, por lo que no siempre han tenido las mismas implicaciones para el libre comercio. Según Lawrence (1994), dichas variaciones se pueden delimitar analíticamente como “olas de regionalismo”.
Olas del regionalismo
La liberalización comercial discriminatoria fue una característica propia de la primera ola de regionalismos en la década de los treinta. Esta primera ola consistió básicamente en aislarse de la economía mundial. Dicha característica se mantuvo hasta la segunda ola, la cual se dio entre las décadas de los cincuenta y los sesenta. En este periodo, los países en vías de desarrollo implementaron el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, que consistía en fomentar el desarrollo industrial de estos países y proteger la naciente industria de la competencia internacional. Para ese entonces, la idea subyacente al debate entre regionalismo y multilateralismo era que “la liberalización no discriminatoria del comercio internacional eleva[ba] el bienestar mundial” (Guerra-Borges, 2008, p. 14).
La tercera ola comenzó a tomar fuerza con el fin de la Guerra Fría, momento en el que las dinámicas geopolíticas dieron paso a las geoeconómicas, de manera que el regionalismo comenzó a regirse por la lógica del capital global (Inotai, 2000). Además, empezó a ser el mecanismo mediante el cual los Estados buscaban compensar la erosión del control económico (Katzenstein, 1996) y la creciente integración de los mercados mundiales (Malamud, 2011). En aquel contexto, el regionalismo dio un giro y conllevó estrategias para liberalizar y abrir las economías, las cuales estarían dirigidas hacia la exportación y los flujos de inversión externa. Los acuerdos regionales no constituirían entonces un freno al multilateralismo, por el contrario, con ellos se podría alcanzar un mayor impulso para liberalizar el comercio (Lawrence, 1994).
Este tipo de regionalismo, propio de la tercera ola, fue llamado nuevo regionalismo o regionalismo abierto1 (Reynolds, Thoumi y Wettmann, 1993), pues comenzó a “promover la liberalización intrabloque de los intercambios mientras que disminu[ía] las barreras al comercio con los países no socios” (Gutiérrez, 2001, p. 45). El regionalismo abierto, a diferencia de otros regionalismos, no dificultaría la liberalización multilateral del comercio internacional, por el contrario, la estimularía, facilitando así el proceso de globalización.
Estas diferentes olas de regionalismo han tendido a explicarse como momentos yuxtapuestos que responden a las dinámicas internacionales, ya sean políticas, como en el caso de las dos primeras olas, o económicas, como el caso de la tercera ola, la cual ha presentado diferentes características y tendencias, especialmente en el caso latinoamericano. Una muestra de esto es la proliferación de acuerdos de integración regional. Por esta, y por las razones que se argumentarán a continuación, es importante precisar que en este trabajo se arguye que la tercera ola es la primera complementaria con el multilateralismo, particularmente en América Latina.
La complementariedad en el contexto latinoamericano
Si bien una característica de la tercera ola del regionalismo es la complementariedad entre el regionalismo abierto y el multilateralismo, es importante hacer algunas precisiones para el caso latinoamericano. Para esto, es necesario partir de dos premisas. La primera es que la cercanía geográfica y la afinidad cultural son factores que subyacen a los acuerdos de integración enmarcados en el regionalismo abierto (Gutiérrez, 2001). La segunda premisa, que también incluye el factor geográfico, es que la convergencia o divergencia de los acuerdos regionales con el multilateralismo, representado por la Organización Mundial del Comercio (OMC), dependen de la proximidad geográfica de los miembros y del grado de homogeneidad económica y política entre ellos (Heydon, 2003).
Ahora bien, en el caso latinoamericano, el regionalismo abierto se constituyó como una estrategia para la inserción internacional durante la década de los noventa. En ese periodo, los países de la región buscaban lograr un mayor poder de negociación ante las organizaciones multilaterales y evitar la marginación tras el fin de la Guerra Fría, ya que podrían perder relevancia en las dinámicas geopolíticas (Sanahuja, 2007). Las políticas características de este regionalismo, “se complementaban con iniciativas específicas, tales como la ampliación de la membresía de los acuerdos, la convergencia entre las iniciativas subregionales, regionales y hemisféricas de integración” (De la Reza, 2003, p. 299).
La necesidad de negociar en bloque terminó por conferir características particulares al regionalismo latinoamericano. Ibáñez (2000) señala como algunas de estas características la diversidad de acuerdos en cuanto a los objetivos perseguidos y la institucionalización y participación estatal, como en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Otra característica es el solapa-miento de los acuerdos, pues un mismo Estado puede pertenecer a varios proyectos de integración, como Chile, México y Perú, que hacen parte del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) y también de la Alianza del Pacífico, y, más recientemente, del Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés). Una tercera característica es el impulso gubernamental, donde la integración tiende a ser fomentada por políticas (policydriven) antes que por el mercado (market-led). Con respecto a esta última característica es importante señalar que el sector privado ha venido involucrándose activamente en el apoyo y desarrollo de los procesos de integración, por lo que el impulso gubernamental ha dado cabida también al protagonismo empresarial, tal como ocurre en la AP (ver sección 3).
Las características mencionadas han llevado a que el regionalismo latinoamericano, si bien se complementa con el multilateralismo, termine limitándose a sí mismo. En este sentido, Sanahuja (2007) afirma que estos límites parten del hecho de que no se cuenta con instituciones fuertes y de carácter supranacional que sean resultado de la cesión de soberanía2 y que profundicen el alcance de los acuerdos regionales, los cuales, por el contrario, terminan diluyéndose en diferentes compromisos externos.
Sin embargo, dicha visión del regionalismo es criticada por Vivares, Cvetich y Torres (2013), quienes afirman que en el caso latinoamericano la cesión de soberanía3 no es una característica necesaria para la existencia de un proyecto regionalista. A pesar de lo anterior, es necesario reconocer que en la AP las cuestiones políticas, como lo es la cesión de soberanía, han pasado a un segundo plano por la preponderancia de las económicas.
Bajo esa idea, el regionalismo al que se hace referencia tiene como puntos centrales la integración dinamizada por relaciones gubernamentales, cuyo fin central es incrementar el intercambio comercial y financiero como elementos centrales del desarrollo y dar respuesta a la globalización (Vivares, Cvetich y Torres Lombardo, 2013). Lo anterior implica dos cuestiones importantes: la primera, que representa una iniciativa que los gobiernos hacen desde arriba y por ello depende en gran medida de estos, y, la segunda, que en su estudio se deben incluir también diversos actores, principalmente los económicos privados. En este tema se profundiza a continuación.
Predominio del carácter económico
La complementariedad entre el regionalismo abierto latinoamericano y el multilateralismo ha girado alrededor de las dinámicas económicas de carácter internacional, las cuales han tenido una significativa relevancia. Para la CEPAL (1994), los objetivos de este regionalismo deberían ser: promover políticas públicas para fortalecer la integración y que, a su vez, estas fueran compatibles con las políticas enfocadas en mejorar la competitividad internacional; eliminar las barreras al comercio de bienes y servicios entre miembros del bloque; promover la liberalización comercial con terceros países y facilitar el ingreso de otros países al respectivo acuerdo de integración.
Estos objetivos, especialmente el de promover la liberalización comercial y facilitar el ingreso de otros países, permiten caracterizar la integración regional como una estrategia basada en la oferta (Malamud, 2011), es decir, como un tipo de integración que requiere de condiciones de oferta y demanda para desarrollar el proceso. Las condiciones de demanda se enmarcan en la interdependencia regional, en la necesidad de disminuir costos de transacción mediante la cooperación, coordinación y mediante la misma integración regional. Las condiciones de oferta requieren de la presencia de un liderazgo, de un Estado con la capacidad y voluntad de asumir mayores costos en el proceso de integración (Malamud, 2011).
En el caso latinoamericano, los diferentes acuerdos regionales no han mostrado liderazgos muy claros, con excepción del ALBA, en donde Venezuela ha liderado el proceso y ha asumido los mayores costos de la integración (Hirst y Sabatini, 2014; Adams y Gunson, 2014). En el caso de la AP, las condiciones de demanda parecen ser más evidentes que las condiciones de oferta. Lo anterior deriva de un análisis de la Declaración de Paracas que se desarrollará en la siguiente sección, en donde también se resaltarán los límites de ciertos conceptos de regionalismo para analizar el momento actual de la AP.
El regionalismo de la Alianza del Pacífico
A mediados del 2011 se celebró en Perú la Cumbre de Lima para la Integración Profunda. En esta cumbre, los entonces presidentes de Perú (Alan García), Chile (Sebastián Piñera), Colombia (Juan Manuel Santos) y México (Felipe Calderón), acordaron:
…conformar un Área de Integración Profunda mediante un proceso de articulación política, económica y de cooperación e integración en América Latina –para contribuir así a la consolidación del “Arco del Pacífico Latinoamericano”, el cual permitiría proyectarse a la región Asia-Pacífico– y avanzar hacia un espacio amplio que resulte más atractivo para las inversiones y el comercio de bienes y servicios (Alianza del Pacífico, 2011).
La AP se conformó, entonces, como un área de integración regional que promueve un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías participantes, por medio de la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, elementos que se constituyen en sus pilares fundamentales.
A la primera declaración conjunta le han seguido diferentes comunicados y declaraciones que han dado forma e identidad a la AP. A continuación se presentará un resumen y análisis de la última declaración conjunta realizada por los Estados miembros, con el propósito de resaltar cómo desde el discurso oficial la AP puede caracterizarse a partir de dos tipos de regionalismo, independientemente de sus resultados concretos.
La declaración de Paracas
Las declaraciones son los principales documentos que surgen de las Cumbres Presidenciales de la Alianza del Pacífico, y tienen contenidos políticos y obligacionales para los Estados miembros. Al respecto de lo último, son documentos no autoejecutables y que contienen obligaciones para los gobiernos y para las organizaciones que existen en la AP.
La Declaración de Paracas surgió de la X Cumbre Presidencial, celebrada en el año 2015 en Paracas, ciudad costera ubicada en el sur de Perú. La Declaración inicia con la renovación de compromisos y principios, y continúa con la postulación de otros que se consolidan en el documento. Adicionalmente, cuenta con un anexo que hace parte integral de la misma, en el que se estipulan nuevos mandatos presidenciales para los trabajos de los Grupos Técnicos4, los que buscan fortalecer la integración.
A continuación se destacan los acuerdos más relevantes alcanzados con la Declaración de Paracas. Es importante su conocimiento en la medida en que otorgan una visión clara de lo que es la Alianza del Pacífico y se le otorga identidad al proceso de integración. Dichos acuerdos son los siguientes:
Los puntos señalados exponen los compromisos que renuevan los países miembros de la Alianza del Pacífico y sirven de referente para identificar la identidad que quiere dársele al proceso de integración. Se evidencian, entonces, dos características principales que permiten interpretar dicha propuesta identitaria.
La primera característica es el compromiso implícito con un proceso de integración dinámico. A pesar de no contar con una definición clara del término, se sobrentiende que hace referencia a que el proceso sea práctico, con un enfoque hacia el logro de los objetivos que se proponen. Asimismo, con la formulación de nuevos objetivos con vocación de ser alcanzados en el corto y mediano plazo.
Lo anterior se observa en las Declaraciones que se dieron en el marco de la Cumbre. Por ejemplo, la canciller de Colombia, María Ángela Holguín, ratificó el compromiso del país con un mecanismo de integración pragmático y eficiente. Por su parte, la presidenta de Chile, Michelle Bachelet, expresó su satisfacción al corroborar que la Alianza del Pacífico es uno de los instrumentos de integración más poderosos y dinámicos que existen. El presidente del Perú, Ollanta Humala, destacó que en la actualidad esta Alianza se reconoce como el grupo más dinámico de América Latina y uno de los más importantes del mundo. Finalmente, el presidente de México, Enrique Peña Nieto, resaltó que los cuatro países comparten la misma visión de cómo impulsar el desarrollo de sus países a través de la AP (Alianza del Pacífico, 2015c).
Dicha visión es la segunda característica identitaria por destacar. Esta se deriva del reconocimiento de los Estados miembros como economías emergentes y comprometidas con el libre comercio. Lo anterior enmarca el objetivo de construir un área de integración profunda que se materialice en una mayor circulación libre de bienes, servicios, capitales y personas (Alianza del Pacifíco, 2015a).
Para entender lo anterior, es necesario destacar que el mecanismo de integración tiene la vocación de internacionalizar las economías de los cuatro países participantes, es decir, hacerlas más abiertas al mundo. A diferencia de otros procesos de integración de América Latina, no solo busca una integración intrarregional sino también exógena, enfocada en la región Asia-Pacífico, bajo los preceptos del libre comercio.
Lo antedicho se ha caracterizado como “regionalismo abierto”, concepto que subyace en la Declaración de Paracas. A continuación se profundizará en este y se expondrá el de “regionalismo estratégico”, el cual permite entender la actualidad de la AP. Posteriormente, se presentará evidencia empírica que permitirá resaltar los límites de ambos conceptos.
El regionalismo abierto en la Alianza del Pacífico
Los elementos presentes en la Declaración de Paracas, e incluso en el mismo proceso de integración, pueden enmarcarse teóricamente dentro del regionalismo abierto (independientemente de los resultados o dinámicas del proceso). Según Bergsten (1997), este regionalismo presenta las siguientes características: a) facilidades para que los países dispuestos a aceptar reglas puedan ingresar al acuerdo; b) los miembros se rigen por la cláusula de nación más favorecida que se haya establecido y no se crean nuevas discriminaciones para terceros países; c) el condicionamiento de la aplicación de la cláusula de nación más favorecida a países en disposición de seguir las reglas del bloque de integración; d) la reducción de barreras comerciales frente a terceros, a la vez que se fortalece la integración dentro del bloque; y e) facilidades para el comercio dentro del bloque, armonizando las normas aduaneras.
Estas características del regionalismo abierto han permitido su complementariedad con el multilateralismo y la globalización, pues “el comercio regional y los grupos económicos pueden ofrecer pasos inmediatos para un proceso más amplio de integración dentro de la economía mundial. Pueden lograr una liberalización más amplia y rápida de la que es posible en un nivel multilateral” (Das Dilip, 2004, p. 4).
Ahora bien, aunque el regionalismo abierto imperó en la región desde la década de los noventa, en la actualidad el modelo ha sufrido cambios y se ha adaptado al nuevo contexto internacional, sobre todo por la existencia de la fragmentación del regionalismo hemisférico. Según Briceño (2010), el regionalismo se ha dividido en tres ejes que proponen modelos económicos diferentes. Dentro de estos, es de especial interés el eje del regionalismo abierto, que está centrado en el comercio y los temas con él relacionados. La premisa del eje es que se favorecerá la liberalización del comercio intrazona sin afectar la apertura hacia el resto del mundo.
Chile, Colombia, México y Perú han seguido una política de regionalismo abierto al mundo, inspirados de alguna manera en el exitoso proceso de Chile de las dos últimas décadas. Una muestra de lo anterior es que apuestan por integrarse al mundo con acuerdos comerciales que les permitan acceder a los mercados globales (Prieto y Ladino, 2014). En este sentido, la AP ha consolidado el eje de la integración abierta mediante los diferentes TLC que tienen sus países miembros (Briceño, 2013), lo cual se considera un paso previo hacia una mayor apertura global, finalidad que se destaca desde la Declaración Presidencial de Lima del 28 de abril de 2011, donde los Estados miembros de la AP apoyan, de manera formal, el modelo de integración abierta.
Sin embargo, el regionalismo actualmente atraviesa por un nuevo periodo caracterizado por su complejidad y por contradictorios momentos de continuidad y ruptura con el modelo económico hegemónico neoliberal de la década de los noventa. Este nuevo contexto se define por una compleja agenda, que no se limita a la integración económica, sino que comprende objetivos políticos, estratégicos, sociales y de carácter productivo (Briceño, 2013).
Lo anterior se ha conceptualizado bajo la propuesta de Lawrence de “integración profunda”. La misma incluye una profundización de la “agenda de integración para incluir elementos que ‘están relacionados con el comercio’, como las inversiones, la propiedad intelectual, las compras gubernamentales y las normas laborales y ambientales” (cfr. Lawrence, 1996, en Briceño Ruiz, 2013, p. 20). La integración profunda es una rasgo distintivo de la AP en la medida que sus acuerdos han hecho explícito el interés de lograr este tipo de integración, abarcando temas de servicios, capitales, inversiones y movimientos de personas (Alianza del Pacífico, 2015a).
Es importante resaltar que el concepto de regionalismo abierto deja por fuera algunas características importantes del proyecto en construcción de la AP, como lo es la aparición de otros actores importantes que se espera dinamicen y sean los más beneficiados con el proceso: los actores empresariales. Por estas razones, a continuación se introducirá el concepto de regionalismo estratégico para interpretar la AP.
La Alianza del Pacífico: entre el regionalismo abierto y el regionalismo estratégico
En este acápite se argumenta que el concepto de regionalismo estratégico puede dar herramientas teóricas para un mayor entendimiento de la AP. Según Briceño (2013), quien se fundamenta en Andrew Axline y David Mercier, el regionalismo estratégico se compone de un conjunto de respuestas estratégicas de los Estados a las fuerzas de la globalización. Dichas respuestas buscan consolidar la seguridad económica a través del desarrollo de una estrategia mercantilista para beneficiarse de los cambios en las ventajas comparativas.
Esta estrategia incluye la participación de los países en acuerdos comerciales que buscan otorgar herramientas para enfrentar la competencia global, al conferir a sus empresas una posición privilegiada en la economía mundial (Briceño, 2013). Al respecto, es importante resaltar que, si bien en el regionalismo estratégico el Estado conserva un rol central en la formulación y ejecución de políticas que faciliten este tipo de regionalismo, las empresas también cumplen una función decisiva en el diseño e implementación de dichas políticas (Briceño, 2013). Por ello se espera que las empresas respondan de manera adecuada a los posibles beneficios de la integración y que estén en capacidad de afrontar la competencia internacional a la que evidentemente se verán sometidas.
La preponderancia de los actores empresariales puede ser enmarcada en las propuestas de la nueva teoría del comercio internacional, el cual contribuye a generar el concepto de regionalismo estratégico. Según Aponte9 (2014), una de las características que tienen en común los trabajos de esta teoría de finales de la década de los ochenta y de la década de los noventa es que otorgan un rol importante a la empresa, junto a otros aspectos fundamentales.
Dado lo anterior, Briceño (2013) arguye que el regionalismo estratégico se distingue por un sesgo comercial, en el que el libre comercio es un importante componente, y por la relevancia de sectores estratégicos en donde predominan formas de competencia monopolística. Consecuentemente, el interés en la integración corresponde a una estrategia de un grupo de países para insertarse en las dinámicas propias de la globalización de la mano de empresas multinacionales o nacionales que han iniciado su proceso de internacionalización (Briceño, 2013).
En este sentido, “en un mundo de bloques económicos y comerciales, las economías que no tengan empresas fuertes capaces de posicionarse en el mercado mundial o de articular acuerdos de coproducción y codesarrollo, confrontarán una competencia creciente de las empresas extranjeras o de alianzas de empresas extranjeras” (Aponte García, 2014, p. 115). Eso es lo que trata de hacer la AP a través de las distintas herramientas que tienen sus normas con carácter vinculante: dar una mejor posición a sus empresas para competir en el marco del reconocimiento de la globalización como una realidad inevitable. Lo anterior a través de, por ejemplo, la acumulación de origen, las cadenas de valor y la integración productiva.
Un indicador de la relevancia del sector empresarial en la AP es que, a pesar de la poca institucionalización del proceso, los empresarios cuentan con el CEAP. Más allá de las funciones prácticas que tiene el Consejo, que son centralmente consultivas, propositivas y de promoción, el valor simbólico y el importante rol que ha tenido en las dinámicas de consolidación del proceso de integración denotan la importancia de estos actores. Sin embargo, los mismos están permeados por la idea de liberalización propia del regionalismo abierto y lo que se espera es que las empresas compitan a nivel global aprovechando las ventajas de pertenecer al bloque económico.
En coherencia con lo anterior, se observa que los dos conceptos expuestos, en particular el de regionalismo abierto, han sido formulados para intentar comprender las dinámicas regionales de integración y, en el caso de la AP, para sentar una posición e identificarse dentro del sistema internacional como un espacio abierto y no excluyente. El concepto de regionalismo estratégico, por su parte, resalta la relevancia de las empresas y corporaciones al momento de implementar los acuerdos de integración. Un aspecto común a ambos conceptos es que mantienen un sesgo comercial. Es importante resaltar el mismo en la medida que actualmente la economía mundial, especialmente la de los países latinoamericanos, atraviesa un momento de desaceleración y el nivel de importaciones y exportaciones enfrenta una significativa disminución. El periodo de bonanza de commodities que impulsó el crecimiento latinoamericano en la década pasada finalizó y los conceptos que buscan comprender los acuerdos de integración a partir de dinámicas exclusivamente comerciales pueden dejar por fuera cuestiones relevantes para la comprensión de la AP en este nuevo contexto.
Si bien tanto el regionalismo abierto como el estratégico son conceptos que parecen propicios para interpretar la AP, es necesario atender a la evidencia empírica para determinar hasta qué punto son necesarias o no herramientas analíticas adicionales que permitan comprender el momento actual de la AP y sus países miembros.
Una propuesta de aproximación teórica a la Alianza del Pacífico
En esta sección se propone una nueva aproximación teórica para el estudio de la AP. Esta propuesta atiende al nuevo contexto económico, enmarca a la AP dentro de dinámicas globales de largo plazo y amplía el enfoque meramente comercial.
Nuevo contexto económico
La bonanza de commodities que vivió la región durante la primera década del 2000 (Cornia, Gómez-Sabaini y Martorano, 2014) generó un superávit en la balanza de cuenta corriente en muchos países y permitió a las economías latinoamericanas reducir la vulnerabilidad financiera gracias a que el ahorro externo dejó de ser la fuente de las inversiones y empezó a serlo el ahorro interno (Damill y Frenkel, 2014). Sin embargo, la bonanza ha finalizado y las monedas nacionales de los países latinoamericanos se han venido depreciando frente al dólar. Esto implica ausencia de divisas y un empeoramiento de la deuda externa, aspectos que conllevan restricciones en el gasto público para no suspender el pago de la deuda y evitar el default.
El inicio y fin de la bonanza a la cual se hace referencia puede observarse de manera agregada para los países miembros de la AP en la figura 1. Es importante resaltar algunas cuestiones: la balanza de pagos promedio de los países AP continuó siendo deficitaria incluso en el periodo de bonanza, y aunque la recuperación del periodo de crisis financiera internacional (2007-2009) fue relativamente rápido, desde el 2010 –un año antes de iniciar el proceso de integración–, el déficit en la balanza de pagos promedio de estos países ha ido aumentando, pasando de -0,26 % en el 2010 a -0,96 % en el 2014.
Al observar el nivel de importaciones y exportaciones de cada uno de los países miembros, se evidencia una menor participación de estos en el PIB a partir del 2011, con excepción de México. En el caso de Chile, el nivel de apertura, es decir, el porcentaje del PIB que representa la suma de importaciones y exportaciones, ha disminuido 5,5 puntos porcentuales entre el 2011 y 2014. Colombia por su parte, ha tenido una disminución de 2,6 puntos porcentuales en el mismo periodo. Perú ha tenido una disminución mucho más pronunciada, 9,2 puntos porcentuales. México es el único miembro de la AP cuyo desempeño comercial, en términos de exportaciones e importaciones, ha cumplido con las expectativas generadas por la AP, pues su nivel de apertura se incrementó en 2 puntos porcentuales entre el 2011 y 2014 (tabla 1).
Esta evidencia genera múltiples preguntas en cuanto al desempeño y funcionamiento actual de la AP y limita el alcance explicativo de conceptos y enfoques con un sesgo comercial frente a los procesos de integración. Especialmente si se tiene en cuenta que los países miembros de la AP, al igual que los otros países de la región, liberalizaron el comercio desde inicios de la década de los noventa durante el periodo de reformas estructurales. A continuación se presenta una propuesta de marco analítico para interpretar la AP inmersa en dinámicas globales de largo plazo y dentro del nuevo contexto económico.
Expansión financiera: una nueva aproximación a la Alianza del Pacífico
Para analizar la AP dentro de dinámicas globales de largo plazo que no obedecen a lógicas meramente comerciales, es necesario partir enmarcándola en el tipo de instituciones formales características del capitalismo financiero del siglo XXI. Para esto será necesario realizar un breve análisis histórico con una perspectiva de más largo plazo.
En los años setenta, los rendimientos del capital invertido en actividades comerciales comenzaban a caer por debajo de la tasa crítica y un nuevo enfoque económico y político se hacía necesario, pues las actividades empresariales y corporativas, que bajo la regulación política y social habían generado altas tasas de crecimiento económico durante los años cincuenta y sesenta, parecían no ser suficientes para salir de la “estanflación global” iniciada en los años setenta. Comenzaba así una crisis de acumulación de capital (Harvey, 2007).
Sin embargo, dicha crisis de acumulación no era algo nuevo dentro de la economía-mundo capitalista, por el contrario, obedecía a su misma lógica, pues tras la fase de expansión material durante el capitalismo industrial del siglo XX, el capital invertido en el comercio ya no generaría rendimientos lo suficientemente altos como para que los empresarios siguieran asumiendo el riesgo de invertir en este tipo de actividades. En este sentido, Arrighi afirma que:
Cuando los rendimientos del capital invertido en el comercio de mercancías, aunque todavía positivos, caen por debajo de una tasa crítica […], que es la que el capital puede obtener optando por la realización de operaciones monetarias, un número creciente de organizaciones capitalistas se abstendrá de reinvertir sus ganancias en una mayor expansión del comercio de mercaderías (1999, p. 276).
Ahora bien, las operaciones monetarias, principal actividad de las expansiones financieras, requerirían de la centralidad de los mercados financieros dentro del modelo de acumulación (Fumagalli y Lucarelli, 2011). Los mercados financieros se constituirían entonces como pilares y foco de un nuevo marco institucional, puesto que son las instituciones las encargadas de establecer las reglas de juego y determinar la estructura de recompensas necesaria para fomentar la actividad empresarial y el desarrollo económico (North, 2006).
No obstante, recientes análisis estadísticos han demostrado que medidas como la reducción de impuestos a los ingresos más altos, propuestas como incentivo para la actividad financiera y acumulación de capital, no tienen efectos significativos sobre la productividad (Piketty, 2014), es decir, son acuerdos institucionales que incentivan actividades que finalmente no son productivas.
Por otro lado, la actividad financiera, entendida como la liberalización de los flujos libres de capital en el marco de la globalización y la integración a nivel internacional y regional, hace a los países más vulnerables frente a la inestabilidad económica mundial, generando además “desequilibrios estructurales” (Bogliacino y Maestri, 2014), donde normalmente se reduce el poder de contratación de los trabajadores por la deslocalización de las plantas. Una situación análoga se puede crear para el Estado, donde la libertad de capital complica la posibilidad de que sea sometido a impuestos, restringiendo así la política doméstica y fomentando la austeridad fiscal, considerada como un signo valioso en el mercado financiero (Frenkel, 2008).
Estos flujos libres de capital son la manifestación de la expansión financiera mencionada en párrafos anteriores, que da lugar a un nuevo ciclo sistémico de acumulación en el que hay una transferencia del “capital excedente de los centros de acumulación capitalista declinante a los ascendentes” (Arrighi, 2007). Estos ciclos sistémicos de acumulación son fases históricas que comprenden dos etapas: una de expansión material, consecuencia de actividades comerciales, y posteriormente una etapa de expansión financiera, en donde las actividades crediticias y de especulación son realizadas a partir de la sobreacumulación de capital en la etapa anterior.
La transición de actividades comerciales a financieras también se sustenta en un movimiento geográfico de capital, cuyo resultado será la emergencia de nuevos centros de acumulación en donde la tasa de rentabilidad del capital supere el nivel crítico que tenía finalizando la etapa de expansión material.
Es imprescindible entonces preguntarse si el espacio de la AP se constituye como uno de los centros de acumulación ascendentes, si su enfoque hacia el Asia-Pacífico busca facilitar dicho movimiento geográfico de capital para dar paso a actividades financieras más rentables que las comerciales dado el contexto económico internacional actual. En relación con esto es importante también preguntarse cuáles son las características y cuál es el entorno institucional que incentiva estos flujos libres de capital y qué efecto tendrá la acción estatal en el desarrollo de estas actividades. De esta manera se podrá analizar la AP más allá de dinámicas exclusivamente comerciales, indagando también sobre aspectos financieros en el marco de un nuevo regionalismo latinoamericano que busca responder a los retos derivados de la correlación entre globalización y regionalización (Hettne, 2002).
La proposición de esas preguntas tiene la finalidad de plantear un análisis de la AP que vaya más allá de dinámicas exclusivamente comerciales, indagando también sobre aspectos financieros en el marco de un nuevo regionalismo latinoamericano. Estas buscan contribuir a posteriores discusiones y también son indicadores de los límites del presente texto.
Conclusiones
Los países de la Alianza han creado un espacio exclusivamente latinoamericano para defender su modelo económico de apertura. Esa singularidad puede ser interpretada a través de distintas propuestas de regionalismo. En el desarrollo del texto se dio cuenta de ello. Asimismo, se indicó que los conceptos de regionalismo que dan mayor énfasis a las dinámicas comerciales no son suficientes para comprender el funcionamiento y desempeño actual de la AP aunque exista una preponderancia del carácter económico.
A pesar de estos límites, la Alianza puede ser interpretada a través de los conceptos de regionalismo abierto y estratégico, y los dos sirven para su caracterización. En la AP, balancear las estrategias de estos dos regionalismos parece haberse resuelto de manera práctica, o con un eclecticismo enfocado en el reconocimiento de realidades comunes, que hacen de los miembros de la Alianza casos muy similares en mínimos que son, entre otros: su tradición y apoyo al libre comercio y el reconocimiento de que las empresas son las que tienen la vocación de obtener mayores beneficios del proceso.
Sin embargo, para que dichos tipos de regionalismo sean herramientas adecuadas de análisis es necesario reconocer que la AP enfrenta el problema del desplazamiento de la actividad comercial por la acumulación del capital financiero. Por esta razón, se propuso una contextualización con una perspectiva de largo plazo que permita dar cuenta de dinámicas comerciales pero también financieras, a nivel regional y extrarregional. Más aún cuando se espera que la AP busque contrarrestar la caída del precio de los commodities con la integración financiera y sus mayores ganancias provengan de la liberalización de capital y no del comercio (George, 2014).
Por último, no se puede dejar a un lado la idea de que la integración, cuando es verdadera, aporta al desarrollo socioeconómico de los países en ella inmersos (Caldentey y Romero Rodríguez, 1998). Por ello es necesario atender a las dinámicas financieras que subyacen a ciertos procesos de integración y que pueden implicar altos costos en términos socioeconómicos. La integración profunda que busca la AP tiene grandes retos y dificultades para los actores involucrados, actores que van desde el Estado hasta los empresarios y trabajadores. Todo ello en un espacio exclusivamente latinoamericano que han creado los países de la AP, donde defienden su modelo económico de apertura en un contexto de mercados globalizados.
Notas
1 Este concepto se profundizará alrededor de la Alianza del Pacífico en la sección 3.1.Referencias
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