DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n25.08
Los países emergentes en el G-20 y la política seguida por Argentina
The emergent countries in the G-20 and the politics continued by Argentina
Roberto Miranda*
* Doctor en Relaciones Internacionales. Profesor de posgrado, Universidad Nacional de La Plata (Argentina) [robertoxmiranda@yahoo.com.ar].
Recibido: 29 de julio de 2016 / Modificado: 4 de octubre de 2016 / Aceptado: 11 de octubre de 2016
Para citar este artículo
Miranda, R. (2017). Los países emergentes en el G-20 y la política seguida por Argentina. OASIS, 25, 129-148.
RESUMEN
En este artículo se analiza la presencia de los países emergentes en la gobernanza global a través de la participación desplegada por ellos en el G-20, con el fin de identificar la posición de Argentina en este ámbito multilateral, y determinar el uso que hizo de su poder como potencia media. Para cumplir con este objetivo consideramos las cumbres de jefes de Estado y de Gobierno del G-20, desde la primera realizada en Washington, en 2008, hasta la novena llevada a cabo en Brisbane, en 2014. Observamos que más allá de las diferencias y disputa de intereses, países desarrollados y emergentes convergieron en sostener las viejas instituciones internacionales como el FMI. Argentina, de participación intensa en las cumbres pero sin una estrategia de influencia, quedó fuera de esta coincidencia y perdió poder en las reformas producidas en los medios multilaterales de crédito.
Palabras clave: gobernanza global, países emergentes, Argentina, poder.
ABSTRACT
The objective of this work is to analyze the presence of emerging countries in global governance through their participation in the G-20, in order to identify the position of Argentina in this multilateral sphere, and to determine the use it made of its influence as a middling power. To achieve this goal, we study the Heads of State and Government Summits of the G-20, from the first held in Washington in 2008, until the ninth carried out in Brisbane, in 2014. We note that beyond the differences and disputes of interest, developed and emerging countries converged in sustaining the old international institutions such as the IMF. Argentina, which had intense participation in the summits but lacked a strategy of influence, was left out of this agreement and lost power in the reforms produced in the multilateral means of credit.
Key words: Global governance, emerging countries, Argentina, power.
INTRODUCCIÓN
Las instituciones internacionales de la Guerra Fría, como las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otras, formaron parte de un determinado orden mundial cuya lógica de poder estuvo centrada en las grandes potencias. Eran estructuras intergubernamentales y burocráticas que legitimaron la mencionada lógica. Diversos cambios sistémicos, como consecuencia de la globalización, fueron poniendo en discusión la eficacia de aquellas instituciones. Así surgieron nuevas instancias multilaterales con intenciones de ser menos formales y más abiertas a la participación de actores de menor poder. Sobre todo buscaron ser menos orgánicas y más diligentes en el proceso de toma de decisiones. Fue el momento de los grupos y de las cumbres, a través de las cuales se privilegió el mecanismo de la cooperación para lograr consenso.
La dinámica impuesta por estos grupos y cumbres le fue brindando un sentido específico al concepto de gobernanza global1. Reflejó la transformación política del mundo, es decir, otro modo de gobernabilidad en el cual el poder pasó a ser "compartido entre múltiples esferas de autoridad", y cuya manifestación, en lugar de estar en manos de los Estados, ha procurado traducirse en normas y reglas disciplinantes de actores estatales y no estatales (Dingwerth y Pattberg, 2006, pp. 197-199). Muestra de ello ha sido la creación del G-20 (Grupo de los veinte financiero), que en un mismo espacio condensó las relaciones asimétricas de poder entre países desarrollados y países en desarrollo. Esta expresión política entre países avanzados y países emergentes, a partir de cierta legitimidad y promesa de eficacia, logró un gran protagonismo en la construcción de la gobernanza global del presente siglo2.
La presencia de países emergentes en el G-20 tuvo mucho que ver con la citada construcción. La crisis financiera asiática empujó a los países desarrollados, en 1999, a entender que la estabilidad del sistema económico internacional estaba más allá de sus fronteras políticas. En realidad, tales países asimilaron que había una nueva distribución del poder mundial y que las viejas instituciones internacionales, como el FMI, estaban en problemas para cumplir la función de árbitros de crisis. La complicación sistémica e institucional sobrepasó al G-8 (países desarrollados), y este grupo le abrió la puerta de la política mundial al G-15 (países en desarrollo), que entre sus miembros contaba con países emergentes como Argentina, Brasil, India, Indonesia y México. A estos se agregaron otros como China, Corea del Sur, Sudáfrica y Turquía. La participación de países emergentes en el G-20 fue significativa, pero no homogénea.
Los países emergentes supieron formar alianzas y coaliciones entre sí bajo objetivos comunes, sostener su pertenencia al G-20 frente a la resistencia de algunos países céntricos y convertirse en un factor de cambio para la estabilidad del sistema económico internacional. Sin embargo, no dejaron de priorizar sus intereses nacionales, a veces disintiendo entre sí, otras concordando con países desarrollados. Cada uno atendió su juego de poder. Las estrategias políticas y diplomáticas de cada uno ocuparon un lugar relevante en este medio multilateral, no solo para obtener el respaldo a mociones y propuestas de documentos y declaraciones del grupo, también para lograr que sus intereses se vieran recompensados en distintas instituciones internacionales y en las relaciones bilaterales con diversos actores. La singularidad de la posición ostentada por cada país emergente no fue un detalle menor. La mayor parte de estos países cobró importancia porque eran potencias medias o regionales, lo cual implicaba el uso de poder dentro de un esquema multilateral muy exigente y decisivo3.
Argentina fue uno de esos países emergentes que formó parte del G-20, y como todos estos países, estuvo llamada a ejercer influencia para promover las iniciativas y propuestas que enunciaba retóricamente. Para observar esta situación, nos propusimos como objetivo analizar la presencia de los países emergentes en la gobernanza global a través de la participación desplegada por ellos en el G-20, con el fin de identificar la posición de Argentina en este ámbito multilateral, y determinar el uso que hizo de su poder como potencia media4.
Los muy pocos estudios y análisis realizados sobre la participación de Argentina en el G-20 coinciden en que el país tuvo objetivos políticos loables en torno a lo que este grupo debía plasmar en la reorientación del sistema económico internacional. Para algunos autores, los objetivos de Argentina no prosperaron en el seno del G-20, como sí prevalecieron los de otros países emergentes, porque a su Gobierno le faltó reforzar el posicionamiento en el grupo, por ejemplo, asociándose con países de Europa (Petrella, 2011). O bien, esos objetivos quedaron en el plano discursivo porque el Gobierno argentino desistió de realizar lo que indicaba la lógica, que era coordinar en el G-20 sus posturas y acciones con Brasil y México, lo cual le hubiese brindado más fuerza política de la que dispuso aisladamente (Consejo Argentino de Relaciones Internacionales, 2010). Para otros autores, en cambio, Argentina tuvo el mérito de ser "árbitro y equilibrista" en su participación en el G-20 al no integrar ninguno de los bloques que se constituyeron en este grupo, lo cual le dio al país un rol independiente en el juego multilateral (Abeles y Kiper, 2010). Sin embargo, nada se dice sobre el uso de esa independencia para traducir los objetivos expuestos en decisiones colectivas.
Precisamente Argentina, a pesar de haber tenido una participación intensa en el G-20, acusó el problema de no materializar lo que sostenía hasta el punto de quedar fuera de los acuerdos que hubo entre países desarrollados y emergentes sobre el destino de las instituciones financieras internacionales (IFI). Al respecto, con base en el recorrido realizado por los países emergentes en el G-20, hipotetizamos que el Gobierno argentino perdió poder en el sistema financiero internacional, al no acompañar su posición con una estrategia de influencia política en los momentos en que se tomaron decisiones clave vinculadas a la reforma de las IFI5. Para confirmar esta hipótesis consideramos nueve cumbres de jefes de Estado y de Gobierno del G-20, entre la primera realizada en Washington en 2008, y la novena llevada a cabo en Brisbane en 2014.
¿CAMBIO EN LA GOBERNANZA GLOBAL?
Una perspectiva nos dice que el protagonismo del G-20, después del colapso de 2008, no modificó el curso de la gobernanza global. Según Michael Cox (2012), no hubo un cambio de poder de carácter estructural en la dirección mundial. Es decir, Estados Unidos y sus principales aliados occidentales no han declinado, como se suponía, aún aceptando que otros países lograron un ascenso importante en la economía mundial, pero no más que eso. O bien nos dice que los países emergentes no fueron el factor de cambio que se suponía porque "los acuerdos del G-20 revivieron las instituciones de Bretton Woods, en especial el FMI" (Navarrete, 2012, p.16). Por otro lado, se asegura que hubo continuidad del "dominio desproporcionado de las economías avanzadas" en el mayor organismo financiero internacional (Mohan y Kapur, 2015).
Otra perspectiva, en cambio, considera que la gobernanza global sufrió alteraciones. Para Andrew Hurrell (2013, p. 217), "la creación del G-20 representó un cambio importante en la naturaleza y composición de la mesa superior", e implicó que los países en desarrollo impulsaran negociaciones directas entre el Norte y el Sur sobre asuntos mundiales. Una de las hipótesis de mayor difusión sostiene que la participación de países emergentes en el G-20, ha sido bastante determinante del cambio en la gobernanza global (Gurtner, 2010; Nieto, 2012), y que el activismo diplomático de estos países aminoró la crisis de legitimidad que padecían los medios multilaterales (Barbé, 2010; Costa Fernández, 2013).
Por otra parte, el nivel de incidencia de los países emergentes en la modificación de la gobernanza global a través del G-20 tiene dos lecturas posibles. Una que entiende que la incorporación de países emergentes a la conducción económica y política del mundo lo que hizo fue cubrir de dificultades la toma de decisiones sobre la suerte del planeta. Tal lectura no puede disimular la nostalgia de cuando el G-7 tenía el monopolio absoluto de la agenda mundial, de acuerdo con la conveniencia de sus intereses. La otra lectura, por cierto distinta, evalúa positivamente el arribo de países emergentes a la instancia del G-20, porque interpreta que estos países -junto a las principales potencias- le han brindado otro formato a la agenda del orden internacional. Es interesante considerar ambas lecturas por los argumentos de cada una y los contrastes que han tenido con la realidad, por ello las tratamos a continuación.
DESCONFIANZA Y RECHAZO
La primera de las lecturas representa la incomodidad de las economías más desarrolladas frente a la presencia de países emergentes en el juego del poder internacional. Predomina la idea de que la participación de países en desarrollo en el G-20 ha entorpecido la concreción de acuerdos significativos como lo hiciera frecuentemente el G-7, desde 1973. Precisamente, Layna Mosley y David Singer (2009) destacan la trascendencia que tuvo el G-7 a través de los países desarrollados para "ordenar" la economía mundial sin que esta corriera riesgo alguno. Sobre todo subrayan la importancia de la unidad decisional que tuvo el G-7 para determinar y promover patrones de gobernanza global.
Sin embargo, contrariamente a lo que argumentan Mosley y Singer, hubo cumbres del G-20 en las cuales se planteó una división considerable entre las potencias más relevantes del G-7. Vale mencionar las de Washington en 2008, Toronto en 2010 y Los Cabos en 2012. En la primera fue notable la diferencia de política económica para superar la crisis financiera disparada por el banco Lehman Brothers, entre Estados Unidos y Gran Bretaña por un lado, y Alemania y Francia por el otro. El Gobierno norteamericano lideró la propuesta de estimular las economías, mientras que la administración alemana encabezó la iniciativa de reforzar la regulación y supervisión de los mercados de capitales. La diferencia entre ambos gobiernos se transformó en una tensión permanente, dentro y fuera del G-20.
En Toronto fue patente la oposición. La canciller de Alemania, Angela Merkel, sostuvo la necesidad de aplicar planes de ajuste por las crisis en Portugal, España y Grecia, y logró imponer la moción de recortar el déficit público para Europa y todos los países industrializados, sobre la posición del presidente estadounidense, Barack Obama, que postulaba la hora de consolidar la recuperación económica. Esta cuarta cumbre del G-20, no solo implicó un quiebre de los consensos obtenidos en las reuniones anteriores sobre cuestiones generales, también evidenció que los intereses de los países desarrollados que a menudo habían facilitado acuerdos en el G-7, ya no eran los mismos.
La coordinación política que supo tener el G-7 prácticamente desapareció en la trayectoria del G-20. La imposibilidad de acordar medidas entre países desarrollados fue muy notoria cuando, justamente en Toronto, estos países decidieron que cada uno resolviera su economía de manera independiente. Las discusiones sobre un impuesto a la banca, como sobre la reactivación de la demanda, que en ambos casos no fueron saldadas con decisiones comunes, empujaron a los gobiernos de Estados Unidos, Canadá, Alemania, Francia y Gran Bretaña a desprenderse de todo compromiso colectivo. En 2012, en la séptima cumbre del G-20, por la crisis europea nuevamente se reeditó la división entre las potencias desarrolladas.
Después del encuentro en la ciudad canadiense hubo dos situaciones determinantes. Por un lado, Estados Unidos y otros países no europeos lograron estabilidad en sus economías. Por otro lado, en la cumbre de Pittsburg en 2009, los países emergentes ratificaron el aumento de su poder de voto en el FMI y en el Banco Mundial. Ambas situaciones redujeron el foco de atención del G-20 en temas como el debatir principios de reforma del sistema financiero, resolver aspectos de cambio estructural de las instituciones económicas internacionales, o definir mecanismos de integridad y regulación de los mercados. Estos temas, como otros que luego no fueron considerados, habían sido pactados por los miembros del foro y volcados en el documento final de la primera cumbre destinados a mejorar el sistema de Bretton Woods, nacido y sostenido en una realidad muy distinta.
De manera que la falta de acuerdos significativos en el G-20 no es atribuible únicamente a la participación de países en desarrollo, como sostienen Mosley y Singer. Dentro de esta lectura se cree que la ausencia de consenso estuvo relacionada con el debilitamiento del G-7 provocado por la formación del G-20, el cual, según Matthew Morgan (2012), le hizo perder el control de la toma de decisiones a los países desarrollados, luego de haber "gobernado exitosamente la economía del mundo". Pero esta lectura no tiene en cuenta que los países emergentes de mayor ascenso internacional supieron aprovechar la coyuntura para acomodarse en la estructura de poder mundial como ocurrió en Pittsburg, lo cual significó otra sintonía de gobernanza global.
Tanto la quinta cumbre del G-20 como la sexta, fueron testigos de esta nueva sintonía política. En la quinta reunión realizada en Seúl a fines de 2010, fue muy fuerte la tensión entre Estados Unidos y China bautizada como "guerra de divisas". Lo subyacente fue el choque de intereses entre ambos actores, Obama privilegiando su política doméstica de consolidación económica, y el presidente asiático Hu Jintao, defendiendo el yuan acusado de infravalorado. Este choque de intereses se repitió al año siguiente en la cumbre de Cannes ante la crisis económica de Italia y Grecia. En este caso, Estados Unidos no quería aportar al Fondo Europeo mientras China pretendía hacerlo, junto con Rusia, porque ambos necesitaban que el Viejo Continente continuara demandando sus productos.
La falta de acuerdos significativos en el G-20 tuvo que ver con una nueva realidad del poder internacional cuyo análisis no puede simplificarse a través de la dicotomía entre países desarrollados y emergentes. Por supuesto que hubo pugna de objetivos y posiciones entre el G-8 y la tríada China, India, Brasil; pero también es cierto que cada país con poder -siguiendo sus objetivos y posiciones- buscó imponer agenda y formar coaliciones eventuales, según el área temática que se discutía (Gnath y Schmucker, 2011).
O bien, como analiza Stefan Schirm (2013), los desacuerdos entre el G-7 y el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) han sido epidérmicos porque las verdaderas divergencias diplomáticas del G-20 pasaron por la disparidad entre las ideas y los intereses económicos dominantes en cada país.
Un ejemplo de coaliciones eventuales han sido las que integraron países en desarrollo extra BRICS, como Corea del Sur, Turquía y México, los cuales se alinearon detrás de las economías desarrolladas o emergentes, según la conveniencia de sus intereses y en función de la mayor proyección que lograron en los asuntos regionales y globales (Hau, Scott y Hulme, 2012). Precisamente los países desarrollados buscaron a estos no BRICS para fortalecer sus posiciones en los disensos que tenían entre sí. Un caso para citar fue la cumbre de Los Cabos, en la que países no BRICS formaron coalición con Estados Unidos bajo el planteo de un equilibrio económico apoyado tanto en el ajuste como en el crecimiento.
La nostalgia por el G-7 y la incomodidad de las economías más desarrolladas ante la intensa participación internacional de países emergentes también se ponen de manifiesto cuando se evalúa el funcionamiento del G-20. Andrew Cooper (2010) entiende que el G-20, en lugar de convertirse en un "comité directivo", "serio", con funciones de decisión y gobierno mundial como se había insinuado en las primeras tres cumbres del foro, se tornó en un "improvisado comité de crisis" que desbordó las propuestas de cambio económico-financiero. Por ejemplo, en la octava cumbre, realizada en 2013 en San Petersburgo, Obama llevó el conflicto sirio a la mesa del foro para que este cumpliera un rol similar al del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Es claro que no han sido los países emergentes quienes impidieron el consenso en el G-20. También está claro que no han sido ellos los que más utilizaron el foro para priorizar cuestiones como las promovidas por los países desarrollados. La idea de que las instituciones internacionales no resuelven problemas porque se han convertido en ámbitos de rivalidad desde la llegada de los países emergentes a las esferas de decisión mundial, como afirma Jürgen Rüland (2015), está lejos de lo sucedido en todas y cada una de las cumbres del G-206. El "multilateralismo disminuido" que comenta Rüland, no ha sido por acción de los países emergentes. En todo caso, de haber existido una crisis de multilateralismo, la responsabilidad fue de los mismos países desarrollados que siguieron creyendo en las instituciones internacionales con mentalidad de Guerra Fría.
INDICIOS DE CAMBIO
La otra lectura que trata a los países emergentes como factor de cambio asegura que la participación de estos países en el G-20 ha sido positiva para empujar la modificación de la gobernanza global. Una de las cualidades que se destaca es que el G-20 significó la evolución de las instituciones internacionales por la mayor representatividad adquirida por las mismas a través, por ejemplo, de la incorporación de países en desarrollo a la toma de decisiones mundiales. Así se percibe al G-20 como un ámbito menos burocrático y más democrático, fundamentalmente de mayor legitimidad política (Slaughter, 2013). No obstante, vale tener en cuenta que tal foro forma parte del minilateralismo internacional erigido como alternativa de eficacia frente al multilateralismo (Cook y Shearer, 2009; Naím, 2009).
En el derrotero que ha tenido el G-20, en comparación con el G-8, no se puede dejar de considerar la gran fuerza política y económica de la tríada China, India, Brasil, la cual, por otra parte, también estableció una diferenciación internacional con respecto al resto de los países en desarrollo del nuevo foro. Así mismo China, en particular, se distinguió de la tríada de Rusia impulsando una conducta estratégica de visión global, sobre todo después de 2011 (Layne, 2012). Por cierto, el G-20 ha sido mucho más representativo que el G-8, pero también es cierto que reprodujo la escala de poder mundial del presente siglo. Por ello, para morigerar este nuevo proceso de estructuración de poder, se argumenta la necesidad de aumentar la representatividad (Orgaz, Molina y Carrasco, 2011), lo cual implicaría corregir la sobrerrepresentación de Europa y la subrepresentación de África.
Según la lectura en cuestión, la tríada contribuyó al cambio de la gobernanza global, y Obama fue cómplice acompañando el fortalecimiento del G-20 al darse cuenta de que Estados Unidos no podía afrontar, solitariamente, la crisis financiera (Kim, 2011). Además de la tríada, las potencias medias colaboraron para que el citado cambio se llevara a cabo a pesar de las diferencias que había entre las potencias medias denominadas tradicionales y las no tradicionales. Hubo entonces intereses encontrados entre ellas, pero lo rescatable es que el G-20 facilitó el acceso de las potencias medias para que estas pudieran acordar temas de gobernanza global (Cooper, 2013). Subrayamos, esencialmente, la participación y preponderancia de las potencias medias no tradicionales, de origen periférico.
En las cumbres de Londres en 2009, Toronto en 2010 y Brisbane en 2014, fue notorio el activismo diplomático de los países emergentes para modificar posiciones clásicas de las economías desarrolladas, como así también para inscribir temas en la agenda mundial que en otras épocas era absolutamente impensado. Obviamente que el citado activismo no fue uniforme. Pero hubo afinidad al momento de criticar las políticas de ajuste propuestas por Alemania como ocurrió en Toronto, o bien para lograr en Londres la aprobación de una ayuda multimillonaria en derechos especiales de giro (DEG) destinada a países latinoamericanos y del sudeste asiático. Por su parte, en Brisbane, países emergentes lograron incluir en los documentos de la cumbre la mención del "fortalecimiento de los procesos de reestructuración de deuda soberana ordenados y previsibles", lo cual analizaremos posteriormente.
¿UN DESAFÍO?
Quienes afirman que la irrupción de las economías en desarrollo ha dificultado el consenso de las decisiones mundiales, como quienes sostienen que tal irrupción ha sido saludable para las relaciones internacionales, coinciden en un aspecto: los países emergentes modificaron las reglas de gobernanza global. Paul Cammack (2012) hipotetiza que el cambio en la gobernanza global ha sido a favor de los emergentes, lo cual tiene cierto asidero fáctico, pero profundiza la hipótesis y señala que a pesar de las ventajas obtenidas por los países emergentes desde el G-20, estos no han desafiado la autoridad o los objetivos de las IFI.
En línea con esta hipótesis, Robert Wade (2011) concluye en su estudio que Estados Unidos, a través del G-7, continuó dominando la política y economía mundiales por encima del pasaje que se dio de un escenario unipolar a otro multipolar. Wade pone el acento en que el Gobierno norteamericano ha percibido a Brasil, China, India y Sudáfrica como un núcleo básico que supo concertar sus acciones diplomáticas frenando las iniciativas de Estados Unidos y la Unión Europea. Pero tal autor insiste en que, si bien el hegemón optó por una estrategia política defensiva en ámbitos multilaterales, conservó su autoridad y dominio en el G-20, el FMI y el Banco Mundial.
Justamente las viejas IFI, que en un principio fueron blanco de cuestionamientos y de cuyas reformas se decía que dependía el futuro del sistema económico mundial, recuperaron rápidamente el protagonismo. En 2009, en la cumbre de Londres, y sobre todo en la de Pittsburgh realizada ese mismo año, el G-20 volvió a poner al FMI en el centro financiero mundial al solicitarle a este organismo la "supervisión y evaluación" de las economías de los países del foro, lo cual fue ratificado al año siguiente en la cumbre de Seúl. Más aún, en el encuentro de Brisbane, al FMI se le adjudicó una gran importancia para monitorear planes de estímulo de crecimiento y empleo en los diferentes países del G-20.
Sobre las razones por las cuales los países emergentes no desafiaron a las IFI existen distintos puntos de vista. Algunos estudiosos consideran que estos países no pudieron modificar el status de las IFI porque carecieron de recursos y capacidades para llevarlo a cabo. Uno de los fundamentos es que Estados Unidos recobró el liderazgo y manejó el G-20, sobre todo desde la cumbre de Londres en la cual, si bien fue palmario el reposicionamiento de China en busca del "diálogo estratégico y económico" con el hegemón, Obama comenzó a decidir lo que él quería (Kim, 2011). Ha sido evidente que el Gobierno norteamericano, en todo momento, privilegió las IFI ideadas en 1944 como columnas cardinales del sistema financiero internacional.
Otro de los fundamentos es que los países emergentes no pudieron llenar el vacío que fueron dejando tanto Estados Unidos como Europa a través de sus respectivas declinaciones. Entre las razones de este fundamento se dice que tanto "actores globales (China, India, Brasil) como potencias regionales (Indonesia, Sudáfrica, Turquía)" han logrado un importante prestigio a nivel mundial en distintas cuestiones, aunque también han tenido varias limitaciones domésticas e internacionales para ocupar espacios que eran de predominio estadounidense y europeo. Por ejemplo, que a esos actores globales no se los ha reconocido como líderes en sus propias regiones, o bien que no han ofrecido suficientes bienes públicos mundiales relacionados con moneda, seguridad y ayuda al desarrollo (Kappel, 2011).
Un segundo grupo de analistas piensa que los países emergentes no hicieron frente a las IFI porque no supieron cambiar la concepción y estructura de las mismas. Por un lado, se cree que los países emergentes no han sabido inyectarle al G-20 la idea de sustituir las IFI, G-8 y otras organizaciones intergubernamentales. Según algunos estudiosos, a pesar de que las IFI estuvieron sujetas a reformas, los países emergentes a través del G-20 aceptaron tales instituciones porque lograron asumir un rol complementario en el esquema sistémico (Heinbecker, 2011). Por otro lado, se sentencia que los países emergentes confundieron cambio con reforma, porque al no plantear otra institucionalidad para la economía mundial, admitieron modificaciones que perpetuaron mecanismos de poder asociados a las IFI (Ramos et al., 2012).
Por último, desde otro ángulo académico, se asevera que los países emergentes no quisieron desafiar a las IFI. Se da por sentado que estos países han tenido un gran protagonismo internacional y que han sido escuchados. Sobre todo porque desde el interior del sistema capitalista mundial innovaron a través de vínculos regionales y circuitos transnacionales en el marco Sur-Sur. Pero al mismo tiempo se objeta que la propuesta inicial que tuvieron algunos países en desarrollo, de encumbrar en el G-20 "la promesa emancipadora de la lucha anticolonial", finalmente pareció diluirse. De algún modo se renunció a completar el proyecto del Nuevo Orden Económico Internacional presentado en 1974 en la Asamblea General de las Naciones Unidas (Golub, 2013). Para Cammack (2012), la cumbre de Seúl reforzó el liberalismo por el nexo y trato entre el G-20 y las instituciones económicas preexistentes. Así, "el G-20 pudo ir más allá de lo que el G-7 había estado dispuesto a aceptar" (Navarrete, 2012, p. 16), pero como luego veremos, algunos de los países emergentes no quisieron hacerlo y esto, a nuestro entender, fue clave.
COINCIDENCIAS, DIFERENCIAS Y DESMARQUES
Una de las razones por las cuales algunos de los países emergentes no quisieron desafiar la autoridad o los objetivos de las IFI estaba relacionada con la ausencia de una coordinación política que aglutinara el marco extra G-7. Además de las clásicas diferencias entre actores estatales según la cuestión de que se trate, entre los países emergentes no hubo coaliciones estables, a excepción del grupo BRICS que funcionó como tal en algunos temas puntuales. Los países emergentes coincidieron en las condiciones objetivas de no contar con una economía avanzada y de no haber manejado el sistema financiero internacional, condiciones que los llevaron a concordar en aspectos discursivos. Pero entre estos países hubo líneas jerárquicas de poder y cada uno, sobre todo los principales, portó un proyecto político distinto en objetivos, intereses y estrategias.
Como muestra de las oposiciones políticas entre miembros del grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) en el seno del G-20, vale mencionar la diferencia de Brasil con China acerca del comercio internacional, planteada en la cumbre de Cannes. En esa ocasión, China fue uno de los actores que más se opuso a la moción del país sudamericano de reabrir las negociaciones para concluir la Ronda Doha. También cuenta la resistencia del país asiático e India a la propuesta brasileña de que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estableciera un "principio de protección social" para ser tenido en cuenta por los miembros del foro minilateral.
Sobre las IFI en particular, los países emergentes han discrepado entre sí. Algunos de estos países, al valorar positivamente el lugar ocupado por ellos en el sistema económico internacional, eligieron jugar dentro de las mencionadas instituciones, fundamentalmente una vez que lograron incrementar su poder de voto en las mismas. Esta conquista pareció ser la preocupación común entre ellas, porque el propósito de una gran reforma de las IFI, pactado en la primera cumbre, fue languideciendo. Es cierto que el grupo BRIC, en su primera cumbre de 2009, abrió una importante instancia de poder internacional, pero también es cierto que esta iniciativa no significó confrontar el G-7, ni retar a las instituciones del sistema capitalista de las cuales formaban parte.
No es poca la literatura que trata el desmarque producido por China y Rusia con respecto al resto de los países emergentes. En numerosas ocasiones ambos actores han puesto de manifiesto no solo la condición de miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sino también la posesión -cada uno- de los tres poderes decisivos, es decir, económico, militar y nuclear. China profundizó su desplazamiento como gran potencia cuando percibió la hipótesis de un eventual orden internacional de bipolaridad económica con Estados Unidos (Subacchi, 2008). Esta posibilidad, vislumbrada en la cumbre de Londres a través del "Diálogo estratégico y económico" entre ambos actores, puso a China en un lugar diferente, y buena parte de sus prioridades e intereses se alejó de las necesidades y aspiraciones de países emergentes con los que compartía el G-20.
Rusia también acentuó su desmarque como gran potencia. Luego de presionar sobre el G-7 para transformarlo en G-8 mediante su incorporación, y de ser el principal actor en la iniciativa de formación del grupo BRIC, recobró relevancia internacional a través de su retorno al viejo eje geopolítico, es decir Asia Central. La ilusión de lograr independencia estratégica entre Occidente y Oriente (Kerr, 2010) impulsó sus objetivos internacionales de gran potencia. A través de la recuperación de esta condición como país, Rusia interactuó con las potencias emergentes desde otro enfoque. Sus posiciones diplomáticas dejaron de lado la época de la debilidad del país, para sostener los avances que fue obteniendo Moscú en términos geoestratégicos. De algún modo Rusia volvió a establecer asimetrías de magnitud con algunos países emergentes y con países periféricos.
Así como China y Rusia impulsaron sus respectivas proyecciones políticas y económicas en el mundo repercutiendo en el avance del G-20, también países emergentes devenidos en potencias regionales como Brasil e India, al desarrollar sus intereses estratégicos, incidieron en el ritmo de este foro. Por ello, a través de las distintas cumbres y fuera de estas, hubo momentos de confluencia y dispersión entre países emergentes, como por ejemplo la reticencia china a impulsar desde el grupo BRIC la propuesta de que las jurisdicciones no cooperativas informaran sobre sus movimientos financieros. Por otra parte, Brasil e India, como potencias regionales y al mismo tiempo como jugadores globales, si bien coincidieron con China y Rusia a través del grupo BRICS, en el G-20 discreparon en cuestiones diversas. No obstante los cuatro países, como actores poderosos, convergieron en conservar el status quo de las IFI en el sistema económico mundial.
IDEALIZACIÓN Y REALIDAD
En su participación en el G-20, Argentina no buscó sostener el status quo de las IFI. Mantuvo una actitud transformadora siguiendo los puntos básicos que promovieron la realización de la primera cumbre del G-20, y que supuestamente iban a ser tratados y resueltos en los sucesivos encuentros presidenciales. La reforma de las IFI fue uno de los temas clave -tal vez el más relevante- en el origen de la cumbre de Washington por la responsabilidad que estas instituciones tuvieron en la crisis de 2008, sobre todo del FMI, dada su incapacidad frente a la inestabilidad del sistema financiero internacional y el derrumbe de economías europeas. El compromiso de reformar el mencionado organismo era una oportunidad al alcance de los países emergentes, que no se había tratado ponderadamente en las cumbres de ministros de finanzas y jefes de bancos centrales, desde la primera de ellas en 2002 hasta la última de 20077.
Argentina creyó que con la reforma de las IFI era posible la creación de un nuevo sistema económico mundial. Imaginó la posibilidad de "otro capitalismo", un "capitalismo en serio" ligado al "progreso social", como pilar de ese nuevo sistema económico8. Justamente, el Gobierno argentino entendió que el G-20, que se autodefinía como el "principal foro para la cooperación económica internacional", era el lugar apropiado para moldear una realidad diferente. Sin duda que la actitud de Argentina estuvo orientada a desafiar la autoridad u objetivos de las IFI. Consideró que el colapso experimentado por ella en 2001, y el consecuente aislamiento que le propinó el FMI, eran un pretexto más que suficiente para impugnar la concepción y el funcionamiento de esta organización internacional.
La propuesta argentina -junto a otros países emergentes- era la de contribuir a formar una estructura institucional geográficamente más representativa y equilibrada entre economías desarrolladas y en desarrollo, con mayor participación de estas en el proceso de toma de decisiones. En 2006, 2008 y 2010, el FMI tuvo reformas relacionadas con el esquema de representación y distribución de cuotas y votos. Como señalamos, algunos países emergentes lograron el aumento de su poder de voto, sobre todo después de la reforma de 2008. China (+0,88), Corea del Sur (+0,61), India (+0,42), Brasil (+0,32) y México (+0,27), fueron los principales beneficiados con la reforma. El único país del grupo BRIC que vio disminuido su poder de voto fue Rusia (-0,34), que precisamente compartió este descenso con sus socios del G-8 como Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Canadá.
A pesar del incremento del poder de voto de los países no avanzados, que del 39,40 % del total después de la reforma trepó al 42,10 %, "la posición argentina dentro de la estructura de poder del FMI fue una de las más perjudicadas" (Larralde, 2014). En efecto, vio reducido su poder de voto de 0,66 % del total a 0,32 %. Esto resultó extraño porque cumplió con las ratificaciones legislativas solicitadas por el FMI en cuanto al aumento de su cuota y a las tres reformas realizadas en la institución internacional. En otras palabras, Argentina consintió el supuesto proceso de cambio que llevaba a cabo el FMI concordante con lo firmado en la primera cumbre del G-20. De algún modo parecía que se consumaba una aspiración política.
Sin embargo, no fue extraño que Argentina, aún sin ser beneficiada a través de la reforma, se distinguiera por su actitud transformadora entre los países emergentes integrantes del G-20. Tal actitud la ubicó próxima al grupo BRICS, aunque -como señalan algunos analistas- "al no formar parte de este grupo se movió con mayor margen de maniobra en función de sus prioridades nacionales" (Abeles y Kiper, 2010, p. 21). Ciertamente tuvo libertad de acción y en el seno del G-20 obró en consecuencia, pero mientras procuraba la convalidación institucional de medidas de cambio del sistema económico mundial, el foro minilateral -al mismo tiempo- fue modificando su impronta a través de un ejercicio político muy conectado a nuevos contextos y a otro tipo de relaciones de poder, que Argentina pareció no atender.
Si bien la libertad de acción fue importante, Argentina carecía de peso en el G-20. En la cuarta cumbre realizada en Toronto intentó avanzar con otros países en decisiones políticas relacionadas, una, con fuertes sanciones a las agencias calificadoras de riesgo, otra, con la eliminación de jurisdicciones no cooperativas. En ambos casos, estas propuestas no prosperaron, como tampoco un pedido de pronunciamiento contra el ajuste fiscal y recorte de gastos solicitado por Alemania9. En la retórica encontró apoyo, no así para formalizar una decisión colectiva. No solo el escenario internacional de 2010 era muy diferente al de 2008, también el G-20 había entrado en otra etapa política, lo cual estaba lejos de ser un detalle menor. Como destacamos más arriba, el foro se fragmentó en torno a la resolución de la crisis europea, y paralelamente el grupo BRIC se fue diferenciando cada vez más del resto de los países emergentes, entre los cuales se encontraba Argentina.
Las propuestas de países latinoamericanos relacionadas con la agenda económica mundial que prosperaron, y en las que estuvo involucrada Argentina, fueron las impulsadas por Brasil al contar este país con suficiente crédito en el G-20 para llevarlas a buen puerto. Por ejemplo, en la cumbre realizada en Londres, Brasil intercedió para que no avanzara la idea de sostener como foro el postulado de un "mercado laboral flexible", y Argentina acompañó la posición de su vecino. Cuando en la cumbre de Brisbane, Argentina bregó por incluir en la declaración final la litigiosidad de los holdouts como factor distorsionador de reestructuración de deuda soberana, necesitó de Brasil y Francia para que se hiciera efectiva la mención frente a la oposición de países desarrollados y Australia.
Aquella necesidad no solo estuvo vinculada a una cuestión conceptual, en cuanto el FMI -según la mayor parte de los países desarrollados- era la institución que debía tratar el tema de la deuda, sino también estuvo relacionada con la tensión existente entre Argentina y Estados Unidos a propósito del fallo de la Cámara de Apelaciones de Nueva York a favor de los holdouts. El roce entre ambos países parecía lejano luego de la reunión que por primera vez tuvieron Obama y la presidenta de Argentina, Cristina Kirchner, en la cumbre de Cannes. En esta cumbre de 2011, Cristina Kirchner, luego de calificar al G-20 como un ámbito "muy importante", señaló que no se podía "soslayar el liderazgo político y económico de Estados Unidos en el mundo".
Sin embargo, en Brisbane estuvo muy presente lo ocurrido un año antes en la cumbre de San Petersburgo, cuando el Gobierno norteamericano le impidió a la directora del FMI, Christine Lagarde, que presentara argumentos favorables a Argentina para que la Corte de Estados Unidos tomara nota de los mismos. Por ello, en la negociación del documento de Brisbane, si bien la mayor parte de los países desarrollados aceptaron la mención sobre la reestructuración de deuda soberana, igualmente presionaron para que la misma se hiciera efectiva solo en el anexo de la declaración final. Bajo el título "Problemas para la acción futura", en el punto 12 del citado anexo, entre muchas y varias cuestiones de la economía global, apareció el pedido argentino.
SOLEDAD POLÍTICA
Es cierto que los países desarrollados, como los países emergentes más poderosos, hicieron propuestas puntuales que no lograron ser aprobadas en el G-20. Por ejemplo, la iniciativa conjunta de Brasil y China de crear una canasta de divisas para dinamizar el comercio mundial, planteada en la cumbre de Seúl. Pero también es cierto que los países emergentes de mayor empuje, una vez que lograron posicionarse en el FMI, luego en el G-20 tuvieron un proceder muchas veces cercano a los puntos de vista de los países desarrollados. En la cumbre de Los Cabos fue notorio que el área temática económico-financiera quedó inmovilizada, y países emergentes como Argentina debieron contentarse con participar en otras cuestiones como empleo, agricultura, terrorismo, cambio climático, por citar algunas.
La simbiosis entre los países emergentes más poderosos y los países desarrollados estuvo relacionada, por un lado, con el mejoramiento de las posiciones que los primeros lograron en el sistema político y económico internacional, y por el otro, con el fortalecimiento que fue recobrando el FMI desde la segunda cumbre del G-20, lo cual era un objetivo de las economías avanzadas. De modo entonces que aquellos países emergentes optaron por una actitud pragmática, mientras Argentina mantuvo su actitud transformadora inspirada en las razones que movieron la cumbre de Washington, las cuales apuntaban al cambio radical de la IFI. En verdad, como sostiene Fernando Petrella (2011), "la posición de Argentina ha sido consistente" en el G-20 en por lo menos once cuestiones, entre ellas, eliminar paraísos fiscales, mayor poder de decisión a los países emergentes, mantener estímulos fiscales, supervisar calificadoras de riesgo, controlar los fondos buitres y reformar las instituciones de Bretton Woods.
Pero es fundamental considerar que en el reto al FMI, Argentina prácticamente quedó en soledad política. En la cumbre de Pittsburg no se produjo el nacimiento de un nuevo orden financiero internacional como esperaban muchos actores, entre los cuales estaba Argentina, siendo uno de los países más interesados en ese nacimiento. Por su parte, con el paso del tiempo, el grupo BRICS acusó desinterés por la reforma de las IFI a pesar de haberse comprometido a avanzar en tal sentido en su cumbre inaugural de Yekaterimburgo, en 2009. Pero a todas luces no estuvo en el ánimo del grupo ir contra el sistema financiero internacional y menos aún utilizando el G-20 (Cooper, 2014). En gran medida porque BRICS depende de China, y este país desistió de ir "más allá de lo necesario para no implicar el modelo de desarrollo ni la armonía internacional" (Luna, 2014).
Es cierto que en la cumbre de Los Cabos, los BRICS neutralizaron el intento de algunos países desarrollados de proponer la exclusión de Argentina del G-20. Pero al mismo tiempo, no atendieron la idea del Gobierno argentino de llevar una batería de propuestas que podía sensibilizar las economías desarrolladas. Al contrario, los BRICS y otros países se movieron con aportes al FMI para ayudar a Europa. Por su parte, en la cumbre de Brisbane, al convalidar alrededor de 800 medidas para procurar vigorizar la economía mundial, los BRICS también aceptaron que el FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) desempeñaran la función de supervisar los planes de crecimiento de los distintos países. Esto fue así porque en la reunión de Seúl hubo una ratificación de la confianza al organismo financiero internacional.
La coordinación imaginada entre Argentina, Brasil y México para impulsar posiciones comunes y desarrollar acciones conjuntas en el ámbito del G-20 existió de manera intermitente, no estuvo focalizada en el área temática económico-financiera y se centró en otras cuestiones. El entendimiento entre Argentina y Brasil tuvo cierta regularidad porque subyació fuertemente la alianza regional entre ambos países y las afinidades intergubernamentales. Pero la participación brasileña estuvo atada a su objetivo de gravitar en el G-20 para ser decisor de la "reconfiguración del orden económico mundial" (Ramos et al., 2012). De modo, entonces, que el interés nacional de Brasil se volcó mucho más hacia los propósitos del grupo BRICS que hacia la combinación de metas con Argentina. Entre ambos países predominaron coincidencias, aunque desde sintonías diferentes, lo cual fue evidente con respecto a las IFI en particular, pues Brasil tuvo muy en claro que su posición sobre estas instituciones era bastante distante de la que sostenía Argentina.
CONCLUSIÓN
Uno de los efectos más notorios de la incidencia del G-20 en el rumbo de la gobernanza global ha sido el establecimiento de un sistema de cooperación política entre países desarrollados y países emergentes. Fue un acontecimiento significativo porque el citado sistema funcionó a través del consenso, lo cual marcó una modalidad de gestión internacional diferente a otras épocas. No obstante, si bien el foro condensó relaciones asimétricas Norte-Sur, su composición ha sido minilateral y desproporcionada de acuerdo con países y regiones. En realidad, el G-20 reflejó el nuevo esquema de poder internacional que se fue tejiendo desde fines del siglo pasado y durante el presente, el cual intercedió fuertemente en la gobernanza global. Representó la "invitación" de quienes querían conservar poder a quienes estaban acopiándolo, para discutir otra convivencia económica mundial, o bien para ajustar el status quo de esta convivencia.
El debate abrió una pugna aparente entre países emergentes liderados por China y países avanzados pilotados por Estados Unidos. Es cierto que esta bifurcación escenificó la dura agenda bilateral entre el hegemón y el país asiático, cuyo tratamiento excedería este análisis. Pero hubo una pugna real entre Estados Unidos y países europeos representados por Alemania. Hubo un duelo crucial entre estos actores sobre la concepción del sistema económico mundial a propósito de las crisis financieras. Fue crucial porque la discrepancia política desnudó el deterioro de las relaciones transatlánticas, y, por ende, la debilidad de Occidente como comunidad estratégica. Por esta situación, en buena medida, los países emergentes fueron "invitados" a compartir decisiones sobre la conducción económica del planeta.
A pesar de las citadas disputas, países desarrollados y emergentes convergieron en sostener las viejas instituciones internacionales de la gobernanza económica global. Más aún, acordaron y lograron potenciar el cuestionado FMI. Este éxito de las economías desarrolladas fue posible -en gran parte- por la satisfacción lograda por algunos países emergentes, una vez que obtuvieron una mayor participación en la toma de decisiones de las IFI. Estos países prefirieron reformar tales instituciones internacionales en lugar de desafiarlas, como originariamente se había pensado para transformar el sistema económico mundial. Entonces satisfechos, dispusieron de sus intereses aprovechando las reformas del FMI. A esta actitud pragmática la convirtieron en regla y Argentina fue la excepción.
Fuera de su participación en el G-20, Argentina mantuvo el distanciamiento con el FMI, profundizado por la negativa del Gobierno norteamericano de interceder contra el reclamo judicial de los holdouts. Por otra parte, dentro del foro, el Gobierno argentino no encontró socios para retar a las IFI. Los puntos de contacto para este desafío, conversados con China y Rusia en la cumbre de Los Cabos, como con este país, India y Sudáfrica en la cumbre de San Petersburgo, no prosperaron. Tampoco le alcanzó la condición de actor desvinculado de bloques o alianzas intra-G-20. Si bien tal libertad de acción le brindó oportunidades de participación en el foro, las mismas no estuvieron en el área temática económico-financiera a través de la cual hubiese podido plantear un FMI muy diferente, o bien su sustitución, que era lo que efectivamente le interesaba y que estuvo lejos de coordinar con Brasil y México.
La actitud transformadora de Argentina resultó intrascendente. Su participación tuvo intensidad, pero sin contundencia diplomática para sostener lo que pretendía. En todas y cada una de las cumbres asumió una posición consistente mediante la retórica, insinuando trazos autonomistas. Sin embargo, careció de fuerza política para traducir este discurso en realidad. Desconectó su poder de la posibilidad de vincularlo con intereses y agendas de otros actores. A su prédica le faltó una estrategia de influencia para que la iniciativa de modificar el sistema financiero internacional, al menos se mantuviera vigente pensando en retomarla ante nuevas instancias multilaterales. Sin encender la capacidad de hacer, Argentina aumentó su intrascendencia y los trazos autonomistas permanecieron en las palabras, mientras varios países emergentesse acomodaban con más poder gracias a las reformas de las IFI.
Notas
1 El concepto de gobernanza global nos remite a todo aquello vinculado al buen gobierno de las relaciones internacionales mediante el multilateralismo, que procura legitimidad, eficacia y resultados (Barbé, 2010), lo cual -justamente- buscaron los nuevos grupos y cumbres realizadas en los últimos tiempos (Nolte, 2016, p. 5).
2 A pesar de las intenciones del G-20 como instrumento de gobernanza global, no se lo debe confundir "con un nuevo Gobierno económico mundial", sino como un "catalizador de las decisiones" que luego se van plasmando en otras instituciones internacionales (Steinberg, 2014).
3 Eduard Jordaan (2003) define a un país como potencia media por su poder, influencia y capacidades, y distingue entre las que son tradicionales y las que son emergentes. Sobre estas últimas destaca que son semiperiféricas, materialmente desiguales, de democracia reciente, y en particular, que influyen regionalmente. En esta línea, Alberto Rocha y Daniel Morales (2010) destacan que los países emergentes, como potencias regionales, apelan al multilateralismo y objetivan un orden multipolar, convirtiéndose en "mediadoras" entre las grandes potencias y los países periféricos. Por ello, para Matthew Stephen (2012) y Hongying Wang y Erik French (2013), las potencias medias devenidas en países emergentes, son potencias regionales cuyos poderes influyen en la gobernanza global.
4 En un principio, la literatura académica consideró a Argentina como una potencia media. Contemporáneamente, por efecto de clasificaciones más sofisticadas, se entiende que es una potencia media emergente (Jordaan, 2003), una potencia regional secundaria (Huntington, 1999; Flemes y Wehner, 2013), o bien una potencia regional (Rocha y Morales, 2010; Morales, Rocha y Durán, 2016). Para el presente trabajo utilizamos de manera indistinta los conceptos de país emergente o potencia media cuyas definiciones están relacionadas con los criterios expuestos por los autores arriba citados.
5 La influencia es un indicador de la variable poder, y por estrategia de influencia entendemos la capacidad de un actor estatal para orientar recursos políticos y diplomáticos hacia la concreción de sus iniciativas o propuestas, en este caso en un ámbito multilateral como ha sido el G-20. Sobre el sentido de "capacidad" seguimos a David Singer (1963), y con respecto a "recursos políticos y diplomáticos", además de apoyarnos en las definiciones de David Baldwin (2002), consideramos que las alianzas, los acuerdos, las transacciones, entre otros medios, forman parte de esos recursos. Recursos a los que se apela teniendo en cuenta capacidades del poder duro, como también requisitos del poder blando, principalmente la atracción y persuasión de que dispone un actor para modificar la posición de otros.
6 Si bien el G-20 no es una institución internacional con facultades normativas y con capacidad de imposición o de sanción, es innegable que reúne el poder político y económico del mundo, y todo aquello que declara como foro provoca efectos en diferentes actores y situaciones.
7 En 2005 se había insinuado la necesidad de la reforma.
8 El entrecomillado corresponde a expresiones dadas por la presidenta de Argentina, Cristina Kirchner, en sus discursos en la Primera Cumbre del G-20, realizada en Washington el 14 y 15 de noviembre de 2008, y en la Sexta Cumbre llevada a cabo en Cannes, el 3 y 4 de noviembre de 2011.
9 Luego, en la cumbre de Los Cabos, Argentina procuró entusiasmar a Brasil con una posición conjunta antiajuste, a lo que el gobierno de Dilma Rousseff se opuso para no sensibilizar su muy buena relación con Alemania.
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