DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n29.12
Conflictividad y órdenes mundiales: el Congreso de Viena y el intento de un freno a la historia de los principios de soberanía y de igualdad jurídica
Conflict and world orders: the Congress of Vienna and the attempt to curb the history of the principles of sovereignty and legal equality
Wilson Fernández Luzuriaga*
Hernán Olmedo González**
* Doctor (c) en ciencia política, Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la República. Magíster en ciencia de la legislación y gobernanza política, Universidad de Pisa. Docente-investigador. Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Montevideo, (Uruguay). [wilson.fernandez@cienciassociales.edu.uy], [https://orcid.org/0000-0002-5064-1557]
** Doctor (c) en ciencia política, Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la República. Magíster en ciencia política, Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la República. Docente-investigador. Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Montevideo, Uruguay [hernan.olmedo@cienciassociales.edu.uy], [https://orcid.org/0000-0002-2287-2665]
Recibido: 29 de junio de 2018 / Modificado: 4 de septiembre de 2018 / Aceptado: 26 de noviembre de 2018
Para citar este artículo:
Fernández Luzuriaga, W. y Olmedo González, H. (2019). Conflictividad y órdenes mundiales: el Congreso de Viena y el intento de un freno a la historia de los principios de soberanía y de igualdad jurídica. OASIS, 29, 227-255
RESUMEN
Este artículo se inserta en el marco de un proyecto de investigación de mayor alcance que avanza en el estudio de posibles relaciones entre estructura de poder, conflictividad y construcción de órdenes internacionales, a partir de cumbres multilaterales de gran relevancia: la Paz de Westfalia de 1648, el Congreso de Viena de 1815, la Conferencia de Paz de París de 1919 y la Conferencia de San Francisco de 1945. Analiza, específicamente, el Congreso de Viena y, en una primera instancia, reitera una exposición sistematizada de datos cuantitativos referentes a: estructura del sistema internacional según número de grandes potencias y nivel de conflictividad; este último derivado de tres indicadores específicos: número de grandes potencias en conflicto, duración de conflictos entre grandes potencias y severidad de los conflictos. En una segunda instancia, analiza las consecuencias del Congreso, teniendo en cuenta la ecuación normativa establecida en Westfalia: igualdad jurídica-soberanía-equilibrio de poder.
Palabras clave: Igualdad jurídica, soberanía, equilibrio de poder, conflictividad.
ABSTRACT
This article is part of a larger research project that, through the study of multilateral summits of great relevance -the Peace of Westphalia of 1648, the Vienna Congress of 1815, the Paris Peace Conference of 1919 and the San Francisco Conference of 1945-, seeks to explore potential relations between power structure, conflict, and the construction of international orders.
It specifically analyzes the Vienna Congress and, in first instance, reiterates a systematized exposition of quantitative data referring to: the structure of the international system according to the number of great powers and level of conflict, being the latter derived from three specific indicators: number of major powers in conflict, duration of conflicts between major powers, and severity of conflicts. In a second instance, it analyzes the consequences of the Congress, taking into account the normative equation established in Westphalia: legal equality-sovereignty-balance of power.
Key words: Legal equality - Sovereignty - Balance of power - Conflict.
INTRODUCCIÓN
Este trabajo se inscribe en un proyecto de investigación que tiene como objetivo estudiar la relación entre los acuerdos multilaterales surgidos de la Paz de Westfalia de 1648, el Congreso de Viena de 1815, la Conferencia de Paz de París de 1919 y la Conferencia de San Francisco de 1945, y las posibles relaciones entre estructura de poder, conflictividad y construcción de órdenes internacionales. La relevancia de la investigación reside en reflejar las potencialidades que tuvieron estos pactos en tanto ordenadores del sistema internacional, desde el supuesto que han sido la respuesta a los cuatro períodos de mayor conflictividad que registró el sistema internacional en los últimos quinientos años. Todo el proyecto de investigación, y este artículo en particular, combinan dos modalidades de aproximación al tema. Por un lado, en función de las teorías de las relaciones internacionales, se propone sistematizar las tendencias de la estructura y conflictividad del sistema internacional contemporáneo. Por otro, mediante el desarrollo de una estrategia narrativa anclada en el estudio de la evolución de las instituciones jurídicas, se interpretan las respuestas normativas de la comunidad internacional a los contextos dados.
En esa dirección en el segundo semestre de 2018, se publicó un primer artículo titulado "Conflictividad y órdenes mundiales: la Paz de Westfalia y la inauguración del sistema internacional contemporáneo". El artículo citado, avanza en dar cuenta de la relación entre estructura de poder y conflictividad en el período en que se celebró la Paz de Westfalia y evidencia que sus dos tratados reflejan un tipo de distribución de poder funcional a las grandes potencias del sistema internacional de la época. Los textos desechan la idea de la Europa unitaria y monolítica como aspiraban el papa y el emperador, y se establece una paz de alcance continental en un régimen basado en el principio del equilibrio de poder entre potencias, que evitase el predominio de alguna de ellas. En consecuencia, las asignaciones territoriales premiaron ganadores y damnificaron perdedores, pero desde una previsión de equilibrio entre Estados poderosos y un fortalecimiento garantista de ciertos Estados de capacidades medias como freno a pretensiones expansionistas. Los grandes principios de soberanía e igualdad jurídica entre Estados, bases irrenunciables en la moderna doctrina del derecho y las relaciones internacionales, si bien no fueron consignados expresamente se revelan como presupuestos ideológicos. Por tanto la Paz de Westfalia configuró una especie de aval para la creación de una comunidad de Estados nacionales iguales y soberanos, con derecho a la no injerencia de terceros en sus asuntos domésticos. En definitiva, igualdad jurídica, soberanía y equilibrio de poder parecen cerrar una ecuación que obra como explicación de un naciente nuevo orden.
A partir de 1648, a la vez que se afianza el modelo de Estado secularizado, la interacción entre las unidades políticas en Europa afianza seis grandes potencias: Inglaterra, España, Portugal, Francia, Suecia y Países Bajos. Dicha interacción, se revela sobre una base y un dominio laico y jurídico, aceitado en el principio del equilibrio de poder. El derecho internacional se estructura sobre una base descentralizada. La Paz de Utrecht (1713-1715), consolida expresamente los principios fundamentales de este orden jurídico, y en Europa, se asume un nuevo desafío en el equilibrio de fuerzas con Prusia, Rusia, Austria y Francia. No obstante, el 4 de julio de 1776, se produce la independencia de las colonias americanas y, en 1789, la revolución francesa proclama un principio de validez universal: el derecho de los pueblos a disponer de sí mismos. Incluso, un decreto de 1792 proclamó "en nombre de la nación francesa", la fraternidad y socorro a todos los pueblos que quieran recobrar su libertad. En consecuencia, Francia enfrentó seis coaliciones opositoras hasta, finalmente, ser vencida por una integrada por: Inglaterra, Rusia, Austria y Prusia (Aguilar, 2012, pp. 83-84).
Este trabajo siguiendo la estructura trazada para el artículo sobre la Paz de Westfalia del año pasado, en una primera instancia reitera una exposición sistematizada de datos cuantitativos referentes a: estructura del sistema internacional según número de grandes potencias y nivel de conflictividad; este último derivado de tres indicadores específicos: número de grandes potencias en conflicto, duración de conflictos entre grandes potencias y severidad de los conflictos. En una segunda instancia analiza los principios, normas y mecanismos escogidos por los protagonistas del Congreso de Viena que reflejan esa redistribución de poder. Finalmente, se aportan reflexiones sobre el reflejo de esta dimensión normativa en la conflictividad internacional, a partir del impacto de la respectiva cumbre.
1. PROBLEMATIZACIÓN
Desde una perspectiva Estado-céntrica, la relación entre estructura de poder y conflictividad en el sistema internacional ha sido uno de los problemas centrales de investigación teórica y empírica en el campo de las relaciones internacionales. A grandes rasgos, las teorías Estado-céntricas pueden ser clasificadas en los siguientes grupos: las teorías del equilibrio de poder; las teorías de la hegemonía; la teoría de la paz democrática. Si bien de todas es posible inferir diferentes hipótesis y explicaciones sobre los factores que afectan a la conflictividad del sistema, todas ellas comparten dos proposiciones centrales: 1. el sistema interestatal contemporáneo tiene su nacimiento en los tratados de Wesfalia; 2. los órdenes internacionales -entendiendo por orden internacional a la ingeniería institucional- que se construyeron en el sistema internacional contemporáneo, han sido diseñados y funcionales a los intereses de los Estados o del Estado predominante del sistema.
En el marco de las teorías del equilibrio de poder es posible identificar distintas proposiciones sobre las condiciones estructurales que pueden favorecer la paz o conflictividad en el sistema internacional. Por ejemplo, mientras que los teóricos del realismo clásico plantean que el equilibrio de poder multipolar es la configuración estructural más favorable a la paz (Morgenthau, 1986 [1948]; Kissinger, 1973), los teóricos neorrealistas consideran que la configuración bipolar facilita la estabilidad (Waltz, 1988; Mearsheimer, 2001). Incluso, si este equilibrio de poder es reforzado con la existencia de armas nucleares, el sistema adquiere mayor estabilidad (Jervis, 1989; Waltz, 2003).
Por su parte, en el marco de las teorías de la hegemonía también es posible identificar distintas hipótesis sobre esta relación. Por ejemplo, los teóricos de la hegemonía han planteado que el sistema internacional tenderá a una mayor conflictividad, cuando para una gran potencia en expansión el beneficio de cambiar el orden internacional supere a los costos (Gilplin, 1981; Kennedy, 2003 [1994]). Los teóricos de la transición de poder plantearon como proposición que cuando la estructura hegemónica del sistema se encuentra en una fase de transición, el sistema internacional se torna más conflictivo (Organski y Kugler, 1980; Tammen, 2000; Lemke, 2002)1. Los teóricos de los largos ciclos de poder (Modelski, 1987; Goldstein, 1988), han enunciado que los períodos de mayor conflictividad se caracterizan por el desencadenamiento de guerras globales entre potencias de una duración entre veinte y treinta años; al tiempo que la teoría de los ciclos de poder (Doran, 1991), ha planteado que cuando más de una gran potencia mundial se sitúa en alguno de sus puntos críticos de ascenso y declive en su proceso evolutivo, se acrecientan las probabilidades de guerras sistémicas y transformaciones estructurales abruptas.
Por su parte, los teóricos de la paz democrática parten de las siguientes premisas: 1. las democracias son más pacíficas que las autocracias; 2. las relaciones entre democracias son más pacíficas que las relaciones entre democracias y autocracias, o entre autocracias; 3. la expansión de las democracias tiene efectos pacificadores en el sistema internacional. La tercera proposición se inscribe en el nivel de análisis sistémico. En este nivel, los hallazgos científicos hasta el momento confirman que no existe una relación lineal entre democracias y conflictos en el sistema. Es más, cuando las democracias, entendidas como poliarquías (Dahl, 1997), se incrementan desde niveles muy cercanos a cero, favorecen el conflicto interestatal hasta tanto no alcancen cierto umbral de prevalencia (Gleditsch y Hegre, 1997)2.
Ahora bien, en sentido contrario a las teorías de la hegemonía, en este proyecto de investigación sobre las potencialidades que tuvieron las grandes cumbres en tanto ordenadores, se postula que en el sistema internacional moderno contemporáneo, en ninguno de sus diversos períodos de evolución es posible identificar una potencia hegemónica sobre la cual se estructura el sistema. Por el contrario, lo que ha sido predominante en el sistema internacional en los últimos quinientos años fueron estructuras de poder multipolares, con excepción del período 1950-1975 en el que el sistema registró una estructura bipolar. Por lo tanto, claramente, se constata que las proposiciones en el marco de las teorías del equilibrio de poder son las que deben ser sujetas a contrastación. La intención de potencias vencedoras de generar una estructura multipolar que atempere los niveles de conflictividad y, por tanto, perpetúen cierto equilibrio de poder, tienen una clara muestra en el contexto y el texto del Congreso de Viena y sus instrumentos derivados, como se analizará3. Dicho esto, lo que se propone a continuación es presentar algunas aproximaciones empíricas parciales sobre la relación entre estructura del poder y conflictividad en el sistema.
1.1. Aproximaciones conceptuales y operativas sobre estructura y conflictividad
Como se ha esbozado para los teóricos de las relaciones internacionales, la estructura del sistema internacional está condicionada por el número de grandes potencias. Tradicionalmente han identificado tres grandes tipos de estructuras: unipolar, bipolar, multipolar. En este estudio, se propone una clasificación levemente diferente, identificando cuatro tipos de estructuras: unipolar, cuando el sistema registra entre uno y dos potencias configuradoras de la estructura; bipolar, entre dos y tres; multipolar moderada, entre tres y cinco; multipolar alta, entre cinco y más. La propuesta se basa en el supuesto que dentro de una estructura multipolar pueden existir distintos tipos de multipolaridad con efectos dispares sobre la conflictividad.
En lo que respecta a conflictividad no existen estos niveles de acuerdo sobre qué es y cómo medirla. Por ejemplo, se podría afirmar que los primeros investigadores cuantitativos de la guerra se aproximaron al estudio de la conflictividad. Algunos de ellos se han aproximado a estudiarla a partir de la proporción de años que el sistema registró guerras, considerando períodos de cincuenta años (Woods y Baltzly, 1915). Otros lo han hecho a partir del estudio de las frecuencias de guerras interestatales en el sistema (Richardson, 1960; Denton y Warren, 1968). Otra forma de aproximación ha sido a través del estudio de tendencias en lo que respecta a severidad o letalidad de las guerras (Wrigth, 1965). Por último, hay autores que se han aproximado al estudio de la conflictividad del sistema, mediante distintas dimensiones de las guerras entre grandes potencias, como: frecuencia, magnitud, severidad, concentración (Levy, 1983).
En este trabajo no se propone una definición de conflictividad, sino abordar la misma a partir de una serie de propiedades básicas: 1. Estados participantes de conflictos bélicos; 2. Muertes por conflictos bélicos; 3. Duración de los conflictos bélicos. Desde esta perspectiva tridimensional, la conflictividad se torna en un indicador que, o bien puede ser aplicado para el estudio comparado de conflictos -al igual que otras dimensiones tales como la severidad, la magnitud y el alcance- o bien para estudiar su nivel en el sistema internacional desde una perspectiva longitudinal.
1.2. LAS TENDENCIAS HISTÓRICAS DE LA ESTRUCTURA Y CONFLICTIVIDAD DEL SISTEMA INTERNACIONAL
Para aportar evidencias sobre las tendencias de la estructura de poder y los niveles de conflictividad en el sistema internacional, lo primero que se realiza en este proyecto sobre grandes cumbres, es la fragmentación del sistema internacional en veinte períodos de veinticinco años cada uno, representativos del período 1500-2000. Operativamente, los valores constatados en la variable estructura del sistema internacional en el período 1500-1950, fueron extraídos del estudio de Jack Levy (1983). Entre 1950-2000, resultan de una elaboración propia sobre la base de datos contenida en el Índice de Capacidades Materiales 4.0 del Proyecto de Correlatos de Guerra.
Por su parte, para identificar las tendencias de la conflictividad se construyó un índice de conflictividad a partir de tres variables: alcance promedio de grandes potencias en guerra entre sí por período; duración promedio de guerras entre potencias por período; severidad promedio de las guerras entre grandes potencias por período4. Dado que las tres variables ofrecen unidades de medidas diferentes, en primera instancia las variables fueron normalizadas mediante la técnica estadística de puntuaciones z. Seguidamente, para construir el Índice los valores z de cada variable fueron agregados de forma multiplicativa y divididos por el número de variables5. Los gráficos 1 y 2, presentan las tendencias históricas de ambas variables en el transcurso del período considerado.
Cpt = Conflictividad promedio en tiempo t
zApt = Puntuación z del alcance promedio de guerras entre potencias en tiempo t
zDpt = Puntuación z de la duración promedio de guerras entre potencias en tiempo t
zSpt = Puntuación z de la severidad promedio de guerras entre potencias en tiempo t
3 = Número de variables
Visualizando las tendencias generales que aportan los gráficos, es posible enunciar que durante todo el período considerado, en el sistema internacional ha predominado un tipo de estructura multipolar, con más de cuatro grandes potencias y, más específicamente, multipolar alta. Únicamente en los períodos 19 y 20 (1950-2000), se puede identificar que la estructura del sistema internacional ha registrado una bipolaridad y, en el último período 1975-2000, una estructura multipolar moderada muy incipiente. Por su parte, en lo que respecta a la conflictividad, claramente es posible visualizar que el período 6 (1625-1650), en el que se desarrolló la Guerra de los Treinta Años que finaliza con la Paz de Westfalia, registra mayores niveles, seguido de los períodos 17 y 18 (1900-1950), en los que se produjeron las dos guerras mundiales. Seguido a ellos, se encuentra el período 13 (1800-1825), en el cual es posible ubicar las guerras napoleónicas previas al Congreso de Viena.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la estructura del sistema internacional ha transitado por cuatro configuraciones diferentes, es oportuno enunciar la siguiente pregunta: ¿qué tan significativas son las diferencias en los niveles de conflictividad en función del tipo de configuración que asume la estructura del sistema internacional? Para avanzar en la respuesta se realiza, a continuación, un análisis de varianza unidireccional aplicada a los cuatro tipos de estructuras del sistema internacional identificadas durante el período 1500-2000. De los resultados que presenta la Tabla 1, es posible deducir que no existen diferencias significativas en los niveles de conflictividad según el tipo de estructura ya que, la combinación del valor 3 de diferencia entre grupos y 16 de diferencia intra-grupos, representa un valor de 3,24 en la Tabla de distribución F con un nivel de confianza de .05, lo cual es muy superior al valor F 0,62 que refleja la Tabla.
CONGRESO DE VIENA
La Batalla de Waterloo, el 18 de junio de 1815, marcó la derrota de un proyecto político y la concomitante necesidad de reorganización de Europa. El Congreso de Viena en su Acta Final, firmada el 8 de junio de 1815, diseña un nuevo mapa del continente que, aunque con algún cambio significativo, se mantendrá durante todo el siglo XIX. Pero sobre todo, el cónclave constituyó un ícono sobre un pacto político que facilitará futuras alianzas entre vencedores, intentando consolidar un nuevo orden sobre la base de una forma de gobierno. Cabe preguntarse qué intereses y qué preocupaciones inspiraron a los contratantes.
El jurista uruguayo Felipe Paolillo (1993, p. 11) pondera más que ninguna reivindicación territorial o posicionamientos en el juego del equilibrio de poder, el clima de agotamiento por la sucesión de guerras y el consecuente deseo por restablecer la paz en Europa: "Era imperioso, pues, instalar el orden y la legalidad". No obstante, ya advierte que era inconcebible pensar en el regreso a un mundo anterior a 1789, ya que si bien la revolución francesa había sido derrotada en el campo de guerra, había dejado semillas tanto en el continente como en América. Así, especifica cambios espirituales en las nuevas generaciones, modificaciones en la estructura social y económica de los Estados y la consecuente instauración de una nueva concepción política. Esta combinación exhibía resultados concretos como: la supresión de ciertos privilegios y servidumbres feudales; la división de la propiedad; el desplazamiento de la riqueza; la pérdida de posiciones de la nobleza y el clero, y la unificación legislativa, económica y administrativa.
El nuevo mapa geopolítico necesitó de una garantía efectiva en la defensa de las monarquías donde fuera que estas se sintieran amenazadas. En esa dirección, Kinder y Hilgemann (1990, p. 41) colocan como consecuencia del Congreso el llamado sistema de solidaridad de las potencias. Dicho sistema consta, en realidad, de dos instrumentos que, aunque dispares, muchos analistas no los diferencian al momento de estudiar sus acciones: la Santa Alianza, firmado el 26 de septiembre de 1815, y la Cuádruple Alianza, firmado el 20 de noviembre de 1815. El célebre historiador francés Pierre Renouvin (1990, pp. 38-39) resume este sistema de solidaridad, afirmando que el pacto del 26 de septiembre no desempeñaría papel alguno en las relaciones internacionales, aunque el término Santa Alianza se convirtiese en el lema de una política. Ante este intento de restauración cabe preguntarse si la aspiración de los tratados de Westfalia de instaurar un sistema en tanto ecuación de los principios de igualdad jurídica, soberanía y equilibrio de poder, fue severamente afectada.
2.1. El principio de igualdad
Con relación al principio de igualdad, Paolillo (1993, p. 24) destaca un detalle revelador: el Congreso nunca funcionó como un plenario, salvo en la instancia de la firma del Acta Final. Las cuatro grandes potencias, Rusia, Gran Bretaña, Austria y Prusia, negociaron entre ellas sin considerar como contrapartes a los pequeños y medianos Estados, particularmente en la discusión del problema principal: el estatus y la división de Polonia y Sajonia. No obstante, en los demás temas, se constituyeron diez comités de conformación diversa entre los que se destaca el de ríos internacionales, el de precedencia diplomática, el de asuntos alemanes y el de comercio de esclavos. En este contexto, cabe resaltar el pedido de Gran Bretaña, para darle mayor participación a España, Portugal y Suecia6.
En un escenario en el que las discusiones se desarrollaron en forma empírica y sin método, desde la profunda desigualdad real y desde resoluciones ad hoc que de alguna manera abrevan a una desigualdad funcional, es difícil sostener que la igualdad jurídica fuera contemplada. Al respecto, la jurista uruguaya Vilma Veida (1993, p. 37) sostiene que tanto el Congreso de Viena como el mecanismo de la Cuádruple Alianza, renuevan la diferencia entre grandes y pequeños Estados: "crea una oligarquía de gendarmes en Europa y condiciona el éxito de su acción al reducido número de integrantes, excluyendo así a las pequeñas potencias de una participación activa […]".
En definitiva, los esfuerzos de los vencedores que comparecieron en el Congreso de Viena y su afán por restablecer un nuevo orden, intentaron socavar el núcleo acordado en Westfalia. La igualdad jurídica es afectada en tanto la independencia y la soberanía son condicionadas a adoptar, o en el mejor de los casos, a no poner en peligro el régimen político monárquico, como se analizará en el apartado siguiente.
2.2. El principio de soberanía
El orden que se intenta establecer a partir de 1815, sin duda, difiere del imaginado por los protagonistas de Westfalia. El paradigma de este intento de corte restaurador, el jurista uruguayo Alberto Domínguez Cámpora (1947, p. 38) lo denomina "sindicato de monarcas", concepción que, en los hechos, practicó una política intervencionista y siempre contraria al derecho de los pueblos de autodeterminarse7. Asimismo, explica cómo la propia idea secular de Westfalia es permeada, ya que la Santa Alianza surgió bajo la influencia del zar Alejandro I, quien transmitió algo de su espíritu místico. En efecto, el preámbulo del Tratado de la Santa Alianza, manifiesta a todo el sistema internacional "su decisión inquebrantable de no tomar otra regla de conducta, sea en la administración de los Estados o en la política internacional, que los preceptos de paz y caridad de la religión de Cristo". Así, en adelante, los monarcas se mirarían como hermanos, considerándose compatriotas y comprometiéndose a prestarse mutua e irrestricta asistencia en toda ocasión.
En ese sentido, Renouvin (1990, p. 41) coincide en que aquel concierto de las grandes potencias implicaba la idea de un control a ejercer de común acuerdo con vistas a mantener la paz. El rasgo de control, es lo que da una fisonomía original a tales acuerdos, obviamente facilitados por la innovación más notable del punto de vista de la negociación con la institución de conferencias periódicas, en las que los gobiernos intercambiarían sus puntos de vista sobre todas las cuestiones. La innovación conlleva no limitar los contactos multilaterales al intercambio de notas e involucrar a los funcionarios responsables de la política exterior, mediante reuniones directas, en las que podían discutir más fácilmente sus puntos de vista y llegar a un compromiso: "Los gobiernos se esforzaban en mantener, en estas conferencias, los intereses comunes, y ello era indicio de que comprendían la noción de un deber colectivo o, por lo menos, que creían oportuno el invocarlos".
El sistema instalado a partir de los tratados de Westfalia, en 1648, supone la postergación de dos reivindicaciones de jurisdicción territorial: las relativas a inspiraciones patrimonialistas, ya sean feudales o hereditarias, y las derivadas de una legitimación del precepto de la universalidad cristiana, por la que el emperador o el papa podían intervenir en asuntos que consideraran atinentes a la cristiandad en cualquiera de los Estados. En consecuencia, proclamaron el esbozo del principio de no intervención, en tanto la no injerencia de poderes temporales o divinos en los asuntos internos del Estado. Así, territorio, población y gobierno soberano pasan a ser los elementos constitutivos del Estado nacional.
La comprobación de que un gobierno goza del atributo de la soberanía fue generando en el derecho internacional el instituto de reconocimiento de gobierno, en respuesta a la necesidad de generar reglas objetivas a una práctica transcendental en el sistema internacional. Así, la práctica de los Estados fue consagrando normas consuetudinarias de derecho internacional, basándose en experiencias extraídas de etapas históricas decisivas. En síntesis, todo gobierno efectivo, estable, responsable con los compromisos contraídos por su Estado e independiente, reúne los requisitos que establece el derecho internacional para su reconocimiento. La llamada tesis jurídica del reconocimiento, se inclina por la no pertinencia de evaluar el régimen político o el régimen de gobierno que se instala, ni siquiera la forma en que procedió dicha instalación, salvo en lo referido a la intervención extranjera o a la violación de los principios y normas sobre el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. La razón de esta máxima radica en que sujetar el instituto del reconocimiento a determinados regímenes políticos o de gobierno, puede derivar en intervenciones de Estados extranjeros.
En forma específica, los textos de derecho internacional público coinciden en señalar como contrario a derecho, el llamado legitimismo, que proclama el no reconocimiento de regímenes surgidos por la fuerza y que conoció dos formas históricas: el monárquico surgido como pacto político con la Santa Alianza de 1815 y el constitucional o democrático de la Doctrina Tobar de 1907. La primera forma proclama el no reconocimiento de gobiernos surgidos en contra de alguna de las monarquías establecidas, en rechazo a cualquier intento de sustitución por regímenes de vocación revolucionaria. La segunda forma histórica sostiene el no reconocimiento de gobiernos surgidos por quebrantamientos de las normas constitucionales del Estado en cuestión, en procura de preservar el régimen democrático (Jiménez de Aréchaga, 1995, pp. 45-83)8.
Esta contradicción entre el principio de no intervención y las intenciones de la Santa Alianza y la Cuádruple Alianza, generó discrepancias entre los cuatro socios. En efecto, la incorporación de Gran Bretaña al concierto europeo se ciñe a restringir el instrumento a tres objetivos concretos: proteger a Europa de los ataques franceses; mantener a la familia Bonaparte lejos del trono francés; definir la actitud de las grandes potencias en caso de que estallara una revolución en Francia y que ella transcendiera fronteras. Veida (1993, p. 37) afirma que, aunque se advierta que a partir de este momento se da un cambio efectivo en la actitud de Gran Bretaña en relación con Europa, el canciller británico Lord Castlereagh se convierte en el único exponente doméstico de la idea de solidaridad. Incluso dejará asentado, en el Congreso de Aquisgrán de 1818, que ya no dispone de la misma libertad de acción que tuviera en Viena, ante la oposición del parlamento y del gabinete de asumir compromisos con el continente.
Al respecto, Renouvin (1990, pp. 38-50) explica que el gabinete inglés se limitó a una garantía colectiva de las fronteras, en tono de protección establecida contra Francia, y rehusó extender sus compromisos al conjunto del estatuto territorial. En otras palabras, rechazó el proyecto de una intervención colectiva destinada a garantizar la estabilidad al interior de los Estados y adhirió a la regla que solo debía intervenirse en caso de amenaza a la paz general por revueltas revolucionarias. Así, concluye que en 1823 se rompió, definitivamente, la solidaridad proclamada ocho años antes por las cuatro potencias. Gran Bretaña desautorizó la política de intervención en España, aunque, por la capacidad de sus fuerzas militares, no pudiera oponerse efectivamente a ella. Y si no cabía mantener el concierto en los asuntos continentales, con mayor razón las divergencias se trasladaron a los asuntos mediterráneos y a las colonias españolas en América. Coincidiendo, Kinder y Hilgemann (1990, p. 41) van a resumir esta tensión y a argumentar que el parlamento británico convertirá a su país en la "patria de los liberales".
Finalmente, en este apartado dedicado al atributo de la soberanía, cabe reflexionar sobre el alcance supranacional de este concierto entre monarquías. Kinder y Hilgemann (1990, p. 41) califican su resultado como la primera organización supranacional de la época moderna. Su fundamento y su base ideológica radican en la alianza entre el altar y el trono. Su objetivo es el mantenimiento del statu quo social, económico y político. Por el contrario Renouvin (1990, p. 41) se pregunta si puede verse en esta concertación una nueva concepción de las relaciones internacionales y si la intención de los negociadores de 1815 fue el establecimiento de una Confederación de Europa. Su respuesta es drástica: no hay en dichos textos nada que implique una limitación de soberanía de los Estados en beneficio de un organismo supranacional; nada que organizase una protección mutua de la integridad territorial; nada que significase el compromiso de renunciar a la guerra. Y agrega que las soluciones propuestas, no tuvieron otro objeto que confirmar la preponderancia de las grandes potencias victoriosas desde un mero directorio y no desde la piedra fundamental de una organización política, inspirada en ideas federativas.
2.3. El equilibrio de poder
Sobre el núcleo y el trasfondo de este Congreso, Veida (1993, p. 35) recoge todas las interpretaciones de la época. Hay quienes veían en el pacto la herramienta para asegurarse el concurso de las cortes menores. Otros lo consideraron una garantía de apoyo entre soberanos cristianos ante una futura guerra contra el imperio otomano -región indicada para que Rusia prosiguiera su tendencia expansionista-, ya que el sultán se vería excluido de la fraternidad cristiana. Finalmente, hay quienes lo evaluaron como una alianza monárquica y feudal en contra de las nacientes repúblicas, aunque el documento fue ratificado por Suiza y se solicitó la adhesión de Estados Unidos de América.
Desde el punto de vista de las reasignaciones en dominios territoriales, se confirma el equilibrio entre las cuatro potencias vencedoras y Francia. Gran Bretaña se asegura el control de las principales rutas marítimas; Rusia obtiene la mayor parte del territorio de Polonia; Austria consigue una posición de hegemonía sobre Italia peninsular, y Prusia se queda con importantes espacios territoriales, especialmente el área septentrional de Sajonia. Francia pierde sus conquistas y regresa a las fronteras de 1792, pero rodeada de Estados tapones: la Prusia renana, el nuevo reino de los Países Bajos -Bélgica y Holanda- y el reino de Saboya-Piamonte. Por otra parte, Cracovia es declarada independiente; Suecia anexiona Noruega a excepción de Islandia, Groenlandia e Islas Feroes; Dinamarca obtiene Holstein y Lavemburgo. Asimismo, mientras Suiza recibe garantías en relación con el estatuto de neutralidad perpetua9, España y Portugal ven restaurado el absolutismo, pero no recompensada su intervención en las luchas napoleónicas. Finalmente, se define un nuevo ordenamiento de Alemania que no supone la instauración de un Estado nacional, por la rivalidad austro-prusiana y las pretensiones de soberanía de los príncipes. En consecuencia, no se concreta la restauración del imperio, aunque queda confirmada la secularización. Ante este impedimento, la puesta en práctica de las ideas de Metternich, origina la Confederación Alemana en junio de 1815 y hasta 1866.
Kinder y Hilgemann (1990, p. 41) si bien coinciden en la necesidad de los contratantes de proceder a esta repartición de Europa, consideran al Congreso de Viena inspirado, en gran parte, por las ideas y motivaciones del príncipe Metternich de Austria, quien defiende la supremacía del imperio habsbúrgico y repudia las tendencias liberales y nacionalistas, por peligrosas y desintegradoras del Estado. Su preocupación esencial, radicó en el mantenimiento de los equilibrios en un sistema de Estados europeos. Los autores afirman que: "El Congreso supone, de hecho, un intento por detener la marcha de la historia".
Como muestra de que Francia debía ser contemplada, pues su exclusión podría derivar en un equilibrio precario, Paolillo (1993, p. 25) adiciona una nota sobre las negociaciones de Viena. Su representante, Charles Maurice de Talleyrand, logró celebrar con Gran Bretaña y Austria una alianza defensiva secreta que la propia Francia se encargó de divulgar discretamente. Ello precipitó la solución al problema polaco, pero por sobre todo, demostró la endeblez de las bases sobre las que se asentaba la solidaridad entre las potencias: "Porque, ¿quién podría imaginarse que ya durante las primeras semanas del Congreso, la potencia vencida lograría formar un bloque político con alguno de los aliados para enfrentar a los restantes aliados?" Es cierto que este tratado secreto estaba destinado a ser absolutamente inefectivo. Pero Francia emergió después de él, políticamente fortalecida.
Por tanto, el Congreso de Viena tiene un objetivo mayúsculo que radica en explorar una fórmula que asegure un nuevo equilibrio político ante la derrota del proyecto expansionista francés. Como consecuencia para Veida (1993, p. 33), la situación europea, posterior al Congreso, evidenció la existencia del interés común de los vencedores de conservar el statu quo, ya que los Estados con capacidad de alterarlo, estaban satisfechos con lo obtenido en el cónclave en materia de reclamaciones territoriales e instauración de zonas de influencia. Por tanto, los arreglos necesitaban de las herramientas aptas para perpetrar el sistema establecido.
Como se explicara, en ese esquema, la Santa Alianza fue inspiración del zar de Rusia Alejandro I (greco-ortodoxo) quien convoca a los monarcas de Austria (católico) y Prusia (protestante) bajo la protección divina de la Santísima Trinidad para la defensa de la religión, la paz y la justicia. Kinder y Hilgemann (1990, p. 41) resaltan el acuerdo en instaurar monarquías de naturaleza cristiana y patriarcal, bajo un régimen de defensa mutua y solidaria. Y en virtud de su responsabilidad, de arrogarse el derecho a la intervención contra toda clase de aspiraciones nacionalistas y liberales.
En definitiva, el pacto internacional esbozado en Viena y formateado en la Santa Alianza debió ser complementado por las disposiciones prácticas de la Cuádruple Alianza. Las tres potencias originales se arrogan la responsabilidad de tutelar la convivencia pacífica en Europa. La adhesión de Gran Bretaña pondera el evitar un resurgimiento revolucionario en Francia, resignando su tradicional rol en el equilibrio continental en favor de un mecanismo solidario.
El nuevo pacto concreto y práctico es inspiración de Lord Castlereagh bajo la novedosa metodología de reuniones periódicas entre los aliados. No obstante, si Castlereagh deseaba mantener la solidaridad entre los vencedores en interés de su nación y para impedir cualquier tentativa de desquite francés, deseaba también encuadrar a Rusia, por temor a su expansión. Este equilibrio no estuvo exento de tensiones. En el Congreso de Verona de 1822, ante la iniciativa de Francia, acompañada por las demás potencias europeas, pero con la oposición de Gran Bretaña, la coalición de monarquías decide intervenir en España, derrocando al gobierno liberal y restituyendo a Fernando VII. Esto despierta el temor británico que la restitución incluya el apoyo a España para recuperar sus colonias en América, y ofrece a Estados Unidos de América la firma de una declaración conjunta, rechazando posibles intervenciones europeas en el continente. El gobierno encabezado por James Monroe, también preocupado por las avances de Rusia en Alaska, si bien rechaza la declaración conjunta, concreta su posición en el mensaje anual al Congreso, el 2 de diciembre de 1823. El mensaje articulaba ideas ya establecidas en la política exterior de su país10.
En el mensaje, como se sabe, Monroe reivindica la jurisdicción soberana de los territorios en América, advirtiendo que no podrán considerarse como campo de futura colonización por potencias europeas. La justificación histórica para la advertencia, la encuentra en que su país no ha hecho injerencia en territorios bajo jurisdicción territorial de potencias europeas, ni intervenido en conflictos bélicos en ese continente. No obstante, levanta una tercera justificación central para considerar que la advertencia es extensible a cualquier ámbito territorial del continente americano: la paz y seguridad internacionales debidas a su país. Sin cuestionar al régimen monárquico que dominaba la estructura política continental europea, lo califica como un sistema político esencialmente distinto del de Estados Unidos de América. Y a partir de esa diversidad es que anuncia que todo intento que suponga extender su sistema a cualquier porción de este hemisferio será considerado peligroso para la paz y seguridad.
Por otra parte, Kinder y Hilgemann (1990, p. 42) sostienen que, a partir de 1815, el desarrollo de las ideas liberales, democráticas o socialistas es tan característico del momento como la afirmación del conservadurismo o el sistema de compromiso que representa la monarquía constitucional.
CONCLUSIONES
En el marco del proyecto de investigación de mayor alcance sobre la Paz de Westfalia, Congreso de Viena, Conferencia de Paz de París y Conferencia de San Francisco, cabe responder si la ecuación de Westfalia, igualdad jurídica, soberanía y equilibrio de poder, es alterada en forma y/o en fondo con el Congreso de Viena y el llamado sistema de solidaridad entre potencias. Así, siempre en el marco del proyecto, en este trabajo se aportan evidencias sobre dos aspectos en particular. Por un lado, se avanza en dar cuenta de la relación entre estructura de poder y conflictividad en el período en que se celebró el Congreso de 1815. Por otro, se aporta evidencia de que los acuerdos posteriores reflejan un tipo de distribución de poder que ha sido funcional a las grandes potencias del sistema internacional vigentes, en un período de alta conflictividad.
En lo que respecta a la estructura de poder y la conflictividad, el trabajo muestra que en el transcurso de los quinientos años transcurridos entre 1500-2000, predominó una estructura de poder de tipo multipolar alta en el sistema internacional. Por su parte, en cuanto a la existencia de posibles diferencias en los niveles de conflictividad según el tipo de estructura del sistema internacional, la aplicación del análisis de varianza unidireccional evidenció que no existen diferencias significativas en los niveles de conflictividad según el tipo de estructura.
En cuanto al orden construido en el terreno institucional, sobre la igualdad jurídica, se parte del hecho que la propia negociación en el Congreso incluyó a las cuatro grandes potencias vencedoras y el temor latente a una exclusión drástica de Francia, pero ignorando como contrapartes a los demás Estados. Esto si bien puede considerarse una desigualad de corte funcional, obviamente altera los preceptos de la igualdad jurídica. Aunque la exclusión se atribuye, principalmente, al interés de manejar sin interferencias el estatus y la división de Polonia y Sajonia, las reasignaciones territoriales y la adjudicación de roles de neutralidad y de Estado tapón a otras unidades soberanas, reafirman la alteración del principio. Por otra parte, la garantía de perpetrar el statu quo de lo obtenido en el Congreso, es clave para entender los pactos entre monarquías que se arrogaron el derecho de rechazar formas de gobierno en terceros países, si eran consideradas afines a ideas revolucionarias.
En la misma dirección, pero en forma directa, el atributo de la soberanía es gravemente desconocido en todo este contexto. En primer lugar, la Santa Alianza es fundamentada en valores cristianos. El fundamento, no obstante, constituye un relato de cohesión interna entre socios, más que una cruzada por imponer dichos valores en el continente. Pero, en segundo lugar, las monarquías no solo adoptan una garantía recíproca mediante un deber colectivo de asistencia mutua que valida un régimen político, sino que se atribuyen la facultad de intervenir en terceros Estados, a quienes monitorean con reuniones periódicas. Esta concepción, conocida como legitimismo monárquico, supone desconocer el principio de no intervención, que implica el derecho de todo Estado soberano a conducir sus asuntos sin injerencia externa. Cabe recordar que la intervención colectiva destinada a garantizar la estabilidad al interior de los Estados, fue la regla de la entente original Rusia, Austria y Prusia, mientras Gran Bretaña, en términos generales, adhirió a esa concepción solo en caso de amenaza a la paz general por revueltas revolucionarias y, más precisamente, las localizadas en Francia.
Finalmente, el Congreso de Viena representa un ícono de equilibrio de poder, pero desde una lectura que incluye a las cuatro potencias dominantes, al interés de ellas en no dejar a Francia aislada en demasía en el nuevo concierto continental y a la consolidación del estatuto de Estados neutralizados y Estados tapones para dibujar un mapa que desaliente las aventuras expansionistas. Esto explica la simbiosis entre el temor por un nuevo proyecto expansionista francés y el rechazo por las ideas revolucionarias y liberales. Los mecanismos de la Santa Alianza y la Cuádruple Alianza son producto, principalmente, del deseo de statu quo derivado de la satisfacción de lo obtenido en Viena, en cuanto a asignación de dominios territoriales e instauración de nuevas zonas de influencia. Los hechos muestran otros temores adicionales como la sobre preocupación británica por una aventura francesa, el cuidado por la expansión del Imperio Otomano o la consolidación de las ideas revolucionarias en América.
NOTAS
1 Para estos teóricos, el sistema internacional se encuentra en fase de transición cuando se cumplen los siguientes requisitos: declive de una potencia hegemónica, ascenso de una potencia desafiante y cuestionamientos al orden internacional por parte de la potencia desafiante.
2 Algunos investigadores han aportado evidencias sobre que es a partir del umbral del 40% de prevalencia, que las democracias comienzan a tener efectos pacificadores en el sistema (Mc Laughlin, 1999; 2012).
3 Asimismo, con respecto a los efectos pacificadores de la democracia en el sistema, la evidencia empírica no permite realizar afirmaciones concluyentes. De hecho, han sido muy pocos los años en los que el sistema internacional ha alcanzado y superado el umbral del 40% de democracias en el mundo. En función de datos procesados por Polity IV, el período en que las democracias han alcanzado el 40% de prevalencia ha sido en la posguerra fría.
4 Sobre la base de datos sistematizados por Levy, el alcance promedio por período fue calculado de la siguiente forma: sumatoria del número de potencias en guerra entre sí por período, dividida la sumatoria de inicios de guerras entre potencias por período. La duración promedio por período responde al siguiente cálculo: sumatoria de años de cada guerra entre potencias por período, dividido la sumatoria de inicios de guerra entre potencias por período. Por su parte, la severidad promedio fue calculada de la siguiente manera: sumatoria de muertes por conflictos activos por período, dividido el número de conflictos activos por período. El Polemograma del sistema internacional que se encuentra en el Anexo, presenta los datos correspondientes a cada una de estas variables.
5 Para generar los datos correspondientes a cada uno de estas variables implicadas en el Índice de Conflictividad, se han utilizado como fuentes de datos la obra de Levy (1983) y el estudio de Sarkees y Wayman (2010) en el marco del Proyecto de Correlatos de Guerra.
6 En definitiva el Acta Final del Congreso es firmada por los plenipotenciarios de Austria, Francia, Gran Bretaña, Portugal, Prusia, Rusia y Suecia, el rey de España dilató su accesión hasta el 7 de mayo de 1817.
7 Dicho autor califica como realmente trágico el destino de los pueblos europeos desde una sucesión cronológica: sometidos al absolutismo, recibieron a Napoleón que prometía los principios de la revolución francesa y sufrieron una nueva tiranía para, finalmente, ayudar a los monarcas a derrotarla y caer bajo el absolutismo internacionalista de la Santa Alianza que duró hasta la guerra de Crimea.
8 La doctrina del entonces canciller ecuatoriano Carlos R. Tobar tuvo una efectiva consagración regional en la Convención Adicional del Tratado General de Paz y Amistad de 1907, suscrito por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Acusado, justamente, de intervencionista, Tobar contesta que una intervención convenida, no es propiamente una intervención. Su doctrina y esta respuesta pueden considerarse como la génesis de las llamadas cláusulas democráticas en los procesos de integración regional en el continente americano.
9 Para Domínguez Cámpora (1947, p. 36), la garantía de neutralidad no está inspirada en el respeto a Suiza como Estado nacional, sino en el fin egoísta de evitar que, en tanto fortaleza natural e inexpugnable, pasase a ser posesión de alguna potencia europea, con lo que destruiría el equilibrio en el continente.
10 Renouvin (1990, p. 78) analiza cómo, en una primera instancia, Monroe se inclinó por aceptar la sugerencia británica. No obstante, su secretario de Estado, John Quincy Adams, no quería que los Estados Unidos aparecieran como satélites de Gran Bretaña y se inclinó por una declaración americana, asegurando a opositores internos, temerosos de tomar partido en forma pública y aislada, que en caso de crisis su país contaría con los británicos, cuyos intereses eran idénticos y cuya flota bastaría para impedir cualquier intervención europea.
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ANEXO