10.18601/16577558.n30.03
Consistencia, pragmatismo y resiliencia de la política exterior peruana en una crisis política estructural
Consistency, pragmatism, and resilience of peruvian foreign policy in a structural political crisis
Angélica Guerra-Barón*
* PhD (c) Ciencia política y gobierno, Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster derecho internacional y economía, Pontificia Universidad Católica del Perú. Coinvestigadora del Grupo de Investigación del Orden Internacional y Órdenes Regionales (GIOR-PUCP) de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, (Perú). [aguerrab@pucp.pe]; [https://orcid.org/0000-0003-3595-507X]
Recibido: 1 de abril de 2019 / Modificado: 13 de mayo de 2019 / Aceptado: 14 de mayo de 2019
Para citar este artículo:
Guerra-Barón, A. (2019). Consistencia, pragmatismo y resiliencia de la política exterior peruana en una crisis política estructural. OASIS, 30, pp.27-54. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n30.03
RESUMEN
Este artículo argumenta que Perú ofrece una riqueza empírica valiosa para comprender el pragmatismo de la política exterior y la forma como los discursos de la élite se estructuran y redibujan, intentando privilegiar las acciones y los resultados consistentemente, sobre las posturas ideológicas. A pesar de la inestabilidad política de los ochentas y noventas y de los escándalos de corrupción de este siglo por parte de los más altos tomadores de decisión peruanos, Torre Tagle intenta actuar consistentemente de conformidad con los lineamientos de la política exterior, acogiendo un enfoque que privilegia los resultados. Para el análisis, recurro a cinco variables analíticas: el discurso presidencial, el perfil de la élite de la política exterior, la corrupción presidencial, los mecanismos de inserción internacional, el crecimiento económico y el desempeño internacional. El período de tiempo analizado comprende los años 1990-2015, con algunas referencias a sucesos ocurridos entre los años 1985-1990 y 2015-2019.
Palabras clave: política exterior peruana, pragmatismo, discurso, inserción internacional, resiliencia.
ABSTRACT
This paper argues that Peru offers an empirical richness with which to understand its foreign policy pragmatism and the way the discourses by foreign policy elites are structured and reshaped, trying to prioritize actions and practical results consistently, rather than ideological postures. Despite the political instability of the eighties and nineties, and corruption scandals during the 21st century in which the highest decision makers have been involved, Torre Tagle has attempted to act consistently in accordance with its foreign policy precepts, enhancing a result-oriented approach. This paper uses six analytic variables: presidential discourses, the profile of foreign policy elites, presidential corruption, international insertion mechanisms, economic growth and international performance. The time period analyzed covers the years 1990-2015, with some references regarding events between 1985-1990 and 2015-2019.
Key words: Peruvian foreign policy, pragmatism, discourse, international insertion, resilience.
INTRODUCCIÓN
El contexto político peruano, las razones y el manejo de la crisis económica, la legitimidad de las instituciones del régimen político, deuda externa, gobernabilidad, partidos políticos, representatividad han sido ampliamente estudiadas desde distintas orillas del conocimiento (Crabtree, 1992, 2005; Crabtree & Crabtree-Condor, 2012; Crabtree & Durand, 2017a, 2017b; Durand, 2017; Tanaka, 1988, 2004).
Para algunos autores, Perú ejemplifica un caso de "fragilidad de las instituciones políticas" (Shifter, 2004, p. 138) que entra en una crisis de representación desde finales de la década de los ochentas (Tanaka, 1988) y se profundiza con la crisis económica, política y el aislamiento internacional derivados de la primera administración de Alan García (1985-1990). En contraste, el país se reinserta internacionalmente desde la década de los noventas presentando un crecimiento económico continuo que llama la atención de los analistas económicos. Sin embargo, el contexto político da cuenta de "una democracia sin partidos [políticos]" (Tanaka, 2004), altamente permeada por escándalos de corrupción que se focalizan, en principio, en los presidentes.
Por otro lado, el direccionamiento de la política exterior en asuntos económicos desde finales de la crisis de los ochenta procura posicionar a Perú como un país puente entre el Pacífico y Suramérica mediante agresivas estrategias de inserción en el sistema económico global (Guerra-Barón, 2014b). Esto ha sido un factor determinante para el notorio crecimiento económico soportado en la intensificación del proceso de apertura de mercados, aumento de los flujos de entrada de inversión extranjera, la liberalización comercial, el desarrollo del comercio internacional y, por consiguiente, el aumento de la posibilidad de acceder a créditos de la banca multilateral para inversión social y desarrollo económico.
La literatura que examina el notorio desempeño de la economía peruana se concentra en analizar asuntos técnicos de naturaleza comercial y financiera, privilegiando el estudio de factores materiales que indagan por el peso de elementos domésticos o internacionales, dejando de lado factores ideacionales1. Temas como la incidencia de los discursos de los tomadores de decisión en materia de política exterior y su cercanía o alejamiento a ciertas ideologías continúan inexplorados.
Este artículo parte de varios interrogantes. ¿La forma como los tomadores de decisión plantean las estrategias de inserción internacional del país está determinada por un contexto de crisis (coyuntural o estructural) privilegiando una aproximación ideológica o pragmática y, por lo tanto, afectando las construcciones discursivas de la élite de la política exterior? ¿Es posible relacionar dinámicamente asuntos domésticos e internacionales en torno a aspectos no materiales para explicar las razones por las cuales los principales tomadores de decisión moldean sus discursos para proyectar una clara postura ideológica o una aproximación pragmática a los fenómenos?
Con el fin de abordar estas inquietudes investigativas, vale la pena analizar el caso peruano relacionando las dinámicas domésticas y su proyección internacional a partir de variables como las ideas y la construcción de los discursos.
Este artículo se acerca empíricamente a los discursos estructurados por la élite de la política exterior peruana, sus ideas y posturas sobre la mejor forma de insertar al país en el sistema internacional -en particular, a nivel subregional-. Sin embargo, la lectura de las propuestas de inserción planteadas por esa élite debe entenderse en el contexto político del momento, así como su implementación. Por lo anterior, el abordaje al tema propuesto es empírico más que teórico.
En ese sentido, el objetivo de este artículo consiste en describir las acciones diseñadas por la élite de la política exterior del Perú y analizar el efecto de sus discursos. Metodológicamente, este trabajo se vale de un marco de referencia histórico para evidenciar y comprender los cambios y las continuidades de los discursos de los nuevos gobernantes, así como las estrategias en materia de política exterior. Para ello se recurre a cinco variables analíticas; el discurso presidencial, el perfil de la élite de la política exterior, la corrupción presidencial, los mecanismos de inserción internacional, el crecimiento económico y el desempeño exterior. El período de tiempo analizado comprende principalmente los años 1990-2015, aunque examina algunos sucesos significativos entre los años 2015-2019.
Conceptualmente, se recurre a la distinción que plantean algunos estudiosos sobre el acento de la política exterior en la ideología vis a vis del pragmatismo. Una política exterior ideológica enfatiza los principios y la doctrina sobre la adaptabilidad y las consecuencias prácticas; mientras que una política exterior pragmática se basa en la utilidad y la practicidad de las ideas, políticas y propuestas (Gardini & Lambert, 2011). Mientras que aquella procura alcanzar la compatibilidad entre los principios establecidos y está asociada con la visión personalizada de un líder sobre las relaciones internacionales; el pragmatismo en la política exterior se fija en la evaluación de sus planteamientos y acciones de conformidad con sus consecuencias prácticas (Ibid.).
La primera sección examina los discursos y el presidencialismo en la política exterior. La segunda sección se ocupa de la corrupción como una variable constante. En la tercera sección se abordan las estrategias de política exterior; identificando los discursos y acciones de cada gobierno. Luego, la cuarta sección se refiere al pragmatismo de la política exterior peruana y los resultados en términos de crecimiento económico y desempeño internacional. En quinto lugar, se aborda la resiliencia, consistencia y pragmatismo de esa política. Finalmente, las conclusiones y recomendaciones.
1. DISCURSOS Y PRESIDENCIALISMO EN LA POLÍTICA EXTERIOR
La Constitución peruana, como muchas otras en Suramérica, delega en el presidente la dirección de la política exterior y de las relaciones internacionales (artículo 118). El presidente fija los lineamientos generales en materia internacional y, en conjunto con el ministro a cargo de la cartera de relaciones exteriores (RR.EE.) establece las acciones a seguir. Sin embargo, la construcción de los lineamientos de la política exterior2 y la práctica doméstica muestran que el proceso de toma de decisiones en materia de asuntos internacionales se concentra excesivamente en el presidente mismo. Esto constata, como algunos autores señalan, que el presidente puede actuar como la última unidad en el proceso de toma de decisiones, administrando personalmente las relaciones internacionales y, en consecuencia, asignando a otras entidades gubernamentales otros roles marginales (Tickner, Pardo & Beltrán, 2006).
El presidencialismo en el Perú explica en buena medida el desempeño de la Cancillería, sus logros y desaciertos. A pesar de los escándalos originados por las presidencias y la crisis multidimensional en ese país, Torre Tagle (sede principal del Ministerio de Relaciones Exteriores) ha sabido lidiar con esos elementos desestabilizadores, siguiendo los lineamientos de política exterior.
1.1. El discurso reformista de Fujimori y el discurso prodemocrático de Toledo
Tras doce años de regímenes militares (general Velasco, 1968-1975; general Morales, 1975-1980), el Perú regresó a la "normalidad" democrática con el segundo mandato de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985), quien se concentra en recobrar los mecanismos de participación democrática; con los cuales el Estado es actor central del devenir económico y promotor del proteccionismo de la industria peruana. La expectativa del electorado por el futuro político y económico de aquel entonces explica la llegada de Alan García con su partido Alianza Popular Revolucionaria de América (Apra) por primera vez al Palacio de Gobierno en Lima (1985-1990), con un discurso en el cual reclama autonomía con respecto al futuro financiero de un Estado soberano. Como candidato presidencial, García construye una narrativa anti-FMI bien recibida por el pueblo. Sin embargo, las erráticas decisiones del presidente ocasionan el colapso en la producción manufacturera, un desastroso desempeño económico (hiperinflación, déficit fiscal, reservas internacionales negativas), caos social (caída de los sueldos, disminución del gasto social, aumento de la pobreza) y, en una dimensión internacional, el aislamiento de Perú de la comunidad financiera internacional debido a la declaratoria de una moratoria unilateral en el pago de la deuda externa (Guerra-Barón, 2014a).
Ese es un momento bisagra que explica el discurso del entrante presidente al Palacio de Gobierno. Alberto Fujimori (1990-2002) es un outsider3 político que construye su discurso y sus acciones sobre la urgencia de lidiar con el "desastre" heredado de su antecesor (Fujimori, 1990), el cual se basa en la identificación de tres necesidades: dotar de moral a la cuestión pública, traer a la empresa para reactivar la economía y conectar al Perú con los entes comerciales y financieros internacionales (Ibid.).
El antidemocrático manejo político de Fujimori en la presidencia ("auto golpe de Estado" en abril de 1992, cierre del Congreso, el poder judicial y el Tribunal de Garantías Constitucionales) contradice su campaña de "moralización" del país. Sin embargo, Fujimori es consistente en el manejo de las acciones para incorporar al empresariado, y así reactivar la economía (leyes antimonopolio, no expropiación de la banca, formalización empresarial), y en el desarrollo de estrategias de reinserción del país a la comunidad internacional tras el autoaislamiento de García -no solo en asuntos económicos y financieros-4. Por eso, no es sorpresa que en la era Fujimori el Perú ingrese como una economía más al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (Apec, por sus siglas en inglés) en 1998; toda vez que este tipo de escenarios cooperativos multilaterales promueven el diálogo público-privado en asuntos estratégicos.
Una vez inicia la era fujimorista, se activa, según la propia narrativa de Alan García, una "satanización" personal y una persecución político-judicial en su contra liderada por Fujimori (Cidob, 2011, p. 13), razón por la cual solicita (junio, 1992) y obtiene asilo político en Colombia.
Tras liderar un fenómeno sin precedentes de concentración absoluta de la toma de decisiones en la presidencia, y luego de que sale a la luz de la opinión pública la prueba reina de las prácticas corruptas lideradas por Fujimori junto a su jefe de inteligencia (Vladimiro Montesinos) (septiembre, 2000), aquel abandona el país para luego renunciar a su cargo.
La participación de Fujimori en el último día de discusiones de la Cumbre de Líderes de Apec en Brunei Darussalam (Apec, 2000), le permite llegar al Asia para luego refugiarse en Japón (17, noviembre) y anunciar desde Tokio su renuncia formal a la presidencia (noviembre, 2000). Aunque el Congreso peruano rechaza la renuncia y lo declara incapacitado moralmente de manera permanente (Congreso Perú, 2000).
El caos económico y la crisis política provocada por García en su primer mandato (García I) y las prácticas antidemocráticas y corruptas de Fujimori los llevan a ser mal calificados por la población, por haber marcado un hito en la memoria colectiva peruana; aunque García I recibe una valoración promedio más negativa (Rottenbacher & Espinosa, 2010). Así mismo, los eventos ligados a sus presidencias son recordados negativamente (Ibid.).
Alan García regresa al Perú cuando los delitos en su contra prescriben, con lo cual se habilita para participar en la campaña presidencial (2001-2006). Alejandro Toledo (Perú Posible) supera a Alan García (53.1% frente a 46.9%) en las elecciones presidenciales (segunda vuelta) y llega al Palacio de Gobierno (2001-2006) con un discurso fuerte de oposición a las prácticas presidenciales corruptas de sus antecesores y cercano a la realidad de la población marginada del país.
Toledo direcciona la política exterior en su dimensión económica, consistente con la formación (economista y doctor en Estados Unidos de América, EUA) y el fuerte convencimiento en el neoliberalismo como modelo económico a implementar (Guerra-Barón, 2014a). En ese sentido, Perú apoya la iniciativa del presidente George W Bush de suscribir acuerdos comerciales, como la frustrada Área de Libre Comercio de las Américas (Alca) e inicia la negociación de tratados de libre comercio (TLC), principalmente con socios clave (Chile, China, EUA). Estas acciones son lideradas por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) creado en el 2002. La intención de Toledo es lograr que el país asuma un rol activo en el sistema económico internacional y pase de ser un mero receptor de cooperación internacional y un país beneficiario de preferencias arancelarias (SGP, SGP plus, Atpa y luego Atpdea) (Ibid.) a uno que negocia y concreta acuerdos con potencias globales.
Si bien Toledo dota al Perú de una arquitectura institucional técnica5 que le sirve de vehículo para alcanzar las metas fijadas por su opositor (Fujimori) para reinsertar al país en la región y el mundo; en el plano doméstico son varios los problemas. La reunión de Toledo con el juez conocedor de un proceso de filiación extramatrimonial (magistrado-Gotelli, magistrada-Ramírez & magistrado-Álvarez, 2008) sugiere explorar la posibilidad de declararlo incapacitado moralmente. En un campo más público, el "frente político antidictatorial" (Tanaka, 2004, p. 134) y el discurso que articuló Toledo chocaron con escándalos por la supuesta comisión de delitos e irregularidades cometidos durante los años 2005-2008, que originan la conformación de varias comisiones investigadoras en el Congreso de la República (colusión, irregularidades en el Proyecto de Conexión Vial Interoceánico Perú-Brasil, uso indebido de fondos públicos, gastos excesivos en el Palacio de Gobierno) (Comisión Investigadora, 2008). Las investigaciones por los delitos de colusión y peculado supuestamente cometidos durante los años 2001-2006 por Toledo, caducaron en el Congreso de la República, mientras que las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación fueron archivadas (MinJusticia & DD.HH., 2012).
1.2. El discurso reformado de García vis a vis el nacionalismo de Humala
Tras la derrota de García frente a Toledo, la estrategia de aquel consiste en acomodar el discurso aprista al nuevo contexto y a la nueva audiencia. El fin es marcar una diferencia con el contendor nacionalista, no solo ideológica (pues sería demasiado pedir), sino por lo menos contrastante sobre la cosmovisión de cada uno de los candidatos, más que de sus partidos6.
Mientras que el discurso de los ochentas de García consistía en luchar contra el imperialismo del Norte instrumentalizado en los organismos internacionales y en los prestamistas privados, el nuevo García envía un mensaje que lo desvincule del caos generado en su primer mandato. Por lo tanto, se refiere a la consolidación de la democracia para evitar el autoritarismo.
Como es de esperarse, García envía un mensaje de tranquilidad a la comunidad de negocios peruana. Esto significa que los nuevos receptores del mensaje no solo son las élites tradicionales limeñas, sino que la comunidad de negocios peruana es más extensa; pues incluye a los principales grupos económicos de Lima (Doce Apóstoles)7 y a las élites emergentes provenientes de "grupos mayoritarios tradicionalmente discriminados" (Durand, 2017b) y geográficamente ubicados en ciudades distintas de la capital (Arequipa, Trujillo).
El discurso de García como candidato presidencial incluye referencias claras sobre la adopción de la fórmula neoliberal como modelo económico y de las estrategias de inserción en asuntos políticos (con un énfasis regional) y económicos (negociación de acuerdos) como un mecanismo para alcanzar el equilibrio social y el desarrollo. La intención de García de proyectarse como un candidato de centro, le permite ser identificado por el electorado como una opción diametralmente distinta de su contrincante Ollanta Humala, fundador y líder del Partido Nacionalista Peruano (PNP). De manera que el nuevo discurso, ajustado a las expectativas de una nueva audiencia (empresarial), lleva a García a triunfar en junio de 2006 (52,6 por ciento sobre 47,3 por ciento) (Onpe, 2006).
Por otro lado, Humala personifica una postura contra el establecimiento por varias razones. Primero, su cercanía familiar al movimiento etnocacerista creado por su padre y que se erige sobre un reclamo contra las élites blancas de Perú (Cidob, 2011). Segundo, el papel de los hermanos Humala en el levantamiento militar contra Fujimori (octubre, 2000). En tercer lugar, la hostilidad de Humala con respecto a Chile (Humala, 2011) y la cercanía y simpatía por las ideas del presidente Hugo Chávez. Estos aspectos son motivos suficientes para que el establecimiento proyectara el triunfo de Humala como un acercamiento al discurso y a las prácticas antidemocráticas y antiliberales que gestaba el gobernante venezolano. Por lo tanto, una razón de peso para no poner en riesgo el creciente dinamismo económico de Perú.
1.2.1. Relacionamiento internacional en diálogo con el empresariado
A partir de Fujimori y hasta García II hay un acercamiento progresivo entre el ejecutivo y la comunidad empresarial. Del trípode sobre el cual se erige el discurso progresista de Fujimori (moralidad, empresario como reactivador y relacionamiento internacional), los últimos dos elementos son cuidadosamente protegidos por cada uno de sus sucesores. Toledo genera demasiadas expectativas con su discurso, sabe cosechar las ideas económicas de su antecesor y ordena institucionalmente el nuevo perfil de Perú como un Estado presto a iniciar negociaciones comerciales, no solo receptor de cooperación internacional (Guerra-Barón, 2014a, 2014b).
García II evita ser asociado como un representante de la derecha o de la izquierda y se autocalifica como un político de centro, cercano a la sociedad, que recurre a la apertura económica para alcanzar el desarrollo. En su discurso, promueve las ventajas de relacionarse comercialmente con los vecinos de la región, alienta principalmente la atracción de la inversión, aprovecha el nuevo estatus del Perú debido al desempeño económico sostenido e invita a los empresarios a aprovechar las ventajas que ofrece la crisis financiera global de 2008 (García, 2006; 2008).
Indudablemente, el discurso de García II trae su experiencia como una nueva herramienta para gobernar mejor y aminorar la inequidad social. Si bien los objetivos específicos dibujados por Haya de la Torre en el Apra (antiamericanismo, nacionalización de las tierras, solidaridad) (Clinton, 1970) han quedado atrás, García II aún mantiene la idea de alcanzar la unificación económica y política de Latinoamérica. Por ello, acomoda este objetivo aprista al contexto actual; lo que se traduce en la promoción de una integración selectiva a partir de la constatación de unos criterios positivos compartidos: principios, forma de gobierno y modelos económicos. Es el caso de los países vecinos amigos, como los llama García en un sentido casi que wendtiano (Wendt, 1999), como Colombia y Chile.
Siendo candidato de la coalición Gana Perú, liderado por el PNP, Humala se convierte en sucesor de García tras derrotar a Keiko Fujimori (la hija de Alberto Fujimori) en las elecciones presidenciales de 2011 (51,44 por ciento frente a 48,55 por ciento) (Onpe). Así, el candidato autoidentificado como anti elitista llega al Palacio de Gobierno (2011-2016) con un programa (La Gran Transformación) crítico al "modelo de desarrollo neoliberal", pero propositivo de la construcción de un "nuevo modelo de desarrollo" basado en una "economía nacional de mercado" y en la "nacionalización de las actividades estratégicas" (Humala, 2010). Al ser crítico de la primarización de la economía como consecuencia de las decisiones de sus antecesores (desde Fujimori hasta García II), Humala propone que la "expansión de los mercados internos" generen una economía nacional abierta al mundo, que añada valor a la materia prima y cuya producción se industrialice; potenciando a las empresas pequeñas, medianas y micro. Igualmente, propone promover la inversión extranjera selectivamente; es decir, permitiendo el ingreso de corporaciones respetuosas de los estándares laborales y ambientales que transfieran tecnología y paguen impuestos (Ibid.).
Si bien Humala evita a toda costa referirse a Venezuela como el mejor vecino con el cual podría poner a andar la locomotora de la expansión de los mercados internos y la economía nacional de mercado, lo cierto es que la ejecución del plan trajo otro tipo de resultados. Algo similar puede predicarse de la inclinación del líder por desplazar al Perú de grupos de derecha, con Colombia y Chile, y promover la asociación en esquemas como la Unión Sudamericana de Naciones.
No debe perderse de vista que Humala experimenta presión debido al reconocimiento de los líderes de las economías Apec y de la élite de negocios peruana a la gestión de García con respecto a las estrategias de direccionamiento de la economía y de inserción de Perú en la región y, en particular, en Asia. Por eso, Humala elabora un discurso que arroja un mensaje de certeza y de continuidad en el manejo de las relaciones internacionales de su país, manteniendo una postura neutral y distante del modelo chavista proyectado en su esquema regional: Alianza Bolivariana de las Américas - Tratado de Comercio de los Pueblos (Alba-TCP)8.
Mientras García promueve una integración selectiva con los países con costa sobre el océano Pacífico y con los cuales comparte enfoques similares (Colombia, Chile, Panamá, México) (A. P. Alianza del Pacífico, 2011); Humala no tiene otra opción que implementar el consenso alcanzado formalmente para crear la Alianza del Pacífico (A. Alianza del Pacífico, 2012), aunque con cierto desinterés.
2. CORRUPCIÓN, UNA VARIABLE CONSTANTE
En contraste con las diferencias sobre las fórmulas de inserción subregional y el manejo de la economía, actualmente todos los presidentes posteriores a la década fujimorista están envueltos en escándalos de corrupción, principalmente asociados a dineros recibidos de la empresa constructora de capital brasileño, Odebrecht; aunque el ente corporativo adelanta operaciones en el Perú desde 1990. También está involucrada la candidata presidencial Keiko Fujimori, quien es investigada por la supuesta comisión del delito de lavado de activos para financiar su participación en la campaña presidencial de 2011. Actualmente se encuentra en detención preventiva (octubre, 2018). Con esto, la campaña de moralidad propuesta por Alberto Fujimori para acceder a la presidencia peruana tras la crisis de García I, sigue en ascuas.
Alejandro Toledo es acusado por una supuesta recepción de pagos ilícitos hechos por la empresa brasileña para ser favorecida en las licitaciones de los tramos 2 y 3 del Proyecto Corredor Vial Interoceánico Perú-Brasil (Comisión Investigadora, 2019). Sin embargo, el expresidente se niega a retornar al país y se encuentra en EUA.
Alan García y otros colaboradores suyos fueron investigados por distintos delitos contra la administración pública9, pero no hubo méritos para formalizar una investigación preparatoria. Por el contrario, se constataron fundamentos para indagar sobre la supuesta influencia de García (y de otros altos funcionarios) para facilitar que un consorcio de empresas ganara algunas licitaciones para la construcción de la línea uno del metro (Ministerio Público, 2017). Más adelante, la embajada uruguaya en Lima rechazó la solicitud de asilo político presentada por el expresidente en la cual argumentaba ser víctima de una persecución política (diciembre, 2018). Recientemente (16 de abril de 2019) se ordenó la detención preliminar de García (máximo diez días) por el supuesto favorecimiento de la adjudicación de obras de infraestructura a favor de grandes empresas a cambio de la recepción de dinero (Corte Suprema de Justicia, 2019) en el marco del caso Lava Jato10. Como es ampliamente conocido, García se quitó la vida en el momento en el que se iba a llevar a cabo la diligencia de detención preliminar y allanamiento (17 de abril de 2019) en su domicilio. En el último mensaje escrito, García señaló que su decisión fue una respuesta a la "estrategia de criminalización de sus adversarios" por más de tres décadas (A. García, 2019).
Por otro lado, la Fiscalía peruana adelanta una investigación en el marco del caso Lava Jato, donde Ollanta Humala, su esposa Nadine Heredia y el destituido presidente Pedro Pablo Kuczynzki (PPK) son formalmente involucrados por la Fiscalía. Humala y Heredia están detenidos preventivamente (julio, 2018) tras ser imputados de recibir dineros de la empresa Odebrecht para financiar las campañas de los años 2006 y 2011. Actualmente, el fiscal del Equipo Especial del caso Lava Jato solicitó la privación de la libertad para la pareja presidencial. Por otro lado, PPK es investigado por varios delitos. En uno de ellos se le acusa de haber recibido dinero de algunas empresas, entre ellas Odebrecht, cuando era ministro de economía y finanzas y presidente del Consejo de Ministros durante el gobierno de Toledo y para financiar su participación en algunas campañas presidenciales (Fiscal Castillo, 2019). El Poder Judicial ratificó la decisión de detener preliminarmente a PPK por el supuesto delito de lavado de activos (TV-PoderJudicial, 2019).
El fenómeno de la corrupción es medible internacionalmente por Transparencia Internacional a través del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que mide la impresión de expertos y de la comunidad de negocios con respecto al fenómeno en distintos países y territorios; donde cero (0) indica una alta percepción de la corrupción y cien (100) significa lo opuesto (International Transparency, 2019). Como se muestra más adelante (ver tabla 1), según el IPC, el fenómeno de la corrupción continúa creciendo en las Américas (Haití, Venezuela y Nicaragua son los casos más preocupantes). En el 2017, el IPC de Perú fue de 37; ubicándose en el puesto 96 de 180; mientras que al año siguiente, el IPC es 35, ubicándose en el puesto 105 de 180 (Ibid.). Todo ello a pesar del discurso anticorrupción del presidente Martín Vizcarra, quien asumió la presidencia por la destitución de PPK (2018-actualidad), y del esfuerzo del Ministerio Público de adelantar las investigaciones con la mayor transparencia posible.
A pesar de la corrupción, que parece ser un elemento estructural de la dignidad presidencial en el Perú del siglo XXI, el Índice de Competitividad Global (ICG) muestra que las instituciones (incluyendo factores y políticas) parecen no afectar fuertemente la productividad del país en comparación con el resto del mundo (ver tabla 1). Aunque los reportes no ofrecen información sobre los primeros nueve años del gobierno de Fujimori, sí es posible identificar un desempeño sostenido en el tiempo durante las presidencias de Toledo y García II, pues Perú se mantiene en los puestos 73 a 78 (de aproximadamente 140 economías) que luego cosecha Humala. Al ingresar al Palacio de Gobierno, Perú se ubica en el puesto 67 y luego asciende al puesto 65, esto a pesar de sus ideas nacionalistas.
3. ESTRATEGIAS DE POLÍTICA EXTERIOR
3.1 Fujimori como punto de partida para la reinserción internacional
Las medidas antidemocráticas de Fujimori alcanzan a la Cancillería y al servicio exterior peruanos. La primera medida consiste en modificar el modus operandi aprovechando el rol central que juega la presidencia en el nuevo estado de cosas fijado; en segundo lugar, reordena los organismos de alta dirección cuando crea dos viceministerios (política internacional y economía política internacional) con la particularidad de ser dirigidos por personas ajenas a Torre Tagle (Presidencia, 1992); finalmente, justifica el autogolpe de Estado ante la comunidad internacional -en particular a partir de la preocupación continental sobre las medidas fujimoristas-. Las dependencias creadas en ese entonces por el gobierno, muestran el interés de dotar a la Cancillería de funcionarios a cargo de la promoción del comercio, la inversión extranjera y la integración (Presidencia, 1992) con alta capacidad decisoria.
El diseño e implementación de las decisiones gubernamentales incluye la destitución arbitraria de más de un centenar de funcionarios de carrera por parte de ministros y viceministros de RR.EE. designados por Fujimori. En consecuencia, su ex canciller (Augusto Blacker Miller) es sancionado por la destitución masiva de funcionarios (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2003), acusado de respaldar al presidente ante la Organización de Estados Americanos (OEA) por la medida golpista (Sala Penal Especial, 2007) y sentenciado, a pesar de haberse refugiado en Albania.
Si bien el efecto del autogolpe fujimorista sobre Torre Tagle parece afectar su desempeño, precisamente por el alcance mismo de la política exterior, la Cancillería peruana ha intentado articular los lineamientos de política exterior en un ambiente enrarecido por los efectos del caos de García I y Fujimori.
3.2. La política exterior de Toledo como un instrumento de inserción económica internacional
La política exterior de Toledo está, de cierta forma, ligada a su antecesor. Aunque hay un decidido compromiso con la pendiente agenda social, Toledo decide sanear la desacreditada imagen de Perú ante la comunidad internacional valiéndose de técnicas estratégicas de ajuste en asuntos económicos y financieros con las carteras del caso, pero en coordinación con RR.EE. Es decir, el producto esperado de Toledo con la política exterior propuesta (Toledo, 2011) consiste en relacionar un buen desempeño internacional para responder a los cientos de compromisos sociales asumidos en su plan de gobierno.
En esa lógica, Toledo plantea una política exterior que sirva de instrumento para restaurar la imagen de la nación, rescatando su identidad cultural, recuperar el respeto del país frente a la comunidad internacional y mejorar su participación en esquemas subregionales como la Comunidad Andina (CAN), la Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) y el Mercado Común del Sur (Mercosur), en los ejes Atlántico y Pacífico y en la Cuenca del Pacífico. Aunque no hay una referencia expresa sobre el aprovechamiento de Perú en el marco del Apec (Toledo, 2011), lo cierto es que este foro se ha convertido en un eje de la política exterior peruana que Toledo, y sus sucesores, han sabido aprovechar. Algo que, además, guarda mucha lógica dentro del planteamiento inicial de su gobierno, pues es un claro promotor del diálogo público-privado.
Toledo enfatiza una política exterior en pro de la recuperación de respeto de Perú por los pares del sistema internacional. Para lograrlo, el gobierno lleva a cabo varias estrategias en cabeza de la Cancillería o que implican un rol coordinativo. Primero, alinear la política exterior con EUA, sin dejar de mirar a la región. No solo por la cosmovisión de Toledo tras su crecimiento y formación académica en ese país, sino por la urgencia de atender a las demandas hechas desde Washington de promoción de la democracia, respeto por los DD.HH. y lucha contra el narcotráfico. Aunque Lima tiene la necesidad de mostrarse consecuente con Washington, pues es parte del objetivo moldear una nueva imagen-país, Toledo debe lidiar domésticamente con los reclamos y la reacción violenta de la comunidad de agricultores cocaleros de Perú (Ayacucho, Valle del río Apurímac).
Segundo, adelantar las gestiones necesarias, a través de la Cancillería, para someter a la justicia a los agentes que cometieron delitos en el gobierno anterior, por lo general asociados a la comisión de actos corruptos; identificar cuentas en el exterior y repatriar los recursos al Perú.
En tercer lugar, indagar por los términos en los cuales su antecesor se obligó con prestamistas internacionales (privados y públicos) y, en consecuencia, encontrar fórmulas para sanear la deuda pública; para lo cual, Perú debe actuar de conformidad con las prácticas internas, los códigos y el lenguaje de sus prestamistas (Club de París, Fondo Monetario Internacional, entre otros). En esa lógica, Toledo debe explorar potenciales fórmulas de renegociación de la deuda externa e identificar fuentes de ingreso a partir de programas de privatización de algunas empresas públicas. Para ello, el acercamiento a la comunidad financiera internacional y las fórmulas de ajuste quedan en cabeza de los ministros de economía y finanzas, destacándose el entonces ministro PPK (2001-2002, 2004-2005) (MEF, 2006).
En cuarto lugar, direccionar las acciones de la Cancillería hacia un reconocimiento de la riqueza cultural peruana mediante campañas de promoción del turismo. Finalmente, ganar la confianza de la comunidad de negocios y así atraer inversión extranjera directa (IED) mediante la negociación de acuerdos comerciales, respetando la identidad cultural indígena. A diferencia de su antecesor, Toledo no se enfoca en la negociación de acuerdos para la promoción y protección recíproca de inversiones (Appri), sino que, de conformidad con la nueva estrategia de EUA de generar una red de acuerdos comerciales con aliados políticos, adelanta una ambiciosa estrategia de negociación de tlc; mucho más comprensivos en términos de las disciplinas comerciales que abarca (Guerra-Barón, 2014a; 2014b).
Las ideas económicas de Toledo juegan un papel en el diseño de una institucionalidad doméstica administrada técnicamente, como es el caso del Mincetur y la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión) (Guerra-Barón, 2014b), para alcanzar los lineamientos de relacionamiento internacional mediante instrumentos económicos. Un buen ejemplo lo ofrece el crecimiento de la inversión en el sector de minas e hidrocarburos que reporta un crecimiento de casi el 51 por ciento en proyectos como Antamina y Camisea (MEF, 2006).
Por supuesto, los resultados alcanzados en la primera mitad del siglo XXI no solo responden al perfilamiento económico de la política exterior peruana con Toledo, iniciada con Fujimori, sino al crecimiento de EUA y de la República Popular China (China) como agente comercial clave de Perú; igualmente, tienen que ver con el aumento de la demanda de commodities, la prolongación del Atpdea y el acogimiento a los términos de la banca internacional.
La cartera de RR.EE. es liderada por funcionarios diplomáticos cuya gestión no se relaciona con prácticas corruptas ni constitutivas de ningún delito.
3.3. Redireccionando la política exterior hacia el Asia como destino natural
Aunque es posible que Perú no tenga una política exterior con lineamientos específicos sobre los principios y estrategias de involucramiento con Asia, hay una suerte de entendimiento pragmático sobre su importancia; no solo por la privilegiada posición geográfica de Perú sobre el océano Pacífico o por el potencial de la costa en términos de su productividad, sino por la clara influencia cultural que las oleadas migratorias asiáticas han producido en la población y la realidad del comercio exterior.
Perú ingresa al Apec, al Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico y al Consejo de Cooperación Económica del Pacífico en la era fujimorista, pero el factor explicativo de la membresía a estos dos últimos foros consiste en el acercamiento transpacífico de la comunidad académica y empresarial del momento (García, J. 2012). Por lo tanto, son pocos los espacios en los cuales la presidencia peruana ha tenido un rol protagónico.
Indudablemente, Toledo y García II continúan con la idea de acercarse a Asia. Pero, este último es quien visibiliza la necesidad de generar confianza y estabilidad de sus pares en el sistema internacional y de los grupos económicos interesados en Suramérica. Para ello, García delega en un diplomático de carrera la dirección del manejo de las relaciones internacionales de Perú durante todo su mandato. El canciller José Antonio García Belaúnde es un experimentado funcionario de Torre Tagle, representante ante la Aladi (Uruguay, 1986-1988) en el primer gobierno de García y profundo conocedor de las dinámicas internas de la CAN; pues durante dieciséis años asumió roles como director secretario de la Junta del Acuerdo de Cartagena (1990-1997), director general de la CAN y asesor del secretario general (1997-2006).
García llega a su segundo mandato con un discurso de convencimiento sobre el rol que Perú está llamado a representar en la región. En otras palabras, la idea de mirar al Asia-Pacífico y profundizar las relaciones con los vecinos transpacíficos es una inquietud personal que convierte en un elemento central de su discurso. El sentimiento de admiración por China, por ejemplo, explica parcialmente la necesidad de impulsar al país a aprovechar su posición geográfica (García, 2008; 2013) y la riqueza climática. Al hacerlo reconoce también la posibilidad de seguir los pasos de Chile que bien ha sabido identificar los nichos comerciales a explotar en su relación con Asia y, en particular, con China.
La idea primaria de crear un esquema regional con participación de los países con costa sobre el océano Pacífico, la proclama García II a través de su canciller. A partir de la iniciativa peruana, compartida por los encargados del comercio de otros países sobre el potencial del aprovechamiento de su posición geográfica en asuntos temáticos clave (comercio, IED, infraestructura, logística), se crea un nuevo grupo. El Arco del Pacífico Latinoamericano (Arco) reúne a todos los países latinoamericanos con costa sobre el océano Pacífico (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú). Aunque reúne a los encargados del comercio de todos los países miembros (Cuenca del Pacífico, 2007), el papel de García II y de su canciller García Belaúnde es fundamental para direccionar Arco.
Son varias las especulaciones sobre las razones que llevan a que ese esquema no pase de las meras declaraciones a pesar de las múltiples cumbres y reuniones sostenidas (2007-2010). Si bien esto podría sugerir una contradicción entre la retórica y las acciones puntuales, lo cierto es que la multiplicidad de enfoques y de modelos económicos pudo haber influido en la decisión de García II y de su canciller de gestar un nuevo grupo con algunos miembros de Arco.
Así, es posible que la élite de política exterior peruana haya liderado la conformación de un subgrupo de países de Arco (Colombia, Chile, México y Perú) que aspiran avanzar en buena parte de las áreas temáticas estratégicas allí definidas. En ese sentido, los presidentes de esos países se reúnen en el Palacio de Gobierno por invitación de García II y anuncian la creación de un esquema que procura la integración profunda en temas relacionados con el comercio y la inversión (A. P. Alianza del Pacífico, 2011), luego formalizada como la Alianza del Pacífico (AP) al año siguiente (A. Alianza del Pacífico, 2012).
El autoproclamado liderazgo de García en la creación de Arco y de la AP no limita la participación de Perú en otros esquemas regionales. Por ejemplo, la tradicional membresía peruana a la CAN y otros como la Comunidad de Estados de América Latina y del Caribe (Celac) y Unasur.
3.4. El discurso nacionalista de Humala en disyuntiva
El discurso de la gran transformación y de la nacionalización del Estado en una dimensión política parece no tener acogida en Torre Tagle, pues no hay continuidad en las carteras. Mientras que aquí hay cuatro ministros distintos, en Mincetur hay dos cambios tempestivos en la cabeza de la cartera y en los viceministerios. Esto sugiere el interés inicial de Humala y de su primer canciller por cambiar el modus operandi, pero al mismo tiempo la imposibilidad de aquel de llevar a cabo las iniciativas anunciadas en su campaña presidencial y la eventual presión del establecimiento por evitar que los anuncios del plan de gobierno se concretaran.
Al inicio del gobierno, Humala le ofrece la cartera de RR.EE. a Rafael Roncagliolo de Orbegoso, un sociólogo y periodista de formación, quien dice no haber tenido conocimiento de la iniciativa presidencial; por lo que acepta la sorpresiva invitación (Roncagliolo, 2011). Roncagliolo militó desde muy joven en la Juventud Demócrata Cristiana, se identifica como un "hombre de izquierda en un gobierno de concertación comprometido con los de abajo", convencido de mantener los lineamientos de la política exterior peruana, en particular el multilateralismo y el desarrollo del "nacionalismo suramericano" representado en la Unasur (Ibid.). Esto no le impide a Roncagliolo ser crítico sobre el desarrollo de las elecciones presidenciales en Venezuela (2013). Por ello, anuncia que Perú promueve un pronunciamiento de los países miembros de la Unasur (18 de abril de 2013) solicitándole al gobierno de Nicolás Maduro "tolerancia y diálogo entre los venezolanos". Este anuncia la presentación de una nota de protesta y exige una explicación al mismo O. Humala (Maduro, 2013). Esto parece generar la salida del canciller.
Si bien no hay certeza sobre las razones que llevan a Roncagliolo a renunciar (2013), lo cierto es que podría deberse al temor de Humala de inmiscuirse en un enfrentamiento con el representante de la propuesta chavista. Humala llena la vacante con personal de su propio gabinete. Así como recurrió en su momento a Eda Adriana Rivas Franchini, entonces viceministra de Justicia (2011-2012) para ocupar el Ministerio; así mismo recurre a la ministra (2012-2013) para cubrir el espacio. A pesar de las críticas por el nombramiento de una funcionaria ajena a la carrera diplomática en la Torre Tagle, Humala respalda el paso de Rivas en el Ministerio (2013-2014) y se dispone a la tarea de encontrar un ministro conocido en la cartera, con amplia experiencia en el servicio.
Faltando un año para terminar el mandato, Humala nombra a Gonzalo Gutiérrez Reinel para suceder a Rivas. Gutiérrez se refiere a la necesidad de insertar al Perú al contexto mundial y de generar alianzas estratégicas (Colombia, Brasil y Ecuador) y aprovechar la proyección que le da al Perú su pertenencia a la AP y, con ello, la imagen de país emergente. Sin embargo, Gutiérrez no logra terminar el período presidencial, al parecer por el manejo dado por el canciller al supuesto espionaje de algunos marinos de origen chileno en las costas peruanas.
Con esto, el Ministerio queda de nuevo a la deriva. Humala se inclina en esta ocasión por una persona sin mucha experiencia en el servicio diplomático, pero que no genere inconvenientes políticos (embajadora Ana María Sánchez). En este período es clara la alineación del presidente y de Sánchez con la hoja de ruta ya sentada por sus antecesores con respecto a los temas y las dinámicas de la AP.
Humala es claro sobre la decisión de privilegiar las relaciones del Perú en otros foros subregionales y de convertir al país en un "nexo con el Asia-Pacífico" (Humala, 2010); con lo cual podría decirse que si bien sus inclinaciones ideológicas no lograron permear las dinámicas peruanas en el marco de la AP, es posible que la interacción público-privada, planteada desde Fujimori y protegida por sus sucesores, no haya sido tan fructífera durante su gobierno. Por otro lado, el discurso tradicional de Humala de acercar al Perú a procesos de cambio que se dan en Latinoamérica (Alba-TCP, Mercosur, Unasur) se cumplió parcialmente.
En cuanto a la participación de Humala en la hoja de ruta de la AP, el mandatario intenta suavizar su discurso y participa en las cumbres presidenciales, pero sin el protagonismo que tuvo García y J. A. García Belaúnde años atrás.
4. PRAGMATISMO DE LA POLÍTICA EXTERIOR
Una política exterior pragmática se caracteriza por la utilidad de la practicidad de las ideas y propuestas, por la evaluación de sus planteamientos y acciones de conformidad con sus consecuencias prácticas (Gardini & Lambert, 2011). En este sentido, la política exterior peruana está soportada por la búsqueda y alcance de resultados puntuales.
A pesar de la crisis política estructural por el fenómeno de la corrupción imbricado en la presidencia peruana de los últimos años, los lineamientos generales de la política exterior se mantienen, para lo cual los ministros a cargo de la cartera de RR.EE. han jugado un papel decisivo. Excepto por la participación de los ministros del régimen fujimorista, ha habido un direccionamiento particular hacia algunos socios de la región o hacia interlocutores transpacífico; sin que ello sugiera que Perú ha perdido interés en espacios multilaterales o en actores como la Unión Europea y ciertos países africanos.
Por otro lado, independientemente de la aproximación ideológica de los cancilleres más reconocidos (García Belaúnde, Gutiérrez, Roncagliolo) y del actual ministro designado por PPK y mantenido por Vizcarra, Néstor Popolizio, la cartera ha sido crítica frente a la situación de violación de los DD.HH. en Venezuela y, en general, de la crisis política en ese país. Así, la idea romántica del liderazgo de Toledo, la noción de liderazgo efectista y crítico de García son pilares de la creación del Grupo de Lima en el corto mandato de PPK.
Un elemento característico de la política exterior peruana es la decisión de insertar al país, valiéndose de la multiplicidad de roles que Perú puede desempeñar en el escenario subregional. Por ello mantiene su participación en esquemas tradicionales (CAN), en otros más políticos (Celac) y, al igual que los pares de la región, suspende su participación en grupos cuya visión ya no es clara (Unasur)11. Sin embargo, los lineamientos de la política exterior y los elementos característicos de su dimensión económica (estrategias de inserción mediante la suscripción de acuerdos internacionales de inversión: Appri y TLC) dan cuenta de un hábil manejo de la dimensión bilateral y de la preferencia por avanzar en esquemas regionales como la AP.
Con Fujimori se inicia la carrera de Perú por negociar y suscribir Appri en los noventas. Antes de 1998 ya se habían negociado más del 95% de ellos con socios asiáticos (China, Malasia, Tailandia) (Guerra-Barón, 2014a; 2014b) (ver gráfica 1).
Perú orienta su estrategia de inserción internacional vía negociación de TLC a partir de la "idea económica" de Fujimori de consolidar al Perú como "país puente" entre América del Sur con Asia-Oceanía y África (Guerra-Barón, 2014b); mientras que Toledo, junto con las carteras clave (MEF, Proinversión, RR.EE.), diseña una estructura institucional técnica que facilita la implementación de la idea de aquel. Por otro lado, García aprovecha la idea y la estructura institucional montada para diversificar la lista de socios (más económicos que aliados políticos) e inicia las negociaciones del TLC. En ese sentido, Humala continúa con la hoja de ruta ya marcada, de manera que en su gobierno entran en vigor varios acuerdos (Japón, México, Panamá) (ver gráfica 2).
Los AII sientan las bases para la modernización y oxigenación de la economía peruana que, acompañada de las políticas preferenciales y tributarias, desencadenaron la entrada efectiva de flujos de inversión que contribuyen al crecimiento económico peruano. A la fecha de hoy se puede hablar de una economía internacionalizada donde el sector privado no solo se ha complejizado y diversificado, sino que ha sido clave.
Por supuesto, la participación peruana en los esquemas regionales se acompaña de un desempeño económico excepcional a mediados de la primera década del siglo XXI. El crecimiento experimentado es quizás un factor explicativo del deseo de García II, y de su canciller García Belaúnde, de aprovechar el dinamismo y la imagen mejorada luego del caos de su anterior gobierno y de la crisis fujimorista.
De hecho, desde los noventa, el producto interno bruto (PIB) ha crecido exponencialmente en valor (ver gráfica 3).
A excepción de las cifras reportadas en 1998, a partir de 1993 hasta 2018, el PIB ha tenido una variación porcentual positiva. Sin embargo, el rango de variación anual desde 1993 ha estado entre -0.39 en 1998 y 12.3 en 1994, y en promedio 4.95% (ver gráfica 4).
Es notable que Perú pasa de ser un país no viable económicamente en los ochentas a ser una de las economías más sólidas de las Américas, de manera sostenida en las últimas décadas. A pesar de los vaivenes económicos internacionales globales y regionales, tales como la crisis financiera global de 2008 y las crisis políticas internas, la economía se mantiene relativamente estable y se consolida como uno de los elementos emblemáticos de Perú en este siglo.
El comercio exterior peruano, marcadamente definido por los minerales en exportación, ha mostrado la inserción del país en el mercado internacional. La balanza comercial ha sido variable, pero claramente positiva desde inicios del siglo XXI, solo se reporta una balanza comercial negativa en los años 2014 y 2015 (ver gráfica 5). En general, la balanza comercial desde 1990 a 2018 ha sido positiva. con un promedio anual de 2000 millones de dólares a precios FOB, según los datos oficiales publicados por el Banco Central de Reserva del Perú.
5. RESILIENCIA, CONSISTENCIA Y PRAGMATISMO DE LA POLÍTICA EXTERIOR PERUANA
El devenir de la política exterior peruana y sus logros podrían sugerir que durante casi treinta años se ha implementado una política consistente, continua y coordinada que ha transformado diametralmente la realidad y la percepción internacional del país.
Perú se ha transformado. En la década de los 80 la imagen que proyectaba era de un país prácticamente aislado del sistema internacional y subregional en las dimensiones comercial y financiera y política. En la actualidad, el país intenta consolidarse como un actor relevante en el comercio internacional, con capacidad de sostener negociaciones con un sofisticado contenido técnico que le permite alcanzar acuerdos con distintos interlocutores. Perú es reconocido como una economía Apec, está pronto a ingresar a la Ocde, es un destino atractivo para los inversionistas extranjeros y se ha hecho merecedor de una calificación positiva de parte de la banca multilateral. Además, el gobierno de Alan García supo liderar la creación de grupos como Arco y la Alianza del Pacífico. Igualmente, ha sabido mantener un papel protagónico en el Grupo de Lima. El reconocimiento en la región del cuerpo diplomático peruano y la consistencia de su política exterior han sido estratégicos para el resurgimiento del país en distintos ámbitos.
El presidencialismo en la política exterior peruana nos ha impulsado, en este artículo, a estudiar los discursos y las ideas dominantes de los gobernantes para luego contrastar la forma en que se han plasmado en las fórmulas de relacionamiento internacional (ver tabla 2).
Como se muestra en la tabla 2 y en la primera sección de este artículo, las ideas dominantes de los discursos de los candidatos presidenciales sobre el manejo doméstico e internacional del país tienden a resaltar las ideas contrastantes con sus oponentes electorales. En el caso peruano se estructuran discursos sobre la importancia de consolidar los principios democráticos, moralizar la función pública y luchar contra la corrupción. El distanciamiento con el pasado inmediato (presidente saliente), es explícito en las narrativas presidenciales. Hay una tendencia a presentar un discurso contrastante con respecto a su opositor, pero también a auto restructurar los discursos presentados. Es el caso de García II y Humala cuando intentan moldear los mensajes emitidos en previas campañas electorales.
Se esperaría que las ideas de los candidatos presidenciales generaran acciones divergentes en la política exterior. Sin embargo, sorprendentemente, todos los presidentes del siglo XXI han dirigido sus acciones con base en las ideas económicas fujimoristas; con lo cual puede constatarse no solo el pragmatismo, sino la consistencia de las estrategias y fórmulas para insertar al país internacionalmente.
La política exterior peruana, desde la década de los noventas, ha sido explícitamente resiliente; es decir, ha tenido la capacidad de recuperarse a pesar de la crisis de los ochentas con García I y los noventas con Fujimori. Puede pensarse que la crisis económica, política y de seguridad nacional experimentada por Perú en la década de los ochentas (Tanaka, 1988), ha sido un factor determinante de dicha resiliencia12. La crisis multidimensional y las ideas expresadas en los discursos han permitido acceder al poder, pero la necesidad de ser consistente en las acciones en asuntos internacionales obligan a moldear la narrativa, siendo necesario mantener las políticas para preservar los logros alcanzados.
La evidencia empírica de Perú da muestra que las ideas se moldean a partir de los resultados y por el pragmatismo del ejercicio de la política. Los resultados en cuanto al relacionamiento exterior, la aceptación internacional y la fuerza de la élite de negocios, así como los logros en materia económica, estabilidad y seguridad configuran la consistencia y el pragmatismo de la política exterior peruana frente a potenciales ideas que podrían modificar su curso. La resiliencia de esa política se expresa en la capacidad de protegerse y de encauzarse a pesar de un contexto político adverso, como es la corrupción descrita en este artículo.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Este artículo argumenta que el caso peruano ofrece una riqueza empírica valiosa para comprender el pragmatismo de la política exterior y la forma como los discursos de esa élite se estructuran y redibujan, intentando privilegiar las acciones y los resultados prácticos consistentemente, sobre las posturas ideológicas. A pesar de la inestabilidad política de los ochentas y noventas y de los escándalos de corrupción visibilizados en la segunda década de este siglo por parte de los más altos dignatarios peruanos, Torre Tagle intenta actuar consistentemente de conformidad con los lineamientos de la política exterior, acogiendo un enfoque que privilegia los resultados. Con esto, la lógica de relacionamiento internacional de Perú es consistente, a pesar de la crisis política señalada y de las diversas inclinaciones ideológicas de los presidentes.
El presidencialismo en el manejo de la política exterior peruana ha incidido en el diseño de estrategias fijadas bajo la coordinación o con la participación de la Cancillería. Con esto, los modelos de inserción internacional del Perú han estado expuestos a la ideología y/o al pragmatismo presidencial como consecuencia ineludible del poder que constitucionalmente se le reconoce al presidente mismo. Así, la administración de García I da cuenta de una política exterior ideológica anti-EUA que trae como resultado el aislamiento del país (incluso la salida anunciada de la CAN). En contraposición al caos, Fujimori elabora un discurso en torno a la moralización y al orden (económico y empresarial); para lo cual se vale de prácticas antidemocráticas e iliberales que afectan las dinámicas internas en Torre Tagle. Aunque las estrategias de inserción internacional en los noventas se basan en la negociación de Appri fundamentalmente, la anormalidad democrática afecta la imagen del país.
En síntesis, los ochentas y los noventas marcan indefinida y profundamente las dinámicas del país; de modo que los discursos presidenciales del nuevo milenio se tornan pragmáticos e intentan distinguirse a toda costa de los predecesores; auto identificándose como anti-fujimoristas, por ejemplo. En esa lógica, a pesar de lo cerrado que es el diseño de la política exterior de un país, el discurso presidencial y las prácticas pueden afectar el desempeño de las cancillerías.
La inclinación por el neoliberalismo como modelo económico de Toledo, marca un nuevo ritmo en el relacionamiento de Perú. Aunque su discurso se centra más en el crecimiento económico para combatir la inequidad y procurar el desarrollo social, las estrategias de inserción internacional se basan en el diseño de una arquitectura institucional técnica responsable de las negociaciones económicas internacionales de Perú hasta la actualidad. En el fondo, la inserción internacional mediante estas negociaciones son una herramienta para sanear la imagen del país. En ese sentido, el discurso de Toledo instrumentaliza la política exterior; pero promueve la normalidad dentro de Torre Tagle.
Como candidato presidencial, Humala plantea un discurso anti-establecimiento y crítico de las élites limeñas, hostil frente a Chile, pero cercano a las propuestas regionales transformadoras de Chávez en el Alba-TCP, Mercosur y Unasur. Por lo tanto, siendo candidato promueve una política exterior ideológica. Ese planteamiento duro explica, parcialmente, que Alan García regrese al Palacio de Gobierno con un discurso reformador que no ofrece indicios de ideologizar el relacionamiento con sus pares ni con sus vecinos. El contexto político, económico y financiero global son elementos que ayudan a que Perú logre el reconocimiento discursivamente anhelado por Toledo y por García I y II.
Este panorama y percepción optimista sobre el rumbo del país, además del estrechamiento de la comunicación Estado-empresa, limitan a Humala una vez llega al Palacio de Gobierno. El planteamiento que hace sobre la nacionalización genera incertidumbre en el electorado, pues este se orienta por la efectividad, está dispuesto a escuchar otras propuestas siempre que no se repita el caos de los ochentas y noventas. Humala falla en su intento por ideologizar la política exterior, no logra desarrollar ni profundizar la idea del regionalismo suramericano de Roncagliolo. Sin embargo, este sienta las bases para que en Torre Tagle continúe el espíritu crítico de García Belaúnde sobre las prácticas chavistas.
Aunque el discurso de PPK no hace parte del período de tiempo investigado, no cabe duda de que su formación de vida y profesional, su perfil técnico y su convencimiento absoluto sobre los beneficios potenciales de la apertura económica le permitieron ser elegido presidente en el 2016.
En síntesis, los discursos presidenciales y las fórmulas (anunciadas e implementadas) de inserción internacional de Perú muestran que la política exterior se mueve en una dimensión pragmática en el siglo XXI. La riqueza empírica del caso peruano muestra que ha habido un esfuerzo en Torre Tagle por implementar los lineamientos de política exterior consistentemente. Sin embargo, esto ha implicado desarrollar una actitud resiliente frente a irrupciones groseras como la transformación de la estructura orgánica del ente durante el fujimorismo con la participación directa del ministro de RR.EE. del momento.
La política exterior pragmática, consistente y resiliente le ha permitido a Perú mantener un destacado crecimiento económico y un nivel de competitividad estable; de modo que la percepción de la corrupción (ICP) no ha afectado fuertemente el ICG. Torre Tagle ha sabido ser consistente en el desempeño de la política exterior y en su acompañamiento en las dimensiones económica y financiera. La Cancillería y los entes técnicos (MEF, Mincetur, Proinversión) han sabido diseñar una estructura institucional que domésticamente responda a las dinámicas del sistema internacional.
A modo de recomendación, es necesario explorar el momento político por el cual atraviesan los tomadores de decisión para dimensionar mejor las lógicas que subyacen en la política exterior y, con ello, el acercamiento o distanciamiento a ciertos esquemas regionales.
Por otro lado, se sugiere que la Cancillería peruana enfoque sus esfuerzos en desarrollar áreas de trabajo estratégicas y transversales que le permitan contar con funcionarios técnicos dentro de las áreas de trabajo propias del Ministerio. En ese sentido, fortalecer los roles que desempeña como líder temático o como ente de apoyo o coordinación interministerial. Asimismo, identificar y desarrollar mecanismos de protección para que Torre Tagle pueda actuar salvaguardando los principios de la política exterior, a pesar de la crisis política estructural del país.
NOTAS
1 Como sugieren algunos autores, vale la pena indagar por el peso de las ideas en el proceso de toma de decisiones en materia de política exterior (Goldstein, 1988; Ikenberry, 1988; Katzenstein, 1976; Ravenhill, 2010; Rohrlich, 1987).
2 Promoción de un clima de paz mundial, hemisférico, regional y subregional; promoción del respeto a los derechos humanos, la democracia, el Estado de derecho y la lucha constante (corrupción, narcotráfico, terrorismo); participación en procesos de integración (económica, política, social); impulso del desarrollo sostenible en zonas fronterizas; fortalecimiento de la diplomacia en defensa de los intereses nacionales e instrumento para alcanzar el desarrollo, "expansión comercial, captación de inversiones y de recursos de cooperación internacional" (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2019).
3 Los insiders son "dirigentes, consultores u operadores políticos que por sus contactos y vínculos de confianza con las élites permanecen siempre cerca de los círculos de poder"; mientras que los outsiders carecen de esos contactos y están lejos de estos círculos (Panfichi, 2006).
4 Para mayor información al respecto, ver (Guerra-Barón, 2014b).
5 Mayores detalles sobre la tecnocracia en el Estado peruano, Ver Dargent (2015).
6 Si bien el Apra se construye como un partido de corte social, la candidatura de García para esas elecciones desdibuja sus bases ideológicas. Mientras que Humala, creador del Partido Nacionalista Peruano (PNP) llega al debate presidencial como invitado de una alianza entre su partido y la Unión por el Perú (PPP) por no haber reunido los requisitos suficientes que exige el organismo electoral peruano.
7 Se trata de un acuño periodístico hecho por The Peru Report en 1987 para referirse a "los principales grupos empresariales privados" (Crabtree, 2005, p. 189) con quienes García se reúne (1986) privadamente para discutir el futuro económico del país (Durand, 2017b) y para asegurar la inversión privada (Crabtree & Durand, 2017b).
8 Así lo expresa Humala a un medio de comunicación de alcance global cuando se le pregunta sobre la caída en la Bolsa de Valores de Lima con su elección (Janiot, 2011).
9 De acuerdo con la Denuncia No. 32-2009, en el marco de la concesión del Terminal Portuario de Paita (Fiscal Provincial Titular, 2019).
10 La Operación Lava Jato se origina en Brasil para investigar el lavado de dinero domésticamente, pero ha crecido hasta convertirse en una investigación con efectos transnacionales. Actualmente, incluye una red de más de veinte empresas, entre ellas la constructora Odebrecth. Se trata de una de las redes de corrupción más grandes que implica a varios países de América Latina y el Caribe (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú, República Dominicana y Venezuela) (International Transparency, 2019).
11 Es el caso de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú.
12 La resiliencia consiste en la capacidad de un material, mecanismo o sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido (RAE, 2019).
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