10.18601/16577558.n30.09
La paradiplomacia. Una aproximación a las nuevas teorías
Paradiplomacy. An approach to new theories
Leonardo Mejía Martínez*
* Doctorando en estudios internacionales - Universidad Torcuato Di Tella en Estudios Internacionales. Maestría en asuntos internacionales. Profesor de la Fundación Universitaria Juan de Castellanos, Tunja, (Colombia). [leonardomejiam@hotmail.com]; [https://orcid.org/0000-0001-7969-9835].
Recibido: 18 de febrero de 2019 / Modificado: 22 de abril de 2019 / Aceptado: 29 de abril de 2019
Para citar este artículo:
Mejía Martínez, L. (2019). La paradiplomacia. Aproximación teórica y avances de la conceptualización. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n30.09
RESUMEN
El siguiente artículo presenta una aproximación teórica de la paradiplomacia, como elemento indispensable en el desarrollo de las relaciones internacionales contemporáneas, en donde la diversidad de actores ha llevado a los entes subnacionales y organizaciones no gubernamentales, a lograr espacios más amplios en la solución de problemáticas que hasta hace poco tiempo solo concernían a los Estados; de tal forma que, puede ayudar a dar un marco teórico y conceptual de esta rama poco estudiada, dentro de la política internacional, pero de alta relevancia en la respuesta oportuna a los problemas contemporáneos que se dan en distintas partes del mundo.
Palabras clave: paradiplomacia, actores subnacionales, conectografía, regionalismo.
ABSTRACT
The following article presents a theoretical approach to paradiplomacy as an indispensable element in the development of contemporary international relations, which today is characterized by a diversity of actors that has led subnational entities and non-governmental organizations to achieve ample room for maneuver in the solution of problems that until recently only concerned States. In this way, this article provides a theoretical and conceptual framework of this branch within international politics, one that, though not studied often, is of high relevance in offering timely answers to the contemporary problems that occur in different parts of the world.
Key words: paradiplomacy, subnational actors, connectography, regionalism.
INTRODUCCIÓN
Los estudios de la paradiplomacia están encontrando espacios en los contextos de la política internacional contemporánea, como la respuesta más efectiva a las problemáticas que se suceden en el entorno del sistema mundial. Bajo esta perspectiva, se hace necesario el análisis de las bases teóricas de la misma paradiplomacia, con el objetivo de conocer más claramente cómo las estructuras clásicas de la diplomacia estatal están entrando en las políticas de los entes subnacionales, de diversas partes del mundo, como un elemento indispensable para enfrentar los retos del orden internacional contemporáneo en los distintos ámbitos políticos, económicos y sociales.
Aquí, se abordan dos elementos básicos para comprender el tema de la paradiplomacia. Como primera medida, se presenta un bosquejo del estado del arte de la paradiplomacia, como una rama de la política internacional, mostrando los principales hallazgos y aportes dentro de la teoría clásica de las relaciones internacionales. En este aspecto, se propone una aproximación a los estudios de la paradiplomacia, desde la perspectiva de los estudios críticos y las teorías contemporáneas de las relaciones internacionales, en especial la referente a los aportes de Alexander Wendt, con el constructivismo; Joseph Nye, con la interdependencia; y el mismo behaviorismo de los años posteriores al fin de la guerra fría.
A continuación, como segunda medida, el texto plantea una visión que permite hacer una aproximación a tres posturas yuxtapuestas, como son: la paradiplomacia federativa, la glocalización y la conectografía. Entendiendo esto, se espera dar una respuesta a la problemática propuesta, a saber: ¿cómo se vienen desarrollando los procesos de internacionalización de los entes subnacionales en un mundo cada vez más interdependiente? Para ello, se considera lo expresado por Parag Kahnna (2016) y Roberto Tavares (2016), como un aporte para la formulación de la hipótesis, en la cual se puede decir que los actores principales, en el mundo contemporáneo, van a ser, y son, los entes subnacionales (ciudades, estados, gobernaciones) a partir de la oportunidad que brindan los movimientos de la interdependencia y los espacios que se abren a partir de la misma debilidad del Estado.
Finalmente, se presenta un paralelo de los aportes de tres de los principales autores de la paradiplomacia: Tavares, Dickson y Keating, los cuales no solo comparten la misma hipótesis del poder de los actores subnacionales, sino que, a la vez, tienen una visualización que da espacios para el trabajo de análisis de los procesos de internacionalización, en distintas partes del mundo. Bajo esta perspectiva, se tiene como objetivo analizar el estado del arte del tema principal, la paradiplomacia, dejando abierta la posibilidad de profundizar (en trabajo de campo) distintos fenómenos que puedan estar enmarcados en la paradiplomacia; pero que, por no contar con estudios más amplios, se quedan en acciones individuales sin estructura teórica para su implementación en el mundo contemporáneo.
APROXIMACIÓN TEÓRICA. DEL WESTFALIANISMO AL FEDERALISMO PARADIPLOMÁTICO SUBNACIONAL
Los avances que se han dado en la política internacional contemporánea, sobre todo los acontecimientos que llevaron a la caída del sistema bipolar, ponen de manifiesto en el orden del sistema internacional una estructura dominada por la proliferación de actores, que se interrelacionan cada vez más y logran el cumplimiento de sus objetivos a partir de la misma búsqueda de un espacio en el nuevo contexto mundial. Lo anterior, teniendo presente que los planteamientos que se dieron en la década de los años posteriores a la segunda guerra mundial, estaban orientados, principalmente, al análisis del actor principal del sistema internacional: el Estado, fundamentado en los principios del pensamiento westfaliano y la estructura de la política liberal, que permanecía desde el lineamiento wilsoniano de principios del siglo XX.
En la prospectividad de los estudios internacionales, se preveía la necesidad de incurrir en un manejo paralelo en el que se contemplaran, no solo las estructuras de la sociedad de los Estados modernos, sino también las disposiciones de los organismos intergubernamentales, que aplicaban la realpolitic a partir de nuevos actores y fenómenos que se venían dando al final del siglo XX. Igualmente, sin desconocer la importancia de los Estados como principales actores en el sistema internacional, la visualización de los problemas internos (nacionales) presionan soluciones de mayor trascendencia, en los asuntos de la política interna y externa de los mismos Estados. Con base en esto, la fundamentación teórica de las relaciones internacionales deja un amplio margen para el análisis de los nuevos actores que enmarcan la política internacional a partir de sus más fuertes líneas teóricas, como pueden verse en: el funcionalismo, el realismo, el liberalismo y el mismo constructivismo, de manera que con estos pensamientos se puedan analizar las estructuras y fuerzas que están dando forma a los estudios internacionales contemporáneos.
Los nuevos esquemas de la política mundial plantean retos que van más allá de la estructura misma del Estado, rompiendo con los propios paradigmas que dan fuerza a las teorías políticas, en las que se enmarcan, principalmente, los estudios de los asuntos internacionales. Para mayor comprensión de lo expuesto, es necesario hacer un barrido general de la teoría clásica de las relaciones internacionales, para determinar cómo el sistema westfaliano, que representaba la estatización de la política internacional a partir del surgimiento de los fundamentos del derecho internacional, puede estar cambiando a partir del empoderamiento que se tiene en las propias estructuras subnacionales del Estado.
Con base en lo anterior, la configuración política en la que el Estado es el actor principal y el sujeto de derecho internacional más importante de todo el engranaje del sistema, está sustentado a partir de la teoría clásica presentada en el realismo de Morgenthau con la defensa de la estructura estatal predominante en el contexto internacional, a través de las fuerzas internas de cada sociedad (Morgenthau, 1948). De la misma forma, las líneas representadas por el neorrealismo de Waltz (1979) y el anarquismo de Bull (1977), evidencian una gran importancia al manejo de la política internacional a partir del poder del Estado como el actor principal dentro de todo el sistema mundial. Con lo dicho, se puede afirmar que los lineamientos clásicos hoy en día se encuentran con un sistema en el que las relaciones internacionales se llevan a un contexto mucho más regional, en procura de dar una respuesta más directa a las problemáticas globalizantes e interdependientes (Soldatos, 1990), y ante lo cual, requieren de nuevas aproximaciones frente al papel que desempeñan los nuevos actores en la política internacional del propio Estado nacional.
Continuando con la misma línea, la estructura que se desarrolló en el sistema west-faliano deja, en la diplomacia estatal, la mayor responsabilidad para dirimir los conflictos que se presenten en el mundo. En este aspecto, la mayoría de los teóricos subrayan la importancia de enmarcar el orden internacional en la diplomacia interestatal, dejando la política exterior en manos del Estado, quien a la vez podría subvalorar las necesidades propias de los entes regionales internos, necesitados de lograr más espacios en la nueva concepción del sistema internacional contemporáneo.
Al sustentar lo antes expuesto, la política internacional de los Estados se encuentra enmarcada en los principios clásicos de los teóricos de relaciones internacionales, en donde se conservan los asuntos propios de la soberanía, en temas como la defensa y la seguridad, y el mantenimiento del statu quo dentro del orden mundial. Este argumento es defendido por la línea más radical del realismo clásico, que aún se considera la fuerza teórica más fuerte para el debate de lo que ocurre en el sistema internacional.
Si consideramos que, dentro del argumento realista, la diplomacia se concentra en el poder del Estado y en la solución de los problemas que se presentan entre sus similares, el contexto del nuevo orden mundial que proponen autores como Kaplan (2016), Kissinger (2016) y Khanna (2016) evidencian la necesidad de dar un mayor espacio a otros actores, como son: las ONG, las regiones y las ciudades, dentro del desarrollo de la política internacional contemporánea. En este sentido, lo que ha venido cambiando en el planteamiento de las relaciones internacionales contemporáneas, es el hecho de realizar procesos nuevos para lograr una mayor estabilidad en el orden mundial con políticas incluyentes por parte del mismo Estado. Bajo esta perspectiva, la diplomacia, vista desde los pensamientos de Morgenthau (1948), no es más que un elemento que contribuye a la continuidad de la lucha por el poder entre las naciones soberanas, quienes tratan de mantener relaciones pacíficas y ordenadas entre ellas (Morgenthau, 1948, p. 627) a partir de las cuatro tareas fundamentales de la diplomacia estatal, que ponen de manifiesto un cierto margen contradictorio en el realismo clásico a partir del surgimiento de las dos guerras mundiales en la primera mitad del siglo XX.
Adicionalmente, para el planteamiento del porqué de la decadencia de la diplomacia estatal, Morgenthau ya lo presentaba cuando proponía cinco factores1 que llevaron a la pérdida de la fuerza diplomática por parte de los Estados, encaminados siempre a la búsqueda de poder en un sistema estadocentrista. Como resultado de esto, y sumando los pensamientos que dejan autores como Kissinger (2016), Wendt (1999), Khanna (2016), Kaplan (2017) y los mismos Nye y Keohane (1977), el proceso de las relaciones internacionales ha tomado un nuevo rumbo al destacar nuevas estructuras para el manejo de las problemáticas existentes en el mundo contemporáneo y que requieren, no solo de soluciones supranacionales, como la plantea el idealismo wilsoniano y el funcionalismo de Mitrany, sino de acciones intraestatales de mayor impacto en la política de los propios Estados.
Bajo esta nueva perspectiva que se plantea, la paradiplomacia cumple un rol importante en el desafío de darle un orden a los poderes de los nuevos actores del sistema internacional. Esta línea de estudio ha sido una rama de las relaciones internacionales enmarcada dentro de los movimientos funcionalistas, constructivistas, positivistas y los estudios críticos de la política internacional. Teniendo en cuenta esto, los avances que se están dando en el mundo concentran su esfuerzo en el desarrollo de estructuras que faciliten el trabajo de los actores estatales y no estatales, en procura de dar respuesta a problemáticas que se presentan en el entorno de la política internacional. Bajo esta perspectiva, Kuznetsov (2015) afirma que el estudio de la paradiplomacia no solo es fascinante, sino que también es una línea de pensamiento que aporta a la solución de los asuntos contemporáneos en el área de las relaciones internacionales.
Con base en esto, el mismo Kuznetsov (2015) presenta a la paradiplomacia como un elemento importante para la diplomacia subregional, ya que esta es considerada como un factor crucial para la comprensión de problemas relacionados con la interpretación de aspectos como la soberanía, que antes estaba ligada netamente a los problemas del Estado, al proceso de la descentralización de las decisiones que se vienen dando en los movimientos liberales de los últimos años en diversos Estados del mundo y a la expansión de los actores del sistema internacional contemporáneo. Bajo esta perspectiva, los estudios de la paradiplomacia empiezan a tomar una trascendencia importante a partir de la década de los años setenta (Cornago, 2013; Tavares, 2016), con los lineamientos que dejaban los teóricos enfocados en el estudio de las fuerzas políticas, económicas y sociales de los estudios funcionalistas de David Mitrany, el neorrealismo de Waltz y a las teorías de interdependencia y globalización de Nye (Oyarzún, 2008). Esta visualización teórica abrió las puertas a la línea integracionista o regionalista, enfocada al análisis de la incapacidad del Estado para la satisfacción de las necesidades humanas dentro del mismo territorio y, en especial, en espacios ajenos a la autoridad estatal centralizada (Vieira, 2005).
En ese orden de ideas, el desarrollo de un marco teórico que ayude a los estudios de la paradiplomacia se dificulta, pues se aparta a los nuevos actores, ONG, corporaciones multilaterales, organizaciones intergubernamentales, ciudades, gobernaciones y entes subnacionales, del desarrollo de los lineamientos del orden mundial del cual son cada vez más protagonistas (Khanna, 2016). En este sentido, lineamientos como los de la interdependencia (Kheone y Nye, 1977), y los aportes de Soldatos (1990) y Duchacek (1990), representantes directos del concepto de la paradiplomacia en la política internacional, van a darle una base teórica necesaria al estudio de las relaciones internacionales de los entes subnacionales, tal como se rescata en los trabajos de Cornago (2013), Khanna (2016) y Tavares (2016), que presentan el concepto de la paradiplomacia como aquella rama de los estudios de relaciones internacionales que empodera a los nuevos actores en el nuevo orden mundial.
Con este amplio marco conceptual y teórico, daremos inicio a una aproximación del concepto de paradiplomacia, a efectos de identificar cómo los procesos de la política internacional están reorientándose en el nuevo sistema internacional, en procura de dar una respuesta a las problemáticas globales del nuevo siglo. Como primera medida, el concepto de la paradiplomacia es visto por la gran mayoría de los autores como un concepto que ha sido poco tratado dentro de los estudios de la política y las relaciones internacionales, debido, posiblemente, a que el poder de las teorías clásicas de estas ciencias se enmarcan más en comprender el papel del principal actor del sistema, el Estado; dejando aparte las unidades subnacionales y a los ejercicios de integración regional en un plano intrascendente a la hora de diseñar un nuevo orden de la política mundial.
Al mismo tiempo, es interesante rescatar lo expuesto por Soldato (1990) cuando plantea que el término paradiplomacia, aunque nuevo, enmarca desarrollos políticos que han existido en el manejo de las relaciones interestatales en las sociedades industriales avanzadas de tipo federal y en la cual las acciones de actores locales, distintos a los propios Estados soberanos, desempeñaron un papel importante en el desarrollo del comercio internacional. Adicionalmente, alineados a lograr dar una mayor aproximación a la definición de lo que es la paradiplomacia, autores como Keating (2000), Duchacek (1990) y Kuznetsov (2015) dejan entrever la importancia de los actores locales y/o regionales en la política internacional en el juego de lo que Cornago (2013) va a llamar la resiliencia de la diplomacia moderna en la nueva era de complejidad global y "soberanías perforadas" (p. 110).
Así, entonces, de acuerdo con lo planteado por Kuznetsov (2015), la paradiplomacia se puede definir como "la forma de comunicación política para alcanzar beneficios económicos, culturales, políticos o de cualquier otro tipo, cuyo núcleo consiste en acciones autosostenidas de gobiernos regionales con gobiernos extranjeros y actores no gubernamentales" (p. 31). Bajo esta línea, el trabajo de la paradiplomacia se va a ver representado en las acciones desarrolladas por actores no estatales en el contexto de la política internacional contemporánea, con el objetivo de lograr una mayor participación de sus comunidades dentro del nuevo orden mundial.
Para lograr esta nueva participación, el contexto de la paradiplomacia está enmarcado en el interés de los nuevos actores por lograr una mayor aproximación a los temas de la política internacional. En este sentido, es importante retomar los conceptos básicos de Soldatos (1990) sobre las dos grandes categorías en las que se mueve la paradiplomacia, la global y la regional2 y de la cual, a partir de la interdependencia de la política internacional, todos buscan participar en procura de lograr un beneficio o mitigar riesgos comunes entre regiones.
En este sentido, la paradiplomacia está siendo vista como una nueva aproximación a las acciones de la política internacional. Bajo esta perspectiva, es interesante rescatar la aproximación que hace Cornago (2013), cuando plantea de manera general algunos aportes de la paradiplomacia en distintas zonas del mundo, como son: en Europa, con la misma integración económica y últimamente en el diseño de gobernanza multinivel. En Norteamérica, que, aunque no tiene una coherencia de integridad como la de Europa, mantiene unos lazos de poder económico y de legitimidad social que les permite mantener diálogo federal y regional en temas como seguridad, migración y comercio. En Latinoamérica, aunque los procesos de regionalización que presenta el autor se concentran en las integraciones regionales, se pueden rescatar los acuerdos alcanzados en los temas migratorios, que permiten la movilidad de las personas y un flujo mayor de los capitales de una manera más activa. Adicional a esto, el trabajo desarrollado por los países que conforman la Alianza del Pacífico (México, Colombia, Perú y Chile), permite el intercambio de experiencias culturales, científicas, educativas y de inversión de una manera efectiva y de gran impacto.
De la misma forma, Cornago (2013) presenta esquemas de estructura paradiplomática a partir de los trabajos en conjunto por parte de Rusia, China e India, los países del Cáucaso, los esfuerzos por mantener el Asean como un elemento de consolidación y desarrollo económico de esta zona del mundo. De igual forma, presenta cómo actores, particularmente algunas prefecturas en Japón, mantienen posiciones, no solo para lograr la expansión de sus propias economías, sino también en la participación de temáticas de características mundiales como son los temas de la desnuclearización y la promoción de la reconciliación mundial.
Estos aspectos que deja la paradiplomacia en distintas partes del mundo, están soportando los más tradicionales pensamientos de la paradiplomacia. Sin embargo, Cornago (2013) resalta que:
La paradiplomacia debe ser consciente de sus propias condiciones de posibilidad. La dinámica de relevancia aquí no es únicamente instrumental. Importantes dimensiones normativas también son muy influyentes. Desintegración social y presión de la élite, atribuciones conflictivas de responsabilidad política, alienación colectiva de los gobiernos centrales, nociones de lealtad constitucional, reafirmación de singularidades culturales, reivindicaciones sociales de mayor autonomía, necesidades percibidas para el fortalecimiento de la legitimidad institucional. Todos estos factores influyen en la forma que los gobiernos subnacionales reaccionen en el nuevo contexto global. (p. 115).
Retomando el contexto de la paradiplomacia, los aportes generales antes vistos son algunos de los elementos que pueden ser analizados a partir de fuerzas intraestatales en el desarrollo de lo que plantea Keating (2000), la construcción de redes y de cadenas de cooperación para el involucramiento de las regiones en los contextos de la política mundial. En una mayor profundización, los casos que presentan las estructuras paradiplomáticas procuran lograr una mayor autonomía en el manejo de la política internacional de las regiones y/o localidades, de tal forma que permita lograr una mayor productividad de los acuerdos estatales en beneficio de sus propios intereses.
Bajo esta perspectiva, Soldatos (1990) plantea que la segmentación política (en materia de la política exterior) no solo puede ser un elemento que permita la participación de las regiones y/o las localidades en asuntos que le competen en materia de política exterior, sino también que estas pueden contribuir a nacionalismos que procuran lograr mayor autonomía a partir de las distintas formas de la misma paradiplomacia. En este sentido, algunos de los casos que recogen distintos autores, como Tavares (2016), Kuznetsov (2015) y Cornago (2013), están concentrados en movimientos regionales de características nacionalistas, como son: los del país vasco en España y Francia, Quebec en Canadá, Tartaristán en Rusia, la región Bávara de Alemania y la región de Cataluña en España3. Estos territorios son ejemplos de cómo los procesos paradiplomáticos han permitido la integración de regiones interestatales en búsqueda de unas identidades culturales, geográficas y económicas, con el objetivo de lograr una autonomía en materia de política exterior en beneficio de sus propios intereses y sus habitantes.
Bajo esta perspectiva, la paradiplomacia se convierte en un instrumento para el análisis de estos fenómenos del nacionalismo actual, a partir de que es con la integración de políticas regionales y locales como se ha llegado a acuerdos que permitan un mejor aprovechamiento de la política exterior de los Estados a los que pertenecen, pero con la autonomía y la participación de los entes gubernamentales de la región en la formulación de proyectos comunes y de característica interestatal. En este sentido, es pertinente retomar los planteamientos y casos4 presentados por Keating (2000), al destacar a la paradiplomacia como una nueva forma en la que los sistemas funcionalistas han entrado en una nueva era para la disolución de disputas políticas, y promover las ventajas de la cooperación funcional en beneficio de los mismos ciudadanos de la región.
Ante lo expuesto, es interesante destacar que la estructura de la paradiplomacia en muchas partes del mundo, pero especialmente en Europa, ha permitido la posibilidad de establecer políticas exteriores integradoras en distintas localidades y regiones, resaltando la importancia de mantener activas las conexiones que mantienen un equilibrio y un orden entre las políticas estatales y las locales. En este orden de ideas, es oportuno resaltar que es a partir de las relaciones paradiplomáticas como se vienen enfrentando las dificultades contemporáneas en Europa (con la llegada de movimientos separatistas y nacionalistas como los de Cataluña y el mismo Brexit), ya que las relaciones comerciales, políticas y sociales que se tienen en las localidades y regiones pueden ser inclusive más fuertes que la misma política exterior emanadas desde el centralismo estatal (Deudney e Ikenberry, 2018).
En este último aspecto, me refiero específicamente a dos casos que marcan hoy en día una tensión entre las regiones y los Estados, Cataluña y Gibraltar. En el primer caso, Cataluña ha abierto espacios de participación internacional en procura de lograr ser reconocido como Estado luego del referendo independentista de octubre de 2017, pero que, luego de un año, la situación se orienta hacia recuperar los niveles económicos que se tenían, lo que demuestra la importancia de mantener esos vínculos económicos tan importantes para su desarrollo5 y en continuar procesos de internacionalización autónomos en líneas netamente paradiplomáticas; es decir, una política exterior desde la misma región y desde sus entidades subnacionales.
Para el caso de Gibraltar, el problema no es solo económico sino específicamente un tema social e inclusive cultural. En este caso, el planteamiento del Reino Unido, luego del Brexit del 2016, está concentrado en mantener vínculos comerciales con la Unión Europea, una línea netamente estadocentrista, y lo cual hasta ahora no ha tenido los resultados esperados por el gobierno británico. Bajo esta circunstancia, la población enclavada en Gibraltar mantiene una preocupación por la dependencia absoluta de España en lo referente a los temas como: el comercio, la economía y la misma vida social. A la vez, España ha planteado en las negociaciones del Brexit, la necesidad de mantener vínculos abiertos en pro de lograr un estatus diferente para esta región ante la defensa de los derechos ciudadanos, la aviación civil y la pesca, tres elementos que mantienen una estrecha unión entre los habitantes de esta zona.
Para concluir esta primera parte de la contextualización de la paradiplomacia, lo que se puede evidenciar es que el mundo contemporáneo trae consigo la presencia en el orden mundial de nuevos actores en la política internacional, a partir de la proliferación de temáticas amplias que requieren de acciones más focalizadas por parte de los gobiernos locales y regionales. En este sentido, la paradiplomacia permite que exista una congruencia entre las políticas centrales y las políticas locales o regionales, en procura de apoyar iniciativas de internacionalización que la misma política exterior estatal no alcanza a dimensionar y/o solucionar en el cambiante e interdependiente sistema internacional contemporáneo. Bajo esta perspectiva, los movimientos paradiplomáticos que se vienen dando al interior de los gobiernos subnacionales, están rompiendo con el estadocentrismo de las relaciones internacionales, enmarcando los caminos para que los entes subregionales y subestatales entren a desempeñar un rol más trascendental en el orden económico, político y social del mundo.
AVANCE DE LA PARADIPLOMACIA -CONECTOGRAFÍA Y DESARROLLOS GEOPOLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Luego de contextualizar el desarrollo de la paradiplomacia dentro de las nuevas líneas de estudio de las relaciones internacionales, es interesante destacar dos líneas principales que recogen distintos autores en los últimos años, la conectografía (Khanna, 2016; Tavares, 2016) y el desempeño de la política internacional de los actores subnacionales. Bajo esta perspectiva, tomando lo expuesto por Turzi (2017) cuando presenta los actores subnacionales como actores del sistema internacional en una nueva sociedad civil global a partir de la expansión de las relaciones transnacionales por parte de actores subnacionales como son las ciudades, las provincias y las mismas regiones, se hace evidente que existe una transferencia de poder por parte de los Estados a los agentes y actores subnacionales.
Bajo esta misma línea, Tavares (2016) presenta la paradiplomacia a partir del activismo de los actores subnacionales como un fenómeno mundial a partir de la misma política exterior de los propios Estados, colocando en el contexto mismo de las relaciones internacionales, la línea de la conectografía de Parag Khanna (2017) y el fortalecimiento de las ciudades en el contexto de la política internacional. En este sentido, Turzi (2017), Tavares (2016) y Khanna (2017) van a reconocer el poder de las unidades subnacionales en el nuevo juego de la política internacional y en la cual las ventajas se concentrarán en el desarrollo económico, en la gobernanza de línea globalista y la integración a las cadenas de valor del mundo contemporáneo.
Reconociendo esto, entonces, se plantea la importancia de los nuevos actores subnacionales en la política internacional, a partir de que los aportes que sustentan el rol de muchos Estados nacionales provienen de los mismos subestados y ciudades (megaciudades como lo presenta Khanna, 2017) que tienen un papel más protagonista en el orden económico mundial. Sin embargo, es importante destacar lo planteado por Cornago (2013) cuando expresa la necesidad de entrar en una "disputa agonista", por la cual la forma de abordar los temas de interés de los nuevos actores subnacionales, está dada desde una nueva cultura diplomática dentro de los propios Estados (Cornago, 2013, p. 120), como una manera de reconocer la importancia de los procesos de internacionalización de los actores subnacionales y de la misma paradiplomacia como una nueva concepción de las relaciones internacionales contemporáneas.
De manera análoga a lo antes expuesto, uno de los avances que ha dejado la postura de la paradiplomacia de Tavares (2016), es la integración de las sociedades en el mundo multipolar dentro del sistema internacional contemporáneo. En este sentido, uno de los elementos más importantes que se encuentra ligado a la postura de la paradiplomacia es el presentado por Parag Khanna (2016) en la denominada conectografía. Considerando que los avances de los nuevos actores subnacionales son cada vez más relevantes en la política internacional, se plantea la necesidad de fortalecer las relaciones internacionales de las ciudades y regiones, con el fin de adecuar políticas y formas de gobernanza al cambio de un mundo de iure, de las fronteras políticas, al mundo de facto, de las conexiones funcionales (Khanna, 2016, p. 37).
Ante esta perspectiva, la conectografía presenta la necesidad de sobrepasar los límites de la diplomacia, en procura de dar una respuesta efectiva a las nuevas realidades de la política y la economía mundial. A causa de esto, el esquema paradiplomático que se percibe en lo planteado por Khanna (2016), se concentra en el rompimiento de la diplomacia tradicional y el cambio a la generación de nuevos paradigmas, en donde las ciudades y las comunidades regionales serán más relevantes en la conectividad del mundo contemporáneo. En este sentido, vale la pena traer a colación lo que presenta Khanna en su texto:
Muchos estudiosos siguen sosteniendo hoy en día que las fronteras políticas son las líneas artificiales más importantes del mapa, debido a la tendencia de considerar el territorio como la base de poder y el Estado como la unidad central de la organización política, así como a la idea de que los gobiernos son los únicos capaces de organizar la vida en el seno de sus Estados, y a la creencia de que la identidad nacional es la fuente principal de lealtad de las personas. El avance de la conectividad provocará el colapso de todas estas creencias (p. 40).
Enfocados en el tema de la paradiplomacia y en línea con lo que presenta Tavares (2016), Khanna (2016), se plantea que en el desarrollo de la nueva estructura del sistema internacional y de la política mundial, se deben tener presentes las siguientes categorías esenciales: los países territoriales, las ciudades conectadas, las mancomunidades regionales, las comunidades en la nube y las empresas sin Estado. Llegado a este punto, es interesante retomar la pregunta que plantea Mauricio Turzi (2017) de si estamos en el retorno de las ciudades Estados en un mundo en el que la competitividad y los desafíos colocan a estos nuevos actores en un punto trascendental dentro de la política mundial.
Bajo este punto de vista, la geopolítica que presenta la conectografía va unida a la paradiplomacia, ya que las ciudades se han convertido en la infraestructura más importante dentro de la humanidad (Khanna, 2016) y, por lo tanto, el involucramiento de los gobiernos locales en temas de política exterior hacen de la paradiplomacia un elemento trascendental en la identificación de oportunidades en el mundo cada vez más interconectado, convirtiendo las estructuras urbanas en piezas claves del orden global contemporáneo. Adicional a esto, otros actores no estatales van a entrar en la escena de la política mundial a partir de la ampliación de los espacios que van a ser tomados por grupos como: asociaciones de entidades subestatales, las corporaciones multinacionales y las organizaciones no gubernamentales. En este sentido, como lo presenta Tavares (2016), la contribución a la internacionalización por parte de estructuras paradiplomáticas, va a ser determinante en lo que va a conocerse como el flujo global de acciones gubernamentales y no gubernamentales hacia la desnacionalización de la política internacional y la nueva orientación de los actores subnacionales en la gobernanza global.
Como resultado de estos movimientos presentados en la conectografía de Khanna (2016) y los lineamientos de la paradiplomacia de Tavares (2016), se puede evidenciar que uno de los principales avances en los estudios de la paradiplomacia está concentrado en el papel que cumplen los nuevos actores en el sistema internacional, en especial los enmarcados en las zonas urbanas de distintas partes del mundo en donde, hoy en día, se concentra gran parte del poder económico, político y social. En este sentido, el papel que cumplen las políticas de internacionalización de las ciudades y regiones actualmente, son importantes para el reordenamiento de la gobernanza mundial, el desarrollo de soluciones a las problemáticas del mundo y a la conectividad de las actividades económicas, sociales y políticas que enmarcan el sistema internacional de característica estatista.
ANÁLISIS COMPARATIVO. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PARADIPLOMACIA, LA GOBERNANZA REGIONAL Y LA GLOCALIZACIÓN
Para dar inicio a esta comparación que se propone en esta consigna, se hace necesario destacar que los tres autores tienen una concepción clara de la importancia de la paradiplomacia en el nuevo orden de la política internacional. Aclarando esto, se hace indispensable dar una primera aproximación diferenciadora de los tres autores, así: Roberto Tavares (2016), quien en su texto Paradiplomacy: cities and states as global players, presenta una línea clara de cómo se pueden desarrollar los procesos de internacionalización de las ciudades y regiones a partir de los nuevos espacios que se tienen a disposición dentro del sistema internacional posguerra fría y con el apoyo de los esquemas de la paradiplomacia que sustentan Soldatos (1990) y Duchacek (1990). Posterior a este, se presenta a Michael Keating quien a partir de su línea paradiplomática, orientada a la construcción de redes de cooperación regionales, bajo líneas federadas y orientadas a dar un empoderamiento a las estructuras globalizadoras de actores subnacionales, concibe que se deben adelantar procesos de internacionalización a fin de participar en las cadenas de valor de los procesos de la economía globalizada e interdependiente. Finalmente, Francesca Dickson trae la discusión de cuáles son los límites de la paradiplomacia a partir de la intromisión de algunas estructuras supranacionales en la gobernanza de los actores subnacionales, sobre todo dentro del territorio europeo.
Como primera medida, Tavares hace una aproximación de la paradiplomacia a partir de ciertas categorías necesarias dentro de la estructura misma del fenómeno. Tomando como referente la fuerza que tienen los actores subnacionales, como lo son las regiones y las ciudades, hace unas distinciones de cómo se deben orientar los esfuerzos paradiplomáticos en procura de alcanzar una participación más activa dentro de la política internacional contemporánea. En este sentido, Tavares recopila algunas de las más importantes estructuras paradiplomáticas del mundo, en donde las ciudades y las regiones han tomado un rol vital en actividades de gobernanza mucho más estructurada y totalmente orientadas a la internacionalización de la localidad y/o la región.
De la misma forma, Tavares presenta distintas formas y espacios donde se pueden desarrollar actividades paradiplomáticas, colocando a esta actividad como un fenómeno muy amplio y que requiere de acciones más concretas por parte de los sistemas de gobierno de los entes regionales y subnacionales. Desde esta perspectiva, se distancia de las líneas regionales de Michael Keating y Francesca Dickson, en donde estos últimos tienen un espectro netamente concentrado en el territorio europeo y en la autoridad de los entes subnacionales a partir de la gobernanza y las autoridades supraestatales que hoy en día les ampara. Ante esta perspectiva, la propuesta paradiplomática de Tavares lleva a reforzar que las respuestas de los actores subnacionales y de las entidades no estatales, requieren de acciones encaminadas a la internacionalización de sus políticas en procura de lograr una alineación a los nuevos espacios que se abren en el sistema internacional contemporáneo.
Finalmente, Tavares logra diferenciar las posturas de Keating y Dickson, al proveer una infraestructura institucional a la paradiplomacia, permitiendo que esta se convierta en una respuesta efectiva a las problemáticas de la globalización desde la misma gobernanza de las regiones y las entidades subnacionales. Adicional a esto, los lineamientos de Tavares permiten en la estructura paradiplomática, abrir distintos espacios para evitar pensamientos secesionistas y nacionalistas que se presentan tanto en Europa como en otras partes del mundo, a partir de lograr mayores interconexiones en áreas como: la inversión de infraestructura, el apoyo a las diásporas, a la movilidad de las personas, al desarrollo económico de la localidad y a la estrechez de los vínculos políticos entre regiones comunes. Esto último está enmarcado en la misma postura que presenta la conectografía de Khanna (2016), en donde la conexión a las nuevas estructuras del mundo será la prioridad para el desarrollo de las localidades, las regiones y, así mismo, de los propios Estados.
Con respecto al enfoque de la paradiplomacia que presenta Michael Keating, se puede decir que este es uno de los más importantes exponentes de la concepción misma de la paradiplomacia, en cuanto a que defiende los intereses regionales en materia de política internacional sin entrar en contravía con la política exterior del propio Estado. Esto lo argumenta propiamente, cuando plantea que los gobiernos regionales no tienen el suficiente poder soberano para actuar en la búsqueda de los propios intereses nacionales, por lo cual siempre estarán concentrados en lograr consensos para la internacionalización de las regiones a través de acciones de cooperación y redes regionales.
Keating, al igual que Dickson, van a presentar las respuestas paradiplomáticas en el entorno del espacio europeo, pues es a partir del sistema funcionalista como pueden ejercer una mayor acción los actores subnacionales en distintos órganos que presenta la comunidad internacional europea. De todas formas, uno de los diferenciadores de Keating está en el regionalismo como elemento indispensable para el desarrollo de procesos paradiplomáticos. Dicho esto, los esquemas de la regionalización están concentrados en adaptar actividades propias de la región compitiendo directamente en un complejo mundo dominado por gobiernos nacionales y organizaciones de características estadocentristas, que los lleva a implementar esquemas de gobernanza alineados a los mismos intereses de la política estatal, pero con particularidades propias de la misma paradiplomacia.
Retomando los principios de Soldatos, Michael Keating (2000) ve en la paradiplomacia la oportunidad para que las regiones puedan desarrollar esquemas de internacionalización bajo tres líneas fundamentales: política, cultura y economía. En estos aspectos, que los tres autores tienen en común como principio de los estudios paradiplomáticos, Keating (2000) va a resaltar el tema cultural a partir de que las regiones deben dar una respuesta directa y efectiva a la fuerza de la globalización, vista esta como aquella fuerza de estandarización económica alrededor del mundo que perjudica elementos esenciales de la cultura de los pueblos. Ante esto, Keating (2000) propone una respuesta efectiva por parte de las regiones a este fenómeno de la globalización, teniendo presente que los Estados mismos no tienen la capacidad para resaltar esos valores culturales que la misma región reconoce como autóctonos e importantes para su visualización frente al mundo (Kuznetsov, 2015).
Así, entonces, con la regionalización, el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales para la internacionalización de las regiones y la defensa de sus propios recursos culturales, Keating (2000) va a plasmar una nueva orientación de la paradiplomacia en la que los actores principales van a ser, no solo los entes subnacionales (con su propio esquema de gobernanza de línea internacional), sino también los actores no estatales (representados en las asociaciones, ONG, particulares, empresarios y otros), los que van a llevar a cabo un proceso de transformación hacia su propia política de internacionalización en lo que se va a conocer como "gobiernos/actores subnacionales". En esta medida, quisiera complementar esta diferencia de Keating, en lo referente a la regiona-lización y su involucramiento en los sistemas de la paradiplomacia, con las tres principales facetas que propone para la internacionalización de las redes regionales:
Dejando de lado a Keating y comprendiendo la importancia de la internacionalización de las regiones y de los mismos actores subnacionales, Francesca Dickson presenta una argumentación interesante sobre la paradiplomacia, enfocada principalmente en darle una orientación más clara sobre cómo deben desarrollar los procesos de gobernanza aquellos entes interesados en el desarrollo de una propia política de internacionalización. Enmarcada en los principios de Soldatos y Duchacek, Dickson ve en el ejercicio de la paradiplomacia elementos interesantes para el desarrollo de sistemas de la gobernanza multiniveles (GMN), es decir, acatando las particularidades regionales y locales bajo la línea de la política exterior estatista y supranacional.
En esta perspectiva, Dickson (2014) hace una distinción clara de lo que va a ser la gobernanza multinivel y la paradiplomacia; enfocada en dar un debate más académico al término de la paradiplomacia, hace una clara diferencia entre estos dos términos, en donde la GMN es la forma más adecuada para el uso de las relaciones exteriores que tienen lugar dentro del entorno europeo, y la paradiplomacia describirá solo asuntos que tienen características globales y de las cuales pueden trabajarse desde los mismos actores subnacionales y/o en las redes regionales de distintas partes del mundo.
De la misma forma, una de las diferencias que establece el enfoque que presenta Dickson con respecto a lo propuesto por Tavares y Keating, es que la paradiplomacia de ciudad tiene una mayor representatividad en el contexto del orden global, mientras que la regional carece de una fuerte presencia en los escenarios internacionales y se queda en el orden de la supranacionalidad funcionalista. En consonancia con lo anterior, la disparidad la explica a partir de que los movimientos supraestatales que se manejan en el sistema internacional europeo, llevan a que las regiones busquen un acercamiento más directo con aquellas instituciones formales de representación estatista, a través de plantear esquemas de GMN que les permitan estructurar respuestas interestatales en favor de sus propios intereses.
Teniendo presente esto, los escalonamientos que deben llevar las regiones para lograr la participación en la política internacional contemporánea, la enfocan netamente en el resquebrajamiento de la relación bilateral existente entre la región y el Estado, debido especialmente a que la toma de decisiones se ha elevado a instituciones de alcance supranacional y a actores que hacen necesaria la internacionalización de sus propias problemáticas y políticas. En este sentido, Dickson (2014) presenta a la GMN como el elemento más importante para las relaciones Región-Región y Región-Ente Subnacional, dejando la paradiplomacia como un enfoque que solo se plantea en los procesos de expansión global de aquellos entes subnacionales, como son las ciudades.
Ante lo expuesto, se podría evidenciar una tenue línea homogénea entre lo planteado por Tavares y Dickson en lo concerniente al papel de las regiones y actores subnacionales en el ámbito de los temas globales, reconociendo así la importancia de la internacionalización dentro de los mismos entornos gubernamentales. De todas formas, es importante destacar que la postura de Dickson no alcanza a tomar los tres elementos que Soldatos presenta (la política, la cultura y la economía), los cuales sí son tomados por Tavares y Keating, dejando en las manos de la diplomacia pública (es decir, en la paradiplomacia), algunos temas de características globales, como son: las relaciones transnacionales globales, el establecimiento de ayuda internacional y los programas de desarrollo como la única forma para proponer esquemas de internacionalización de las regiones y/o de los entes subnacionales.
Finalmente, lo que se puede destacar de Dickson, en referencia a la paradiplomacia, es que rescata la importancia de abrir espacios para la conexión de las regiones a la economía mundial a partir de lo que llama la glocalización; es decir, a la búsqueda de identidades propias de una región y/o una ciudad que pueda competir en el contexto de la homogenización de la economía mundial. Ante esto, hace un llamado a la unidad de las regiones para competir en el ámbito global a partir del desarrollo de una presencia internacional más participativa, pero siempre enmarcada en el desarrollo de procesos de gobernanza claros y bien estructurados.
CONCLUSIONES
El estudio de la paradiplomacia puede darse a partir de la comprensión de que el actor principal de la política internacional, el Estado, ha entrado en una línea de debilidad, puesto que su alcance está limitado por los mismos sistemas liberales y realistas, que lo encasillan en un entorno interestatal y supranacional de poco alcance frente a las problemáticas que más afectan hoy en día a la misma sociedad. Bajo esta mirada, el desarrollo del estudio de la paradiplomacia se sustenta en el choque teórico existente entre el liberalismo wilsoniano, con la construcción de organismos multilaterales, y el realismo clásico, defensor del esquema diplomático, enfoques clásicos que muestran al Estado como el mayor representante de la política internacional.
La paradiplomacia plantea que los entes subnacionales deben tener presente: los conceptos de la diplomacia subregional, la descentralización y a la misma expansión de los actores dentro del sistema internacional, como parte de la misma estructura del Estado. Con esto, el estudio de las acciones de relaciones internacionales, por parte de los actores subnacionales, se hacen más importantes hoy en día, debido a que existe una necesidad de integrarse a los movimientos políticos mundiales, los avances tecnológicos, el desarrollo de infraestructura de alcance supranacional y, en fin, a todo lo que va a ser llamado el nuevo orden mundial (Kissinger, 2016) y conectografía (Khanna, 2016).
Con lo dicho, se puede afirmar que los aportes teóricos de la paradiplomacia se encuentran en un limbo conceptual, pues los estudios de las relaciones internacionales ven en las respuestas de los entes subnacionales como acciones contrarias a la propia política exterior del Estado. En esta línea, el artículo presenta algunos de los enfoques que se han dado en materia de política exterior por parte de movimientos independentistas en España, Francia y Rusia, donde entes subnacionales han desarrollado esquemas paradiplomáticos en contra de los intereses estatales, los cuales pueden ser analizados como casos aislados del concepto teórico o, simplemente, a partir de la debilidad del propio Estado nacional.
De igual manera, se fortalece el concepto de la paradiplomacia a partir de que es esta línea teórica la que puede dar algún tipo de orientación en la comprensión de los fenómenos que se vienen dando en muchas partes del mundo y que requieren de una nueva estructura conceptual, para su más adecuado análisis. Bajo este punto de vista, se presentan distintas aproximaciones al estudio de la paradiplomacia, desde la visión de los nuevos actores del sistema internacional, las ciudades, las megaciudades y otros actores subnacionales. Para ello, se rescatan los trabajos de Khanna (2017), Cornago (2013) y Tavares (2016), por mencionar algunos, como los estudios que van a permitir reconocer que, evidentemente, las ciudades y los entes subnacionales tienen un papel trascendental en la política internacional, ya que son estos los que enfrentan la cotidianidad de los problemas económicos, políticos y sociales del mundo contemporáneo.
El estudio de la paradiplomacia deja entrever choques conceptuales en lo referente a la institucionalidad, en los entes subnacionales y la misma política del Estado, causando problemas que pueden evidenciar un debilitamiento del propio sistema westfalianista, donde los actores y entes subnacionales son los más perjudicados. En contraposición, al final del documento, también se muestra cómo los nuevos actores del sistema internacional pueden sacar mayor provecho al proceso de la globalización a partir del desarrollo de políticas paradiplomáticas, que integren intereses propios de los entes subnacionales al nuevo orden mundial.
Para terminar, el artículo presenta una aproximación a los estudios de la paradiplomacia, haciendo una descripción de algunos de los autores e investigadores del poder de los entes subnacionales en el contexto de su misma internacionalización e integración en el orden mundial contemporáneo. De igual forma, el documento permite dejar abierta la posibilidad para profundizar los estudios de la paradiplomacia, a partir de algunos de los enfoques relacionados en el texto, en procura de dar otra visión a los problemas que enfrentan los estudios de las relaciones internacionales contemporáneas, en el contexto del papel de los nuevos actores dentro del propio sistema internacional.
NOTAS
1 Los cinco factores que plantea Morgenthau como elementos que llevan a una decadencia de la diplomacia en la política internacional, son: el desarrollo de las comunicaciones, el descrédito de la diplomacia, la diplomacia mediante procedimientos parlamentarios, las superpotencias (recién llegadas a la diplomacia) y, finalmente, la naturaleza de la política mundial contemporánea.
2 Las dos categorías que presenta Soldato (1990) están enmarcadas así: la categoría global, que plantea los temas de la política alta con asuntos como las guerras, los procesos de paz, la liberalización del comercio internacional, la firma de acuerdos y tratados comerciales, el terrorismo, entre otros. En la categoría regional, se podría decir que manejan temas de la política baja en concordancia con las problemáticas que afectan directamente a las comunidades de una zona geográfica común, una cultura común o un interés común.
3 Estos son los casos más utilizados en los estudios de la paradiplomacia, pero no son los únicos. Tavares, por ejemplo, hace una aproximación más amplia de los casos y presenta los distintos acuerdos y asociaciones que han abierto espacios para la internacionalización de regiones y localidades en Latinoamérica, Europa y otros continentes.
4 Los tres casos presentados por el autor, están centrados en cuatro regiones particulares, que son: Irlanda, la región de Tirol (región de Italia y Austria), Istría (región de Eslovenia, Italia y Croacia), Schleswig-Holstein (región de Alemania y Dinamarca) y el país vasco (región de Francia y España).
5 En este aspecto, luego del referéndum del 1° de octubre de 2017, muchas empresas iniciaron su salida del territorio catalán en apoyo al respaldo del gobierno español y a no perder el vínculo con la Unión Europea, quien no reconoció el resultado del referéndum. Ante esta salida, la economía catalana sufrió un fuerte revés que pudo hacerle llevar a una crisis social y económica de grandes dimensiones. Para mayor información, se pueden consultar las cifras en: Delgado (2017) y www.idescat.ca, donde se evidencia una fuerte reducción de la IED en el período comprendido entre el segundo trimestre del 2017 y el 2018.
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