10.18601/16577558.n33.06

La globalización del sistema alimentario y la crisis de 2007 en los países de la comunidad andina

The world food system globalization and 2007 crisis in the andean community states

Kattya Cascante Hernández*

* Doctora en ciencias políticas, administración pública y relaciones internacionales por la UCM. Profesora del Departamento de Relaciones Internacionales e Historia Global, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid, Campus de Somosaguas (Madrid). [kcascant@ucm.es]; [https://orcid.org/0000-0002-4859-4421].

Recibido: 28 de febrero de 2020 / Modificado: 3 de abril de 2020 / Aceptado: 5 de mayo de 2020

Para citar este artículo:

Cascante Hernández, K. (2021). La globalización del sistema alimentario y la crisis de 2007 en los países de la Comunidad Andina. OASIS, 33, pp. 75-94. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n33.06

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RESUMEN

Este artículo analiza la globalización del sistema mundial alimentario y sus estructuras de gobernanza. Para ello se fija en el caso concreto de la crisis alimentaria de 2007 y las respuestas adoptadas por los cuatro Estados de la Comunidad Andina. El artículo sostiene que las políticas implementadas por los gobiernos mejoraron el acceso a los alimentos, pero no así su calidad. Como resultado, aunque consiguieron reducir las tasas de subalimentación, elevaron el promedio del sobrepeso y la obesidad, empeorando la malnutrición general de su población.

Palabras clave: globalización, gobernanza, sistema alimentario, Estado, mercado.

ABSTRACT

This article analyzes the globalization of the world food system and its governance structures. It focuses on the particular case of the 2007 food crises and the policies adopted by the four Andean Community states. Paradoxically, while governments succeeded in improving the overall population access to food, thereby reducing undernourishment, their policies made overweight and obesity ratios rise, the net effect being a worsening of the nutrition conditions of their populations.

Keywords: Globalization; Governance; Food System; State; Market.

INTRODUCCIÓN

Este artículo se centra en cómo la globalización del sistema alimentario origina condiciones que afectan al acceso de los alimentos y en concreto sobre la reacción política de los paises de la Comunidad Andina (CA) frente a la crisis alimentaria de 2007. Si bien las medidas adoptadas por los gobiernos incidieron positivamente en la reducción de las tasas de subalimentación, estas medidas no parecen haber sido tan acertadas en la incidencia del sobrepeso y la anemia de las mujeres en estado fértil, ya que en ambos casos estos dos indicadores muestran valores más altos o relativamente altos con respecto a fechas anteriores. Desde 2016 en América Latina, 6 de cada 10 adultos son obesos y al menos 4 de cada 10 tienen sobrepeso. Casi el 40% de los niños padecen obesidad y más del 20% están por encima de su peso ideal. Esta prevalencia crece a un ritmo acelerado (BM, 2020).

Bajo la lógica del mercado y ante la necesidad de alimentar a su ciudadanía, los Estados han ido cediendo espacio en favor de las preferencias del negocio, condicionando con nuevos elementos y actores, el objetivo de erradicar el hambre en el mundo. Este debate representa una fractura entre la economía global alimentaria (mercado de alimentos) y las políticas nacionales alimentarias (seguridad alimentaria). Según el mercado de alimentos ha ido adquiriendo una escala global (producción suficiente), las políticas que podían garantizar una dieta adecuada seguían funcionando a escala nacional. Esto ha significado una pérdida de agencia del Estado frente al mercado en la calidad de las dietas y los patrones de consumo y la asunción de sus consecuencias en relación con la salud. El encarecimiento de los alimentos de grano durante la crisis de 2007 (hasta 400% en algunos casos) obligó a los colectivos más vulnerables a desviar su consumo hacia alimentos más baratos (ultraprocesados). Si bien estos alimentos sacian, también suponen la ingesta masiva de calorías vacías que no solo han elevado la obesidad en los países de la CA, también la tasa de anemia entre las mujeres en edad fértil.

Para ampliar la comprensión del sistema internacional contemporáneo, se acude al método analítico ya que permite, en un primer momento, interpretar la cuestión alimentaria a través de los principales debates teóricos en los que el fenómeno de la globalización condiciona el acceso suficiente de alimentos adecuados. En este sentido, las disciplinas de las relaciones internacionales y la economía política internacional (EPI) no solo facilitan este análisis a través de las estructuras internacionales y sus cambios, sino también hacen un mayor reconocimiento de las variables económicas y de las relaciones transnacionales. En el segundo apartado, se adopta el método deductivo para exponer la situación y reacción, principalmente de políticas macroeconómicas agrícolas y sociales, que los paises de la CA pusieron en marcha ante una crisis que se tradujo en un aumento generalizado de malnutrición. Con ello se pretende demostrar con relevancia explicativa y contraste empírico, el estrecho margen de maniobra que los Estados tienen frente al mercado en un marco internacional donde el fenómeno de la globalización ha consolidado un sistema productivo y comercial que asevera la inequidad alimentaria en un sistema que no registra escasez. Las fuentes utilizadas han sido primarias para la revisión de regulación internacional y legislación nacional de los paises estudiados, así como datos estadísticos extraídos de informes institucionales e índices de referencia. También se han utilizado fuentes secundarias para abordar el marco teórico, revisando libros, artículos originales e interpretativos, mayoritariamente dentro de la disciplina de las relaciones internacionales y la EPI.

1. LA GLOBALIZACIÓN DEL SISTEMA MUNDIAL DE ALIMENTOS Y EL ESTADO

La globalización alimentaria ha suscitado debates teóricos de muy diversa índole. En este artículo se ha considerado el valor explicativo de aquel que se considera determinante para que la población disponga de una alimentación suficiente y adecuada. A continuación se revisan los efectos de la globalización frente a la política nacional de los países y las tensiones respecto a la regulación del mercado de alimentos en el proceso de transnacionalización alimentaria.

1.1. Estado, mercado y democracia

El Estado ha ido cediendo espacio a las preferencias del negocio y condicionando con nuevos elementos y actores el objetivo de erradicar el hambre en el mundo. Desde una lógica mercantilista se ha abierto una brecha entre la economía global alimentaria (mercado de alimentos) y las políticas nacionales alimentarias (seguridad alimentaria1), que se ha ido agrandando con la internacionalización y globalización. La internacionalización ha significado una mayor interdependencia de paises y relación de intercambios que, debido a la globalización, se han ido integrando en la actividad económica alimentaria a escala global. Sin embargo, las políticas que garantizaban la alimentación seguían funcionando a escala nacional. Para McMichael (2014) esta integración económica y comercial del mercado de alimentos no generó paralelamente una política a escala global que permitiese establecer las instituciones necesarias para formular políticas públicas de los Estados en una escala diferente que pudiera garantizar una gobernanza de la seguridad alimentaria en beneficio de los intereses colectivos.

Bajo este planteamiento, Dani Rodrik (2011) analiza la paradójica dicotomía Estado­mercado de la globalización, donde los desafíos y riesgos globales conviven con las oportunidades para promover avances en nuevas dimensiones y ámbitos que permiten un acceso más equitativo a los alimentos básicos. Si bien la globalización ha supuesto la creación de un mercado único sin fronteras, que promueve el crecimiento y desarrollo económico para todas las economías del planeta, no está siendo exactamente así para la mayoría de los países menos industrializados. A medida que se defiende la democracia y protege la soberanía nacional, se incrementan los acuerdos comerciales que amplían las relaciones de producción y distribución de los alimentos al tiempo que se estimula la libertad de movimientos financieros en torno a ellos. Así, el control democrático sobre la alimentación se debilita en el marco del Estado según este se va integrando en la economía mundial. Esto solo podría evitarse si retrocede el proceso de interdependencia alimentaria que es, a su vez, constitutivo del fenómeno de globalización. En este sentido, mantener la democracia solo sería compatible con la globalización si se articulan fórmulas de gobernanza transnacional alimentaria que al mismo tiempo debilitan al Estado.

En este enfrentamiento, que se produce entre la alimentación y las políticas nacionales hacia la seguridad, no solo prevalece el dilema de si la globalización fortalece o debilita el papel del Estado en la alimentación, también subyace cómo afecta este proceso a cuestiones como el gasto social de un Estado para garantizarla. Por un lado, los Estados del bienestar2 mantienen una buena relación con la globalización y la seguridad alimentaria, ya que ofrecen condiciones favorables -inversión, una estabilidad social, poder adquisitivo de su ciudadanía, eficacia de las instituciones, etc…- siendo compatibles con altas tasas de productividad. Con ello, sería plausible que las empresas transnacionales (ETN) y el sector financiero (principales beneficiarios de la liberalización comercial y financiera) buscaran que la clase política de estos Estados adoptara medidas que favorezcan el crecimiento económico y el empleo y, en general, a toda la ciudadanía, ya que, entre otras cosas, aumenta la recaudación fiscal. En esta línea, Dani Rodrik (2011) muestra una correlación entre el grado de apertura económica de un país y el tamaño del Estado de bienestar (incluyendo la seguridad alimentaria) y demuestra que a mayor liberalización, mayor necesidad de enfrentar los riesgos derivados mediante programas de protección social. Polanyi (1944) ya sostenía que los programas sociales son consecuencia de la apertura económica y que, a la larga, esta era incompatible con la estabilidad política y el orden social. Así se puede entender que los Estados fuertes sean consecuencia del empeño de liberalizar bienes como el trabajo, la tierra y el capital, ya que han tenido que hacer frente a los riesgos que entraña el trabajo asalariado, la agricultura y el intercambio de capitales. De ahí la importancia de la eficacia de las instituciones del Estado3.

En este sentido, autores como Garrett (2000) muestra dos tendencias diferenciadas. Por un lado, cómo una mayor exposición al comercio internacional y a los flujos de capital han obligado a los Estados más industrializados a ralentizar el incremento del gasto público (seguridad alimentaria), mientras que en el caso de los países de renta media ese gasto se ha estancado o incluso retrocedido (Garrett, 2000, p. 36). Esto pudiera traducirse en una correlación entre la vulnerabilidad de los Estados con la sostenibilidad o beneficios de la globalización. Sin embargo no implica necesariamente que con la globalización, disminuya el margen de los gobiernos, se deba restringir el gasto social o incidir negativamente sobre la seguridad alimentaria. De hecho, hay países que a más globalización han incrementado las garantías de seguridad alimentaria dentro de su territorio (EE.UU. y la UE) y países que a igual apertura económica han mantenido o empeorado la suya (Egipto).

Si se cruza la eficacia de las instituciones con indicadores democráticos, resulta imprescindible mencionar las conclusiones de Przeworski y Messenguer (2005) en relación con la apertura económica del mercado de alimentos. Estos dos autores sostienen que si hay un condicionante económico-financiero de las instituciones internacionales, se limita la capacidad de los Estados. El avance del sistema financiero sobre el mercado de alimentos, durante y después de la crisis de 2007, coincide con un empeoramiento4 de la condición general de los derechos políticos y las libertades civiles, una tendencia de declive que se prolonga doce años (Freedom House, 2019). El informe de 2019 de esta organización advierte que la ausencia de alternativas ha transformado la democracia formal en un modelo que permite dosis de desigualdad, desempleo y corrupción, aunque sin abandonar su esencia. Así que, aunque la relación entre globalización y democracia pudiera no ser concluyente, sí podría influir en la calidad de la misma (Aghekyan et al, 2018).

1.2 La transnacionalización de la alimentación

Para interpretar el fenómeno de globalización, Robert Cox (1993) y Setphen Gill (2014) consideran que con el avance de la estructura (globalización) sobre el sistema mundial de alimentos se ha producido una pérdida de agencia sobre el mismo. Los Estados y las organizaciones intergubernamentales, cuyo papel sería la promoción de la alimentación mundial sin perjudicar el ámbito nacional, carecen de agencia suficiente para proteger a toda la población mundial de estos efectos negativos. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y su capacidad, no parecen ejercer de momento el liderazgo político necesario para intervenir en las recetas políticas y estrategias de desarrollo que suponen cambios importantes en la transnacionalización y distribución de la alimentación. Durante el siglo XX, la mayor transformación sobre la alimentación vino impulsada precisamente por esta estructura, provocando la internacionalización del Estado (Cox, 1993) y, con ello, una transnacionalización de la agencia que determina un orden mundial específico.

Como respuestas a este proceso de transnacionalización, ciertos debates de la sociedad internacional se han securitizado. La alimentación es uno de ellos, adquiriendo una naturaleza diferente al ser percibido como una amenaza de la que protegerse. Las relaciones internacionales de la alimentación se transforman y concretan en el término seguridad alimentaria, que surge a finales de la década de los años setenta, adoptando la definición de "disponibilidad en todo momento en el mercado mundial de suministros de alimentos básicos para sostener el consumo creciente y contrarrestar las fluctuaciones en producción y precios" (ONU, 1975). Otra aproximación al concepto de seguridad alimentaria es la que se vincula al proceso de securitización cuya lógica, tanto Buzan como Wæver, sitúan "más allá del ámbito regional, incluyendo seis niveles de análisis: global, sistémico, civilizacional, unitario (estatal), grupal e individual" (Buzan y Wæver, 2009, p. 461). Buzan utiliza el concepto de "complejo de seguridad" para etiquetar las estructuras relevantes en un nivel de análisis determinado, y lo define como "(…) un grupo de Estados cuya principal preocupación de seguridad se relaciona conjuntamente de una manera tan cercana que sus seguridades nacionales no pueden distinguirse realmente la una de la otra" (Verdes-Montenegro, 2015, p. 117).

La emergencia de este concepto coincide con el cambio de estructura en el bloque histórico (1945-73) y con el fin de la hegemonía de EE.UU. en la comunidad internacional (Cox, 1993; Arrighi, 1995; Harvey, 2004). Este bloque concluye en una crisis alimentaria donde la falta de acceso de alimentos adquiere un carácter prioritario en la agenda internacional. Habitualmente, la idea de securitización implicaría desplazar el debate fuera de la esfera pública y del control democrático ordinario para justificar la vulneración de determinadas garantías, al mismo tiempo que se movilizan y/o se asignan recursos excepcionales para dar respuesta a cualquiera de las vulnerabilidades relacionadas con la alimentación (Arrighi, 1995). Sin embargo, esta securitización de la alimentación también se puede interpretar en términos de reacción frente al orden "normalizado" del mercado que, según autores como Polanyi (1944), supone establecer un régimen excepcional de reglas y de intervención pública. Para esta aproximación se recoge el referente central de la seguridad que la teoría crítica propone sobre la persona, base irreductible de la seguridad y donde la protección de la persona deriva no solo de la seguridad del Estado sino también del acceso individual a los recursos que le permiten llevar una adecuada calidad de vida (Cox, 1993).

Además de todas las implicaciones mencionadas sobre la sociedad internacional y que afectan prácticamente a todas las relaciones, sectores y facetas de todos los actores que en ella se dan, destacan dos grandes cambios. Por un lado, las transformaciones en el sistema productivo alimentario con prioridades claras sobre el aumento de la producción. Por otro lado, el proceso de financiarización de la economía, con una gran liberalización en la circulación de capitales y desregulación del marco normativo y que ha sometido a los mercados de los alimentos a la misma lógica que la especulación financiera impone al resto de los mercados tradicionales de materias primas. Debido a estos procesos, la producción y comercialización de los alimentos de grano5 fundamentalmente, el trigo, el maíz u otros como la soja, se rigen por los mismos parámetros financieros que el cobre, el gas o el petróleo. Bajo esta lógica de competencia e integración global de los mercados se observa una acelerada erosión o pérdida de soberanía y control en la responsabilidad de los países para proporcionar alimentos suficientes y adecuados a su ciudadanía, dejando que sean las preferencias del sector alimentario, centradas en la maximización del beneficio, sin atender a la equidad en el acceso o la sostenibilidad medioambiental, las que establezcan las dinámicas de producción y consumo (Davis y Goldberg, 1957; Goldberg, 1968).

Para los seguidores de la teoría crítica (Gramsci, 1966; Cox, 1993; Bieler y Morton, 2004), estas dinámicas globalizadas de producción y consumo hacen de la desregulación su idea central. Para Cox (citado por Bieler y Morton, 2004, p. 87) este fenómeno, debido a que conlleva la "internacionalización del Estado", supone al mismo tiempo, además de una creciente demanda de una mayor seguridad en la alimentación, la preponderancia de una financiación internacional y el negocio de las ETN (agronegocio) frente a la autoridad del Estado. Contradicciones que pueden explicarse como fruto de las decisiones de las élites políticas y económicas mundiales que han adoptado el neoliberalismo a escala transnacional, en lo que algunos autores denominan "globalismo", y que reduce la globalización a una sola dimensión, la económica (Beck, 2005, p. 27).

Un concepto que también desarrolla Stephen Gill (1995) cuando se refiere a las estructuras históricas constitutivas para definir el proceso de globalización. En las tres estructuras que considera, se puede hacer una interpretación sobre el sistema mundial de alimentos. En la primera de ellas, el "neoliberalismo disciplinario" que Gill categoriza, hace referencia a la esfera pública y privada de los alimentos, el plano local y trasnacional de los mismos, así como los ámbitos macro y micro del poder que se ejerce y deriva de los alimentos, siempre al servicio de los intereses de un bloque histórico transnacional alimentario. Según este autor, habría que considerar una mirada vigilante sobre el sistema alimentario siempre presente, internacionalizando de esa manera y reproduciendo normas y valores referidos al papel del individuo, el mercado, lo público y lo privado y las relaciones de intercambio.

En referencia a la segunda estructura, el "nuevo constitucionalismo" introduce al sistema mundial de alimentos en un proceso institucionalizador en el nivel macro del poder, donde se reestructuran el Estado y sus funciones a través de las normas legales o semilegales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), los tratados comerciales, UE, etc., los acuerdos soft law y directrices de políticas públicas de los G-7, G-20, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) o la condicionalidad del Banco Mundial (BM). Todas estas normas adoptadas por los Estados y emanadas desde las organizaciones internacionales conforman una gobernanza alimentaria global cada vez más amplia y al servicio del neoliberalismo, a la vez que reducen el espacio político (Gill, 19 95, p. 34). Esta regulación se extiende cada vez más a la vida económica y social desde el espacio transnacional, fuera de los ámbitos de soberanía nacional, control y rendición de cuentas democrática de los Estados sobre la alimentación.

Por último, la tercera estructura a la que hace referencia el autor es la "civilización del mercado" que define como un proceso contradictorio, donde la ideología neoliberal busca, al mismo tiempo que la integración alimentaria a través del mercado, lógicas de desintegración y exclusión social (Gill, 1995, p. 35). Es decir, mientras el neoliberalismo busca a través del mercado único integrar a todos los países bajo un mismo sistema alimentario, propicia nuevos paradigmas que obligan a adecuar la estructura del Estado a la racionalización (eficacia y productividad alimentaria). El alimento deja de ser un derecho para interpretarse como un simple gasto. Para minimizar los costes se impone la vía de la privatización y la desregulación que facilita la entrada de nuevos alimentos (ultra procesados)6, lo que en la actualidad constituye un prerrequisito para aumentar la competencia potencial en los mercados y así restaurar la supuesta eficiencia perdida. Solo el mercado parece poseer la virtud de asignar eficazmente los recursos y fijar el acceso a los alimentos7. De este modo, desde el plano ideológico discursivo se han difundido concepciones de eficiencia y privatizadoras en función del supuesto de que la administración privada del alimento es la mejor en última instancia y que, por lo tanto, solo cabe el ajuste. Se podría decir que el nuevo Estado ha creado un sistema alimentario a su imagen y semejanza (Santos, 1998).

Al concebirse como ideología, la globalización de la alimentación no sería la consecuencia de la dinámica económica mundial, sino la causa de que dicha dinámica adquiera esta forma (Cox, 1993). Es decir, sería la ideología neoliberal la que habría causado el auge del sistema alimentario industrial y no la propia dinámica de la industria alimentaria la que habría traído esta globalización. Esta imposición de la lógica del mercado ha impulsado recetas de políticas y estrategias de desarrollo que suponen cambios importantes en la transnacionalización del poder sobre los alimentos. Cambios que se traducen en una diferente composición del comercio alimentario internacional, pero también del modelo productivo, que han determinado una manera muy diferente de distribuir el poder entre los actores.

2. LA CRISIS ALIMENTARIA DE 2007 Y LOS PAÍSES DE LA COMUNIDAD ANDINA

Seleccionar los países de la CA en este trabajo se justifica por la amplia incorporación de legislación y planes de acción en el plano nacional de la seguridad alimentaria entre los países que la componen (CA, 2010). Cabe señalar que, sin embargo, la alimentación no se contempla orgánicamente en el sistema de integración de la CA, y aunque sí aborda la inocuidad alimentaria como potencial área de desarrollo, no deja de ser una limitación en el plano regional. En Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, con una población total de 110 millones de habitantes y el 12% del PIB latinoamericano (CA, s.f), la sucesión de mecanismos nacionales para amortiguar los efectos de la crisis de subida de precios de los alimentos de 2007 fue muy significativa. Todos estos países redujeron entre 2 y 3 puntos porcentuales la subalimentación de su población a partir de 2009. Aun así, no pudieron impedir la prevalencia de subalimentación ni impedir las tasas más altas de sobrepeso que han registrado estos países desde que hay registro (FAO et al, 2019). En este apartado se analiza la coyuntura de estos cuatro países y la respuesta del sector público.

La estructura económica de estos países, basada en la exportación neta de alimentos, podría hacer suponer una situación de partida preferencial ante la subida generalizada de precios de las materias primas de 2007. Sin embargo, la fuerte dependencia de fertilizantes (más de un 80%) para la producción de alimentos hizo que la subida de los precios del petróleo se transmitiera a los alimentos (Faostat, s.f), encareciendo su precio final. A su vez, la falta de financiación que afectó severamente al pequeño productor ya contaba con escaso margen en la agricultura comercial y, en general, para todos los actores económicos. Los operadores comerciales de materias primas y la gran industria agroalimentaria vieron reducida su liquidez y los instrumentos de financiación del comercio exterior, favoreciendo la amenaza de una elevada volatilidad de los precios agrícolas internacionales. Así que aquello que en un principio se contemplaba como una ventaja para la región, que presentaba entre 2002 y 2006 un índice general de commodities (excluido el petróleo), superior a un 60% en términos reales (FMI, 2006), terminó siendo un obstáculo al que se sumó el efecto de la transmisión de los precios internacionales de los granos básicos sobre los precios en los mercados locales de estos países, ya que en todos los casos supuso un aumento8 (FAO, 2014).

La situación socioeconómica de estos países en 2007 también resultó determinante. Un quinto de la población de estos cuatro países se encontraba por debajo de la línea internacional de la pobreza (Andestad, 2007), con niveles más elevados entre la población rural de Bolivia (48.2%) y Perú (36%). Alrededor de un 10% de la población ocupada no conseguía superar el umbral de la pobreza pese a la disponibilidad de ingresos y más de 6 millones de personas estaban por debajo de la línea de indigencia9. En un contexto de elevada inflación10 y alta volatilidad, en seguida se hicieron visibles los efectos sobre la inequidad de los ingresos (erosión del poder adquisitivo más acusada para los más pobres) y la destrucción o pérdidas de activos que acompañan a la volatilidad (ganado que debe ser sacrificado o vendido) que incide sobre la distribución de ingresos y, en consecuencia, el futuro acceso a bienes y servicios de los más empobrecidos (García, 2008). Esta subida de precios de los alimentos fue, por tanto, especialmente virulenta entre los más pobres, ya que además de destinar mayor proporción de sus recursos disponibles a la alimentación11, el alza de precios afectó directamente a su dieta de alimentos poco o nada elaborados. La FAO (2007) estimó un incremento de población desnutrida de 6 millones de personas respecto a 2005, en lo que se refiere a América Latina y el Caribe (ALyC), alcanzando los 51 millones de personas.

Los análisis de impacto realizados por la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO señalaron, en primer lugar, la relación con el acceso a la tierra y la cantidad de tierra disponible y modo de acceso para aquellos que ya la tienen. Los que no la tienen, o la tienen de modo muy precario, se ven más afectados por esta crisis. Estos últimos corresponden a una gran parte de los asalariados rurales (agrícolas o no), una proporción importante de la población de los cuatro países seleccionados.

En segundo lugar, esta crisis también condicionó el acceso al crédito, no solo en cuanto a insumos y tecnología adecuada, también dependía de otros condicionantes como que una mujer encabezara el hogar. En tercer lugar, tomar como punto de partida una situación precaria, hizo que el deterioro de la capacidad adquisitiva supusiera un ajuste en el gasto de la alimentación y una disminución de la calidad nutricional de los alimentos, incidiendo en la salud y la vulnerabilidad. Cabe mencionar la particular malnutrición que supone la obesidad, que a la par de la desnutrición avanzó en esta crisis, afectando significativamente a la infancia (Vivas, 2011). En 2018 a pesar de que el hambre volvió a aumentar por tercer año en ALyC, la obesidad se situó como la mayor amenaza nutricional de la región con 250 millones de personas que viven con sobrepeso (60% de la población), de los cuales, 3,9 millones son niños menores de 5 años, una cifra que supera el promedio mundial de 5,6% (FAO, 2018).

Finalmente cabe señalar el estado de las democracias en estos cuatro países. Según el índice de Freedom House en 2007 en Bolivia, Ecuador y Colombia los sistemas políticos se clasificaban como parcialmente democráticos con igual puntuación en libertades civiles y derechos políticos. Solo en Perú se mejora ligeramente esa ratio y su consideración fue la de un sistema democrático. Una situación que no se ha visto alterada en ninguno de los cuatro países durante los últimos 9 años. Esto puede indicar, por un lado, que ninguna de las medidas que los gobiernos tomaron para mejorar la seguridad alimentaria a partir de la crisis de 2007, afectó directamente a la democracia, o bien que, siguiendo a Rodrik (2011) las fórmulas para una gobernanza transnacional alimentaria amortiguaron su efecto. Por otro lado, y tal y como avanzaba Aghekyan (2018), aunque la relación entre las medidas adoptadas para enfrentar esta crisis mundial y la democracia como sistema político pudiera no ser concluyente, sí podría haber influido, como ya se ha mencionado, en la calidad de las instituciones y el peso político del Estado.

2.1. Reacción de las políticas nacionales ante la crisis

Las políticas públicas desde principio del siglo XXI en la región supusieron un punto de partida y efectos diferenciados en el tratamiento de esta crisis. No todos los países tenían los mismos niveles de cobertura y focalización de las intervenciones con capacidad de incidir. Aquellos países con programas de alimentación orientados a grupos vulnerables y/o programas de transferencias de rentas con una trayectoria más larga (México, Colombia, Chile y Brasil) en el corto plazo limitaron mejor los efectos de la crisis de precios alimentarios sobre la seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, Paraguay, Bolivia, Ecuador y la mayor parte de Centroamérica, que apenas comenzaban a implementar estos programas, tuvieron mayores dificultades, así como una mayor incidencia sobre las zonas rurales.

A mediados de 2007 se activaron políticas de muy diversos tipos. En este apartado se consideran aquellas que, por un lado, pretendieron actuar sobre los primeros efectos de la crisis y las que, por otro lado, abordaron directamente el propósito de respaldar la seguridad alimentaria.

Las políticas del primer bloque hicieron referencia a tres grandes ámbitos: el macro­económico, el sector agrícola y la protección social (Cuesta y Jaramillo, 2009). Teniendo en cuenta las diferencias de la canasta básica nacional y del modelo de producción agropecuaria en cuanto a cantidades y variedades, se revisan dichas iniciativas en los cuatro países de la CA. En primer lugar, y en relación con las políticas macroeconómicas, los países andinos pusieron en marcha medidas económicas anticíclicas. En Ecuador y Bolivia decidieron adoptar una política fiscal expansiva, mientras Colombia mantuvo la suya y Perú adoptó medidas fiscales contractivas. Sin embargo, en cuanto a la política monetaria, todos los países optaron por reducir la masa monetaria para controlar la inflación. En segundo lugar, la política comercial impuso restricciones y aperturas en función de la situación y del tipo de producto. Bolivia impulsó la compra pública de productos y un subsidio para facilitar la adquisición de combustible por parte de pequeños agricultores y la industria panadera al tiempo que prohibió las exportaciones de maíz. Colombia optó por una reforma de sus infraestructuras de producción agrícola y un sistema nuevo de seguimiento de precios del mercado agrícola (Cuesta y Jaramillo, 2009), mientras rebajaba las barreras arancelarias a los fertilizantes, pesticidas e insecticidas. Ecuador distribuyó semillas a precio reducido entre los agricultores locales y se renegociaron las deudas financieras de los campesinos con las entidades públicas. Solo Perú optó por una mayor apertura comercial a través de la firma del Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos (2009) de cara a mejorar la situación creada por la crisis. En tercer lugar, las políticas sociales, al contrario que las dos anteriores, siguieron un esquema parecido en los cuatro países. Todos ellos hicieron una apuesta por las transferencias condicionadas12 de renta, programas nutricionales y programas de empleo.

En relación con las políticas públicas de seguridad alimentaria a pesar de la gran variedad de las iniciativas, se dieron coincidencias recurrentes. Todas ellas se desarrollaron en un marco de inclusión de la alimentación en el ordenamiento jurídico nacional para reducir la vulnerabilidad. A partir de 2006, tanto en Bolivia como en Ecuador (2007), tras la llegada al poder de Evo Morales y Rafael Correa respectivamente, se inician procesos constituyentes en los que el elemento de deliberación se intentó desplazar de las élites políticas al pueblo. La conformación de asambleas constituyentes de una amplia base social se encaminó a la reforma de fondo de un sistema dominante (Rajland y Constante, 2010, p. 6) mediante la revalorización de aspectos antes invisibilizados (multietnicidad y multiculturalidad) y en un intento de recuperar una cuota más amplia de soberanía. En 2008 se aprobó la nueva Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia (RB, 2008) donde se explicita la soberanía alimentaria. Pero fue en 2016 con el Plan de Desarrollo Económico y Social en el Marco del Desarrollo Integral para Vivir Bien (2016-2020), cuando el gobierno boliviano puso en marcha una estimulación de la producción local de alimentos en un intento de garantizar su soberanía con respecto a los mercados internacionales, a la vez que protegía el aspecto sociocultural, es decir, aquellos cultivos locales de carácter tradicional para la sociedad boliviana. Con ello, se pretendía lograr un mayor acceso de la población a la alimentación mediante programas de alimentación escolar y una mejor utilización biológica mediante la promulgación de dietas más saludables (RB/CTCNAN, 2008a, p. 13). Con este plan se pretendió ampliar el acceso de la población a la alimentación, pero de igual manera el acceso a servicios sociales básicos. Esto hizo que bajara en 2017 la prevalencia de desnutrición en niños menores de 5 años a un 3,4% (frente a 4,5% en 2007) al tiempo que se mejoró el suministro de energía por persona hasta el 103% y, lo más importante, reduciendo en un millón el número de personas subalimentadas. Sin embargo, el promedio de sobrepeso en personas adultas se incrementó un 18,2% en 2018, (de 4,5% en 2007 a 7,8%) al tiempo que el promedio de mujeres fértiles (entre 19 y 49 años) con anemia superaba el 30%. En el caso de niños menores de 5 años, la anemia en 2016 era de un 47% (Faostat, s.f; BM, s.f; OPS; s.f).

La cuestión alimentaria en Ecuador se codificó en el ordenamiento jurídico a través de tres elementos. El primero de ellos fue la Constitución Política del Estado de 2008, en la que se dedica un capítulo entero a la soberanía alimentaria dentro del régimen de desarrollo del Estado. El segundo pilar del régimen de seguridad alimentaria lo constituyó la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria (Lorsa) que regulaba toda una serie de normas interconectadas en favor de la autosuficiencia alimentaria de las personas y comunidades de Ecuador. En tercer lugar, el Plan Nacional del Buen Vivir, a partir del cual la acción pública se orientó hacia la consecución de la soberanía alimentaria y otros elementos fundamentales para la noción del "Buen Vivir". Bajo este marco, se constató una reducción del número de personas desnutridas en 700.000 personas, una reducción de la prevalencia de la desnutrición a un 5,6%, pese a que la proporción de niños y niñas menores de cinco años aquejados de retraso del crecimiento en 2014 se situara aún en el 23,9%. La prevalencia de obesidad en 2018 subió a 8,9% de 5,6 en 2007, y la anemia en mujeres de edad fértil supuso un 19%. En niños menores de 5 años la anemia ascendía a un 28% (Faostat, s.f; BM, s.f; OPS; s.f).

En Colombia y Perú, sin embargo, no se pusieron en marcha procesos constituyentes manteniendo el modelo constitucional implantado en la década de los noventa. En ambas constituciones políticas, las referencias a la alimentación no eran explícitas, sino que podían derivarse de otros principios -fundamentalmente derivados de la firma de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)- y que sí son plasmados en el texto constitucional. En este sentido, si bien es cierto que ambos países desarrollan los principios propios de las políticas públicas de seguridad alimentaria de mediados de los 2000, el elemento simbólico de la constitucionalización no está presente y la actuación de los países irá encaminada hacia la institucionalización de lo que se podría denominar régimen de gobernanza en seguridad alimentaria, aceptando y aplicando las recetas de organismos internacionales sin un elemento discursivo de denuncia al sistema alimentario mundial. Sin embargo, también en esta tendencia, se ven resultados mitigados, en el sentido de que ambos países, pese a seguir un esquema de acción pública similar en los grandes rasgos, cosechan resultados dispares. Es aquí donde incide el contexto nacional colombiano como factor exógeno a la cuestión alimentaria, dando como resultado unos indicadores de desnutrición y obesidad elevados si se observa su evolución durante la última década. Esto contrasta con los resultados de Perú, donde no solo hay que considerar la decisión de vincular su seguridad alimentaria a un tratado comercial, sino también el trazo histórico de la acción pública nacional y, en concreto, su margen de maniobra sobre el espacio social a la hora de analizar los resultados.

En Colombia ciertos indicadores de seguridad alimentaria no han mejorado en la última década y otros como el sobrepeso, han empeorado. Así, el número de personas subalimentadas siguió por encima de los cuatro millones de personas con una prevalencia de un 8.8%. Los niños menores de 5 años presentaban una desnutrición de 3,4% al tiempo que las personas adultas con sobrepeso superaron en 2018 la tasa del 6,3% (frente al 4,1% de 2007). Las mujeres con anemia representan el 21,1% y la anemia en los niños menores de 5 años, un 27% (Faostat, s.f.; BM, s.f.; OPS; s.f.). Estos resultados pueden venir también determinados por otras variables vinculadas a la resolución del conflicto, tal y como se expresa en los Acuerdos de La Habana de 2014, entre otras.

En Perú destacó la estrategia de reducción de la pobreza Crecer por tres motivos principales. El primero de ellos consistió en sobrepasar la noción de asistencia alimentaria en términos de distribución de alimentos con otras medidas complementarias de formación en capacidades. El segundo fue el traspaso de responsabilidades del Estado hacia las administraciones territoriales en un intento de descentralización de la política alimentaria. Por último, la aplicación de un modelo presupuestario basado en objetivos y transparencia operacional. En relación con la regulación se promulgó el Decreto Supremo N° 102-2012 PCM de 2012, en el que se estableció la seguridad alimentaria y nutricional de interés nacional creándose una comisión permanente dentro del Ministerio de Agricultura. Un año más tarde se elaboró la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (2013-2021) para garantizar todas las dimensiones de la seguridad alimentaria reduciendo la desnutrición crónica infantil, la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y el porcentaje de hogares con déficit calórico (Ministerio de Agricultura, 2013). En 2015, la cuestión alimentaria se recogió en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, dando forma al Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional como órgano director de las políticas públicas en esta área y con objetivos comunes ala estrategia de 2013. Esta mezcla de coordinación y deseen tralización permitió la reducción de la desnutrición en más de 2 millones de personas, del retraso en el crecimiento de niños menores de cinco años en más de un 10% en 4 años y de la reducción del alcance del déficit de alimentos en un 50%. La desnutrición en niños menores de 5 años descendió de un 4,3% en 2007 a 3,1 en 2017. Sin embargo, la prevalencia de obesidad entre la población adulta superó el récord de un 7% frente al 4,7% de 2007. El promedio de anemia en mujeres entre 19 y 49 años suponía en 2017 un 18,5% y en menores de 5 años un 32% (Faostat, s.f; BM, s.f.; OPS; s.f).

Por un lado, Bolivia y Ecuador, que habían apostado por abordar la cuestión desde la política, adoptando el paradigma alternativo de la soberanía alimentaria y traduciéndola en principios constitucionales, a pesar de haber obtenido resultados positivos en la lucha contra el hambre (Bolivia), persisten ciertas rémoras (Ecuador) que muestran la verdadera capacidad del Estado en el sistema alimentario. Por otra parte, tanto en Colombia como Perú, donde se ha intentado usar otro enfoque (derecho a la alimentación) o simplemente han adoptado las directrices internacionales de lo que se podría denominar gobernanza alimentaria, se han conseguido resultados muy notables en la lucha contra el hambre y la desnutrición a todos los niveles, aunque en el caso de Perú se haya encogido el gasto público social.

Cabe señalar en el caso de Colombia que el factor conflicto intercede en la consecución de las metas alimentarias de manera determinante. Se da la circunstancia que en los otros tres países de nuestro análisis la situación de ausencia de conflicto y terrorismo acompañó positivamente todo este proceso.

La otra cara de la malnutrición, la obesidad, puede considerarse como un daño colateral. Por un lado, la falta de control del Estado sobre la dieta podría deberse al proceso de transnacionalización de los alimentos donde la integración económica y financiera fija los precios sin que el Estado intervenga. Por otro lado, y debido a la civilización del mercado que indicaba Gill (1995) la búsqueda de una mayor racionalización en el gasto (eficacia y productividad) de la política de seguridad alimentaria ha favorecido la privatización y la desregulación sobre los alimentos ultra procesados. En cualquier caso, las elevadas tasas de sobrepeso de la región, unidas a la preocupante tendencia al alza de anemia sobre las mujeres en edad fértil, indican que las medidas adoptadas por estos cuatro países para afrontar la crisis no solo no han sido suficientes, sino tampoco adecuadas y si obligan a atender un riesgo mayor.

3.CONSIDERACIONES FINALES

Las medidas adoptadas en la política de seguridad alimentaria para enfrentar la crisis de 2007 por los países de la CA han sido fundamentalmente de dos tipos. Por un lado, están aquellas que se anclan en un proceso de constitucionalización de la seguridad alimentaria que serían tanto las iniciativas de Bolivia como las de Ecuador. Por otro lado, y a través de la institucionalización nacional de la integración económica y comercial del mercado internacional de alimentos, destacan las medidas reaccionarias de Colombia y Perú. Pero todas ellas, son el resultado de la ausencia de una política a escala regional y/o global que pudiera haber permitido establecer instituciones que formulasen políticas públicas que garantizasen una gobernanza de la seguridad alimentaria que decidiera en beneficio de los intereses colectivos y bienes públicos de estos países.

En cuanto a los riesgos que han asumido estos países, con indicadores socioeconómicos frágiles y una alta dependencia de los precios del petróleo en su producción alimentaria, son más altos que los avances que proporciona la globalización. Ante la crisis Bolivia y Ecuador optaron, frente a la globalización, por ampliar la soberanía alimentaria13 sin que ello mejorara su control sobre la calidad de los alimentos. Perú optó por un Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos (un nuevo constitucionalismo) que amplió la demanda sobre sus productos, pero no el control de la calidad de los alimentos, debido a que este acuerdo actuó como fórmula de gobernanza pero, eso sí, a costa de debilitar al Estado. Perú fue el país que menos amplió su gasto público después de la crisis (Cepal, 2016). Efecto que Garrett (2000) explicaba debido a una mayor exposición de este país al comercio internacional y su condición de país de renta media. Por otro lado, a pesar de los buenos resultados que a corto plazo produjo sus alianza comercial con EE.UU., si esta alianza se hubiera dado en un escenario multilateral, hubiera además reforzado la gobernanza y con ello su propia democracia (Beck, 1998).

Cabe añadir que en esta crisis el papel de las OSC no trascendió del estado de denuncia. Si bien los movimientos indígenas, tanto en Ecuador como en Bolivia, tuvieron una gran repercusión sobre el sistema político, los mecanismos para mejorar la alimentación fueron limitados. El Movimiento Campesino Mundial de Hombres y Mujeres rurales (conocido como Vía Campesina) ha desarrollado una propuesta alternativa al sistema actual de producción y comercialización de alimentos, sin embargo, este no ha servido para frenar la hegemonía del sistema mundial de alimentos ni sus efectos sobre la calidad alimentaria en los países que lo han implementado. Más aún, las medidas proteccionistas que se derivan de la soberanía alimentaria como la que propone Bolivia y Ecuador, no solo no contrarrestan los efectos de la globalización, también suponen un repliegue en la internacionalización de la alimentación sin conseguir corregir el acceso individual a los recursos que permite a las personas llevar una adecuada calidad de vida. Se constata que la capacidad del Estado para gestionar una crisis alimentaria y su escenario posterior reside parcial, pero escasamente, en la formulación de políticas públicas alimentarias y, sin embargo, puede residir en otra área de acción pública, como la política social, que sería el hilo conductor hacia el éxito en la lucha contra la malnutrición. Todo ello amerita ampliar el análisis en la aplicabilidad y posible universalización de nuevos paradigmas que pretenden recuperar la soberanía estatal en esta cuestión.

En este sentido, el último informe del BM (2020) recomienda abordar este desafío con un enfoque integral en la formulación de políticas fiscales, regulatorias y de cambios en el sistema alimentario. En este sentido, además de las medidas tomadas durante la crisis, dirigidas a incrementar la inversión en nutrición para la primera infancia, se crearon impuestos para reducir la producción de alimentos no saludables, subsidios para la producción de alimentos saludables, etiquetado obligatorio de los alimentos, controles en la publicidad y venta de alimentos insalubres, con énfasis en los que están dirigidos a los niños, investigación y subsidios para la agricultura sostenible y el diseño y mejoras de formas de movilidad (Shekar y Popkin, 2020).

Cabe mencionar que no ha sido falta de ambición sino de espacio, el hecho de haber dejado al margen de la reflexión aspectos tan relevantes como los efectos del globalismo sobre los diferentes actores y su repercusión sobre el papel del Estado. Particularmente indeseado ha sido omitir el análisis de las consecuencias de una civilización de mercado fruto del nuevo constitucionalismo en los países de la CA y la correlación con la parálisis de la Organización Mundial del Comercio que representa ese neoliberalismo disciplinario, estructuras que hubieran permitido una mayor comprensión de la situación descrita en relación con las altas tasas de obesidad reveladas por los cuatro países.

NOTAS

1 En este apartado, la seguridad alimentaria solo tendrá los macices que la política pública nacional de cada gobierno establezca para garantizarla.
2 Combinación del ranking del A. T. Kearney Globalization Index y el ranking del Índice de Desarrollo Humano del Pnud.
3 Esto plantea un desafío normativo y político de primer orden, pues la realización efectiva de la igualdad de derechos de todas las personas que habitan el planeta depende de condiciones complejas e interdependientes, tanto en la esfera nacional como en la global. El Estado asume a nivel nacional la obligación de alimentar a todos aquellos a los que reconoce derechos de ciudadanía (Linklater, 1982) y, por tanto, es quien establece los objetivos de alimentación y las medidas políticas para alcanzarlos (FAO, 2002). Cuando como consecuencia de la crisis de 1973 se introduce el concepto de seguridad alimentaria, el Estado se vincula jurídicamente a la obligación de garantizar el alimento al percibirse cualquier dificultad en su acceso como una amenaza. Incluso comienza a dar apoyo a la agricultura o al poder adquisitivo de la ciudadanía para su realización (Sen, 1981). Esto, a su vez, en el ámbito internacional implica la aceptación de un mayor desarrollo jurídico y regularización en el derecho internacional público, provocando en los países más débiles consecuencias sobre su soberanía interna, así como nuevas reglas e instituciones de gobernanza más allá del Estado.
4 Un total de 68 países vivieron empeoramientos en materia de derechos políticos y libertades civiles durante 2018, mientras que solo 50 países detectaron mejoras. Líbertad en el mundo 2019 registra el debilitamiento de las normas democráticas a nivel global, en particular en relación con elecciones y derechos de migrantes. 2018 fue el decimotercer año consecutivo en el que la libertad global estuvo en declive. La fracción de países no-libres se incrementó durante este período, intensificando una crisis de confianza en varias democracias longevas (Freedom House, 2019).
5 Son considerados alimentos de grano, fundamentalmente el arroz, la avena, el centeno, la cebada, el maíz, el mijo, el sorgo, el trigo, el amaranto, el alforfón, la linaza, la quinua, entre otros (FAO, 2000).
6 Los alimentos ultra procesados no solo aportan calorías vacías sino que son perjudiciales para la salud y crean adicción, como el chocolate, debido a nuevas asociaciones entre diferentes genes y nutrientes. Este tipo de comida está detrás del aumento de obesidad, es más barata, fácil de conservar, sabe mejor y viene respaldada por el sector industrial y gubernamental (Ríos, 2019).
7 El autor Santos (1998) hace una interpretación de la teoría del derrame (spillover) que defiende que el neoliberalismo convence de que "los ajustes producirán un crecimiento de la cantidad de alimentos que cuando sea voluminoso, elevará los niveles de acceso de la población y resolverá la situación de los desfavorecidos", omitiendo que las empresas privatizadas sirven para enriquecer a las corporaciones monopolistas del agro negocio.
8 El arroz sube en el mes de octubre de 2007 y mayo de 2008, lo que supone un aumento en el mercado local de Colombia y Bolivia, de un 150% y un 80% respectivamente. En Ecuador y Perú esta transmisión fue en torno al 40%. El maíz se incrementó un 100% en Bolivia y el trigo superó el 200% en Colombia, el 140% en Bolivia, 125% en Perú y 95% en Ecuador (FAO, 2014).
9 La línea de indigencia es un umbral que hace referencia al porcentaje poblacional que no puede acceder a la canasta básica de alimentos (Cepal, 2007).
10 La tasas de inflación de alimentos ascendió durante 2008 en Bolivia a un 24,7%, Colombia un 13%, Ecuador a un 20,5% y Perú a un 9,5%. Todas ellas superaron la inflación general que soportaron estos países durante ese año (FAO y OPS, 2017).
11 En el caso de Bolivia, el porcentaje de recursos destinado a la compra de alimentos por las familias más pobres ascendió en 2008 a un 61%, en Colombia a un 59% y en Ecuador a un 55% (FAO y OPS, 2017).
12 Los programas de transferencias condicionadas son "instrumentos de combate a la pobreza que se han implementado durante los últimos 15 años en la región […] entregando transferencias monetarias directas y estableciendo condicionalidades centradas en la asistencia a la escuela y a los controles de salud" (Cepal en Cecchini y Madariaga, 2011).
13 La soberanía alimentaria deriva del concepto de soberanía nacional, el cual reivindica el papel del Estado, y de los pueblos de un país determinado, a definir sus propias políticas alimentarias y garantizar así que toda su población tenga para comer en cantidad suficiente y en calidad adecuada (Vivero, 2009).

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