10.18601/16577558.n35.12
El Proceso de Kimberley: una contribución a la resolución de los conflictos en África
The Kimberley Process. A contribution to the resolution of conflicts in Africa
Nelson García Pernía*
* Magíster en ciencias políticas. Profesor de estudios africanos de dedicación exclusiva en la Escuela de Historia, Facultad de Humanidades y Educación, Universidad de Los Andes, Mérida (Venezuela). Investigador del Centro de Estudios de África y Asia (CEAA-ULA). Coordinador de Publicaciones y Redes de la Asociación Venezolana de Estudios sobre China (Avech), miembro de la Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África (Aladaa), (Venezuela). [nelsongarciapernia@gmail.com]; [https://orcid.org/0000-0002-9915-5883].
Recibido: 18 de noviembre de 2020 / Modificado: 21 de febrero de 2021 / Aceptado: 5 de abril de 2021
Para citar este artículo: García Pernía, N. (2022). El Proceso de Kimberley: una contribución a la resolución de los conflictos en África. OASIS, 35, pp. 235-253. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n35.12
RESUMEN
Desde la puesta en marcha del Proceso de Kimberley, en el 2003, el comercio de diamantes entró en una nueva fase de supervisión a nivel internacional. La razón que motivó tal iniciativa fue la recurrente inestabilidad política que marcó a países como Sierra Leona y Angola, donde grupos armados utilizaban la explotación de este mineral como vía de financiamiento para socavar la estabilidad sociopolítica tras la búsqueda de acceder al poder por la vía de la fuerza. Con la entrada en vigor, el Proceso ha incorporado progresivamente a los diversos actores vinculados a la explotación de esta gema en sus intentos de intervenir y controlar la cadena de comercialización convirtiéndolo en un instrumento promotor de la paz a nivel global.
Palabras clave: Proceso de Kimberley, diamantes, África, gobernanza.
ABSTRACT
From the beginning of the Kimberley Process in 2003, the diamond trade entered a new stage of international supervision. The main reason that triggered this initiative was the recurrent political instability that marked countries like Sierra Leone, and Angola, where some armed groups took advantage of the exploitation of this mineral to undermine the sociopolitical stability after trying to come into power by force. Through this enforcement, the process has gradually joined up several actors linked to the exploitation of this gemstone in their attempts to take part in and take control of this marketing chain, thus turning it into a worldwide promoting instrument of peace.
Keywords: Kimberley Process, diamonds, Africa, governance.
1. INTRODUCCIÓN
Luego de las independencias políticas entre 1950-1960, ha sido lugar común la asociación del continente africano con el fenómeno de la violencia por el impacto que genera en aquellas sociedades donde tiene lugar. En este sentido, le ha correspondido a los medios de comunicación la difusión de una realidad en apariencia sumida en permanente crisis, al señalar el acceso a la toma violenta del poder como una de las vías rápidas, dando paso a la proliferación de grupos armados, cuyo interés es el acceso o dominio de territorios como forma de confrontar al Estado. Ante tal situación, se desprende que todavía persistan en nuestras sociedades difusas imágenes que suponen un caos estructural con exacerbada violencia "étnica" y efectos dramáticos en materia de bajas mortales y desplazados.
Bajo esta línea, la noción de violencia se ha convertido en una asociación (África-violencia) que ha generado una vasta literatura que intenta rastrear los orígenes y posibles soluciones de los conflictos armados, en especial en el África subsahariana. En relación con este aspecto de forma particular, dos posturas han dominado el debate: "la primera ve los orígenes de la violencia en la ausencia de desarrollo económico, la pobreza y la necesidad. La segunda sostiene que la debilidad de las instituciones políticas y sociales es la causante" (Chabal, 2007). Visto desde esta perspectiva, se trata de una "realidad" que ha incidido en la consolidación estatal, por cuanto han intervenido fuerzas centrífugas y centrípetas a lo interno de cada país que mantiene crisis dentro de sus fronteras.
Uno de los catalizadores de las crisis en África ha sido el comercio ilícito de minerales. Esta actividad se ha convertido en una de las vías para el financiamiento de conflictos armados, violación de los derechos humanos, así como el derrocamiento de gobiernos. La abundancia de minerales en el subsuelo de los países que conforman la Comunidad de Desarrollo de África Austral (Sadc, por sus siglas en inglés), por ejemplo, aportan cerca del 50% de la producción mundial de minerales, entre los que destacan: oro, diamantes, asbesto, cobre, entre otros. Por esta razón, la importancia de esta región se sobredimensiona otorgándole relevancia geopolítica.
Por el impacto negativo que estaba generando en las sociedades africanas el comercio ilegal de minerales, dos fueron los países que motivaron la discusión sobre la relación diamantes-conflictos al ser los casos más emblemáticos. Por un lado, la guerra civil en Sierra Leona, entre 1991-2001 y, por el otro, Angola, durante 1975-2002, dio pie para que se configurara el Proceso de Kimberley, en la ciudad de Kimberley, Sudáfrica, respaldado por las Naciones Unidas a través de la Resolución 1459 en 2003, con el objetivo de impulsar controles en todos los niveles de la cadena de comercialización. Desde entonces, el Proceso ha ido incorporando actores asociados con el negocio, contemplando expulsiones para quienes no cumplan los protocolos que lo rigen como premisa hacia un comercio lícito y transparente.
Así, el presente trabajo tiene como finalidad analizar el surgimiento de escenarios conflictivos, el alcance y las limitaciones de esta iniciativa en la resolución de las crisis en África y su incidencia en la gobernanza, sobre todo en aquellas zonas donde el fenómeno de la violencia ha estado asociado a la explotación de este mineral.
2. SOBRE LOS CONFLICTOS EN EL ÁFRICA POSCOLONIAL1
Uno de los elementos que se le suele atribuir como condición inherente al continente africano es la recurrente violencia en la que se encuentra inmerso. Ante tal simplificación, diversas han sido las ciencias sociales encaminadas a aportar marcos de análisis orientados a abordar con exhaustividad la naturaleza de los conflictos que tienen lugar en el África contemporánea y mediar en posibles soluciones donde este fenómeno ha tenido y tiene lugar. A raíz de ello, la intensidad, así como el número de bajas2, es parte de un panorama que se generaliza al asumir que tales escenarios son parte de un caos estructural atendiendo a un único origen.
Aunque de caracteres diversos, los conflictos en África han tenido un mismo detonante que ciertamente repercute en el conjunto del entramado sociopolítico. Esto es, se trata de un Estado nacionalmente mal integrado cuya soberanía, más externa que interna, no suele acompañarse de la legitimidad sociológica. Por consiguiente, conformado luego de un rápido, pero profundo proceso colonial, las bases que habrían de sostener a la nueva institucionalidad derivaron en una organización edificada de forma vertical, donde los roles entre Estado y partido político se hicieron difusos, tan pronto como llegaba al ocaso la primera década de las independencias, dando pie para que se forjaran marcadas líneas entre aquellos que formaban parte del nuevo discurso político dominante y los que no estaban dentro (Kabunda, 2011).
Bajo este escenario de contracción estatal, las respuestas no se hicieron esperar, ya que las fronteras e intereses al interior de los nuevos Estados nacionales se tornaron débiles, al no ser parte integral de los proyectos políticos. A raíz de ello, fueron tres los objetivos de los grupos que no se vieron beneficiados de la toma de decisiones por parte del poder central:
1) Mayor participación en las cuotas de poder e ingresos estatales; 2) o lo contrario: separación de una región del seno de la unión estatal -generalmente ocurre en aquellas regiones periféricas que son ricas en recursos naturales y no quieren compartir su riqueza con el centro-; 3) el mantenimiento de la identidad aborigen en lo cultural, lingüístico o religioso en oposición a la penetración extranjera (Tetzlaff, 1994).
La combinación de estos factores fue el preámbulo de confrontaciones cuyos resultados e impactos más inmediatos se manifiestan en el seno de la sociedad, al ser el blanco visible y con ello el más vulnerable. Atendiendo al origen de cada uno de estos elementos generadores de violencia, así como a aquellos que los alientan, destaca el hecho que los mismos no son orquestados al estilo de las confrontaciones tradicionales. Al respecto, son tres los elementos que los distinguen:
1) Estos conflictos son apolíticos; 2) atacan deliberadamente a los civiles con algún propósito; 3) se basan en el negocio de la guerra, es decir, en cómo usan la violencia para generar recursos. En este sentido, independientemente de actores en juego, la violencia se convierte en elemento instrumentalizado cuyo fin último es alcanzar cuotas de poder, incluso al margen de las propias estructuras estatales formales (Chabal, 2007).
Como mecanismo de control institucional de los grupos generadores de violencia, inmediatamente se establecen los linderos entre aquellos que lo detentan y quienes aspiran a formar parte de él. En tal sentido, lo que esto significa en términos concretos es que, a pesar de las estructuras políticas formales existentes, el poder transita esencialmente a través del sector informal. O mejor dicho, es en la interacción entre lo formal y lo informal donde se ejerce el poder en el continente. En consecuencia, el ejercicio y el funcionamiento institucional fue personalizado en provecho propio como parte de la conducta del liderazgo político después de 1965 (Chabal, 2007).
Por cómo se concibió el liderazgo se derivó la participación que los grupos "periféricos" habrían de tener en el juego político, situación que estaba mediada por la forma en que los regímenes neopatrimoniales establecían las coaliciones que garantizarían la estabilidad. Por ello, las alianzas así como los discursos utilizados fueron esenciales para delimitar y establecer quiénes quedaban dentro de los espacios de discusión, porque que los discursos, por tanto, crearon una jerarquía de poder en la que aquellos que no entendían el lenguaje dominante de la política estaban de hecho privados del derecho a votar. La élite que hablaba el lenguaje dominante, formaba la comunidad a la que todos estaban subordinados (Ake, 1995).
Al ser el Estado neopatrimonial un foco generador de conflictos, los niveles de legitimidad sobre el funcionamiento de la propia institucionalidad quedó en una encrucijada, al dar respuesta a su propio funcionamiento interno en medio de actores no estatales que buscaban una porción del poder. Así, pues, dada la falta de operatividad en términos de control y seguridad interna, se fraguaron en países como Somalia o la República Democrática del Congo, escenarios de violencia que parecían nunca tener fin, siendo el resultado inmediato un aumento de la crisis armada y del desorden, así como una pérdida del espacio político y económico en favor de actores no-estatales armados: rebeldes, milicias, bandidos, etc., que emergen de la crisis de autoridad dejada por un gobierno marchito (Raeymaekers, 2008). A partir del control de espacios por grupos al margen de la institucionalidad, la violencia empezó a formar parte del paisaje sociopolítico, ahora bajo un interés estrictamente político o económico al impulsar redes de apoyo, que en muchos casos están asociadas a los resortes del poder central en sus intentos de mantener su statu quo.
Tras la abierta contracción de las estructuras estatales como parte de la instrumentalización a la que fueron sometidas, los secesionismos y la autoexaltación de la dimensión étnico-cultural, dio pie para que se crearan escenarios propicios en un continente que apenas iniciaba el camino independiente. Durante la fase inicial, creado el Estado, los gobiernos africanos se empeñaron en la búsqueda de una nación, unificando a las tribus comprendidas en los límites de la propia soberanía. Bajo esta dinámica, el cuerpo estatal, ante la incapacidad de conciliar con las fuerzas que quedaron al margen de la toma de decisiones, quienes representaban a la institucionalidad, al ser desafiado desde adentro, debió empezar por cuidarse a sí mismo y pagar a la policía, militares y a la burocracia para su resguardo como objetivo (Calchi, 1970; Anyang', 1989). Por lo tanto, se alentó el advenimiento de escenarios volátiles en términos de conflictos, ya que las estructuras formales no respondieron a los intereses de los grupos sociales de la periferia, quienes empezaron a demandar mayor presencia en los proyectos diseñados por la clase política dominante.
Desde los entornos del poder central, pasando por la ordenación de alianzas de los sectores al margen, se gestaron formas de confrontación que, en última instancia, perseguían el control territorial como generador de riqueza, incluyendo al propio Estado3. Así, el dominio de fuentes de financiamiento se convirtió en una actividad que ha conducido al surgimiento y organización de grupos rebeldes, haciéndose evidente el auge y consolidación de las redes criminales globales y la gestión de la guerra a través del control de zonas estratégicas. El dominio de recursos naturales forma parte de la exacerbación de los escenarios conflictivos, en la medida en que estos son parte esencial en la adquisición de armamentos y de los insurgentes que los componen, es decir, son combustibles que avivan los conflictos, tal y como se ha comprobado en los países ricos en recursos naturales como: Liberia, Sierra Leona, Angola o la República Democrática del Congo (Pozo, 2008; Kabunda, 2011).
Con el control de una porción de territorio por parte de grupos al margen de la ley, al mismo tiempo se redefinieron los límites fronterizos al interior de cada Estado, al que muchas veces los cuerpos de seguridad han sido incapaces de acceder, por los niveles de organización de las milicias. Este afianzamiento desde lo territorial se ha visto fortalecido por la variable étnica, debido a que:
En el interior de cada Estado, el espacio en el cual se opera la distribución y la apropiación de las tierras, el espacio urbano, administrativo, escolar, de trabajo y de participación en el poder está determinado por una reproducción étnica que asumen los aparatos del Estado y que enmascaran la diferenciación por medio de clases nuevas de tipo moderno (Zoctizoum, 1987).
Es a partir de entonces cuando las fronteras empiezan a jugar un rol significativo en dos ámbitos particularmente: por un lado, la custodia de los intereses étnico-culturales y, por el otro, el resguardo económico canalizado para la supervivencia de las estructuras que operan paralelo a las fuerzas del Estado. De ello se desprende que el control de los propios entornos utilizados para la comercialización de los recursos naturales orientados al financiamiento de insurgentes, sea una fuente de inestabilidad al confrontar a la institucionalidad. Bajo este panorama, el acceso al poder lleva implícito el dominio de territorios, cuya importancia se sobredimensiona producto de la riqueza mineral como alternativa de supervivencia en materia financiera.
3. EL PROCESO DE KIMBERLEY: ALCANCES Y LIMITACIONES
Uno de los detonantes de la crisis en África es el control de zonas ricas en recursos naturales por parte de tropas armadas al margen del poder central-formal. Ello ha dado paso a la formalización de redes y estructuras criminales en alianzas con actores extra-continentales que han hecho de la guerra un negocio, al tener el comercio ilícito de minerales como una de las vías para el financiamiento de guerras. Pues bien, si algo no se advirtió durante el contexto de la guerra fría fue que esta ocultó, durante mucho tiempo, las lógicas económicas de las guerras africanas atribuidas a los únicos aspectos ideológicos, étnicos y confesionales, o a los ideales políticos en detrimentos de sus motivaciones económicas (Kabunda, 2011).
Al ser África uno de los reservorios de minerales a nivel global, su revalorización en el siglo XXI se ha incrementado, al ser parte del interés de las potencias tradicionales, además de nuevos actores como China que buscan un espacio en el continente. Si nos referimos al Congo, constatamos también que las riquezas naturales de este país son enormes. El cobre y el cobalto representan más del 50% de las reservas mundiales, y a pesar de las guerras locales, el Congo es todavía el segundo productor de estos minerales a nivel mundial. Dichos minerales se concentran en la zona sureste del país, en particular en Katanga, mientras que el país produce el 30% de la producción mundial de diamantes y el 20% del cobre (Tablada, et al, 2007).
De los minerales que mayores controversias han generado, en lo que a su extracción y comercialización se refiere, han sido los diamantes. Impregnado de un valor significativo y del cual África es uno de los mayores exportadores del mundo, esta piedra preciosa se ha transformado en el centro de los debates en el marco de los organismos internacionales, con la intención de impulsar controles que permitan reducir los niveles de violencia que se han configurado en torno a la utilización de este recurso. Así, durante buena parte del siglo XX, el negocio de esta codiciada gema estuvo a cargo del grupo sudafricano, De Beers4. La misma controla en un 80% el comercio mundial y la totalidad del negocio africano. Esta empresa se encarga del proceso de producción, desde la extracción de las minas hasta el proceso de cortar y pulir en la India, Bélgica o Nueva York (Carlin, 2010).
Con la explotación de este mineral se fueron gestando escenarios conflictivos como forma de supervivencia económica, por medio de prácticas de extracción indiscriminadas. Al mismo tiempo, los procedimiento aplicados por las empresas en la cadena de producción no eran trasparentes, al ser cómplices silenciosas de un mineral que se había convertido en un factor de inestabilidad, siendo una de las vías de financiamiento de grupos al margen del Estado, al alentar la violación de los derechos humanos. Bajo esta dinámica, el paisaje sociopolítico de algunos países como Sierra Leona, Angola y otras zonas del continente, fue el socavamiento de las instituciones, vía financiamiento de milicias que pugnan con el poder central.
Asociado a la creciente inestabilidad en la década de 1990, los diamantes se convirtieron en un recurso altamente estratégico. A partir de entonces, la denominación de diamantes de sangre o en conflictos5 se volvió parte de los debates internacionales, por el papel que estos desempeñaron en Sierra Leona y Angola particularmente, al ser estos países escenarios dominados por crisis estructurales (Le Billon, 2008). En lo que respecta a Sierra Leona, el inicio de la guerra civil entre 1991-2001 por parte del Frente Revolucionario Unido (FRU), quienes bajo el apoyo del Frente Patriótico Nacional de Liberia (NPFL) de Charles Taylor, buscó derrocar al gobierno liderado por el general Joseph Saidu Momoh. Durante este período, la inestabilidad fue parte del panorama nacional en medio de estructuras estatales que progresivamente hicieron de la guerra un negocio, al estar vinculadas, con los grupos al margen del Estado.
Los diversos sectores en conflicto permitieron la expansión de la violencia en medio de un escenario, donde el propio Estado evidenció niveles de contracción que posibilitaron la creación de alianzas entre fracciones que se enfrentaron al poder central en sus intentos de participar del juego político, siendo los golpes de Estado la vía rápida hacia la sustitución del gobierno. Por consiguiente, las abiertas violaciones de los derechos humanos y las prácticas de los grupos rebeldes se centraron en cortar las extremidades de inocentes civiles, incluidos niños (Brayant, 2002). De igual forma, las condiciones de semi-esclavitud a la que eran sometidos aquellos quienes forzosamente participaban de la extracción de las "piedras preciosas", se sumaba al corolario del drama desencadenado en medio de un escenario complejo que hasta entonces no mostraba posibilidades de abatimiento. Sobre el particular Naciones Unidas expresaba:
Su profunda preocupación por los informes sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas por el Frente Revolucionario Unido (FRU) y otros, incluidos otros grupos militares, contra la población civil, en particular el acoso y el reclutamiento forzoso de adultos y niños para combatir y realizar trabajos forzados, exige que se ponga fin de inmediato a tales actos (Naciones Unidas, 2001).
Al igual que en Sierra Leona, Angola fue parte de los debates en relación con el control ilícito de diamantes por parte de grupos armados. Luego de la independencia de Portugal en 1975, el Movimiento Popular para la Liberación de Angola (MPLA) instauró la República Popular de Angola, mientras que el Unita (Unión Nacional para la Independencia total de Angola) proclamó la República Democrática, dando paso a una abierta disputa ideológica y armada por el poder. Para 1976, con apoyo del gobierno cubano se impuso el MPLA a nivel nacional, lo que no imposibilitó la continuidad del Unita como frente guerrillero bajo los auspicios de los Estados Unidos, dando pie a una guerra civil6 que se mantuvo hasta abril del 2002, cuando se firmó el acuerdo de paz bajo la observación de la ONU.
Durante los años de enfrentamiento entre ambos frentes (MPLA y Unita) la supervivencia económica estuvo asociada al negocio de los diamantes de forma ilícita. En 1994 los rebeldes de Unita controlaron 228 millones de euros en piedras. Ante el impacto del conflicto, a finales de 1990 se pusieron en marcha acuerdos entre los beligerantes, conversaciones que fueron de poco alcance, ya que Unita abandonó la posibilidad de pactar. Por ello, organismos mediadores como las Naciones Unidas expresaban su honda preocupación por la crítica situación en que se encontraba el proceso de paz, como resultado de que la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (Unita) no haya cumplido las obligaciones contraídas (Cambra, 2010; Naciones Unidas, 1998).
Lejos de firmar acuerdos de paz, la década de 1990 fue decisiva, por cuanto Jonas Savimbi, líder del Unita retomó la lucha armada en medio de sanciones y pérdida de apoyo de los Estados Unidos, quien fuera uno de sus aliados durante los años iniciales de la disputa. La fase de declive de la crisis se inició con el arresto y posterior asesinato de Savimbi el 22 de febrero de 2002, desde entonces el país inició un diálogo que pasa por la integración y progresiva desmilitarización del Unita como frente armado. Con el acuerdo firmado en abril de 2002 de cese del fuego, entre el gobierno y los excombatientes se organizó una conferencia en la que se definieron las condiciones de la llegada de la necesaria financiación internacional posconflicto (Levy, 2010).
Finalizados los años de enfrentamientos que marcaron a ambos países, la revisión de las vías de supervivencia económica de los rebeldes fue parte de los debates multilaterales, dado el papel que desempeñó la sociedad civil al ser la más vulnerable. En efecto, contrarrestar el impacto devastador de los conflictos haciendo uso de minerales fue una de las medidas acordadas en el seno de las Naciones Unidas, como parte de una política de regulación que busca certificar los diamantes que ingresan al mercado mundial. Bajo este espíritu, en el 2003 el Proceso de Kimberley vino a jugar un papel importante en los intentos de controlar el acceso de los diamantes al comercio mundial, haciendo énfasis en su procedencia y teniendo como antecedente el papel que los mismos jugaron en el reavivamiento de los conflictos en Sierra Leona y Angola particularmente. Ante la innegable vinculación entre conflictos-diamantes-violación de los derechos humanos, Naciones Unidas destacó:
La importancia de prevenir conflictos tratando de levantar obstáculos para que el comercio ilícito de diamantes en bruto los exacerbe, que es justamente en lo que consiste el Proceso de Kimberley (Naciones Unidas, 2003).
Desde la puesta en marcha del Proceso de Kimberley el exhorto fue dirigido a los gobiernos, así como a las empresas asociadas con la comercialización de diamantes a nivel mundial. El objetivo central era poner freno a la entrada de estas piedras codiciadas provenientes de los conflictos armados, al ser un instrumento que condiciona la estabilidad sociopolítica, así como la abierta violación de los derechos humanos en las zonas de explotación bajo el control de grupos insurgentes. Considerando tales objetivos, sentada las bases que habrían de guiar el sistema de certificación, Naciones Unidas se empeñó en que:
Solo será digno de crédito si todos los participantes han establecido sistemas internos de control para que en la cadena de producción, exportación e importación de diamantes en bruto en su propio territorio no haya diamantes de zonas en conflicto, teniendo en cuenta al mismo tiempo que las diferencias en los métodos de producción y las prácticas comerciales, así como en los controles institucionales aplicables, pueden requerir enfoques distintos para cumplir las normas mínimas (Naciones Unidas, 2005).
Tan pronto como se intensificaron los controles de calidad y procedencia de los diamantes, los resultados en materia de contrabando fueron descendiendo progresivamente, en especial en aquellos países que habían motivado el debate. Con la puesta en marcha del Proceso de Kimberley, poco a poco se fue gestando una asociación tripartita entre gobiernos, empresas y sociedad civil con miras a establecer canales de diálogo en los intentos de legitimar y limpiar la cadena de producción del mineral, desde la extracción hasta su exhibición en las vitrinas. De esta forma, el objetivo central fue la sociedad civil como marco de referencia, al ser ella el eslabón que recibía el mayor impacto en relación con su papel sobre las condiciones semi-esclavas a las que era sometida por los grupos armados que controlaban los espacios diamantíferos. Las razones obedecieron a las secuelas que dejó el conflicto, siendo que entre 1991 y 2002 en Sierra Leona, por ejemplo, murieron violentamente más de 50.000 personas, más de dos millones se vieron desplazadas dentro del país o se convirtieron en refugiados en otros países, y miles fueron víctimas de mutilaciones, violación o tortura (Amnistía Internacional, 2007).
Con el final de la guerra civil en el 2002 y la puesta en marcha del Proceso Kimberley se hizo énfasis en hacer seguimiento entre los diamantes que estaban legalmente en el mercado y aquellos cuya procedencia era dudosa. En Sierra Leona en particular, desde su vinculación al Protocolo se encontró que solo 1,25 millones de dólares eran exportados legalmente en 1999, pero en 2005 la cifra había aumentado a 140 millones ya que el sistema de certificación alentó a más mineros a vender sus diamantes a distribuidores autorizados. Con la supervisión de Sierra Leona se le hizo seguimiento al caso angoleño al ser parte de las discusiones sobre el indisociable binomio diamantes-derechos humanos, siendo que finalizada la guerra civil se orientaron medidas para controlar el negocio de diamantes que fueron monitoreados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Se suponía implícitamente que los diamantes de sangre se extinguieron junto con el movimiento rebelde (Harsch, 2007; Marques, 2011).
Desde la reducción del impacto en materia de inestabilidad política y la violación de los derechos humanos, asociado al comercio ilícito de este mineral fue el espíritu de Kimberley en alianza con gobiernos y empresas relacionadas con el comercio de diamantes a nivel mundial. Al respecto, aquellas firmas como De Beers, cuyo monopolio fue casi absoluto en este renglón durante buena parte del siglo XX, se apegó al llamado de la regularización de las condiciones de trabajo y resguardo de sus empleados, para que se formen sindicatos, además contribuir con asistencia sanitaria. Por ello, al formar parte de un acuerdo tripartito entre gobiernos-empresas-sociedad civil, los mecanismos de concertación en el seno del Protocolo han sido de carácter preventivo en materia de seguridad como condición esencial hacia consolidación de la paz en escenarios asociados al comercio ilícito de diamantes, pero también en aquellos propensos a la inestabilidad.
Desde la puesta en funcionamiento en el 2003, el Protocolo ha contribuido a la disminución de proporción de diamantes de sangre en el mercado internacional, reduciéndose considerablemente del 15% en 2003 al 1% en el 2004 (Carlin, 2010). De igual forma, se ha buscado minimizar los efectos negativos que se generan en aquellas zonas donde la minería informal o artesanal es significativa, que busca ser integrada, de forma satisfactoria, a los controles de supervisión con la finalidad de incluir a los mineros en prácticas de explotación sustentables como mecanismo que conduzca a mejoras de sus condiciones concretas, así como de la gobernanza. Para atender la minera diamantífera a menor escala, el Pleno del Proceso de Kimberley destacó:
El lugar central de las comunidades mineras en el Proceso de Kimberley. Los foros celebrados en Amberes (junio de 2018) y Zambia (septiembre de 2018) dedicaron especial atención a la participación de los mineros artesanales en las estructuras de gobernanza, al desarrollo de mejores prácticas a partir de las experiencias con otros minerales y el oro en la minería artesanal y a pequeña escala, y al fomento del Estado de derecho (Kimberley Process, 2018).
La relevancia de estos últimos controles pasa por dar cumplimiento a uno de los requerimientos que orientó el llamado a la conformación del Proceso de Kimberley, esto es, la abierta y sistemática violación de los derechos humanos por parte de grupos armados que controlaban zonas mineras para su autofinanciamiento. Sobre el particular, se perfilan los principales retos de este acuerdo internacional, al contemplar mecanismos que permitan hacer seguimiento a las zonas donde la extracción de diamantes no goza de reglamentación que permita velar por las condiciones de vida de los mineros. Así, por ejemplo, en las minas freelance del Congo, Angola y Sierra Leona los sueldos fijos son inexistentes. La comida en el mejor de los casos es gratis, pero los ingresos dependen exclusivamente del éxito de cada individuo en la tarea paciente e ingrata de buscar diamantes (Carlin, 2010).
Ante la necesidad de darle cumplimiento a los estatutos internos, la República Centro-africana7 fue expulsada del Pleno el 23 mayo del 2013 hasta el 2015, al imponerse la prohibición de las exportaciones oficiales de diamantes, coincidiendo con la deposición del presidente François Bozizé el 24 de marzo de 2013, que abrió un nuevo ciclo de inestabilidad en el país, dando paso al progresivo ascenso de grupos rebeldes, como las milicias antibalaka quienes controlan y venden diamantes en aldeas remotas como Boda (provincia de Lobaye) y Guen (provincia de Mambere-Kadeï), mientras que en la zona oriental, las fuerzas de la Séléka asumieron el control sobre minas de oro artesanales como Ndassima (provincia de Ouaka) (Naciones Unidas, 2014).
Si la minería informal es débil materia de asistencia y seguimiento, el control por parte de los gobiernos es igual de frágil, al intentar contener el avance de los señores de la guerra como principales artífices de escenarios conflictivos. A raíz de ello, se han focalizado en el continente escenarios inestables que tienen como elemento central el control de fuentes mineras, así como el dominio de pasos fronterizos orientados a la vigilancia de zonas al margen del poder central-formal. Atendiendo a tal preocupación, los miembros del Protocolo han señalado la formación de redes criminales que alientan el comercio ilegal de diamantes, sobre el particular el Pleno:
Se pronunció sobre las conclusiones de la visita de seguimiento del Proceso de Kimberley a Ghana y los informes de un grupo de expertos de las Naciones Unidas sobre Costa de Marfil, según las cuales los diamantes extraídos de las minas que se encuentran en la zona controlada por los rebeldes están siendo introducidos en los mercados internacionales a través de Ghana (Kimberley Process, 2006).
Para los grupos insurgentes se ha convertido en una estrategia común vincularse en conflictos en países ricos en recursos naturales como una de las vías para hacer frente al poder central, en sus intentos de acceder a cuotas de poder de facto. En este sentido, se ha hecho evidente la participación de ejércitos de varios países -Angola, Ruanda, Zimbabue- en la guerra de la República Democrática del Congo8. Desde finales de 1990, este país se sumergió en una crisis estructural, siendo tres los episodios que han condicionado la estabilidad: la primera guerra del Congo entre 1997-1998, que llevó al derrocamiento de Mobutu Sese Seko, la segunda guerra del Congo, 1998-2003 y, por último, el conflicto en la provincia de Iturri, que se desarrolla desde 1999. Bajo este escenario, el hilo que ha motivado la crisis ha sido el papel de los recursos minerales como parte de una economía de guerra. Este conflicto se ha mantenido en buena medida gracias a la abundancia de riqueza mineral de este país, que incluye diamantes, en especial en la zona del sur Mbuji-Mayi y Kasaï Oriental (Carlin, 2010). Al ser parte de un panorama dominado por milicias, estas ejercen presión en zonas como Walikale, donde diversos grupos armados como: los Maï-Maï, las Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda, FDRL, así como los combatientes de Nduma Defensa del Congo, NDC, se financian a partir de la tasación ilegal sobre los minerales de casiterita (Comitè Catholique Contra la Faim et Pour le Dèveloppment-Terre Solidaire, 2014).
Tras la configuración de alianzas de grupos insurgentes, los hilos de las fuerzas gubernamentales han sido parte del negocio diamantífero, especialmente en aquellos países donde el respeto a los derechos humanos ha sido cuestionado por la comunidad internacional. El ejemplo más notorio lo ofreció el gobierno del ex presidente Robert Mugabe, al ser señalado por la ilegalidad y el maltrato en las minas de diamantes en el distrito de Marange, al oeste de Zimbabue, cerca de la frontera con Botsuana, siendo este último el país africano de mayor importancia en la industria (Carlin, 2010). En este sentido, al no ser consecuente el seguimiento, control y presión en el seno del Protocolo, desde los derechos humanos, pasando por la debilidad en las fronteras, el ingreso de diamantes provenientes de conflictos de un país que sea firmante del Protocolo a uno que no esté dentro, dará pie para que se fortalezcan las redes criminales como elementos perturbadores de la institucionalidad y la paz a nivel continental.
4. LA GOBERNANZA EN EL SISTEMA INTERNACIONAL DESPUÉS DEL PROCESO DE KIMBERLEY
Inaugurado el siglo XXI, el continente africano iniciaba el nuevo milenio con retos que se habían retrasado en el tiempo luego de los procesos de independencias y a que la ola de democratización, a finales de 1980, no incluyó sus propuestas de trasformaciones multipartidistas9. En algunos casos, estas transiciones fueron procesos inconclusos que no lograron iniciar una diversificación de las dinámicas que había impuesto la fórmula del partido único, siendo que la real participación política de los partidos de oposición, así como el tratamiento dado a los derechos humanos seguían sin ser considerados íntegramente. En lo que respecta a este último aspecto, su abordaje ha sido recurrente en los diversos organismos internacionales para vincularlos como parte de una agenda que permita contribuir a la construcción de mecanismos de vigilancia sólidos10.
Así, la reconfiguración del sistema internacional, tras el final de la guerra fría, abrió el compás hacia nuevas confrontaciones de carácter civil que condicionaron la estabilidad política en muchos países africanos. Desde la debilidad estatal, pasando por la fragilidad en las fronteras al hacerlas más porosas, fueron signos de la crisis de gobernanza al enfrentar los Estados y actores en conflicto que progresivamente asumieron roles crecientes en las dinámicas internas en relación con el control ilícito de recursos para su supervivencia. Con el objeto de contribuir a la resolución de los conflictos en escenarios donde el comercio ilegal de diamantes era un claro condicionante a la estabilidad sociopolítica, el Proceso de Kimberley empezó a formar parte de los debates en torno al rol que tales piedras estaban jugando en el comercio y el nexo directo con la paz internacional.
La inclusión dentro de la legislación del Proceso de la trilogía gobiernos-empresas-sociedad civil, le ha otorgado a este último una preponderancia relevante a quienes son los actores más vulnerables en la cadena de comercialización diamantífera. Por ello, como parte de los retos a los que se enfrentaban los Estados africanos, y aquellos dentro de la comunidad internacional, las demandas de las ONG orientadas a la defensa de los derechos humanos a nivel global hicieron que se manifestaran sobre el escaso tratamiento que estaba recibiendo este ámbito en particular. Así, al ser un elemento invisibilizado, al mismo tiempo quedaba al descubierto una crisis institucional en la mayoría de las regiones africanas. La gobernabilidad, entendida como la capacidad de las sociedades y los Estados para gobernarse a sí mismos, se había convertido en un problema y un desafío (Ognimba, 2010).
Bajo esta orientación, y como parte de un negocio donde las ganancias son elevadas, la concertación entre los actores involucrados ha sido un mecanismo esencial hacia el establecimiento de reglas efectivas que vinculan a todos los representantes. La disposición de los organismos internacionales, y de forma especial, las Naciones Unidas, por el impulso dado al Proceso desde su creación, es darle identidad y regularizar el consumo de estas piedras tan codiciadas en el mercado y evitar que socaven la estabilidad en aquellos países que persiguen el fortalecimiento de sus instituciones, siendo que:
La confianza en las leyes nacionales significa que si los gobiernos participantes no se comprometen plenamente a eliminar todo el comercio de diamantes en conflicto de su territorio, el Proceso de Kimberley no puede ser eficaz. La necesidad del compromiso y la rendición de cuentas del gobierno se aplican no solo a los niveles superiores del gobierno, sino también a los niveles inferiores. Dado que el Proceso de Kimberley se basa en el monitoreo por parte de funcionarios nacionales en todos los niveles de la cadena de producción, los funcionarios de nivel inferior también deben estar libres de corrupción y comprometidos con el programa (Burbank, 2006).
La responsabilidad directa que tiene la Unión Europea11 representada por 27 países, y que cuenta como un solo miembro, su relevancia en la vigilancia y cumplimiento de los estatutos fijados en torno al Proceso es significativa, siendo que su histórica implicación en el negocio de los diamantes ha sido una constante al tener una participación directa en toda la cadena de comercialización. Previo al establecimiento del Proceso, ya había tomado ciertas acciones para luchar contra los diamantes en conflictos, principalmente por intentar aplicar sanciones desde el Consejo de Seguridad de la ONU contra países africanos (Liberia, Angola y Sierra Leona) (Fernández, 2014). También durante el 2007 asumió la presidencia del Proceso, desde donde buscó fortalecer la joven iniciativa hacia una comercialización diamantífera transparente, al ser Europa uno de los destinos importantes de este mineral.
Si los gobiernos de los países firmantes tienen cuotas de responsabilidad en materia de vigilancia y compromiso sobre los acuerdos, igual rol cumplen los actores no estatales y su participación en materia de gobernanza. Este es el caso del Consejo Mundial del Diamante, que surgió en el 2000 al calor del propio Proceso, teniendo una vinculación directa con la cadena de valor de este mineral, además de contribuir con el diseño de estrategias, asumiendo un rol destacado en la vigilancia y el control del comercio de esta gema a nivel global. Del mismo modo, el Partenariado África Canadá se centra en la promoción de un desarrollo económico sostenible para el continente africano, evitando con ello una explotación indiscriminada de los recursos naturales y su incidencia con los derechos humanos. La importancia de estos grupos radica en que son promotores de procedimientos administrativos transparentes en la comercialización diamantífera. Adicionalmente, el Consejo Mundial del Diamante creó un Sistema de Garantías, mediante el cual los compradores y vendedores de diamantes en bruto o tallados deben hacer declaraciones escritas en todas sus facturas que aseguren que no se trata de diamantes de conflicto (Palacián de Inza, 2011).
Atendiendo a los múltiples actores asociados con el comercio diamantífero, el Proceso de Kimberley, desde su puesta en funcionamiento, se convirtió en un espacio donde el objetivo ha sido promover la paz y la estabilidad, donde esta piedra se había utilizado como instrumento de inestabilidad. Bajo esta perspectiva, los gobiernos y empresas tienen responsabilidades directas en la administración y el diseño de políticas en torno a su explotación, ya que la gestión, manejo y claridad resulta esencial en la prevención de posibles escenarios conflictivos conducentes a la violación de los derechos humanos.
Como parte del regular funcionamiento a nivel de supervisión y control en materia de reglamentación por parte de los gobiernos, los participantes no pueden negociar con aquellos países que no formen parte del Proceso. Esta medida permite monitorear y sancionar aquellos que estando dentro vulneren los protocolos establecidos al permitir la exportación o importación de diamantes en bruto sin la debida certificación. Bajo esta misma orientación, el Proceso de Kimberley prevé un mecanismo que asegure que los controles internos sean realizados correctamente, ya que los mecanismos desplegados por los Estados son inspeccionados por una misión de revisión que realiza esta fiscalización cada tres años; los países que no se encuentran en posibilidades de certificar los diamantes en vista de la exportación son excluidos del sistema (Tardif, 2014).
Al tener los gobiernos participantes en el Proceso la libertad de crear los marcos jurídicos que regulan la explotación y comercialización diamantífera, estos han asumido legítimamente el monopolio y control efectivo de los recursos minerales. En consecuencia, Kimberley se ha convertido en un foro de concertación que ha integrado a los actores internacionales vinculados al comercio de diamantes cuyo fin es una comercialización legítima orientada a la reducción de escenarios en conflictos en el sistema internacional.
CONSIDERACIONES FINALES
Para inicios del 2021, el Protocolo cuenta con 56 participantes de 82 países que vinculan gobiernos, empresas y sociedad civil. Con miras a darle consistencia institucional y mayor supervisión al Consejo Mundial del Diamante, se centra en monitorear toda la cadena de valor de este mineral, desde su extracción hasta su exhibición, así como velar por la limpieza y poner en práctica futuras normas para hacer más eficiente el sistema de certificación, lo que le otorga un rango significativo como observador.
Al intervenir en la supervisión del comercio diamantífero, el Proceso ha otorgado plenas responsabilidades a los gobiernos en el diseño de los instrumentos legales que regulan la producción. En este sentido, múltiples son las recomendaciones de cara a una mayor efectividad, entre las que destacan: transparencia en los procesos administrativos, esto es, combatir la corrupción que envuelve la cadena de comercialización interna, mayor control de las fronteras nacionales como mecanismo de resguardo de la soberanía, además los países firmantes deben estrechar lazos de cara al cumplimiento efectivo de los estatutos para evitar que los países que gozan de supervisión no se conviertan en zonas de tránsito para la legalización de diamantes que son controlados por grupos rebeldes.
Como parte de los retos que debe atender a corto plazo se encuentra: expandir el concepto de violencia que originalmente motivó la puesta en marcha del Proceso, es decir, aquella generada por los grupos rebeldes en sus intentos de controlar espacios ricos en este mineral como vía de financiamiento para el derrocamiento de gobiernos legítimos. Tales demandas fueron hechas por la sociedad civil, en la sesión plenaria celebrada por el Proceso de Kimberley en Nueva Delhi, en noviembre de 2019, al destacar la necesidad de identificar nuevas formas de violencia que se han gestado con el surgimiento de mafias asociadas al negocio, al alentar la prostitución, tráfico de drogas, además de las condiciones de vida degradantes de los mineros.
Lo anterior resulta crucial, ya que en las últimas plenarias del Proceso se incluyó un nuevo e importante actor, la Coalición de la Sociedad Civil, al supervisar el cumplimiento de los estatutos internos, siendo que su participación será crucial en los procesos de transformación a nivel continental en alianza con los diversos actores internacionales orientados al cumplimiento y vigilancia del Proceso como garante del respeto a los derechos humanos y los procesos políticos en marcha.
NOTAS
1 Diverso ha sido el tratamiento dado al tema de los conflictos en el África contemporánea. Tales enfoques se han redefinido en función de las dinámicas a nivel continental y global, donde el reduccionismo a lo estrictamente étnico o económico se ha dejado de lado para emprender nuevos esquemas de análisis. En este sentido, el tema de las rebeliones armadas, así como las formas de violencias que surgieron tras el final de la guerra fría, nos ofrecen dos lentes diferentes, no excluyentes, desde las cuales aproximarnos al estudio académico de la guerra en el continente (Navarro, 2013). Dada la naturaleza del presente trabajo, asociada a las dos líneas señaladas, el análisis de la economía política de los minerales en África se inserta dentro de este debate, dado el papel que tiene el continente en cuanto a explotación mineral se refiere. Ver Freund (2007).
2 La naturaleza y el impacto que tienen los escenarios conflictivos en el continente africano no siempre se restringen a un solo patrón. Es por ello que en África subsahariana, la distinción entre conflictos armados menores, intermedios y grandes o entre conflictos internos ("guerras civiles") interestatales, internos internacionalizados y "extrasistema" no siempre es sencilla. Ver al respecto Cramer (2007).
3 Al ser una economía de guerra por los actores que intervienen y los objetivos que persiguen, le corresponde al Estado africano asumir un rol de primer orden ante un desafío que amenaza su estabilidad y supervivencia, al vincular la trilogía: estrategias militares, recursos minerales y grupos rebeldes. Por ello, desde el 2002 se puso en marcha la Arquitectura de Paz y Seguridad en África, impulsada por la Unión Africana, que se ha propuesto ser una respuesta a largo plazo para el mantenimiento de la estabilidad y seguridad, al tener los gobiernos la responsabilidad en la prevención, mediación y resolución de conflictos (African Peace and Security Architecture, Apsa, 2015).
4 Por ser la empresa más representativa en este sector, la estructura corporativa de De Beers es compleja, con una variedad de filiales subsidiarias involucradas en diferentes aspectos del negocio, por ejemplo, Codiam en Amberes. De Beers se divide esencialmente en dos empresas principales: De Beers Consolidated Mines Ltd, registrado en Kimberly, Sudáfrica, que gestiona los acuerdos que De Beers tiene con los principales productores de diamantes en países como Sudáfrica, Botswana y Namibia; y De Beers Centenary AG, registrada en Lucerna, Suiza, que controla alrededor del 80% del negocio mundial a través de la Organización Central de Ventas (CSO, Central Selling Organisation con sede en Londres (Global Witness, 1998).
5 Especialmente en África, los beligerantes han financiado sus actividades militares y políticas relacionadas a través de la minería y la venta de diamantes. Todos los conflictos se han caracterizado por violaciones graves de los derechos humanos, abusos, desplazamientos masivos de población interna y la desestabilización de gobiernos reconocidos internacionalmente. Los diamantes utilizados de esta manera han sido etiquetados como "diamantes de conflicto" o "diamantes de sangre" (Congressional Research Service, Diamonds and Conflict: Policy Proposals and Background, 2003).
6 El MPLA tuvo que enfrentar todo tipo de obstáculos para proclamar la independencia el 11 de noviembre de 1975. Las otras agrupaciones fueron utilizadas por los actores foráneos para impedir el éxito de la lucha revolucionaria, aprovechando los niveles de apoyo interno que cada uno de ellos había logrado hasta el momento, ignorando los éxitos militares del MPLA entre 1961-1974, con cuatro zonas político-militares abiertas en Angola que cubrían gran parte del territorio. Así, conforme se consolidó el MPLA a través de alianzas internacionales, en esa misma dirección el FNLA-Unita elevaron los niveles de confrontación que no verán una tregua hasta el 2002 (Álvarez, 2011).
7 Durante el 2020 la Federación Rusa asumió la presidencia y Botswana la vicepresidencia del Proceso de Kimberley, dentro de los objetivos se plantearon: una redefinición del concepto de los "diamantes conflictivos" para atender los desafíos de hoy, además elaborar una hoja de ruta para la reintegración de la República Centroafricana e incluir a nuevos países (Naciones Unidas, 2020). Para el 2021 este país africano de nuevo formaba parte del Proceso de Kimberley.
8 La República Democrática del Congo forma parte del Proceso desde su puesta en funcionamiento, lo que permite que se inspeccione su producción diamantífera. Sin embargo, ante la complejidad de la crisis que vive el país, quedan pendientes algunas consideraciones relacionadas con la extracción, siendo que el 30% de la producción de diamantes sale del país en secreto (Matthysen y Clarkson, 2013).
9 Cuando cayó el Muro de Berlín en 1989, 42 de los 45 Estados subsaharianos eran regímenes autoritarios en los que se celebraban elecciones libres. Cinco años después, ninguno era oficialmente un Estado de partido único (Iliffe, 2013).
10 Uno de estos instrumentos que ha buscado sistematizar la relevancia de los derechos humanos en el continente africano ha sido la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, que recoge en su artículo 5: Todo individuo tendrá derecho al respeto de la dignidad inherente al ser humano y al reconocimiento de su status legal. Todas las formas de explotación y degradación del hombre, especialmente la esclavitud, el comercio de esclavos, la tortura, el castigo y el trato cruel, inhumano o degradante, serán prohibidos (Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, 1981).
11 Desde la puesta en marcha del Proceso, la Unión Europea ha participado en diversos frentes que buscan cimentar los protocolos internos. En este sentido, durante el 2020 asumió la Vicepresidencia del Grupo de Trabajo, donde manifestó interés de colaborar estrechamente con Botswana (Vicepresidenta del Proceso para el 2020) e impulsar esa labor a fin de seguir fortaleciendo la eficacia del Sistema de Certificación del Proceso de Kimberley (Naciones Unidas, 2020).
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