10.18601/16577558.n36.10

Parceiros por conveniência: análisis de las relaciones bilaterales de Brasil y Estados Unidos (2003-2016) desde el realismo periférico y la relevancia del valor estratégico

PARCEIROS POR CONVENIÊNCIA: AN ANALYSIS OF THE BILATERAL RELATIONS OF BRAZIL AND THE UNITED STATES (2003-2016) ACCORDING TO THE PERIPHERAL REALISM AND THE RELEVANCE OF THE STRATEGIC VALUE

Lautaro Nahuel Rubbi^*
Bruna Barlaro Rovati^**
Dana Sager^***

^* Doctor en Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) (Argentina). Director de la Licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Argentina de la Empresa (UADE) (Argentina). [lrubbi@uade.edu.ar]; [https://orcid.org/0000-0003-0025-9744].

^** Licenciada en Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Argentina de la Empresa (UADE) (Argentina). Docente de la Licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Argentina de la Empresa - Becaria doctoral (UADE) (Argentina). [bbarlarorovati@uade.edu.ar]; [https://orcid.org/0000-0002-9360-8079].

^*** Licenciada en Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Argentina de la Empresa (UADE) (Argentina). Graduada colaboradora en investigación. Universidad Argentina de la Empresa (UADE) (Argentina). [dsager@uade.edu.ar]; [https://orcid.org/0000-0001-6864-8362].

Recibido: 7 de febrero de 2022 / Modificado: 12 de abril de 2022 / Aceptado: 13 de abril de 2022

Para citar este artículo:

Rubbi, L. M., Barlaro Rovati, B. y Sager, D. (2022). Parceiros por conveniência: análisis de las relaciones bilaterales de Brasil y Estados Unidos (2003-2016) desde el realismo periférico y la relevancia del valor estratégico. Oasis, 36, 153-180. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n36.10

RESUMEN

En los primeros años del siglo XXI, una serie de gobiernos latinoamericanos se alejaron de la adhesión a determinadas visiones sobre el sistema internacional y las relaciones internacionales que habían primado durante la última década del siglo pasado. Esto llevó, en algunos casos, a proyectar discursos de confrontación con Estados Unidos y a la diversificación de sus relaciones con otros Estados no occidentales. Siguiendo las proposiciones del realismo periférico, aquellos que siguieron este accionar deberían haber sido castigados por no alinearse con las prescripciones del principal formador de reglas del sistema internacional. Sin embargo, esto no ocurrió en todos los casos. En el presente artículo se hace un breve análisis de las relaciones bilaterales entre Brasil y Estados Unidos entre 2003 y 2016, contemplando la dimensión discursiva y el accionar del primero frente a la respuesta de Washington en las dimensiones política, económica y militar. Esto permite formular una primera hipótesis en torno a las diferencias entre distintos países periféricos no contempladas por la teoría en su formato original. Se propone incorporar el rol del valor estratégico que algunos de estos representan para las grandes potencias, variable que condiciona las relaciones entre ambos actores.

Palabras clave: Brasil; Estados Unidos; realismo periférico; valor estratégico; política exterior.

ABSTRACT

In the early years of the 21st century, several Latin American governments moved away from the adherence to certain visions of the international system and international relations that had prevailed during the previous decade. This led, in some cases, to the projection of discourses that were at times confrontational with the United States, and to the diversification of their relations with other non-Western States. Following the propositions of Peripheral Realism, those who followed this course of action should have been punished for not aligning themselves with the prescriptions of the main rule maker of the international system. However, this did not happen in all cases. This article addresses a brief analysis of bilateral relations between Brazil and the United States between 2003 and 2016 contemplating the discursive dimension and the actions of the former in the face of Washington's response in the political, economic and military dimensions. This allows us to formulate a first hypothesis based on the differences between different peripheral countries not contemplated by the theory in their original formats. It is proposed to incorporate the role of the strategic value that some of these countries represent for the great powers, a variable that conditions the relations between both actors.

Key words: Brazil; United States; peripherical realism; strategic value; foreign policy.

INTRODUCCIÓN

Como lo ilustró una serie de autores (Cardoso y Faletto, 1969; Santos, 1973; Jagüaribe, 1979; Puig, 1980; Escudé, 1995, por solo nombrar algunos), describir el sistema internacional como anárquico es particularmente controvertido al posicionarse desde la periferia. Por el contrario, en la realidad cotidiana de los más débiles suelen primar las relaciones jerárquicas con origen en consideraciones tanto económicas como militares que limitan su accionar. Esto lleva a que, más allá del derecho internacional y los distintos regímenes que debieran regular su comportamiento en pos de la igualdad soberana, existe en términos fácticos un importante componente normativo en las relaciones entre los Estados, en tanto algunos parecieran estar habilitados para mandar, mientras que otros se ven en la mayor parte de las ocasiones obligados a obedecer, bajo riesgo de sufrir ruinosas consecuencias.

Frente a esto, una preocupación constante de los autores oriundos de países de menor desarrollo y poder relativo, así como de sus políticos, ha sido lograr comprender y ampliar sus márgenes de maniobrabilidad para actuar en el escenario internacional de acuerdo con las condiciones y oportunidades propias del orden prevaleciente en cierto momento histórico (Colacrai, 2019, p. 120).

Atendiendo a la dimensión vertical del poder y reconociendo que el sistema internacional tenía un efecto particularmente negativo en la región latinoamericana, estos autores también reconocieron que el mismo ofrecía, en ocasiones, ciertos márgenes de permisividad que debían ser aprovechados de forma creativa. Ante esto, varios de ellos propusieron diferentes estrategias en términos prescriptivos para aumentar el grado de autonomía nacional sobre la base del uso inteligente de los recursos tangibles e intangibles de poder con el que contaran los países relativamente más débiles en términos materiales.

El argentino Carlos Escudé rompió en parte con esta tradición. Su teoría del realismo periférico (RP) acepta y adopta, en principio, las mismas bases, partiendo del supuesto de que existen reglas no escritas en el orden interestatal en el cual los Estados más poderosos gozan de un papel preponderante para establecer sus normas (1995, p. 43).

Sin embargo, contrario a la posición que habían tomado sus antecesores académicos, la teoría de Escudé analiza las ventajas que la adopción de una política de bajo perfil, acompañada de acciones puntuales de alineamiento con las grandes potencias, podría generar para las poblaciones de los países más débiles, así como los grandes costos y riesgos implícitos en desarrollar políticas confrontativas bajo el lema de la autonomía. En este sentido, Escudé plantea una relación prácticamente directa y de resultados dicotómicos entre el comportamiento de los que él llama los países periféricos (aquellos que no acceden al estatus de grandes potencias, sin posibilidades para generar normativas y hacerlas cumplir en el plano internacional) y las respuestas de los más poderosos (los formadores de reglas).

Escudé sugirió que el secreto del éxito para aquellos países que no tienen el poder suficiente para crear las reglas del sistema es no practicar la estéril rebeldía, acatar las normas impuestas por los poderosos y aprovecharse de sus buenas relaciones con aquellos, tal como lo han hecho Alemania occidental y Japón luego de la Segunda Guerra Mundial, o Australia y Canadá en general a través de su historia (Escudé, 2016). Por el contrario, casos como el de Argentina durante la misma guerra y principalmente durante las décadas de los setenta y ochenta demuestran, según el autor, las ruinosas consecuencias de actuar en contra de las grandes potencias.

Sin embargo, observar un número más amplio de casos permite reconocer que Escudé (o al menos una lectura simplificada de su teoría tal como el autor y la mayor parte de sus adeptos la suele desarrollar) sobrestimó la correlación entre estas dos variables.

Mientras que el argentino apenas mencionó los casos que consideraba "exitosos" (Alemania occidental, Japón o Canadá, entre otros), el desarrollo de su teoría y sus estudios en profundidad se abocaron únicamente a aquellos casos donde ocurrieran castigos al accionar de los países periféricos, fundamentalmente el caso de Argentina y, en menor medida, el de Venezuela en años más recientes. En este sentido, puede argumentarse que se incurrió en un sesgo de selección de casos por el problema de la no varianza, al estudiar únicamente casos que comparten el mismo valor de la variable dependiente (Geddes, 2003), es decir, el hecho de haber sido castigados. El autor analizó en detalle casos de países con actitudes confrontativas "castigados", pero sin profundizar sobre aquellos donde no hubiese castigos contundentes, aun a pesar de presentarse políticas exteriores no totalmente alineadas con los designios de las grandes potencias, dejando de lado casos interesantes de estudio y abriendo la puerta a una serie de interrogantes relevantes.

¿Por qué algunos países periféricos se ven más castigados que otros, incluso por el mismo tipo de políticas y actitudes ante los grandes poderes?¹ ¿Reciben los mismos costos aquellos Estados periféricos que son relativamente relevantes para los intereses vitales de una gran potencia que aquellos que no lo son? Y en todo caso, ¿qué hace que algunos países sean más relevantes para las grandes potencias que otros?

El presente artículo aborda estas preguntas mediante un estudio de caso abocado al análisis de las relaciones entre Estados Unidos (principal formador de reglas del sistema) y Brasil (según Escudé, un Estado sin el poder suficiente para imponer las reglas y que, por tanto, debía aceptarlas, bajo riesgo de incurrir en ruinosos castigos) durante los primeros años del siglo XXI. Las mismas se indagan a partir del comportamiento de Brasil en términos discursivos y de su actuación en distintos foros internacionales, principalmente en función de sus votaciones en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas² (ONU), en contraste con la respuesta de los Estados Unidos. Esta última se analiza a partir de las dimensiones política (principalmente visitas de funcionarios estadounidenses y referencias discursivas), económica (intercambios comerciales, préstamos e inversión extranjera directa - IED) y militar (ejercicios conjuntos y exportación de armas).

En este trabajo en particular, el caso de Brasil fue escogido por presentar incongruencias respecto de las expectativas teóricas del realismo periférico, posicionándose en la categoría de un caso desviado (George et al., 2005, p. 240; Levy, 2008, p. 132; Bennet y Elman, 2007, p. 176; Seawright y Gerring, 2008, p. 302). Se trató de un caso con altos niveles de "residuo" en tanto las predicciones de relación entre las variables planteadas por el RP no se ajustaron a lo que sucedió en la realidad. Esto estimuló la búsqueda de explicaciones alternativas no consideradas (Lijphart, 1971, p. 692), tratándose de un caso pertinente para la generación de nuevas hipótesis de trabajo que expliquen estos desvíos (Gerring, 2008, pp. 647-656)³.

En lo que respecta a la recolección y el análisis de datos, luego de una etapa inicial de revisión de investigaciones de diversos académicos, se recurrió a un estudio cualitativo de contenido mediado por la triangulación de diferentes fuentes de evidencia. En primer lugar, se recurrió a un proceso de investigación documental a partir de un análisis de datos secundarios de documentos y estadísticas producidos y recopilados por distintas fuentes gubernamentales o civiles de alto reconocimiento nacional, regional o internacional⁴.

Para el caso de algunos indicadores, se procedió a un análisis de contenido de discurso de corte cualitativo, no estadístico, centrado en el contenido lingüístico de los mensajes. Es decir, se analizó su significado y los temas tratados, considerando las enunciaciones, los tonos, las palabras, los signos y los símbolos desplegados, su significación primaria y el contexto en el que fueron enunciados. Se desarrolló de forma que permitiera no solamente una descripción de los enunciados, sino principalmente una reflexión de la significación que le otorgaron los propios actores que los desarrollaron, así como del impacto de estos en sus contrapartes, entendiendo el discurso como una práctica social intersubjetiva. Difícil sería reconocer este impacto únicamente mediante la cuantificación de estos discursos sin reconocer el tono y la fuerza impresos en cada palabra, además de su puesta en contexto (McNabb, 2015, p. 32).

Del análisis presentado surge que los dirigentes brasileros se caracterizaron por una relativa oposición a las propuestas estadounidenses, esporádica, pero en ocasiones contundente, tanto en términos discursivos como prácticos. Además de reiteradas referencias discursivas en contra del orden internacional propugnado por Washington, se destacó una relativamente alta falta de coincidencia en las votaciones llevadas a cabo en la Asamblea General de la ONU, así como la oposición a diversos proyectos a nivel global o regional (p. ej. el Área de Libre Comercio de las Américas - ALCA) propugnados desde Estados Unidos. Sin embargo, frente a esto, la posición estadounidense se destacó por una alta permisividad, no solo sin imponer ninguna clase de castigos contundentes, sino también viéndose Brasil favorecido fuertemente de la relación bilateral. Esto se verificó tanto en la dimensión política (p. ej. a partir de las múltiples visitas de funcionarios oficiales o la declaración de Obama indicando a Lula da Silva como su político preferido), económica (en función de una importante relación comercial y una creciente IED) y militar.

Como hipótesis frente a esta incongruencia teórica, se propone reconocer el rol fundamental del valor estratégico que Brasil representaba para Estados Unidos como variable condicionante de la relación.

El artículo prosigue de la siguiente forma: en primer lugar, se profundiza sobre los antecedentes respecto del concepto de valor estratégico en la obra de Carlos Escudé y su lugar en la teoría en su versión original. A continuación, se desarrolla en profundidad este concepto teórico, su relevancia y su comportamiento esperado como variable condicional de las relaciones entre los países periféricos y las grandes potencias. Luego se pasa a describir el caso de estudio en función de las relaciones entre los dos países comentados. Se analiza en primer lugar el comportamiento de Brasil durante las presidencias de Lula da Silva y Dilma Rousseff, para seguidamente avanzar con la respuesta estadounidense frente a la actitud de relativa oposición de Brasilia y la consideración del valor estratégico que el país sudamericano representaba en tales años para Washington. El trabajo culmina con un apartado de conclusiones.

LA AUTONOMÍA Y EL VALOR ESTRATÉGICO EN LA OBRA DE CARLOS ESCUDÉ

Dentro de la larga lista de autores que han abordado la cuestión de la autonomía desde América Latina, la obra del argentino Carlos Escudé desató sendos debates en el ámbito académico y político de la región por su controvertida visión, disidente respecto de la literatura previa sobre el tema. Escudé propuso la necesidad de reconceptualizar y redefinir la noción de autonomía, tomando como marco de referencia la capacidad de confrontación de un país y, sobre todo, los costos derivados de este comportamiento. Para el autor, mientras que la libertad de acción de un país es, de fondo, ilimitada, el foco debe estar puesto en evitar una autonomía contestaria en forma de gestos y actitudes simbólicas y desafiantes con base en sentimientos propios de un Estado antropomorfizado, como el honor, la dignidad y el orgullo, que frecuentemente incurre en enormes costos para las poblaciones de estos países.

El punto de Escudé no es la posesión o no de la tan proclamada "autonomía", sino la utilización que se hace de ella. Para el argentino, el mejor uso posible de la autonomía es aquel que, como en los casos de Alemania, Japón e Italia después de la Segunda Guerra Mundial, incurre en ganancias materiales en términos de desarrollo interno con beneficios tangibles para su población. Esta postura de máxima prudencia, que a veces puede recaer en el alineamiento con la potencia dominante, requiere de una visión estratégica y un cálculo utilitarista para determinar el alcance, el sentido, el contenido y la práctica de la política exterior. Esta posición pragmática, que da cuenta de la asimetría y pretende actuar en consonancia con esta (antes que contra esta), requeriría no solo la voluntad, sino también la capacidad para actuar de esta forma, en términos de la presencia de élites ilustradas, con intereses precisos y con un entendimiento de la realidad internacional.

Sin embargo, poco dijo Escudé sobre la necesidad de contar con recursos propios para llevar adelante este tipo de políticas, más allá de la voluntad y capacidad de las élites. Excepto por algunas menciones puntuales, el autor desconoció en gran medida el rol de las capacidades individuales de los países periféricos para llevar adelante políticas de este tipo, como si las mismas fueran fácilmente ejecutables para todos por igual.

Aun así, cabe advertir que la cuestión de la relevancia estratégica de los actores periféricos sí es advertida por Carlos Escudé en algunas ocasiones a través de sus obras, principalmente en su libro El realismo de los estados débiles: la política exterior del primer gobierno Menem frente a la teoría de las relaciones internacionales. Allí dedica algunos párrafos a plantear indicadores para advertir la relevancia de un Estado periférico, en sentido positivo o negativo, comentando que existe una diferencia adicional "entre los Estados periféricos que son relativamente relevantes para los intereses vitales de las grandes potencias y aquellos que no lo son" (1995, pp. 21-24)⁵. Esta noción le es útil para comparar las políticas de tinte revisionista o confrontativo que mantuvo Argentina, frente a aquellas que podrían mantener algunos países de Medio Oriente (p. 25).

Por otra parte, el autor ha hecho breves comentarios o alusiones a la idea de irrelevancia estratégica de forma esporádica en otras obras, por ejemplo, al plantear el accionar de Estados Unidos frente a Brasil (Escudé, 2004, p. 4), al hacer referencia a la neutralidad argentina durante la Segunda Guerra Mundial (2009, p. 10), o al diferenciar la cuestión de la relevancia del desarrollo, comparando los casos de Argentina, Turquía y México (2012, p. 107).

Lo interesante es que, a pesar de estas referencias, Escudé no ahondó en esta variable que, según él, pertenece al "sentido común" (1995, p. 25) pero que, tal como aquí se plantea, tiene un valor fundamental al momento de poder explicar las divergencias de comportamiento de las grandes potencias frente a los países periféricos. Las citas enumeradas son las únicas encontradas dentro de su basta producción intelectual. Si bien Escudé reconoció la existencia de esta variable, le otorgó un lugar menor dentro de su modelo teórico. Su profundización teórica y empírica puede implicar un aporte importante a la teoría, permitiendo explicar casos, países y momentos históricos que, hasta ahora, la misma ha pasado por alto.

LA TEORÍA DETRÁS DEL VALOR ESTRATÉGICO

Desde la lógica del realismo periférico, en principio, los costos de desafiar a un Estado poderoso para cualquier Estado débil son mayores que los costos del consentimiento, en tanto aquellos Estados que mandan tienen la capacidad para infligir daño constante en aquellos que no deciden acatar las reglas que mantienen el orden internacional. En el caso de estos últimos, dichos costos son, según Escudé, únicamente aceptados a expensas del bienestar de su ciudadanía. Sin embargo, en ocasiones, ciertos Estados periféricos no han sido castigados por comportamientos irredentos o por haber desarrollado una política exterior contraria a los designios de las grandes potencias que estructuran el sistema, mientras que otros, frente al más mínimo gesto de desvío, reciben castigos de algún tipo.

Tal fenómeno es entendible al dar cuenta de que el comportamiento de los poderosos hacia los más débiles no se define únicamente en función del comportamiento de estos últimos, sino que esta relación se ve mediada por el valor estratégico que estos poseen para los intereses vitales de los más poderosos. En este sentido, en tanto mayor es el valor estratégico que el Estado periférico representa para los intereses vitales del hacedor de reglas, menores serán los castigos impuestos por este último por comportamientos irredentos desarrollados por el primero. En contraposición, a menor valor estratégico, existe una mayor facilidad para infligir castigos y, por tanto, es esperable observar sanciones más fuertes, incluso frente a menores grados de oposición directa.

Esto se explica en tanto, cuando un actor periférico sea relevante para la superpotencia de alguna forma importante, es de esperar que esta ponderará los costos del castigo por comportamientos irredentos frente a los costos de alguna retaliación de algún tipo por parte del actor periférico. El valor estratégico de un Estado periférico para una gran potencia está condicionado por el impacto que cualquier medida de retaliación pueda llegar a tener en los intereses nacionales de esta última⁶. De este modo, como reconoce Hart, desde una concepción del poder como control sobre los eventos y resultados, muchas veces los actores pueden tener un importante poder bilateral derivado del interés de otros actores por los recursos y acontecimientos bajo su control (1976, p. 302).

De esta manera, la probabilidad de acción de un castigo de una gran potencia sobre un Estado periférico no está dada únicamente por las acciones de este último, sino también por el valor estratégico que este representa para el hacedor de reglas y la probabilidad misma de una retaliación por parte de este actor menor. Cuando el último término de la ecuación es lo suficientemente alto, habrá mayor margen de maniobra para que el comportamiento del periférico se adecúe a las consideraciones que observa como necesarias o favorables en algún momento dado, aun cuando estas estén en contra de los designios de la gran potencia. En pocas palabras, a mayor probabilidad de retaliación o mayor valor estratégico (siendo el segundo término más importante que el primero), menor probabilidad de castigo por parte de las grandes potencias, incluso frente a comportamientos irredentos, revisionistas o confrontativos.

Definida esta ecuación, cabe resaltar que una característica esencial del concepto de valor estratégico es su relatividad y carácter esencialmente contextual, en cuanto su valor depende del contexto histórico en el que se desarrolla el análisis. En pocas palabras, los activos de los que dispone, los pasivos que acumula o la situación particular que atraviesa un determinado Estado periférico pueden considerarse como valores estratégicos para los intereses nacionales de una gran potencia en un determinado momento histórico, pero no para otra, o no en otro contexto. Esta condición está definida de forma esencial en la construcción del interés nacional que persigue cada gran potencia y del contexto histórico, económico y sociopolítico a nivel internacional en un momento dado, el cual puede ser más o menos claro para su lectura por los líderes de los Estados periféricos.

Además, como queda claro, esta variable se desarrolla a nivel relacional porque su valor, si bien se expresa sobre una unidad, depende no solo de las características de esta unidad, sino también de las características propias y los intereses de otra. Si bien la ubicación geográfica o los recursos son características objetivas, el hecho de que estas se tornen relevantes dependen de los intereses particulares de la gran potencia considerada. En otros términos, el valor estratégico de un país periférico es una construcción intersubjetiva, que depende de la relación construida entre ambos actores. Es una variable a nivel de las unidades, pero que solo puede ser comprendida bajo una lógica sistémica⁷.

Ahora bien, más allá de los intereses vitales que tal o cual potencia pueda poseer en determinado contexto histórico, existen ciertas dimensiones concretas relativamente comunes a distintos periodos históricos y frente a diferentes potencias que permiten establecer de forma más específica qué Estados se configuran como estratégicamente relevantes para aquellas. En este sentido, el valor estratégico se da cuando un Estado periférico posee al menos una de las siguientes condiciones⁸:

• Cuando tiene recursos naturales necesarios para la gran potencia considerada, que depende de ellos para mantener su estatus de gran potencia: para consolidar su desarrollo económico, mantener la calidad de vida de sus ciudadanos, afianzar su seguridad energética, desarrollar nuevas tecnologías, etc. En este sentido, mientras más sensible y (fundamentalmente) vulnerable sea un Estado central frente a un determinado recurso, mayor será la relevancia estratégica del Estado periférico poseedor del mismo (Keohane y Nye, 1977, pp. 6-20). Entre estos recursos cabe resaltar especialmente los reservorios de petróleo, de gas, de agua dulce (recurso potencialmente más estratégico en el largo plazo) y de minerales estratégicos y tierras raras (destacándose hoy día el uranio, el manganeso, el cobre, el níquel, el cobalto, el titanio, el litio, el coltán y la bauxita y el aluminio).
• Cuando su posición geográfica es relevante para el Estado central dada su capacidad de maniobrar como base de operaciones militares, por su cercanía a algún Estado percibido como rival o enemigo (a modo de contención) o por lo sustancial de tal posición en ciertas rutas comerciales o de tránsito fundamentales.
• Cuando se destaca por el desarrollo de bienes peligrosos que pueden implicar una amenaza directa para la seguridad de los Estados centrales, destacándose principalmente en este sentido la producción de narcóticos y estupefacientes, la proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM) y los bienes de uso dual. En el primer caso, el Estado central puede llegar a necesitar y buscar la cooperación del liderazgo del país periférico para el control de esta producción, limitando sus acciones coercitivas sobre el mismo. Por otra parte, la mera posesión de ADM limita las posibilidades de castigo de las grandes potencias frente a aquellos actores poseedores de tales capacidades, en tanto una sanción directa podría implicar una escalada de conflicto con la posibilidad de terribles consecuencias. Además, aunque el Estado productor de este tipo de activos no se decida por una acción tan directa, también podría alentar la proliferación de sus activos estratégicos potencialmente peligrosos. Un Estado castigado puede implicar un Estado ofendido, y un Estado ofendido con capacidad de exportar armas implica un peligro potencial para las grandes potencias.
• Cuando cuenta con un ámbito de inestabilidad local -p. ej., en términos de terrorismo o narcotráfico- que puede repercutir en la seguridad del hegemón. Esta inestabilidad refiere a un foco de amenaza percibido por el hegemón hacia dentro del Estado periférico, encarnado en un grupo en particular que se comporta en contra de los intereses del Estado central y que no puede ser mitigado por el gobierno del periférico en cuestión⁹. Frente a estas problemáticas, los Estados centrales pueden ver como fundamental la necesidad de brindar apoyo contra estas amenazas. En este sentido, si el gobierno periférico se presenta dispuesto a colaborar con el gobierno central en este asunto en particular, su propia inestabilidad puede convertirse en un activo estratégico para la demanda de apoyo y colaboración, así como para el logro de un mayor margen de maniobra, aun cuando desarrolle políticas con cierto grado de oposición frente a los hacedores de reglas en otras agendas¹⁰.
• Cuando posee cierto valor estratégico político en tanto cuenta con la capacidad de definir parte del comportamiento de la región periférica a la que pertenece. En general, esta potencia regional posee relaciones de cooperación con el centro y "facilita" el control del hegemón en la periferia. Estos son los llamados hinge states o gateway states, que actúan como agentes de cambio porque ejercen una excesiva influencia sobre los patrones del mundo y la región a la que pertenecen, siendo percibidos como "territorios estratégicos" para las grandes potencias¹¹.

En conclusión, el valor estratégico es un factor complejo, cambiante y relativo, pero fundamental para estructurar las políticas exteriores de los Estados menos poderosos del sistema frente a los más poderosos, así como las respuestas de estos últimos. Es, tal vez más que ningún otro factor, el componente esencial de las relaciones asimétricas del sistema internacional.

LA POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL HACIA ESTADOS UNIDOS EN EL PERIODO 2003-2016¹²

A principios del nuevo milenio surgieron en América Latina una serie de gobiernos de "nuevas izquierdas" (Panizza, 2009, pp. 76-83) que se alejaron del liderazgo político de Estados Unidos, manteniendo un discurso confrontativo y diversificando sus relaciones comerciales y políticas con otros Estados como China, Sudáfrica y Rusia.

En esta oportunidad se ha escogido analizar en profundidad el caso brasileño teniendo en cuenta su prominencia política y económica (siendo el Estado con mayor capacidad económica y militar del Cono Sur). Además, en tanto desarrolló una serie de disputas diplomáticas frente a Estados Unidos en consecutivas ocasiones, sin las correspondientes consecuencias esperadas, puede considerarse que Brasil representa un caso desviado respecto de la teoría existente, dado que produjo un resultado inesperado o contrario a lo que esa teoría predice (Bennett y Elman, 2007, pp. 176-178; George y Bennett, 2004, p. 7) y siendo, por tanto, relevante para el análisis profundo y posible corrección de dicha teoría.

Las relaciones entre Brasil y Estados Unidos se han mantenido amistosas desde hace más de 40 años. Sin embargo, no siempre se caracterizaron por ser así. Tal como indica Hirst (2013, p. 27), con la llegada de Luiz Inácio "Lula" da Silva al poder, la política exterior brasileña entró en una etapa de afirmación. Se la define de esta manera debido al carácter afirmativo en los discursos y en el accionar del nuevo presidente, marcando las nuevas ambiciones brasileñas y el límite de las concesiones que el nuevo gobierno estaba dispuesto a hacer en pos de conquistarlas (pp. 27-62).

Los primeros años de gobierno de Lula da Silva se vieron marcados por la necesidad de reconquistar la confianza internacional y disipar los rumores de una administración radical y antiimperialista que iría en contra de los valores de la clase empresarial. Para ello, tanto Itamaraty como el mismo da Silva debieron revitalizar las comunicaciones bilaterales entre la Casa Blanca y el Planalto. Sin embargo, esto no significó una alineación automática. Al tiempo que buscaba mantener posiciones aceptables con su par del Norte, Lula comenzó a tejer lazos con otros poderes emergentes, como lo eran China, Rusia, India y Sudáfrica, creando así los BRICS (Hirst, 2013, p. 62; Gratius, 2007, pp. 26-27).

Una de las principales características de la administración da Silva fue la reactivación del multilateralismo que había sido dejado de lado en presidencias pasadas, haciendo hincapié en la relación con sus vecinos y la cooperación Sur-Sur (Pecequilo, 2010, pp. 137-138). Durante estos años, sin llegar a transformarse en un actor contestatario del orden mundial dominante, Brasil pasó a impulsar nuevas coaliciones para influir sobre algunas de las agendas más importantes de la política mundial (Bernal-Meza, 2015, p. 26). Ya desde el inicio de sus mandatos, se puede observar el surgimiento de la estrategia de oposición limitada (Russell y Tokatlián, 2008, p. 231) característica de las presidencias del Partido dos Trabalhadores (PT).

En este marco, la política exterior del primer mandato de Lula se vio marcada por tres escaramuzas significativas entre Estados Unidos y Brasil: la reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que luego llevó al rechazo a la formación del ALCA, y la gestión de la crisis política en Honduras. En este sentido, Brasil se demostró constantemente opositor a la ola proteccionista impuesta por algunos de los países más ricos del mundo, entendiendo que esto afectaba a los países en vías de desarrollo, proponiendo que los países industrializados den el ejemplo: "El proteccionismo de los países ricos penaliza injustamente a los productores eficientes de las naciones en desarrollo" (da Silva, 2003).

En la Cumbre de las Américas de 2005, Lula declaró: "Para Brasil no tiene sentido hablar de libre comercio mientras persistan los gigantescos subsidios de agricultura que desnivelan el campo de juego " (Archivo Histórico RTA S.E., 2015). El Planalto siempre tuvo conciencia de las pérdidas que podría sufrir con la implantación del ALCA, considerando que renunciaría al liderazgo político y económico que mantenía en el Mercosur. A su vez, Brasil reclamaba que el acuerdo que Estados Unidos proponía para la región no tenía en cuenta las asimetrías de los Estados menos desarrollados ni la competitividad de los productos agroganaderos (Moniz Bandeira, 2006, p. 152). De esta manera, la negativa al ALCA terminó por convertirse en uno de los vértices más importantes de la rivalidad entre Brasilia y Washington en las presidencias de Lula da Silva.

Por otra parte, resulta relevante resaltar que, ante la invasión a Iraq en 2003, Brasil apoyó la defensa del sistema multilateral al cual consideraba "un imperativo, ante el riesgo de un retroceso en el orden político internacional" (Da Silva, 2003). Brasil se posicionó junto con Francia, Rusia y Alemania en contraposición a la "Coalición de los Dispuestos" liderada por Estados Unidos y compuesta por naciones como Gran Bretaña, España, Portugal y Polonia (Pecequilo, 2010, p. 141).

Al comenzar el segundo mandato de Lula, aires favorables parecían soplar hacia América Latina. Luego de una larga espera de ocho años, el partido demócrata volvió a la Casa Blanca bajo el liderazgo de Barack Obama. Sin embargo, la crisis hondureña de 2009 representó una combinación entre conflicto y camaradería entre los dos gigantes americanos. Luego del golpe de Estado contra Zelaya, Brasil y Estados Unidos condenaron al golpe y presionaron por el retorno de la democracia. Pero luego de la resistencia opositora hondureña y que Zelaya se encontrara refugiado en la embajada brasileña en Honduras, Estados Unidos apoyó el golpe militar, mientras que Brasil mantuvo su posición inicial, rehusándose a reconocer como legítima la nueva administración de Porfirio Lobo (Pecequilo, 2010, pp. 146-147). En esta crisis, Brasil demostró la reafirmación de su autonomía con respecto a Estados Unidos manteniendo su postura inicial.

Durante la presidencia de Dilama Rousseff, sucesora de Lula luego de las elecciones presidenciales de 2011, las relaciones con Estados Unidos fueron aún más ambiguas que en el periodo de Lula. Si bien Dilma necesitaba mantenerse en buenos términos con Obama para conservar su preponderancia en los foros multilaterales como el G20 y el G8, ambos gobiernos discreparon fuertemente con respecto a diferentes tópicos en más de una ocasión.

Una de las temáticas más delicadas en la relación bilateral fue el bloqueo político y económico de Cuba. Dilma Rousseff no dudó en expresar su opinión sobre esta cuestión en reiteradas ocasiones y en diferentes ámbitos en donde hizo notar su ferviente desacuerdo con la política de bloqueo (Agência Estado, 2012), defendiendo que la VI Cumbre de las Américas debería ser la última sin la nación caribeña.

Otra cuestión generadora de tensiones entre la Casa Blanca y el Planalto fue la proliferación nuclear iraní. Tras el acercamiento con el Estado persa en la administración da Silva, Rousseffdecidió alejarse y apoyar las iniciativas norteamericanas a cambio de su apoyo para ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad. Como esta propuesta nunca llegó, Brasil decidió rechazar la resolución de la Asamblea General que estimaba sanciones para la República de Irán, lo cual tensionó las relaciones bilaterales entre el Planalto y la Casa Blanca. Ante la filtración de un documento oficial que daba indicios de que Irán estaba desarrollando una ojiva Nuclear, Estados como Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos buscaron la aprobación de sanciones contra la República Islámica. La votación fue aprobada finalmente con 12 votos a favor, 1 abstención (El Líbano) y los votos en contra de Brasil y Turquía.

A su vez, si se analizan las actuaciones en foros multilaterales como la Asamblea General de las Naciones Unidas, queda expuesta la ambivalencia del país sudamericano. La presidencia de Lula da Silva Brasil mostró una tendencia descendente en las coincidencias con la postura estadounidense, reflejándose en un promedio de apenas un 24% de coincidencia en la totalidad de las resoluciones y de un 33% en aquellas consideradas como importantes por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, mientras que se opuso en un 71% de la totalidad de las votaciones y en un 54% en instancias de resoluciones "importantes".

Durante la presidencia de Dilma Rousseff Brasil se opuso, en promedio, en un 41% de las votaciones sobre la totalidad de resoluciones y en un 48% en las votaciones sobre las resoluciones más importantes. Los promedios durante ambos periodos no se alejan de un caso comúnmente reconocido como de alta oposición frente a Estados Unidos, como lo fue Argentina durante las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández.

Los niveles de oposición de Brasil en la ONU, si bien no llegaron a los extremos del caso venezolano, fueron en promedio más altos que los de un caso comunmente reconocido por su oposición a Washington, como lo es Argentina, y fueron también más altos que el promedio regional.

Cabe recordar que América Latina es considerada la región de mayor oposición del mundo en los términos de este indicador, lo que ubica a Brasil en una posición especialmente comprometedora. Sería errado hablar de una confrontación directa y conflictiva, pero tampoco se puede negar que Brasil, en su búsqueda de promoción de una nueva política regional e internacional en el marco del ascenso de los BRICS, fue una piedra en el zapato para la diplomacia norteamericana en más de una ocasión.

Concluyendo, se puede advertir que, en el plano discursivo, a diferencia de otros Estados del continente sudamericano, si bien ambos mandatarios presentaron reiteradas divergencias con el orden internacional establecido, acusándolo de arcaico y poco representativo, las acusaciones directas contra Estados Unidos fueron pocas. Aun así, tal como apunta Schweller (2011, pp. 293-294):

De hecho, las elites brasileñas no describen el orden mundial occidental en términos de multilateralismo e inclusión, sino más bien como un orden impuesto y gobernado por poderosos Estados anglosajones, que utilizan las instituciones internacionales y las normas aplicadas arbitrariamente para controlar a los Estados más débiles no occidentales. La jerarquía global, a sus ojos, es menos una función de poder material que de raza.

Más aún, si se observan las votaciones y los discursos en foros multilaterales como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU, se puede denotar una inconformidad marcada por parte de Brasil con el statu quo y la posición que ocupaba en el sistema internacional, aludiendo en muchas ocasiones a una clara oposición a las propuestas y políticas presentadas por Estados Unidos, no solo en cuestiones generales, sino en temas puntuales, muchas veces estratégicamente relevantes para este país.

Brasil fue así uno de los principales promotores de la autonomía política respecto de Estados Unidos y Europa, instando a los países emergentes del BRICS, así como a otras democracias líderes del sur y del este (México e Indonesia, entre otras), a promover un orden internacional paralelo y autónomo del orden occidental que aferró sus raíces desde la posguerra. A su vez, instó a sus pares a demostrar al mundo que ya no cumplirían rutinariamente con los deseos de Washington. Esta rebeldía se tornó evidente en las conversaciones comerciales de la Ronda de Doha y en las negociaciones sobre el cambio climático, donde Brasil, junto con otros actores en ascenso, fueron más reticentes a las posiciones norteamericanas que a las chinas (Schweller, 2011, pp. 293-294).

De esta forma, en el plano práctico, Brasil no solo fue uno de los principales promotores de un orden internacional paralelo, sino que se caracterizó también por sus relaciones estrechas con actores de poco gusto para Washington, como China, Rusia e incluso Irán. Aun necesitando de Washington para facilitar su ascenso internacional (o, al menos, que este no fuera obstruido), cada vez que los intereses vitales de Brasil se vieron perjudicados o estuvieron en juego, los dirigentes brasileros no temieron en usar su injerencia en sus nuevas esferas de influencia extrarregionales (entiéndase los BRICS, IBSA y el G4) para activar los pesos y contrapesos y balancear el poder de Estados Unidos. Además, en términos de las votaciones en la Asamblea General de las Naciones Unidas, Brasil fue uno de los principales opositores de Estados Unidos en la región. Aún sin alcanzar un carácter directamente confrontativo y violento, como sería el caso venezolano en el mismo periodo, la política exterior brasilera osciló de forma constante entre la oposición limitada y el llano desafío.

LA RESPUESTA ESTADOUNIDENSE

Habiendo detallado algunos de los principales puntos de la política exterior de Brasil hacia Estados Unidos, resulta relevante ahora indagar sobre la respuesta de Washington frente a la política de oposición limitada planteada por Lula Da Silva y Dilma Rouseff en el mismo periodo. Al respecto, el registro histórico, analizado tanto en términos discursivos y simbólicos como de acciones concretas llevadas a cabo en el plano político, económico y militar indica, contrario de lo que cabría suponer desde una lectura simplificada del realismo periférico, un reiterado apoyo por parte del gobierno estadounidense al país sudamericano.

Durante los gobiernos de da Silva los acercamientos y los intentos de Washington de plantear relaciones más amenas fueron múltiples (Pecequilo, 2010, p. 133). Por ejemplo, en 2005, cuando el presidente visitó Brasil, se estableció oficialmente el rango de "diálogo estratégico" a la relación bilateral del país lusitano. Esto se entiende en tanto Lula era visto por la diplomacia norteamericana como un "líder de la izquierda responsable" (p. 141).

En 2007 tuvieron lugar dos visitas oficiales, ambas presidenciales. Una de ellas fue el 31 de marzo, cuando Lula da Silva fue invitado a Camp David (BBC Mundo, 2007), la casa de descanso del presidente norteamericano, lo que lo convirtió en el primer presidente de esta región en asistir allí desde 1991. En dicha visita se trataron temas de gran importancia para las relaciones bilaterales entre ambos países, como la cooperación en biocombustibles y las tratativas para continuar y destrabar las negociaciones en torno a la OMC. Se firmó también un memorándum de entendimiento que se centraba específicamente en la investigación conjunta sobre biocombustibles, principalmente etanol (Pecequilo, 2010, pp. 144-145).

Las relaciones entre el Planalto y la Casa Blanca se estrecharon con la llegada de Barack Obama (Caixeta Arraes, 2012, p. 4), a tal punto que, a pesar de la constante oposición del gobierno brasilero a diversas políticas llevadas a cabo por Washington, expresadas tanto en términos discursivos como en sus votaciones en distintos foros internacionales, Obama llamó a Lula "el político más popular del planeta" (APArchives, 2015). Tales declaraciones chocan de lleno frente a las declaraciones y los movimientos revisionistas del presidente brasileño a nivel internacional y resultan difíciles de comprender desde una mirada simplista de la teoría del RP que no considere la alta relevancia que tenía Brasil para los intereses norteamericanos en la región.

Aprovechándose de su creciente protagonismo internacional y la diversificación de sus mercados, Brasil mostró paulatinamente una mayor oposición ante las políticas impulsadas por Estados Unidos. La mayor muestra de ello fue la ya mencionada firma del tratado nuclear con Irán y Turquía. Como respuesta a esto, se realizó una visita oficial de la secretaria de Estado Hillary Clinton en 2010, con el objetivo principal de generar un consenso sobre esta temática (BBC Mundo, 2010). Sin embargo, tras meses de negociación y al no conseguir una respuesta satisfactoria, la secretaria Clinton hizo declaraciones en medios de comunicación en los que presionaba a Brasilia para que adoptara el camino correcto. Aun así, el tono no fue de una rotunda enemistad, sino más bien de búsqueda de conciliación de los intereses.

La posición de Estados Unidos ante Brasil ha sido relativamente permisiva en esta materia. Sin importar el hecho de que Brasil haya hecho un acuerdo internacional con una de las principales amenazas para Washington y el sistema internacional, sin prestar atención a la negativa de acatar el liderazgo de Estados Unidos y la línea que el mismo pretendía para tratar la proliferación nuclear de Irán, las autoridades norteamericanas siguieron expresándose sobre el Planalto como un "socio y un amigo". La única respuesta relativamente negativa ante el comportamiento brasileño fue decir que el mismo era peligroso para el sistema internacional y hasta un poco ingenuo (Clinton, 2010a). Sin embargo, las consecuencias no pasaron a mayores.

Durante los mandatos de Rousseff y Obama, la relación bilateral creció en diversas áreas, concretando acuerdos sobre empleo, seguridad social, medioambiente, economía y uso del espacio ultraterrestre, entre otros. En marzo de 2011, durante la visita oficial del presidente Obama a Brasil, se firmaron diez acuerdos bilaterales.

En abril de 2012, Dilma Rousseff viajó a Estados Unidos. El objetivo principal de esta visita fue demostrar al escenario internacional la continuidad de la cooperación entre el hegemón regional y la economía más grande de América Latina. Aparte de celebrar la buena cooperación respecto de los acuerdos del año anterior, ambos líderes firmaron un nuevo Memorándum de Entendimiento sobre Protección Ambiental, un Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Estatal y Local y concretaron la Asociación de Aviación Brasil-EE. UU.

Sin embargo, en 2013 las buenas relaciones se vieron tuvieron un revés. Ese año Estados Unidos se vio envuelto en un gran escándalo a nivel internacional tras la divulgación de secretos de varios Estados en la plataforma en línea WikiLeaks. Uno de estos secretos de Estado fue el hecho de que la Agencia de Seguridad Nacional había ejecutado acciones de espionaje ilegalmente sobre diversos políticos y ciudadanos brasileños, incluida Dilma Rousseff (Pardo, 2013), lo que afectó (brevemente) las relaciones de forma negativa.

Luego de un breve periodo de enfriamiento de las relaciones, en 2015 el vicepresidente norteamericano Joe Biden visitó Brasilia para la toma de posesión del segundo mandato de Rousseff. A su vez, del 29 de junio al 1 de julio de ese año, Dilma fue recibida en suelo norteamericano. Llamativamente, pareciera ser que lejos habían quedado los desacuerdos vividos los años anteriores por los descubrimientos de Assange. Tanto la presidenta como Obama se mostraron muy cordiales en todas las actividades que fueron llevadas a cabo y fueron nuevamente evocadas las típicas palabras de siempre para describir la relación bilateral: que la amistad entre Estados Unidos y Brasil es clave para el continente americano, que las relaciones entre ambos países se han fortalecido a lo largo de los años y que eso es gracias a que ambas naciones comparten una gran cantidad de valores (Office ofthe Press Secretary, 2015). En esta oportunidad se trataron temáticas como la expansión del crecimiento económico y la prosperidad; el liderazgo de ambos países en materia ambiental y cuestiones regionales y, finalmente, la profundización de las relaciones sociales en materia de educación, energía, ciencia, tecnología y salud.

Si bien las relaciones bilaterales entre los dos gigantes americanos parecían mejorar, a finales de 2015 las relaciones se enfriaron a partir del pedido de juicio político hacia Dilma Rousseff por parte del Congreso brasileño, que concluyó con la destitución de la presidenta.

Sin embargo, apenas poco tiempo después, el 21 de septiembre de 2016 el nuevo presidente de Brasil, Michel Temer concurrió a Nueva York con una invitación oficial del vicepresidente, la cual concluyó con risas y cordiales saludos, demostrando que las relaciones entre la Casa Blanca y el Planalto no se vieron gravemente afectadas por la crisis política de Brasil (Romildo, 2016).

Como dato concreto, resulta revelador el hecho de que entre 2003 y 2016 hubo 26 visitas oficiales de representantes estadounidenses a Brasil y viceversa. Se advierte además un aumento paulatino del flujo de visitas entre 2007 y 2013 con un promedio de 3,5 visitas oficiales anuales de diferentes funcionarios de ambos Estados. Cabe destacar, sobre todo, el alto perfil de las visitas, que incluyeron a algunos de los más altos funcionarios de ambos países. No es un hecho menor que presidentes norteamericanos visitaran Brasil en tres ocasiones durante el periodo estudiado, además de cuatro visitas de secretarios de Estado y dos visitas de vicepresidentes.

En resumen, al abordar la dimensión política y diplomática de las relaciones bilaterales entre estos actores, se advierte que, si bien han existido altos y bajos en los intercambios, estos jamás alcanzaron un punto de quiebre. A pesar de las tensiones en algunos periodos, el acercamiento relativamente fraternal de Estados Unidos hacia Brasil ha sido prácticamente constante.

Una segunda dimensión relevante de las relaciones bilaterales entre Washington y Brasilia es la económica y comercial. La intensidad de los intercambios en este sector es demostrada por más de treinta mecanismos de diálogo entre ambos Gobiernos (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, 2020). Estados Unidos es uno de los mayores socios comerciales de Brasil, al mismo tiempo que este también fue escalando en importancia para la potencia norteamericana durante el periodo estudiado.

En lo que concierne a la relación entre Brasil y Estados Unidos en términos económicos, esta fue de las más positivas de toda la región. Respecto al comercio bilateral, a pesar de las importantes asimetrías y al hecho de que Brasil descendió en importancia para Estados Unidos en términos relativos frente a otros países, lo cierto es que el comercio bilateral entre ambos actores creció con altibajos, pero de forma constante, durante prácticamente todo el periodo estudiado, decayendo recién a partir del año 2014, fundamentalmente por factores internos de Brasil que repercutieron en su producción de bienes y, sobre todo, en su demanda de importaciones (figura 2).

Por otro lado, si bien la IED de Estados Unidos en América Latina decreció durante el periodo estudiado, Brasil se mantuvo como el principal receptor de la región en todo momento. La inversión norteamericana en Brasil ocupó en promedio el 46% de la inversión total en la región latinoamericana durante este periodo. Además, Estados Unidos ha estado constantemente entre los primeros puestos de afluencia de IED en Brasil. Los años de mayor descenso en la posición de Estados Unidos, 2008 y 2009, coincidieron con el periodo de la crisis financiera internacional con epicentro en la potencia norteamericana, que les permitió a otros países (fundamentalmente europeos) posicionarse con más fuerza en Brasil. Pese a esto, Estados Unidos fue recuperando su lugar hasta que en 2012 volvió a ocupar el primer puesto.

Considerando aspectos relacionados a la deuda internacional, cabe destacar que Brasil, junto con la Argentina, son los países con mayor deuda contraída en el Cono Sur. Sin embargo, para el caso brasileño las relaciones con las principales entidades financieras mundiales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) resultaron durante los años analizados fundamentalmente positivas y de un acompañamiento constante, gracias al beneplácito norteamericano. Bajo un halo de confianza y credibilidad, Brasil ha recibido importante cantidad de créditos por parte de estas instituciones

En tercer lugar, en el marco de la dimensión estratégico-militar la tendencia indicó una mayor cooperación en términos bilaterales entre ambos países. En el caso de Brasil hubo una estrecha cooperación como delegado de Washington para contener amenazas y escenarios de cooperación regional en términos de seguridad, principalmente en temas relacionados con el narcotráfico, el terrorismo y la inestabilidad regional. Durante este periodo se pudo observar una relación dinámica en cuanto a la compra de armamento norteamericano, siendo Brasil uno de los principales destinos de equipo militar dentro de la región sudamericana, y de ejercicios conjuntos llevados a cabo, destacándose entre ellos el Cruzex, el Panamax, el Rimpac y el Unitas Amphibious. Cabe mencionar también el entrenamiento de tropas brasileras en suelo estadounidense bajo el paraguas de distintos programas de cooperación, como el Security Assistance Monitor, el Programa Regional de Becas de Defensa y Lucha contra el Terrorismo y el Centro de Cursos Ejecutivos de Estudios de Defensa, entre otros.

Tal como expone Mayer (2020), encargado de redactar reportes sobre esta materia para el Congreso de Estados Unidos, la relación en este ámbito se ha estrechado en los últimos años del periodo analizado, en tanto la iniciativa de crear ámbitos de cooperación a través de tratados bilaterales fortaleció los lazos. Según este analista, para Estados Unidos, Brasil ocupa un rol importante en vista de la cooperación conjunta para el combate de amenazas provenientes del narcotráfico, tráfico de armas, terrorismo internacional y delito cibernético en la región.

Cabe mencionar en este sentido que en el año 2010 Brasil firmó dos pactos de defensa con Estados Unidos: el Acuerdo de Cooperación de Defensa (DCA) y el pacto de Seguridad General de Acuerdo de Información Militar (GSOMIA). Además, luego de que en el año 2012 Rousseff y Obama también lanzaran el Diálogo de Cooperación de Defensa a nivel ministerial, con el propósito de ampliar el alcance de la asociación militar entre ambos países, en 2015 ambos presidentes ratificaron los pactos mencionados.

De esta manera, se evidencia que frente a la lógica revisionista de Brasilia entre 2003 y 2016, Estados Unidos se destacó por presentar un alto nivel de permisividad. A pesar de la oposición que el Planalto presentó hacia las políticas regionales e internacionales que propuso Washington, las relaciones no se vieron afectadas en gran medida y la actitud de Estados Unidos en respuesta al comportamiento brasileño fue siempre benevolente en múltiples áreas.

EL VALOR ESTRATÉGICO DE BRASIL FRENTE A ESTADOS UNIDOS

Como se vio en las secciones anteriores, el Brasil de los gobiernos petistas presentó una limitada, aunque recurrente, oposición hacia las políticas internacionales impulsadas por Estados Unidos. Sin embargo, las relaciones políticas y económicas no hicieron más que mejorar. Se propone aquí que tal actitud puede explicarse a partir del valor estratégico que Brasil representaba en tales años para Washington.

En los últimos años, Brasil se ha consolidado como una genuina potencia regional. Gracias a sus dimensiones, recursos materiales y a la práctica de una política proactiva caracterizada por un constante activismo internacional, el país sudamericano ha sabido aprovechar sus oportunidades de consolidación de poder, proyectándose no solo en el ámbito regional, sino también con potencial incidencia en la toma de decisiones de asuntos globales. El paulatino protagonismo de Brasil en el continente americano devino en la atención de Estados Unidos donde, salvo episodios particulares, la sinergia entre las administraciones de ambas naciones durante los mandatos Bush-Lula y Obama-Rousseff puso en relieve el reconocimiento de Brasil como un baluarte importante para la nación norteamericana, principalmente como promotor de la estabilidad en la región, a pesar de sus intenciones revisionistas a nivel global.

Estados Unidos ha tendido a utilizar su agenda de Seguridad Nacional como brújula para definir su política exterior. Debido a esto, su atención sobre los asuntos latinoamericanos ha variado con los años y con sus correspondientes contextos políticos. En relación con ello, a partir de la administración Bush, luego de la declaración de guerra contra el terrorismo en 2001, la región latinoamericana perdió trascendencia en la agenda norteamericana, en tanto Washington centró su atención en combatir a los movimientos terroristas de Medio Oriente (Fuentes y Rojas Aravena, 2003).

Es a partir de este distanciamiento de Estados Unidos respecto a la región que Serbin (2009, p. 147) identifica el surgimiento de una nueva dinámica y un nuevo mapa político consolidándose en América del Sur, oportunidad perfecta para un Brasil que se encontraba deseoso de proyectar su liderazgo regional a través del desarrollo productivo, industrial y social, junto con una tasa de crecimiento sostenida en el tiempo. Brasil se presentó así como una potencia en ascenso, ordenada internamente y con los recursos suficientes para ocuparse de los asuntos latinoamericanos en reemplazo de Estados Unidos, un actor confiable en quien "delegar" la autoridad regional. En este marco, su activo más atractivo para Estados Unidos fue su valor estratégico-político.

Cabe recordar que Brasil posee el mayor territorio de América Latina, que representa el 44% de la superficie de la región. A la época contaba también con más de 209 millones de habitantes, el mayor presupuesto militar de la región latinoamericana y representa el 51% del total del producto interno bruto (PBI) del Cono Sur. Asimismo, encarna más del 50% de la riqueza, la población, el territorio y los activos militares de Sudamérica, lo que lo convierte en el principal actor de la región y en un interlocutor clave para Estados Unidos (Schweller, 2011, pp. 293-294). Casi ningún otro país en el mundo ha logrado una supremacía tan clara en recursos de poder respecto de otros actores de su región.

Además, en términos militares, tanto su gasto como su personal activo superan ampliamente al resto de los países del continente. En este sentido, la importancia estratégica que posee Brasil en el periodo analizado ha ido en aumento. Las Fuerzas Armadas brasileñas son las segundas más grandes de todo Occidente, solo siendo superadas por Estados Unidos por 200.000 efectivos (Vergun, 2019).

A fin de ilustrar la importancia militar de Brasil en la región latinoamericana, cabe destacar la intervención en Haití en 2004, la cual incluyó el despliegue más grande de las Fuerzas Armadas brasileñas fuera del territorio de su país desde la Segunda Guerra Mundial. Según Mónica Hirst (2013, p. 189), esta intervención fue para Brasil un "instrumento para el prestigio y reconocimiento internacionales". Posteriormente, luego del terremoto de 2010, Brasil reafirmó su presencia en Haití a través de la Misión de las Naciones Unidas por la Estabilización de Haití (Minustah), y generó un plan de reconstrucción para el país caribeño durante el gobierno de Lula. Sumado a esto, las tropas brasileñas formaron parte de misiones de mantenimiento de la paz en Liberia, República Centroafricana, Costa de Marfil y Timor Oriental (Sweig, 2010). Tal como remarcó Hirst (2013): "Al ofrecerse seguridades en la esfera de intereses económicos, un nuevo tipo de expectativa fue expresada a Brasil por el gobierno de Bush en relación con su moderación y acción de intervención en escenarios de inestabilidad (Bolivia), radicalización (Venezuela) o falla institucional (Haití)" (p. 227).

Este visto bueno por parte de Estados Unidos se daba en paralelo a un contexto de crecimiento económico exponencial del Brasil y con un amplio apoyo de la ciudadanía hacia el Partido de los Trabajadores, lo que generó un escenario de estabilidad interna. Las consecuentes y victoriosas intervenciones de Brasil en situaciones de crisis en países de la región lo asociaron al rol de "bombero" y mediador primordial en el espacio latinoamericano, respaldado por un instrumento diplomático presidencial fuerte (Hirst, 2013). El grado de pragmatismo del gobierno de Lula para mantener la estabilidad frente a los diferentes problemas que emergían en la región creó un espacio de confianza en el que Estados Unidos se permitía delegar el poder a Brasil en tanto su actuación, si bien de actitud revisionista a nivel global, se daba dentro del marco de los intereses vitales del hegemón para el marco regional.

Por otra parte, Brasil posee capacidades latentes en su desarrollo nuclear, cuestión que pone en alerta a Estados Unidos y obliga a un tratamiento cuidadoso con su contraparte latinoamericano para evitar un alejamiento aún mayor y el desarrollo de políticas que podrían tornarse peligrosas. Por un lado, Brasil ha desempeñado un papel "pacifista" respecto a la seguridad nuclear en América del Sur, fundamentalmente a través de la red de cooperación bilateral e inspección de instalaciones nucleares entre el país sudamericano y su vecino Argentina. Sin embargo, al mismo tiempo se ha mostrado reticente ante el régimen de salvaguardias establecido en el Acuerdo Cuadripartito de Salvaguardias Integrales entre Brasil, Argentina, la Agencia Argentina-Brasileña de Contabilidad y Control (ABACC) y la Agencia Internacional de Energía Atómica (OIEA) y a la firma del Protocolo Adicional, catalogándolo como "invasivo", a pesar de que al 31 de diciembre de 2021, 138 Estados y la Euratom tienen protocolos adicionales en vigor.

En esencia, aunque los comportamientos de Brasil no han significado escaladas de tensiones en este ámbito, el país cuenta con capacidad suficiente en las centrifugadoras de la planta de enriquecimiento de Resende para producir uranio altamente enriquecido en un tiempo relativamente corto. Tal es así que las capacidades de Brasil en el sector nuclear, su comportamiento ambiguo y la voluntad de Washington de limitar sus posibilidades de proliferación, posicionan al país sudamericano como un actor de relevancia, a pesar de no contar al momento con armas nucleares desarrolladas. Así, las potenciales capacidades brasileñas son percibidas por Estados Unidos como un componente latente de su valor estratégico, que incide en los cálculos sobre el tipo de relación bilateral, los posibles castigos ante comportamientos revisionistas o confrontativos y las hipotéticas consecuencias y costos que estos podrían tener en términos de proliferación. Tal como afirma Escudé (2004, p. 4), a los actores nucleares se los trata con guantes blancos.

Finalmente, respecto a la posesión de recursos naturales, esta puede ser interpretada, para el caso brasileño, como un elemento de valor estratégico de proyección futura o latente más que un componente consolidado. Esto quiere decir que, si bien durante el marco temporal analizado Estados Unidos no era completamente vulnerable a los recursos naturales estratégicos que Brasil poseía, ciertas tendencias podían inferir una futura mayor dependencia y un aumento de la sensibilidad.

La potencial importancia de Brasil en términos de recursos está principalmente definida por la posesión de "minerales críticos". Estos se definen como tales por ser esenciales para la seguridad económica y nacional de Estados Unidos. De la lista publicada por el Departamento del Interior de los Estados Unidos (2019), de los 35 minerales que son considerados críticos para la nación norteamericana, Brasil posee 13. Entre los principales que exporta se ubican: el niobio, el tantalio (de los cuales Brasil posee el 98,2 y el 50% del total de las reservas mundiales), el grafito, los asbestos, el aluminio, la vermiculita, el hierro y el acero.

CONCLUSIONES

Reconocer algún tipo de poder en los países periféricos y débiles del sistema entra en conflicto con los planteamientos básicos de Carlos Escudé y su teoría del realismo periférico. Para el autor, la disyuntiva para los periféricos que no cuentan con suficiente poder material para imponer las directivas del sistema es clara: acatar las reglas impuestas por los más poderosos, reduciendo costos y riesgos, u oponerse a las mismas, bajo los riesgos de sufrir ruinosas consecuencias.

Sin embargo, una mirada a la historia contemporánea muestra que tal relación no es necesariamente tan directa. Por el contrario, en ocasiones, países tan diversos como Pakistán, Brasil y Venezuela han logrado ejecutar políticas exteriores divergentes respecto de lo esperado por parte de los principales formadores de reglas del sistema sin incurrir en castigos directos e incluso, ocasionalmente, se han visto beneficiados. En esencia, no todos los momentos históricos ni todos los países periféricos son iguales. Existe una serie de factores que los hace intrínsecamente diferentes, así como a los contextos en los que estas relaciones operan. Si bien resultan factores complejos, cambiantes y relativos, propios de cada momento histórico, comprender tales variables, describirlas y analizarlas es fundamental para lograr explicar las peculiaridades de las relaciones asimétricas.

En este sentido, tal como se abordó en este trabajo, cuando el valor estratégico percibido de un país periférico para una gran potencia es lo suficientemente alto, eso lleva al desarrollo de relaciones mucho más complejas que escapan a la mera dicotomía entre oposición y ostracismo o alineamiento y beneficios tangibles. En el caso de Brasil, su especial relevancia estratégica permitió que diversas acciones alejadas de los preceptos estadounidenses permitieran igualmente el desarrollo de una relación positiva y fructífera para ambas partes, alimentada por cierto beneplácito por parte de Washington frente a la oposición limitada presentada por Brasilia.

Acciones y proclamas como las llevadas adelante por los mandatarios brasileros no se le permiten gratis a cualquiera. Desde el punto de vista del RP, esto resulta paradigmático y solo explicable a partir el reconocimiento del importante valor estratégico que Brasil revestía para el liderazgo norteamericano, fundamentalmente debido a la consideración de su estratégico valor político, su posición geopolítica, el potencial valor de sus recursos naturales y sus características en el ámbito nuclear. El valor estratégico, lejos de ser un factor menor, es una variable condicional esencial para entender y explicar las relaciones interestatales entre desiguales.

NOTAS

¹ En otras palabras, mientras que Escudé se preguntó por qué Estados Unidos castigó a Argentina, es igualmente relevante preguntarse por qué Estados Unidos no castigó a Brasil con la misma contundencia. Apelando a los conceptos propios de la teoría, ¿por qué el mismo tipo de acciones ejecutadas por distintos actores implica distintos niveles de "consumo" de autonomía?
² Cabe reconocer que este indicador no carece de debate. Por un lado, algunos analistas ven la Asamblea General como una arena pasiva en lo que respecta a la interacción interestatal (Dixon, 1981) o los votos registrados en ella como meramente simbólicos. Aun así, este indicador ha sido de uso común en la literatura académica, utilizándose, por ejemplo, para identificar la posición de los países en los alineamientos regionales multilaterales (Lijphart, 1963; Marin-Bosch, 1998; Selcher, 1978) o para describir lineamientos generales de la política exterior de estos países (Thacker, 1999; Tomlin, 1985; Voeten, 2000). Estos tres últimos autores citados, como reconocen Neto y Malamud (2015, pp. 5-6), plantean buenos argumentos y comprobaciones empíricas de la efectividad de esta medida como indicador del comportamiento de los Estados en política exterior y de su alineamiento con Estados Unidos. Además, se ha comprobado que estas votaciones también tienen un impacto tangible en términos de consecuencias para los mismos. Thacker (1999), por ejemplo, comprueba que, ceteris paribus, mientras más se alinea un país con Estados Unidos en sus votaciones en la Asamblea General, mayor es la probabilidad de recibir préstamos por parte del Fondo Monetario Internacional.
³ Asimismo, la advertencia de un comportamiento relativamente revisionista por parte de Brasil en el periodo estudiado lo convirtió, al mismo tiempo, en términos teóricos, en un caso crítico o crucial para poner a prueba la teoría del realismo periférico. Según autores como Eckstein (2000, pp. 188-120) y Levy (2008, p. 12), la selección de este tipo de casos, donde el modelo teórico debería mantener alta probabilidad de cumplirse, es especialmente útil para el testeo de teorías: si los datos empíricos demuestran que la variable dependiente no toma el valor esperado en términos teóricos, entonces el efecto/mecanismo causal propuesto queda fuertemente impugnado. Como afirma Lodola (2009, p. 17), si nuestros supuestos teóricos sugieren que una teoría es plausible de ser confirmada a través de un estudio de caso y el caso estudiado no es compatible con la teoría, entonces tenemos suficientes motivos para rechazar la teoría o, al menos, optimizar su especificación, advirtiendo la importancia explicativa de otros factores y reconfigurando su margen de aplicación.
⁴ Para mantener altos estándares de verificación de la información abordada, se recurrió fundamentalmente a fuentes oficiales de nivel gubernamental o a organizaciones de referencia internacional. Se acudió también con frecuencia a datos de oficinas estadounidenses, reconocidas por llevar arduo registro de estos. Siempre que fue posible, se contrastaron estos datos frente a otros de fuentes de referencia y rango oficial similar para evitar grandes errores de medición. En el caso de las fuentes periodísticas abordadas, estas no se utilizaron como fuente primaria, sino para complementar las imágenes y aportar referencias sobre datos, dichos o eventos concretos. Si bien estas fuentes pudieran estar sesgadas por su propia naturaleza, antes de su incorporación se las contrastó frente a otras fuentes que dieran cuenta del contexto general en el que fueron producidas. Podría decirse que, en este sentido, los diarios aportan "color" a la descripción de los casos, pero no operaron como el sostén básico de estas descripciones. Cabe también reconocer el consenso en considerar que los datos obtenidos de los documentos, siempre y cuando se haya comprobado su autenticidad, credibilidad y representatividad, pueden usarse de la misma manera que los derivados de las entrevistas, las observaciones u otro tipo de métodos de recolección de datos primarios (MacDonald y Tipton, 1993; Erlandson et al., 1993, p. 99). Como advierte McNabb (2015, p. 262), el uso cualitativo de los textos y las fuentes primarias documentales implica dar sentido a los mismos utilizándolos para "contar la historia" o recrear una secuencia histórica de acontecimientos. Su uso no deja de ser válido ni representar menores niveles de calidad en tanto el análisis realizado sea original, riguroso y estructurado desde el punto de vista metodológico y teórico.
⁵ Estos indicadores son adoptados para la conceptualización de la variable indagada en este artículo, junto con otros indicadores de desarrollo propio.
⁶ En los términos de Escudé, puede decirse que a mayor valor estratégico la autonomía es mayor porque los costos y riesgos de uso de esa autonomía son menores y viceversa.
⁷ Todo esto implica que la medición de esta variable, más allá de su desarrollo teórico, implica un importante grado de reflexión y conocimiento situacional, lo que limita su categorización mediante análisis simples. Es un concepto que, en la práctica, es necesariamente relativo, contextual, complejo y fluctuante. En este sentido, las características propias de esta variable hacen que su estudio sea más fructífero mediante estudios de caso o análisis de tipo comparado antes que mediante cálculos estadísticos sobre grandes bases de datos.
⁸ Estas dimensiones implican una actualización y adaptación propia sobre la propuesta inicial de indicadores de Escudé (1995, pp. 21-24).
⁹ Gerhard Drekonja (1983) advirtió que temas como el de las drogas ilícitas, la degradación medioambiental y las dificultades de gobernabilidad le darían a América Latina una suerte de "poderío" o "capacidad caótica" por su efecto negativo para los intereses estadounidenses, lo que llevaría a Washington a tener más en cuenta a la región. Es decir, sería su eventual poder de desestabilización su principal fuente de acción para recuperar la atención internacional, su valor en la política mundial y obtener concesiones por parte de las grandes potencias.
¹⁰ No debe confundirse la inestabilidad local a nivel social con una amenaza sistemática en términos estatales, que supone una amenaza percibida a partir de políticas planeadas y ejecutadas desde la cúpula de gobierno del Estado periférico. Tal situación no implica que las probabilidades de castigo disminuyan, sino todo lo contrario.
¹¹ Russell y Calle (2009, p. 40) reconocen que en ciertas instancias Washington delega o comparte el manejo de las "turbulencias" en la periferia con aquellas potencias regionales que tienen capacidad de dirigir a la región.
¹² Los resultados aquí presentados son un resumen de un estudio comparado más amplio realizado en el marco de la tesis doctoral para la Universidad Torcuato Di Tella. Si bien los datos aquí desarrollados son una simplificación de una investigación mayor, encuentran su respaldo en la misma y sirven como referencia de los resultados allí alcanzados. Para un análisis más profundo de las relaciones aquí descritas visitar: https://www.researchgate.net/publication/351945441.

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