10.18601/16577558.n38.02
¿Hacia una gobernanza climática metropolitana? La contribución del Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara a una gobernanza climática coordinada. Una aproximación conceptual
Towards a metropolitan climate governance? The contribution of the Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara to a coordinated climate governance. A conceptual approach
José Manuel Leal*
Angélica Lugo Torres**
Maricela Mina Rivas***
* Doctor en Ciencias Políticas. Profesor Asociado, Universidad de Guadalajara, México. [manuel.leal@academicos.udg.mx]; [https://orcid.org/0000-0002-3885-3071].
** Licenciada en Gestión Cultural. Maestrante en Relaciones Económicas Internacionales y Cooperación con énfasis en la UE y ALC, Universidad de Guadalajara (México). [angelica.lugo5776@alumnos.udg.mx]; [https://orcid.org/:0009-0005-3037-4091].
*** Licenciada en Contaduría Pública. Maestrante en Relaciones Económicas Internacionales y Cooperación con énfasis en la UE y ALC, Universidad de Guadalajara (México). [maricela.mina7703@alumnos.udg.mx]; [https://orcid.org/:0000-0003-3947-4396].
Recibido: 8 de noviembre de 2022 / Modificado: 1 de abril de 2023 / Aceptado: 10 de abril de 2023
Para citar este artículo:
Leal, J. M., Lugo Torres, A. y Mina Rivas, M. (2023). ¿Hacia una gobernanza climática metropolitana? La contribución del Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara a una gobernanza climática coordinada. Una aproximación conceptual. Oasis, 38, 9-28. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n38.02
RESUMEN
El concepto y la puesta en práctica de una gobernanza global climática coordinada a nivel metropolitano es uno de los retos más grandes en la mayoría de las ciudades del planeta. Sin embargo -de manera irónica- es también uno de los aspectos más ignorados por la agenda medioambiental internacional. En específico, uno de los principales retos es lograr la coordinación en la toma de decisiones, así como en la implementación de acciones para homologar los objetivos de las diferentes agendas de los gobiernos en todos sus niveles, es decir, la constitución de políticas climáticas y ambientales no solo a nivel federal, sino también estatal y municipal (en el caso mexicano). El presente artículo revisa el vínculo logrado entre los nueve gobiernos municipales que forman el área metropolitana de Guadalajara a través del PACmetro, el cual promueve una gobernanza climática coordinada y atiende los vacíos en los mecanismos internacionales en materia de políticas de cambio climático. Lo anterior, generado por medio de las sinergias de diferentes agendas, a través del Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara (Imeplan). El Imeplan ha integrado diversos actores, de distintos niveles, para llevar a cabo acciones coordinadas en materia de políticas climáticas urbanas en el occidente de México, que contribuyen a la construcción de una agenda urbana común. La conclusión muestra las contribuciones de los gobiernos locales latinoamericanos a una gobernanza climática coordinada y acorde a los contextos locales, y cómo la voluntad de las ciudades abona al fortalecimiento del vínculo entre la gobernanza global climática y el ejercicio de la paradiplomacia entre diversos actores públicos, privados e híbridos hacia una agenda urbana común.
Palabras clave: cambio climático; gobernanza climática metropolitana; paradiplomacia medioambiental; política medioambiental internacional; agenda urbana común.
ABSTRACT
The concept, and implementation, of coordinated global climate governance at the metropolitan level is one of the biggest challenges in most of the world's cities. Yet-ironically-it is also one of the most overlooked aspects of the international environmental agenda. Specifically, one of the main challenges is to achieve coordination in decision making, as well as in the implementation of actions to homologate the objectives of the different government agendas at all levels, i.e. the constitution of climate and environmental policies not only at the federal level but also at the state and municipal level (in the Mexican case). This article reviews the link achieved between the nine municipal governments that make up the metropolitan area of Guadalajara (AMG) through PACmetro, which promotes coordinated climate governance and addresses the gaps in international mechanisms for climate change policies. The above, generated through the synergies of different agendas, through the Institute for Development Planning and Management (Imeplan). Imeplan has integrated different actors, from different levels, to carry out coordinated actions on urban climate policies in western Mexico that contribute to the construction of a common urban agenda. The conclusion shows the contributions of Latin American local governments to a coordinated climate governance according to local contexts and how the will of cities contributes to the strengthening of the link between global climate governance, the exercise of paradiplomacy between different public, private and hybrid actors towards a common urban agenda.
Key words: Climate change; metropolitan climate governance; environmental paradiplomacy; international environmental policy; common urban agenda.
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende mostrar, a través de una experiencia real, el ejercicio de la gobernanza climática aplicada a nivel local, en la cual se unen los esfuerzos y los objetivos en común de varias localidades para alcanzar resultados mancomunados bajo la aplicación de conceptos de gobernanza y paradiplomacia medioambiental, en el contexto mexicano y latinoamericano. Al mismo tiempo, parte de los objetivos del artículo es dar a conocer las aportaciones que hacen actores como el Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara (Imeplan), hacia una gobernanza coordinada, eficiente y multinivel, a fin de fomentar su posible réplica en otras áreas metropolitanas de América Latina y el Caribe.
Lo anterior, se considera que aporta al desarrollo de un concepto de paradiplomacia medioambiental, mismo que, se argumenta, contribuye a cubrir los huecos de gobernanza en las agendas internacionales. La interrelación entre instituciones internacionales y procesos de transformación a nivel local motivan a una coordinación más estrecha entre todos los niveles de gobierno y actores involucrados. Para ello será necesario plantear un punto de partida con respecto a los conceptos que estaremos discutiendo a lo largo de este artículo, así como reconocer los esfuerzos hasta ahora realizados por entidades subnacionales para, además del cumplimiento de estándares globales, lograr una genuina atención a la crisis climática.
METODOLOGÍA
Para desarrollar el análisis nos centramos en el modelo de gobernanza a nivel metropolitano que hace el Imeplan en el área metropolitana de Guadalajara (AMG), el cual, argumentamos, contribuye a una gobernanza climática coordinada y eficiente, misma que cubre los huecos en la gobernanza climática diseñada a nivel global. Somos conscientes de que no hay una ciudad que pueda representar toda la gama de dinámicas urbanas de América Latina, pero debido a la importancia estratégica que tiene el AMG, y la importancia que va adquiriendo a nivel internacional en los temas -principalmente a raíz del premio otorgado por Naciones Unidas, mismo que mencionamos en párrafos más adelante-. Todo esto es útil para explorar la dinámica de la gobernanza climática a nivel local en América Latina.
Para el presente artículo, el trabajo de campo consistió en el análisis de documentos estratégicos del Imeplan. También analizamos poco más de 12 documentos oficiales clave, seleccionados de un volumen total mucho mayor. Estos incluían leyes federales, estrategias locales y regionales del gobierno mexicano en sus tres niveles, así como de documentos estratégicos.
Por último, todas las personas que colaboramos en este artículo tenemos experiencia trabajando con gobiernos subnacionales o para organismos públicos descentralizados (OPD) en temas internacionales. Lo anterior nos da la ventaja de haber observado las dinámicas, oportunidades y carencias en la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y demás actores de la sociedad (Rose, 1997; Sultana, 2007).
GOBERNANZA GLOBAL CLIMÁTICA: HUECOS E INCONGRUENCIAS DE UNA VISIÓN ESTADOCÉNTRICA
Como lo mencionan Leal y Melendrez (2018), durante el surgimiento del "Tercer Debate" en la disciplina de las Relaciones Internacionales, algunos académicos comenzaron a enfocar sus análisis en las inconsistencias originadas por las perspectivas teóricas tradicionales, las cuales llevaron a la generación de enfoques teóricos alternativos, como la "teoría del sistema mundial" de Wallerstein (1974) y la "teoría de la dependencia" de Cardoso y Faletto (1979). Dichos enfoques alternos facilitaron la inclusión de un análisis multinivel que contribuyó a comprender e incluir una diversidad de actores en el análisis de la política internacional (Waever, 1996).
A principios de la década de los ochenta, Keohane (1984) volvió a utilizar una perspectiva centrada en el Estado, argumentando que la globalización económica y la contaminación empujaban a los Estados hacia una cooperación más intensa. Sin embargo, seguía considerando que el comportamiento del Estado se conceptualizaba mejor a través de la diplomacia interestatal clásica (Keohane, 1984). No obstante, a finales de la década de los noventa, Risse-Kappen (1995) desafió el enfoque institucional de Keohane y Nye al definir las relaciones paradiplomáticas como "interacciones regulares a través de las fronteras nacionales cuando al menos un actor es un agente no estatal o no opera en nombre de un gobierno nacional o una organización intergubernamental" (p. 3). Junto a estos trabajos, un creciente cuerpo de académicos comenzó a estudiar las relaciones internacionales fuera del Estado (Aldecoa, 1999; Betsill y Bulkeley, 2004, 2006; Bulkeley y Betsill, 2005; Gómez Gil, 2008; Hafteck, 2003; Kern y Bulkeley, 2009; Lecours, 2002).
Limitaciones de los enfoques tradicionales
Los enfoques dominantes dentro de las relaciones internacionales al momento de estudiar la gobernanza global climática (GGC) excluyen las cuestiones relativas a las causas de los problemas ambientales, lo que produce un vacío en la concepción de dichos problemas y en el análisis producido.
La ausencia de una perspectiva multidimensional1 en los enfoques tradicionales estrecha la concepción de los problemas ambientales. En este sentido, Paterson (2000) sostiene que la Teoría del Régimen2 es inestable, en parte porque Keohane agrupa a varios escritores y perspectivas en una sola teoría, fusionando por conveniencia lo que en la práctica son perspectivas muy divergentes. Los enfoques dominantes en la teoría de las relaciones internacionales siguen identificando el sistema internacional únicamente como un sistema interestatal3, e ignoran otros aspectos de la política mundial, así como otros actores que influyen en la política climática. Además, debido a que se enfocan mayoritariamente en las normas y la reproducción del significado social, los estudios en este campo tienden a socavar la base epistemológica positivista de la teoría de las relaciones internacionales (Paterson, 2000).
Uno de los enfoques que refuerza esta idea es el liberalismo institucional. Dicha perspectiva teórica sostiene que la anarquía internacional4 sigue siendo una de las características que define la política internacional, por lo que no es posible que los Estados cooperen para lograr resultados mutuamente beneficiosos por medio de regímenes internacionales. Sin embargo, el liberalismo institucional no explica el contenido de los propios regímenes (lo que impulsa la característica específica de la GGC) (las motivaciones de los actores dentro de un régimen) (Paterson, 2009).
Un breve repaso al concepto de gobernanza global
A medida que las sociedades se han vuelto más complejas y las demandas sociales han proliferado, la autoridad política ha perdido su característica centralista. Con esto, la toma de decisiones se ha repartido en diferentes microcentros5 y a diferentes niveles en el sistema político, o, en otras palabras, se ha vuelto multinivel. Al mismo tiempo, los problemas adquieren cierto nivel de complejidad donde diversos aspectos (económicos, políticos y sociales) se entrelazan para generar problemas más complejos. En parte, esto origina que los gobiernos operen en una compleja relación con un denso campo de actores públicos y privados (Walters, 2004).
Uno de los principales motivos por los que la gobernanza se ha vuelto más compleja es, en gran medida, a causa de los diversos problemas medioambientales. Dicha realidad se vuelve aún más compleja cuando hablamos de gobernanza global climática. Los patrones de dicha gobernanza global son una mezcla de regímenes interestatales junto con "normas, reglas y procedimientos menos formalizados, del resto de actores en la sociedad (empresas, sociedad civil, universidades, etc.) que modelan el comportamiento sin la presencia de una constitución escrita del poder material.
La gobernanza global climática y sus carencias en los ámbitos globales
Hay autores que definen la gobernanza climática como la "colaboración y coordinación entre gobierno y actores sociales para definir e implementar mecanismos y medidas orientadas hacia la prevención, mitigación y adaptación a los riesgos planteados por el cambio climático" (Córdova-Bojórquez y Romo-Aguilar, 2017). Por su parte, Demares (2016) menciona que en la gobernanza global climática se reúnen la totalidad de países, a través de la Organización de Naciones Unidas (ONU), con el objetivo de cambiar el modo de producción y consumo como una medida para luchar contra el cambio climático. En dicho proceso participan diversos actores, tanto públicos como privados, en sus diferentes niveles (Demares, 2016). Sin embargo, estos no se incluyen en los procesos de toma de decisiones y coordinación. Su actuar se limita al seguimiento y aplicación de las medidas adoptadas a nivel internacional.
Aun cuando existe un creciente interés por analizar la gobernanza climática a nivel local, todavía hace falta resaltar la importancia de la coordinación en la gobernanza en el ámbito metropolitano, donde muchos actores de diversos niveles y naturaleza convergen. A su vez, los mecanismos institucionales no toman en cuenta las implicaciones a nivel local al momento de desarrollar políticas sobre cambio climático desde lo internacional. Con lo anterior, surge la necesidad de incluir a las ciudades, y de manera particular a las áreas metropolitanas, en el estudio de la gobernanza global climática a nivel local. Esto, argumentamos, ayuda a establecer parámetros que contribuyan a una gobernanza climática coordinada y más eficiente.
A pesar de los avances en el área internacional sobre las políticas de cambio climático, la agenda medioambiental (p. ej., Acuerdo de París, Declaración de Glasgow, Objetivos de Desarrollo Sostenible) presenta un hueco en el área de gobernanza, ya que en ninguno de los mecanismos principales se especifica la participación de los actores locales al momento de diseñar los mecanismos de gobernanza en los temas medioambientales. Tomando en cuenta el proceso de diseño de las políticas climáticas, es algo contradictorio que las decisiones de cómo gobernar la crisis climática se tomen a nivel internacional, sin tener en cuenta a los actores locales, quienes a final de cuentas son los que se encargan de implementar las decisiones tomadas.
Por ejemplo, el Acuerdo de París firmado por los países durante la Conferencia de las Partes en 2015 (COP15) menciona en su artículo 6, dentro de la sección sobre Enfoques Cooperativos, que: "las Partes deberán promover el desarrollo sostenible y garantizar la integridad ambiental y la transparencia, también en la gobernanza" (Acuerdo de París, 2015). De igual manera, dentro de la Declaración de Glasgow durante la Conferencia de las Partes en 2021 (COP26), los países reconocen la necesidad e importancia de acciones de carácter multinivel y cooperativas, así como la integración de planes nacionales, regionales y locales para la adaptación al cambio climático (Declaración de Glasgow, 2021). Acerca de la colaboración de los diversos actores de la sociedad, los países resaltan:
… la importancia de la colaboración internacional en la acción climática innovadora, incluido el avance tecnológico, entre todos los actores de la sociedad, sectores y regiones; así como el importante papel que desempeñan las partes interesadas que no son Partes, como la sociedad civil, los pueblos indígenas, las comunidades locales, los jóvenes, los niños, los gobiernos locales y regionales y otras partes interesadas, para contribuir al progreso hacia el objetivo de la Convención y las metas del Acuerdo de París. (Declaración de Glasgow, 2021)
Ambos mecanismos promueven una gobernanza incluyente, plural y multinivel entre todos los actores involucrados. Sin embargo, ninguno de los documentos específica, o estipula, mecanismos concretos para una gobernanza climática eficiente entre todos los niveles, ni cómo cada uno de los niveles de gobierno y los diferentes actores pueden interactuar.
Desde la academia, la mayoría de autores coincide en que la debilidad institucional representa uno de los principales obstáculos (si no el principal) para implementar acciones de adaptación a nivel regional que vayan acorde a los acuerdos tomados en los foros internacionales. De manera particular, estudios que tratan sobre la acción internacional de los gobiernos subnacionales, precisamente, hacen referencia a la falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno: local, regional y nacional. El argumento principal es que los gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos y, por lo tanto, tienen mejor conocimiento de las necesidades de la población así que tienen mejor opción para dar soluciones locales, que vayan de acuerdo con las necesidades del contexto local. Al mismo tiempo, tienen mayor conocimiento del contexto de las características de los ecosistemas locales, lo cual contribuye al diseño de políticas que respondan a las necesidades particulares de la comunidad. Muchas veces, el reto es que los gobiernos centrales apoyen con financiamiento para estas acciones locales. Infortunadamente, las regiones más pobres de un país son las menos atendidas y las más ignoradas -como el caso de México y América Latina-, lo que crea un círculo vicioso de vulnerabilidad. Aunado a ello, es importante reconocer los esfuerzos para alcanzar el desarrollo de cada región, sin tomar en cuenta que en la mayoría de las ocasiones estas acciones ocurren bajo un discurso de estrategias comunes y con el fin de impulsar el llamado desarrollo sostenible.
GOBERNANZA MULTINIVEL E INCLUSIÓN DE LAS CIUDADES EN LA GOBERNANZA CLIMÁTICA
Habitualmente, la gobernanza multinivel se asocia a la coordinación entre los niveles de gobiernos y grupos sociales (Ares Castro-Conde, 2010; Libert Amico et al., 2018). Uno de los motivos principales por los que se ha incentivado más su uso es debido a la complejidad de los problemas, en particular aquellos generados por el cambio climático. Por ejemplo, Yi et al. (2019) analizan cómo influyen, en las decisiones de los agentes políticos de participar en la red local de gobernanza, las presiones verticales del gobierno de nivel superior y la intermediación horizontal con otros agentes políticos.
Un enfoque de gobernanza multinivel toma en cuenta a todos los actores involucrados en la gestión pública, es decir, los diferentes niveles de gobierno y sus distintas maneras de relacionarse, para así buscar vías que faciliten la coordinación entre ellos y no entorpezcan la búsqueda y aplicación de soluciones. Por ejemplo, Kern (2019) menciona que existen varios tipos de ampliación de escala en los sistemas de gobernanza multinivel. Mientras que la ampliación horizontal se basa en acciones voluntarias y relaciones directas entre las principales ciudades, la ampliación vertical está determinada por las relaciones de interdependencia entre las ciudades y los niveles superiores de gobierno, y la ampliación jerárquica conduce a una armonización de las políticas a nivel nacional o de la autoridad supranacional (como el caso de la Unión Europea), y establece normas obligatorias para todos los municipios (p. 129).
De igual manera, un enfoque de gobernanza multinivel contribuye a comprender cómo se dan las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno, al mismo tiempo que aportan a la coordinación para la solución (o mitigación de los impactos) de problemas tan complejos como el cambio climático y las múltiples consecuencias que este causa.
Por su parte, Visseren-Hamakers et al. (2021) sugieren estudiar la gobernanza climática desde una perspectiva inclusiva. El concepto de gobernanza adaptativa contempla la coproducción de conocimientos entre los diferentes miembros de la sociedad. Este enfoque pluralista es la base para una gobernanza transformadora en donde se incluyan las reglas formales e informales (públicas y privadas), los sistemas de elaboración de normas y las redes de actores en todos los niveles de gobierno y de la sociedad, que permiten el cambio transformador. Dichas bases pluralistas y diversas en el concepto de gobernanza también son importantes para evaluar los procesos de transformación, valorar sus consecuencias no lineales e imprevisibles, seguir la forma (algunas veces desigual) en que se distribuyen los costos y beneficios de la transformación, y adaptarse cuando sea necesario. Ante las distintas combinaciones de gobernanza, de acuerdo con sus diferentes niveles de gobierno, pueden, y deben, cambiar con el tiempo para permitir y reflejar esta evolución. Las coaliciones de actores con ideas afines que representan valores transformadores (incluidos los individuos que trabajan para el gobierno, los actores del mercado, la sociedad civil o las organizaciones de investigación y formación) pueden permitir ese cambio fundamental a través de la gobernanza adaptativa (Walters, 2004).
Este conocimiento pluralista toma importancia al evaluar los procesos de transformación, como es el caso de la gobernanza climática, valorar sus consecuencias no lineales e imprevisibles, seguir la distribución (desigual) de los costos y beneficios de la transformación y adaptarse cuando sea necesario. Esto nos lleva a visualizar una gobernanza capaz de cambiar con el tiempo para permitir y reflejar procesos evolutivos y transformadores.
Sin embargo, resulta algo irónico ver que estas fuerzas que impulsan los modelos de gobernanza climática son las asociadas a la globalización económica, y no a las necesidades de la sociedad (Paterson, 1999). Es aquí donde mecanismos como el Imeplan -el cual impulsa una gobernanza climática coordinada, plural e inclusiva- adquieren importancia.
Paradiplomacia medioambiental metropolitana como herramienta de enlace entre lo global y lo local
La paradiplomacia medioambiental representa una innovación en la búsqueda de soluciones, aumento de la resiliencia, así como para reducir los riesgos e impactos de los problemas medioambientales actuales (Rei et al., 2013). Al mismo tiempo, sirve como herramienta analítica para hacer el vínculo de lo metropolitano con lo global. En la práctica, la paradiplomacia ayuda a operacionalizar el concepto de gobernanza multinivel, siendo el enlace entre lo internacional y lo local.
Sin embargo, a pesar del avance de la actividad paradiplomática, existe un hueco al momento de estudiar la participación de las ciudades en la gobernanza climática desde una perspectiva metropolitana. Lo anterior debido a que, con mayor frecuencia, el crecimiento de las ciudades latinoamericanas origina áreas metropolitanas donde diversos municipios, niveles de gobierno, así como actores no estatales interactúan -tal es el caso del AMG-, lo cual representa retos importantes para el ejercicio satisfactorio de una gobernanza coordinada donde, además de la interacción de los diversos actores, es necesaria la coordinación con el gobierno central y organizaciones internacionales en materia medioambiental y de mitigación del cambio climático.
Dicho esto, podemos definir la paradiplomacia climática metropolitana como la participación de gobiernos municipales, y demás actores locales, públicos y privados, en las acciones de gobernanza climática, la gestión de residuos sólidos, así como la protección y conservación de la flora y la fauna local, desde lo local.
Con el fin de contribuir a cubrir este hueco en la literatura, se toma el caso del AMG del Instituto Metropolitano de Planeación (Imeplan), mismo que contribuye a una gobernanza coordinada entre todos los niveles y actores, públicos y privados. Al mismo tiempo, el Imeplan se considera una figura que aporta valiosas experiencias para la construcción de la agenda urbana común, no solo en la región del país, sino también como una iniciativa de empuje para replicarse en toda Latinoamérica. Sus ejes principales de acción son: 1) ordenamiento del territorio rural y urbano, 2) infraestructura vial, 3) cambio climático, 4) monitoreo y evaluación de las políticas e instrumentos metropolitanos.
En el caso particular de su tercer eje, cambio climático, es relevante reconocer la transversalidad de este mecanismo para abordar un problema global desde una perspectiva local, alineándose de tal forma a agendas relevantes como la Nueva Agenda Urbana impulsada por ONU Hábitat, los Objetivos de Desarrollo Sostenible a través de la Agenda 2030 y colectivos internacionales como la Asociación para Ciudades Sostenibles de la Unión Europea, por mencionar algunas. Lo anterior deja clara la capacidad de articular relaciones paradiplomáticas en los distintos niveles y sectores para promover intereses comunes.
El concepto de paradiplomacia metropolitana
A medida que la agenda política internacional se ha ido ampliando, los gobiernos locales son cada vez más conscientes de que su influencia en el ámbito político, así como su capacidad para formular y aplicar políticas medioambientales están sujetos a los debates y las negociaciones que toman lugar en los foros multilaterales, pero también en las negociaciones de relaciones con otros actores locales (Chaloux y Paquin, 2013). De manera paralela, originado -en parte- en el auge de la gobernanza multinivel, así como en otros aspectos relacionados con las dinámicas a nivel internacional, surge el estudio de la paradiplomacia (Alvarez, 2022; Soldatos, 1993). Debido a lo anterior, se ha producido un notable aumento de presencia de gobiernos locales que se interesan, y actúan, en los asuntos internacionales (Aldecoa, 1999; Duchacek, 1984; Lecours, 2002). Estas actividades con actores en el escenario mundial por parte de los gobiernos no centrales se denominan paradiplomacia, en el sentido de que se producen de manera paralela a la diplomacia de los gobiernos centrales.
En parte, en la acción internacional de los gobiernos locales, en este caso los gobiernos de cada municipio, se ha manifestado una latente falta de conexión y coordinación con los demás niveles de gobierno, principalmente estatal y federal, como es el caso de México. En este sentido, el intercambio de experiencias y la coordinación en la gobernanza climática metropolitana, donde muchos actores de diversos niveles y naturaleza convergen, toman una relevancia significativa. Dicha importancia se debe, parcialmente, a que los problemas medioambientales no conocen fronteras, límites territoriales ni jurisdicciones. Por eso es que la coordinación es de vital importancia para una gobernanza eficaz.
La Agenda Urbana Común
La creación del Imeplan reafirma el compromiso de los gobiernos del AMG por apegarse a lo planteado en la cumbre del Hábitat, fomentando una gobernanza coordinada y eficiente que pueda ayudar a reducir los impactos ocasionados por el cambio climático en el ámbito urbano. Por lo anterior, consideramos pertinente mencionar los orígenes de la Agenda Común Urbana, así como sus lineamientos principales.
La Agenda Urbana Común es un concepto que se ha expandido para definir el listado de tareas y compromisos a los que están invitados los tomadores de decisiones dentro de las grandes ciudades fuertemente establecidas y las que se encuentran en crecimiento, transformación y construcción. Esta invitación busca poner al centro el desarrollo de un logro en común entre los distintos actores que interactúan en la gobernanza, con el fin de establecer una visión compartida y con ello un trabajo de colaboración y fuerzas mancomunadas multinivel, estableciendo así las acciones en el sentido de alcanzar la innovación a través del desarrollo sostenible y la mitigación del cambio climático en las ciudades y, por supuesto, en las áreas metropolitanas. El concepto representa los esfuerzos por incluir a los gobiernos locales en las decisiones tomadas a nivel global en temas de gestión urbana y su relación con los impactos del cambio climático.
Teniendo en cuenta que, históricamente, las ciudades han sido referentes de modernidad, centros de información, acopio de cultura y ejecutoras de sus propios planes de desarrollo, su nivel de industrialización y su implementación de planes de urbanización a gran escala han sido catalizadores de nuevos paradigmas de deterioro medioambiental -mismo que hoy se padece- y, por supuesto, de las consecuencias del cambio climático (Reynals et al., 2017). Vale la pena mencionar la pertinencia de esta agenda a cargo de las áreas urbanas, las cuales, a través del ejercicio de su propio poder y de la gobernanza, pueden ser agentes generadores de soluciones, desde donde se presenten y se propongan las acciones que encaminen el trabajo hacia la búsqueda de acciones representativas, implementando estrategias tangibles a través de la gobernanza medioambiental desde las metrópolis.
El planteamiento que hace la agenda común a las ciudades, los Estados y países es a la búsqueda de una sostenibilidad social, económica, ambiental y espacial a partir de la atribución a los niveles de gobierno de una responsabilidad esencial en la implementación de políticas urbanas, además de la promoción de las zonas urbanas como motores de desarrollo económico y garantes de las mismas en razón de fortalecer la legislación urbanística, los sistemas de planificación y gobernanza enfocados en mantener la calidad del espacio público como un bien común (Ezquiaga, 2019). La implementación de propuestas innovadoras en el ejercicio de la gobernanza de las ciudades da respuesta a preocupaciones específicas y de orden mundial, tal es el ejemplo de la gobernanza climática; así pues, las áreas metropolitanas cuentan con la capacidad de encauzar sus propias demandas e implementar soluciones trascendentales, a través de la sinergia lograda entre sus municipios, sin requerir indispensablemente la acción del gobierno estadocéntrico, mediante el desarrollo de organismos de respaldo y regulación de las acciones implementadas para lograr planes formales de desarrollo y sostenibilidad urbana como lo es el Imeplan.
LA CONTRIBUCIÓN DE JALISCO Y EL ÁREA METROPOLITANA DE GUADALAJARA PARA UNA GOBERNANZA CLIMÁTICA COORDINADA
Como se menciona en el Programa para el Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Jalisco, el estado tiene un modelo de asociacionismo intermunicipal, bajo la figura de organismo público descentralizado (OPD), apoyado por el Poder Ejecutivo estatal y estipulado en el Plan Estatal de Desarrollo y Gobernanza, con el fin de fortalecer los mecanismos de gobernanza en las diferentes regiones de la entidad (Semadet, 2021). Las juntas intermunicipales de Medioambiente (JIMA) forman parte de un modelo de gobernanza local para la gestión integral del territorio. Su objetivo es brindar apoyo técnico a los municipios que las integran para la elaboración, gestión e implementación de proyectos y programas relacionados con el medio ambiente. En la actualidad existen once JIMA en el estado que, de acuerdo con el programa, inciden en 89,57 % del territorio estatal. Para el caso del AMG, está el Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo del Área Metropolitana de Guadalajara (Imeplan), que agrupa a los nueve municipios metropolitanos (Semadet, 2021); este mecanismo apuesta por la coordinación de nueve entidades locales, con gobiernos independientes y que no siempre comparten la misma ideología política. Desde 2014 ha visto cuatro distintas administraciones municipales, siendo parte de un constante proceso de crecimiento y consolidación institucional, lo que le ha permitido afianzar sus atribuciones, proyectar nuevos alcances y cumplir objetivos. Aunque resulta un mecanismo horizontal en cuanto a su planeación y ejecución entre los nueve integrantes, la representación jurídica nacional e internacional recae 100 % en el municipio de Guadalajara, como zona pivote, y se complementa con un consejo del que forman parte el resto de las ciudades en la búsqueda de una metrópoli compacta, cercana, conectada y equitativa.
El concepto de gobernanza climática en los planes de desarrollo de los nueve municipios del área metropolitana de Guadalajara
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estipula, en su artículo 115, la facultad y responsabilidad de los municipios para organizar un sistema de planeación y faculta al Ejecutivo para establecer los mecanismos de participación social por medio de los Planes Municipales de Desarrollo. A su vez, la Ley de Planeación del Estado de Jalisco establece los principios de la planeación del desarrollo estatal y las normas que orientan las actividades públicas, estatales y municipal, así como las bases para que los gobiernos locales coordinen las actividades de planeación con los municipios. En su artículo 40, dicha ley específica:
El Plan Municipal precisará los objetivos generales, estrategias y líneas de acción del desarrollo integral del municipio; se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirán la orientación de los programas operativos anuales, tomando en cuenta, en lo conducente, lo dispuesto en el Plan Estatal y los planes regionales respectivos.
Sin embargo, en ninguno de los planes municipales de desarrollo del AMG consultados se menciona el concepto de gobernanza climática, o medioambiental. Incluso, no se enfatiza, como parte de la estrategia de gobernanza, la necesidad de coordinar la política medioambiental con todos los actores involucrados.
El papel del Instituto Metropolitano de Planeación en la gobernanza climática a nivel local
En el Área Metropolitana de Guadalajara, el Imeplan ha contribuido al desarrollo de una gobernanza medioambiental coordinada en el ámbito local, fungiendo como un OPD intermunicipal. Dentro de sus funciones está el promover la gestión metropolitana eficaz a través de la evaluación en la provisión de los servicios públicos y funciones municipales en el AMG6, así como el análisis y las recomendaciones para su convergencia (Imeplan, 2020). Por ello, el Imeplan se ha convertido en un actor clave en la implementación del proceso de planeación descentralizado y de largo plazo, desde una perspectiva integral, con énfasis en la planeación para el desarrollo y el ordenamiento territorial, el manejo de riesgos y la sistematización de la información metropolitana. Su constitución como instancia técnica autónoma tiene por objeto reforzar en la gestión de proyectos estratégicos y recursos económicos para mejorar la provisión de los servicios públicos metropolitanos. Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones (Imeplan, 2022).
Como uno de los mecanismos que incluye diversos niveles de gobierno, así como actores de diferente naturaleza, el Imeplan es una de las pocas herramientas que contribuyen a llenar el vacío de gobernanza medioambiental entre los niveles internacional y local, ya que promueve una gobernanza coordinada y eficiente entre todos los actores -públicos, privados e híbridos-, dentro de un contexto metropolitano en materia medioambiental. En este sentido, el Imeplan ayuda a cubrir el hueco existente en la agenda medioambiental internacional referente a una gobernanza coordinada, propiciando una alineación entre los diferentes niveles de gobierno, así como entre los actores de la sociedad civil y del sector privado. De igual manera, el instituto ayuda a aterrizar y ejecutar los esfuerzos colectivos que ayuden a resolver las diversas problemáticas. A su vez, promueve una transversalidad una gobernanza multinivel necesaria al momento de tratar temas medioambientales desde una perspectiva local.
El modelo de gobernanza medioambiental metropolitana que promueve el Imeplan contribuye de manera directa a los ODS, particularmente al objetivo 11 -Ciudades y comunidades sostenibles-, y de manera indirecta a los objetivos 6, 7, 12 y 15, con una gestión integral de los temas. Lo anterior ya que aborda las diversas problemáticas desde un enfoque de gestión integral. En otras palabras, en coordinación con todos los actores involucrados, pretende atacar las causas de la problemática, dando espacio a todos los actores afectados en la escena local, dado que las (mega) ciudades, o áreas metropolitanas, como el AMG, ya no solo pertenecen a un solo municipio, sino que abarcan más de uno. Al mismo tiempo, la participación activa de diversos actores de la sociedad es cada vez más latente. Lo anterior empuja a las ciudades a desarrollar e implementar una gobernanza medioambiental colaborativa, especialmente cuando se trata de temas tan complejos y multisectoriales como los medioambientales. Esta coordinación entre todos los actores involucrados es de suma importancia para un desarrollo urbano y territorial sostenible. Tal y como lo menciona el objetivo 11: "El costo de una deficiente planificación urbanística puede apreciarse en los enormes barrios marginales, el intrincado tráfico, las emisiones de gases de efecto invernadero y los extensos suburbios de todo el mundo".
Lo anterior debido a que las áreas metropolitanas ya no pertenecen a un solo municipio, sino que involucran una diversidad amplia de actores, de diferente naturaleza y nivel, lo que hace más complejo el acto de gobernar. Además, considerando que para el año 2030, se especula que más del 60 % de la población migrará a las ciudades, trayendo consigo no solo un aumento del producto interno bruto (PIB) de la región, sino también un aumento del 70 % de las emisiones de carbono mundiales y más del 60 % del uso de recursos. Como resultado de una coordinación eficiente de las políticas municipales y estatales, se asumió el compromiso para desarrollar el Plan de Acción Climática (PAC) a escala metropolitana (PACmetro), abarcando los nueve municipios del AMG. Dicho plan fue coordinado por el Imeplan (2020). El PACmetro fomenta y apoya una gobernanza transversal y transectorial. Al mismo tiempo, el documento transforma y materializa la agenda internacional en una agenda local. Es el mecanismo por el cual el AMG, a través del Imeplan, ejerce una gobernanza transversal.
Como se mencionó en la sección anterior, los planes municipales de desarrollo y gobernanza no priorizan los temas medioambientales ni los relacionan con los otros sectores en la gestión metropolitana. Es decir, no consideran los problemas medioambientales como el origen de dichas problemáticas, y no ven la relación que tienen con otros aspectos de la gobernanza conjunta entre municipios. Al contrario, estos son vistos como problemáticas aisladas. En este sentido, el Imeplan reconoce una serie de escenarios de acuerdo con la problemática presentada, mismos que van desde metas concretas, con impacto pequeño, hasta escenarios ambiciosos que incluyen la mitigación de emisiones y presentan una senda de mitigación con la que se busca cerrar las brechas de reducción de emisiones.
Por ejemplo, en el caso de los Planes Municipales de Desarrollo y Gobernanza (PMDG) de El Salto, Guadalajara, Ixtlahuacán de los Membrillos y Zapotlanejo, estos le dan importancia a la coordinación intermunicipal para la promoción económica, aumento de la competitividad industrial, así como a la coordinación para los mecanismos de planeación (Municipio de El Salto, 2018; Municipio de Guadalajara, 2018; Municipio de Ixtlahuacán de los Membrillos, 2018; Municipio de Zapotlanejo, 2018), sin hacer mención a la coordinación en materia de gobernanza medioambiental. Acerca del PMDG del municipio de Juanacatlán, el documento considera la ejecución de la gobernanza climática a través de mecanismos de participación ciudadana, pero no especifica la necesidad de coordinarse con otros actores, tanto estatales, nacionales, públicos y privados como internacionales. Por último, se limita a la aplicación de sanciones, mas no al diseño y promoción de mecanismos de coordinación para una gobernanza medioambiental eficiente y coordinada (Municipio de Juanacatlán, 2018).
Para el caso de Tlajomulco de Zúñiga, quizá uno de los municipios con mayores avances en tema de gobernanza7, el PMDG recalca la importancia de actualizar los marcos normativos, así como revisar y reforzar sus instrumentos legales de planeación en los temas de desarrollo urbano, ordenamiento ecológico, medio ambiente y sustentabilidad, movilidad sustentable, entre otros. En el plano institucional, desde hace varios años, el municipio promovió la creación de la Coordinación General de Gestión Integral de la Ciudad y del OPD denominado Instituto para el Mejoramiento del Hábitat (IMHAB). A su vez, la conformación de la Coordinación General de Gestión Integral de la Ciudad responde a un modelo replicado en los municipios del AMG, como una forma de atender de manera integral la problemática territorial de toda la ciudad y del municipio. El Programa de Ordenamiento Ecológico Local (POEL) contempla la formulación del Reglamento del Hábitat, en donde, entre muchos otros temas, se plasmarán las normas, funciones, procesos, responsabilidades y disposiciones legales para regular, controlar y vigilar el desarrollo urbano, en aras de reglamentar el aprovechamiento y la utilización del suelo en el municipio. Al mismo tiempo, el Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) tiene como foco mejorar la seguridad vial para todos los tipos de transporte, distribuyendo equitativamente la red vial, haciendo más eficiente la circulación de los vehículos, propiciando el desarrollo de modos sustentables de transporte y la regulación del transporte de carga, en coordinación con el Gobierno del Estado de Jalisco, además de regular el estacionamiento de vehículos (Municipio de Tlajomulco de Zúñiga, 2018). Respecto al PMDG del municipio de Zapopan, en su eje 2 sobre el Desarrollo Territorial Sustentable y Sinergias Metropolitanas, se establecen mecanismos de sustentabilidad con un enfoque metropolitano a través de un ordenamiento territorial que considera la infraestructura necesaria que permitirá mejorar las condiciones actuales. A diferencia de la mayoría de los PMDG del AMG, el documento hace especial énfasis en la creación de sinergias metropolitanas, a través de una coordinación en los diferentes temas (Municipio de Zapopan, 2018). Para el caso del municipio de San Pedro Tlaquepaque, el PMDG está dividido en ejes, estrategias y líneas de Acción. Respecto al tema medioambiental, reconoce que la totalidad de la estrategia de protección ambiental y resiliencia ante el cambio climático está en consolidación y seguimiento, lo que nos indica acciones para mejorar el cambio climático, contribuir a la gestión integral de la ciudad y hacer efectiva la concienciación en temas medioambientales (Municipio de San Pedro Tlaquepaque, 2018). Sin embargo, no propone mecanismos de coordinación de gobernanza medioambiental con los otros municipios del AMG. En lo que respecta al PMDG del municipio de Tonalá, el documento hace énfasis en los temas más relevantes del contexto propio del municipio en materia de ordenamiento territorial y urbano, manejo de residuos y calidad del aire. Sin embargo, no contempla mecanismos ni canales de coordinación entre el resto de los municipios del AMG (Municipio de Tonalá, 2018).
En este sentido, el rol del Imeplan como coordinador de políticas urbanas que pongan en primer plano los aspectos medioambientales promueve el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la agenda internacional, y, al mismo tiempo, una gobernanza medioambiental más coordinada y eficiente entre los ámbitos global y local.
CONCLUSIONES
De acuerdo con el último reporte del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), existe una notoria debilidad institucional y carencia de fondos para la adaptación en la región de América Latina en temas de cambio climático. Al mismo tiempo, menciona la necesidad de trabajar en diferentes escalas de gobierno y fortalecer los modelos de gobernanza inclusiva. En este sentido, la creación del Imeplan propicia un mecanismo de coordinación y acercamiento entre los actores internacionales y los gobiernos metropolitanos, así como entre los diferentes niveles de administración pública a nivel nacional, convirtiéndose en un vínculo con las decisiones y recomendaciones desde la arena internacional. De igual manera, representa un espacio para los gobiernos locales del AMG a fin de compartir e intercambiar experiencias entre gobiernos municipales que se enfrentan a problemáticas muy similares entre ellos, y que a su vez requieren de una estrecha coordinación. Por ello, en noviembre de 2021, durante la COP26 en Glasgow, Escocia, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) otorgó al Área Metropolitana de Guadalajara el Premio a la Acción Climática Global bajo la categoría de "liderazgo climático", en conjunto con las ciudades de París (Francia) y Samsø (Dinamarca). El instituto fue reconocido por su esfuerzo de liderazgo para establecer una ruta climática multinivel y multiactor, escalable y replicable en otros contextos metropolitanos del mundo (Imeplan, 2022). Este reconocimiento generó un parteaguas en los esfuerzos y las acciones que desde las ciudades pueden realizarse en materia de cambio climático, además de ser una motivación para las ciudades mexicanas y latinoamericanas. Sabemos, pues, la importancia del impulso de mecanismos como el Imeplan, que contribuyen a una gobernanza climática más eficaz. Pero, sobre todo, al impulso de iniciativas innovadoras, escalables y reproducibles que se alineen a los objetivos de desarrollo sostenible. No existen soluciones únicas e inmediatas al reto de atender el cambio climático, pero estamos convencidos de que es un paso en la dirección correcta de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos del área metropolitana de Guadalajara.
A su vez, al ser una herramienta única en su tipo, el Imeplan nos muestra una gama de posibilidades para reconocer, coordinar y gestar proyectos colaborativos que den respuesta a la inminente crisis medio ambiental, y demuestra cómo se pueden plantear y ejecutar acciones concretas desde escenarios locales y cercanos. Sería un error asegurar que el mecanismo descrito es la mejor herramienta hasta el momento, pues consideramos que aún falta una mayor articulación entre actores privados, semipúblicos o entre dependencias propias de la administración local. Se reconoce que cada entidad geográfica tiene sectores prioritarios, de gran valor social y económico, que pueden facilitar el desarrollo y la atención de una crisis global y de afectación colectiva. Aun cuando falta mucho por hacer en el aspecto de gobernanza medioambiental, la voz e inclusión que le da el Imeplan a los municipios del AMG refleja la voluntad, desde lo local, para innovar y adaptar la función pública a los retos que pone el cambio climático. Así como la disposición de trabajar de manera coordinada por un beneficio común, sin dejar de lado las responsabilidades individuales, la generosidad ante municipios de menor tamaño y el desarrollo de liderazgos descentralizados.
Valdrá la pena seguir de cerca este mecanismo en otra entidad estatal, pues a partir del mes de julio de 2022, se comunicó la cooperación entre los gobiernos de Jalisco y Nuevo León para replicar la metodología y los conocimientos en algunas ciudades del estado del norte. Además de seguir de cerca la evolución del ejercicio jalisciense ante los cambios no solo de gobernantes en metrópolis que han superado desde su creación, sino también de los cambios a nivel estatal.
Proyectos como la presente publicación fomentan el debate y el análisis colaborativo en torno a la gobernanza climática metropolitana. De esta manera, recopilamos información encaminada a llevar temas relevantes del escenario internacional a la conversación actual y local. Se esperado que este primer esfuerzo incentive el desarrollo de herramientas con una visión metropolitana y, por ende, políticas públicas efectivas que apuesten por la autonomía de una gobernanza climática desde las metrópolis.
NOTAS
1 En relación con la necesidad de una perspectiva intersectorial, Paterson (2000) afirma que la política de los problemas medioambientales globales debe entenderse como un fenómeno interno a la lógica de cuatro estructuras de poder principales e interrelacionadas de la política mundial: el sistema estatal, el capitalismo, el conocimiento y el patriarcado.
2 El supuesto principal de la teoría del régimen es que el sistema internacional tiene una naturaleza cooperativa. Por tanto, la anarquía puede superarse mediante la cooperación y las instituciones internacionales. Keohane (1984) analiza las instituciones internacionales, o "regímenes internacionales", a través de los cuales se ha producido la cooperación en la economía política mundial y describe la evolución de estos regímenes a medida que se erosiona la hegemonía estadounidense. Apoyando la teoría de los regímenes de Keohane, Oye (1986) sostiene que en un entorno anárquico, la desconfianza siempre estará presente. No obstante, es necesaria la cooperación. En este sentido, Oye afirma que la creación de un régimen internacional puede aumentar la probabilidad de cooperación en juegos de N-personas.
3 Por ejemplo, los realistas estructurales (Grieco, 1988; Waltz, 1979, 2001) han prestado mucha menos atención al cambio medioambiental global que los teóricos de las relaciones internacionales liberales. Principalmente, hay dos diferencias con los enfoques de la escuela liberal sobre los problemas medioambientales. La primera es simplemente una sugerencia de que los liberales son demasiado optimistas en cuanto al logro de la cooperación en el cambio medioambiental global. Por ejemplo, Grieco (1988) sostiene que el institucionalismo neoliberal malinterpreta el análisis realista de la anarquía internacional y, por lo tanto, aplica mal el análisis realista del impacto de la anarquía. En segundo lugar, el institucionalismo neoliberal no aborda la importante limitación de la voluntad de cooperación de los Estados que genera la anarquía.
4 La anarquía es uno de los conceptos centrales de la teoría de las relaciones internacionales. Diferentes enfoques y escuelas de pensamiento en la disciplina, especialmente desde una perspectiva racionalista, como el realismo y el institucionalismo liberal, han ofrecido teorías que ayudan a superar la anarquía en el sistema internacional. No obstante, los enfoques reflexivos no utilizan la anarquía como punto de partida en su análisis, como por ejemplo el constructivismo. En el mismo sentido, otros enfoques reflectivistas, como la política verde, ni siquiera consideran la anarquía en sus estudios sobre las relaciones internacionales.
5 Algunos autores llaman a esto un enfoque policéntrico a la gobernanza (Graizbord, 2014; Oström, 1990).
6 Para el Imeplan, el AMG la conforman nueve municipios: El Salto, Guadalajara, Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán, San Pedro Tlaquepaque, Tlajomulco de Zúñiga, Tonalá, Zapopan y Zapotlanejo (Imeplan, 2020).
7 Tlajomulco se está posicionado como líder a nivel nacional en el desarrollo de un modelo de gobernanza ciudadana participativa que facilita el intercambio de experiencias, adaptación y desarrollo de una gobernanza más inclusiva y participativa en el resto de los municipios del AMG. Desde 2011, Tlajomulco comenzó a posicionarse como un referente en materia de participación ciudadana a nivel metropolitano, e incluso a nivel nacional, gracias a la implementación de distintos mecanismos de democracia directa. El municipio entiende el desarrollo sostenible de manera integral, con lo cual se busca un desarrollo sin comprometer los recursos naturales de las generaciones futuras.
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