10.18601/16577558.n38.03
Sostenibilidad, cambio climático y ¿biodiversidad?: el apoyo de las redes municipales transnacionales a la gobernanza medioambiental
Sustainability, climate change, and biodiversity: The contribution of transnational municipal networks to environmental governance
Xira Ruiz-Campillo*
* Doctora, Universidad Complutense de Madrid (España). Profesora de Relaciones Internacionales, Universidad Complutense de Madrid (España). [xiraruiz@ucm.es]; [https://orcid.org//0000-0002-9728-3945].
Recibido: 9 de noviembre de 2022 / Modificado: 5 de febrero de 2023 / Aceptado: 23 de febrero de 2023
Para citar este artículo:
Ruiz-Campillo, X. (2023). Sostenibilidad, cambio climático y ¿biodiversidad?: el apoyo de las redes municipales transnacionales a la gobernanza medioambiental. Oasis, 38, 29-46. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n38.03
RESUMEN
El artículo identifica los vínculos existentes entre redes municipales transnacionales y acuerdos adoptados a nivel internacional en la arena medioambiental. Se da por hecho que las redes municipales transnacionales apoyan la acción medioambiental global y el proceso de desarrollo sostenible, sobre todo dando acceso a recursos, asesoramiento técnico o conocimientos, ¿pero hasta qué punto acuerdos internacionales como la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, el Acuerdo de París o el Convenio de la Diversidad Biológica guían la acción de estas redes? Con este trabajo se busca conocer si las redes se están convirtiendo en motor de la aplicación de las decisiones internacionales. El trabajo recurre al análisis de contenido para revisar los objetivos, la misión y los documentos publicados por dos redes en particular, ICLEI y Mercosur, en busca de la conexión con el nivel intergubernamental. El artículo contribuye al entendimiento del papel de las redes municipales transnacionales en la gobernanza medioambiental, identificando a través del razonamiento abductivo una difusión de normas del plano internacional al local, y poniendo de manifiesto el papel de los actores internacionales, estatales y locales.
Palabras clave: difusión de normas; ciudades; redes municipales transnacionales; gobernanza medioambiental; cambio climático; desarrollo sostenible; biodiversidad.
ABSTRACT
The paper identifies the links between transnational municipal networks and international agreements in the environmental arena. It is taken for granted that transnational municipal networks support global environmental action and the process of sustainable development, in particular giving access to resources, with technical support and knowledge, but to what extent international agreements such as the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Paris Agreement, or the Convention on Biological Diversity guide the action of these networks? The research resorts to content analysis to examine the goals, mission, and published documents of two networks in particular, ICLEI and Mercosur, in the search for clear connections with the intergovernmental level. The paper contributes to the understanding of the role of transnational municipal networks in environmental governance, identifying through abductive reasoning the diffusion of norm from the international to the local level and underlining the importance of the role of international, national and local actors.
Key words: Norms diffusion; cities; transnational municipal networks; environmental governance; climate change; sustainable development; biodiversity.
INTRODUCCIÓN
El interés por el papel de las ciudades en la gobernanza internacional ha crecido en los últimos años. Son actores de las relaciones internacionales que, principalmente en la lucha contra el cambio climático, han conseguido una visibilidad notable. La ciudad no es un nuevo objeto de estudio para las ciencias sociales; en tiempos contemporáneos, la ciudad se ha estudiado desde el urbanismo o la sociología -la ciudad global (Friedman, 1986; Sassen, 2001; Brenner, 2004) o la sociedad red de Manuel Castells (2010)-, pero también desde las relaciones internacionales, en particular la diplomacia o paradiplomacia de ciudades (Lecours, 2008; Criekemans, 2010; Tavares, 2016; Rodrigues, 2021) o la adopción de políticas exteriores propias (van der Pluijm, 2007). De hecho, es un actor cuya importancia en la economía, la política y la sociedad podemos encontrar antes incluso de la propia existencia de los Estados (Blank, 2006; Ljungkvist, 2016).
En un mundo globalizado, en el que la solución de problemas globales requiere necesariamente de soluciones también globales, multidimensionales y multinivel, hay quien ya ha señalado a las ciudades como actores que pueden ser mucho más eficientes que otros -como los Estados o las organizaciones internacionales- a la hora de abordar ciertos desafíos, por su pragmatismo y dado que están más cerca de la ciudadanía (Hoornweg et al., 2011). De forma más reciente, y en el área de la sostenibilidad y el cambio climático, encontramos un interés específico de las ciudades por formar parte de las soluciones a estos problemas. En 1992, las ciudades fueron incluidas en la Agenda 21, donde ya se apuntaba que los gobiernos municipales tendrían que fortalecer sus capacidades ante el creciente deterioro medioambiental y las crecientes necesidades que aparecerían en los núcleos urbanos (UN, 1992). En esa fecha comienzan a surgir redes municipales transnacionales (RMT), principalmente dirigidas a la búsqueda de la sostenibilidad y el cambio climático. La red de Gobiernos Locales por la Sostenibilidad (ICLEI - Local Governments for Sustainability), una de las redes pioneras, cuyo eje es la coordinación de respuestas locales a problemas medioambientales globales (Betsill, 2001; Fenton y Busch, 2016). A ICLEI han seguido otras iniciativas municipales transnacionales como la Alianza del Clima (1990), Mercociudades (1995), Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG - United Cities and Local Governments) (creada en 2004), el C40 (2005) o el Pacto de las Alcaldías para el Clima y la Energía de la Unión Europea (2008).
Estas redes han sido ampliamente analizadas por su papel como actores internacionales (Fenton y Busch, 2016), por la utilización que las ciudades hacen de las mismas para ganar visibilidad a nivel internacional (Ruiz Campillo, 2022), y también por su aportación a la lucha climática (Domonerok et al., 2020). Si bien estas redes parecen estar centradas en las políticas de sostenibilidad y el medioambiente, este artículo tiene como objetivo identificar el peso que tienen los acuerdos internacionales en este tipo de redes y cómo las prioridades de la agenda internacional permean el nivel local. Se da por hecho que las redes municipales transnacionales apoyan la acción global en materia de medioambiente y sostenibilidad, sobre todo dando acceso a recursos, asesoramiento técnico o conocimientos (Davidson et al., 2019; Toly, 2008), ¿pero hasta qué punto acuerdos internacionales como la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), el Acuerdo de París o el Convenio de la Diversidad Biológica contribuyen a la acción de estas redes?
Este artículo parte de la premisa de que esos acuerdos adoptados en el nivel intergubernamental son los que deberían marcar la actuación de todos los actores que hay debajo y que las referencias a esos acuerdos en niveles subestatales significarían que la difusión de las normas y políticas de arriba abajo en la gobernanza medioambiental funciona y que existe una simbiosis entre distintos actores que trabajan por encontrar soluciones a un mismo problema. Además, busca identificar si entre sus objetivos este tipo de redes van más allá de la sostenibilidad y el cambio climático e incluyen referencias a la protección de la biodiversidad, dado que no hay literatura académica sobre la relación entre las RMT y la biodiversidad, a pesar de que tiene vínculos fuertes con el cambio climático y la promoción del desarrollo sostenible (The Royal Society, 2021; Arneth et al., 2020). Por tanto, este trabajo busca: 1) identificar las referencias a acuerdos internacionales en las publicaciones de estas redes, en particular en ICLEI y Mercociudades; y 2) analizar la presencia de desafíos globales como el cambio climático, el desarrollo sostenible y la biodiversidad en la agenda de estas redes. Con ello se quiere conocer hasta qué punto las RMT se han convertido en motores de la aplicación de los acuerdos e iniciativas internacionales, entendiendo que solo la acción conjunta puede resolver problemas globales complejos como el cambio climático, la protección de la biodiversidad y la promoción del desarrollo sostenible. Por ejemplo, la sección de objetivos y visión de las webs de cinco redes municipales transnacionales tiene una clara ausencia de referencias a marcos internacionales en la aplicación de la acción local. Ni las webs de ICLEI, Mercociudades, el Pacto de las Alcaldías de la Unión Europea ni la Alianza por el Clima recogen mención alguna. Solo la red C40 menciona cuatro veces el Acuerdo de París. El desarrollo sostenible y el cambio climático son mencionados, pero en muy pocas ocasiones: se han encontrado 71 menciones a la sostenibilidad y al desarrollo sostenible, 14 al cambio climático y uno a la biodiversidad en las webs de esas cinco redes transnacionales. Por esto es interesante poder profundizar sobre si los acuerdos e iniciativas internacionales son referentes para la acción de estas redes a nivel local e identificar las conexiones entre el plano internacional y el local.
Para ello, el artículo enmarca la investigación en la gobernanza medioambiental y la adopción de marcos jurídicos y de acción a nivel internacional en el área de la sostenibilidad, el cambio climático y la biodiversidad, así como en el papel de las redes municipales transnacionales en la promoción de estas. En el apartado de metodología se establecen los pasos dados para analizar el peso de esos acuerdos internacionales en ICLEI y Mercociudades. Ambas redes son veteranas en la promoción de la cooperación entre ciudades. Creadas en 1990 y 1995 respectivamente, divergen, sin embargo, en los objetivos por los que fueron creadas. Si bien ICLEI cuenta desde sus inicios con el medioambiente y el desarrollo sostenible entre sus objetivos, el caso de Mercociudades es diferente dado que nace con el exclusivo propósito de impulsar la integración regional desde las ciudades latinoamericanas. Contar con dos casos tan dispares de redes para este estudio es interesante porque nos brinda la oportunidad de examinar hasta qué punto el desarrollo de prioridades en el área medioambiental puede llegar a impactar tanto en redes que se han creado expresamente para impulsar el medioambiente y la sostenibilidad como en otras que no nacieron con ese propósito, pero que se han visto imbuidas por estos desafíos del siglo XXI.
El tercer apartado muestra los resultados obtenidos en el análisis para establecer a continuación, mediante el razonamiento abductivo, una explicación de esos datos, que han llevado a relacionarlos con la difusión de normas que plantean Martha Finnemore y Kathryn Sikkink (1998). El último apartado concluye apuntando al necesario papel de los Estados y las ciudades en la gobernanza medioambiental, cada uno de ellos en sus respectivos niveles.
DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES A LAS REDES DE CIUDADES EN LA GOBERNANZA MEDIOAMBIENTAL
En este trabajo, la gobernanza medioambiental se entiende como todos los procesos, mecanismos y organizaciones a través de los que los actores internacionales -sean estos internacionales, estatales, subestatales, ONG, sociedad civil- influyen y contribuyen a las acciones medioambientales (Lemos y Agrawal, 2006; Evans, 2012). La gobernanza medioambiental se da por medio de distintas formas que van desde la adopción de acuerdos internacionales por parte de los Estados, a la puesta en marcha de iniciativas a nivel local o a través de acciones de protesta por parte de la sociedad civil. Así, incluye los elementos básicos de la gobernanza clásica: ocurre a distintos niveles, se interacciona entre niveles y afecta la capacidad, la actuación y los resultados (Young, 1997; Evans, 2012). La gobernanza medioambiental entiende que las decisiones adoptadas resultan en políticas y procesos con un impacto social y medioambiental (Bennet y Satterfield, 2018). Es dentro de este marco de acción donde situamos el papel de las ciudades y las RMT.
Tanto el cambio climático, la diversidad biológica como el desarrollo sostenible entran oficialmente en la agenda internacional en 1992, con la firma durante la Cumbre de Río de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Convenio de la Diversidad Biológica. En esa misma cumbre se aprueba la Agenda 21, un documento que tenía como objetivo la aplicación de políticas económicas, medioambientales y sociales que condujeran a un desarrollo sostenible.
Cada uno por su lado, pero de forma paralela, estos tres desafíos medioambientales -que se han convertido en verdaderos escollos para el curso natural del medioambiente en el siglo XXI- han ido acercándose conforme la ciencia ha contribuido a entender las conexiones entre cambio climático y biodiversidad, y conforme se ha consolidado la visión de que el desarrollo sostenible es la mejor respuesta a los muchos desafíos a los que nos enfrentamos. Los tres desafíos están íntimamente ligados.
Un informe de 2021, del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change) y la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Economistas (IPBES - Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services), ilustraban cómo la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) tanto por el uso de energías fósiles como por la agricultura, ganadería y acuacultura industrial conducen al cambio climático. Este a su vez contribuye a cambiar los patrones de lluvia, a aumentar el nivel del mar y el número de fenómenos meteorológicos extremos, entre otros. Todo ello tiene un impacto en la biodiversidad, afectando a todas las especies en sus patrones de comportamiento, en las migraciones o en su alimentación (The Royal Society, 2021; Arneth et al., 2020). Esas conexiones también se dan en sentido contrario: una buena gestión de la biodiversidad, como la restauración y protección de ecosistemas, la protección de especies en peligro de extinción o la creación de zonas protegidas puede reducir los impactos del cambio climático (CDB, 2007). Tanto el cambio climático como la pérdida de biodiversidad contribuyen al deterioro de los niveles de vida, lo que lleva al IPCC y al IPBES a determinar que un buen funcionamiento del sistema natural y del clima son pilares para una buena calidad de vida de las personas (IPBES e IPCC, 2021, p. 7).
Las soluciones basadas en la naturaleza son algunas de las medidas que se proponen para mejorar la biodiversidad, el cambio climático y el desarrollo sostenible (Gómez Martín et al., 2020). Entre ellas se encuentra un cambio de dieta y la reducción del desperdicio, una mayor cobertura forestal, el aumento de energías renovables, la agricultura y ganadería sostenible, la protección de áreas marinas o el aumento de espacios verdes en las ciudades, entre otras posibles medidas (The Royal Society, 2021). Estas recomendaciones procedentes de los estudios científicos han encontrado su reflejo a nivel político en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y en el Acuerdo de París, ambos adoptados en 2015. Los ODS forman parte de la Agenda 2030 y son una continuación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados en la Cumbre del Milenio del año 2000. Los ODS proponen 17 objetivos para que todos los países alcancen en 2030 una combinación de desarrollo económico, sostenibilidad medioambiental e inclusión social (Sachs, 2012) y que se dan a través de cinco ejes centrales: planeta, personas, prosperidad, paz y alianzas (las cinco P en inglés: planet, people, prosperity, peace, partnership) (Sotillo, 2015).
En el régimen del cambio climático, el Acuerdo de París (2015) sustituye al Protocolo de Kioto (1997) y consigue que por primera vez todos los Estados de la comunidad internacional asuman compromisos de acción climática a través de instrumentos flexibles propuestos por cada Estado y que pueden incluir medidas de mitigación o adaptación. En el régimen de la biodiversidad, se aprobó en 2010 el Plan Estratégico para la Biodiversidad en 2011-2020, que incluía las Metas de Aichi para hacer frente a la pérdida acelerada de la biodiversidad. En fechas más recientes, este régimen se ha reforzado con las negociaciones para la adopción del Marco Mundial de la Diversidad Biológica posterior a 2020, que es la respuesta política a la propuesta de los científicos de crear un pacto global que proteja al menos el 30 % de la superficie de la Tierra antes del año 2030, para reducir las amenazas de la extinción de especies y las emisiones de carbono (Dinerstein et al., 2019).
Estas tres propuestas político-jurídicas están interconectadas entre ellas. Aunque la biodiversidad solo se menciona una vez en el Acuerdo de París, este incide en cómo las acciones para prevenir el cambio climático tienen que contribuir al desarrollo sostenible. En la COP26 de Glasgow (2021) en cambio, la biodiversidad tuvo un mayor peso, como muestra la aprobación de la Declaración sobre Bosques y el Uso de la Tierra en la que 144 países se comprometieron a conservar los bosques y ecosistemas terrestres, a promover la agricultura sostenible o a alinear los flujos financieros con el objetivo de revertir la degradación y la pérdida de superficie forestal.
Las Metas de Aichi (2010) y la Agenda 2030 (2015) tienen conexiones más que claras entre sí (CDB, 2016a; CDB, 2016b). Por ejemplo, la agricultura sostenible está presente tanto en el ODS 2 (hambre cero) como en la Meta de Aichi 7 (gestión sostenible de zonas destinadas a la agricultura, acuicultura y silvicultura); la producción y el consumo sostenibles están en el ODS 12 (producción y consumo responsables) y la Meta 4 (adopción de medidas por parte de gobiernos, empresas e interesados directos para producir y consumir de forma responsable), y difícilmente se pueden conseguir unas ciudades más inclusivas (ODS 11, Ciudades y comunidades sostenibles) sin haber integrado los valores de la biodiversidad en nuestra cotidianidad (Meta 2), sin reducir los niveles de contaminación (Meta 8) o sin aumentar la resiliencia de los ecosistemas (Meta 15).
Estas iniciativas y acuerdos adoptados por los Estados han encontrado una traducción a nivel local. Según su página web, el Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) cuenta con 2500 gobiernos regionales y locales de todos los continentes comprometidos con el desarrollo sostenible en las ciudades. La red promueve las políticas sostenibles y apuesta por una acción local baja en emisiones, basadas en la naturaleza, equitativa y resiliente. La red ofrece el asesoramiento de expertos a sus miembros en temas de urbanismo, degradación de ecosistemas, desigualdad o cambio climático y hace un énfasis especial en el intercambio entre pares y en el desarrollo de las capacidades de sus miembros.
ICLEI surgió en 1990 como iniciativa de 200 gobiernos locales de 43 países que se unieron en el Congreso de Gobiernos Locales para el Futuro Sostenible que organizó Naciones Unidas en Nueva York. Entre los primeros programas que promovió la organización están la gobernanza participativa y la planificación del desarrollo local sostenible. La campaña Cities for Climate Protection (CCP), que promovió la red, fue la primera a nivel mundial que apoyó a las ciudades en la planificación de la acción climática, lo que llevaría a reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero, a mejorar la calidad del aire y a aumentar la sostenibilidad y la habitabilidad en las ciudades (Ruiz Campillo, 2018). ICLEI inauguró así una nueva forma de gobernanza climática que ha canalizado la participación de las ciudades en las reuniones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, donde participan como observadoras a través de esta organización. El documento The ICLEI Montréal Commitment and Strategic Vision 2018-2024 (2018), que recoge los objetivos y visiones de sus miembros para ese periodo, menciona hasta en 91 ocasiones el desarrollo sostenible o la sostenibilidad, mientras en el Acuerdo de París se incluye cuatro veces y solo una vez se mencionan el cambio climático y la biodiversidad.
Por su parte, Mercociudades se creó en 1995 como una manera de promover la integración regional que había iniciado Mercosur. Actualmente hay 364 ciudades que forman parte de esta red, todas ellas pertenecientes a países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia). Aunque está centrada principalmente en la integración regional, ya en sus inicios encontramos algunos ecos de la promoción social. En la Declaración de Asunción (Mercociudades, 1995) se menciona la necesidad de aumentar la política de lucha contra la pobreza que garanticen más equidad social y mayor calidad de vida en las ciudades, buscando así mayor prosperidad. En la Declaración de Porto Alegre (1996) se menciona el nuevo escenario en el que están entrando las ciudades, en el que la globalización, la urbanización y las revoluciones científica y tecnológica están llevando a un mayor desequilibrio urbano y ambiental, y aumentando las desigualdades sociales.
En las 24 declaraciones de las cumbres mantenidas por Mercosur entre 1995 y 2021, se observa que se comienza a mencionar de forma continua el desarrollo sostenible y la sostenibilidad a partir de 2014, habiendo un aumento más reseñable a partir de 2016, tras la aprobación de la Agenda 2030. El caso del cambio climático tiene igualmente cabida en las declaraciones de las cumbres a partir de 2015, si bien solo se han recogido seis menciones en total, frente a las 80 menciones del desarrollo sostenible/sostenibilidad. Solo hay una mención al Acuerdo de París en 2019 y tres a la Agenda 2030 (en 2015, 2017 y 2019). La biodiversidad solo ha sido incluida en la Declaración de Esteban Echeverría, en 2021, en la que se menciona hasta en cinco ocasiones.
Al igual que otras redes, en la actualidad Mercociudades ofrece a sus miembros, no solo financiación directa para poner en marcha proyectos de cooperación sur-sur relacionados con la política, la economía o la cooperación técnica, sino también programas de capacitación y de aprendizaje sobre diversos temas como los ODS o el turismo.
El caso de Mercociudades es interesante precisamente para demostrar cómo la acción internacional consigue penetrar en la local. Y lo es aún más porque la primera década y media de funcionamiento de esta red se centra en la integración regional, dejando a un lado el tratamiento de políticas medioambientales, si bien la realidad internacional termina por aterrizar en la promoción a nivel local de políticas e iniciativas medioambientales.
METODOLOGÍA
Esta investigación se ha realizado a través de un análisis de contenido, dado que esta técnica permite examinar grandes cantidades de documentos y textos a través de la codificación y la categorización (Lamont, 2022; Bryman, 2012). Para ello, se han examinado todas las publicaciones que ICLEI y Mercosur tienen en el apartado de "Publicaciones" de sus webs entre 2013 y septiembre 2022, sin hacer ninguna filtración previa. Esto ha llevado a incluir documentos muy cortos, de apenas una decena de páginas, a otros muy extensos, con más de cien y doscientas. Si bien esto implica examinar publicaciones muy heterogéneas, es también una manera de identificar de forma más exhaustiva en qué medida los instrumentos internacionales se han difundido a la acción local.
En las publicaciones se han buscado palabras clave que han permitido identificar y cuantificar la presencia de iniciativas internacionales en las RMT: sostenible/sostenibilidad/sustentable, desarrollo sostenible/sustentable, cambio climático, biodiversidad, convención, acuerdo, protocolo, convenio. También se han buscado menciones a instrumentos jurídicos y políticos como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, el Acuerdo de París, la Convención de la Diversidad Biológica, el Protocolo de Kioto y la Agenda 2030. Mientras que para Mercociudades se han buscado estos términos en español, la búsqueda en ICLEI se ha realizado en inglés. Solo se ha tenido en cuenta la aparición de estas palabras en el cuerpo de las publicaciones, obviando la sección de referencias y bibliografía. En total se han examinado 22 publicaciones de ICLEI y 28 publicaciones de Mercociudades.
Los datos obtenidos se han clasificado en dos grandes áreas: por un lado, las menciones a la sostenibilidad, el cambio climático y la biodiversidad, lo que aporta información sobre las áreas de interés y acción de las redes municipales transnacionales. Y, por otro lado, se han incluido las menciones concretas a acuerdos internacionales como la Agenda 2030, el Acuerdo de París o la Convención de la Diversidad Biológica, entre otros, lo que informa sobre el grado en que estos instrumentos específicos guían la acción de las redes.
El análisis de los datos se ha realizado a través del razonamiento abductivo, esto es, a partir de la observación de datos, se propone la explicación más lógica sobre la base de un conocimiento anterior (Lamont, 2022). Siguiendo a Friedrichs y Kratochwil (2009), este tipo de razonamiento permite recoger observaciones, como las realizadas a través de la contabilización y clasificación del lenguaje utilizado en ICLEI y Mercociudades, identificar patrones y correlaciones que aumenten el conocimiento previo y, finalmente, aplicar los conocimientos previos para encontrar explicaciones a las observaciones realizadas. Al ser un tipo de razonamiento pragmático, permite reconducir la investigación a medida que esta avanza (Friedrichs y Kratochwil, 2009); por ejemplo, si bien se había recogido el número de veces que ICLEI y Mercociudades mencionan otras áreas del medioambiente, como los residuos, u otros acuerdos internacionales, como el Protocolo de Kioto, se han descartado en el análisis final porque no eran relevantes y alejaban de aquellas observaciones más interesantes para generar nuevo conocimiento, tal y como se avanza a continuación.
MUCHA SOSTENIBILIDAD Y POCA BIODIVERSIDAD
Las menciones a la sostenibilidad y al desarrollo sostenible son abrumadoras en las publicaciones examinadas en ambas redes municipales. En Mercociudades se han encontrado más de dos mil menciones y casi mil en ICLEI (figura 1), lo que muestra que la promoción del desarrollo sostenible que se ha hecho en el ámbito internacional en las últimas décadas ha penetrado en los objetivos de estas redes a nivel municipal.
En la figura 2 se puede ver la influencia que ha tenido la adopción en 2015, por parte de la comunidad internacional, de la Agenda 2030 en Mercociudades, fecha a partir de la que hay un aumento evidente del lenguaje relacionado con la sostenibilidad en los documentos publicados y hasta 149 referencias a la Agenda 2030 (figura 4). El cambio climático, sin embargo, tiene una presencia mucho más escasa tanto en Mercociudades (figura 2) como en ICLEI (figura 3). A pesar de la gran expectación que despertó la firma del Acuerdo de París en 2015, los objetivos climáticos no parece que se hayan incorporado a la agenda de ninguna de estas redes en la misma media que el desarrollo sostenible.
En el caso concreto de Mercociudades, hay un aumento muy notable de las menciones al cambio climático y la biodiversidad en el año 2022, concentradas especialmente en dos publicaciones: El desafío de construir comunidades sostenibles y resilientes (Mercociudades, 2022a) (54 menciones) y el Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades (2022b) (74 menciones). En ambos documentos se muestra el cambio climático como un problema que debe abordarse de forma conjunta al de la diversidad biológica y se señala la relación que ambos tienen con el desarrollo sostenible. Los documentos inciden en cómo desde redes como el Pacto Global de Alcaldes por el Clima y la Energía, la COP26 en Glasgow o agencias como ONU-Habitat se está promoviendo la acción local para reducir la huella de carbono y aumentar la resiliencia al cambio climático y cómo desde Mercociudades se han desarrollado actividades y se han posicionado ante los mismos.
Al igual que ocurre en el caso de Mercociudades, las alusiones al desarrollo sostenible y a la sostenibilidad son las que más destacan en la red ICLEI (figura 3). La web de esta red solo muestra publicaciones desde el año 2018, por lo que no se puede observar el impacto de la firma del Acuerdo de París o la Agenda 2030 en las mismas. Sí se observa un aumento muy importante de las menciones al cambio climático en 2020, que puede achacarse al comienzo de la implementación del Acuerdo de París ese año. El gran aumento de las menciones a la sostenibilidad en 2021, la mayor parte de ellas concentradas en tres documentos: Local Governments for Sustainability (ICLEI, 2021a), Guide on connecting green recovery and resilience in cities (ICLEI, 2021b) e ICLEI in the urban area (ICLEI, 2021c). En estos documentos se muestra cómo el desarrollo sostenible es la mejor respuesta a la crisis sanitaria del covid-19 y cómo debe aprovecharse esta oportunidad para crear comunidades inclusivas y resilientes, mostrando que los acontecimientos internacionales también impactan en el nivel local.
En la figura 4 se encuentran las menciones encontradas a acuerdos internacionales en ambas redes. En particular, se muestran las referencias a la Agenda 2030, la CMNUCC, el Acuerdo de París y la Convención de la Diversidad Biológica. Los datos muestran que Mercociudades incluye en sus publicaciones más referencias a acuerdos internacionales que ICLEI. Con un número muy similar de publicaciones analizadas en cada una de las redes, es abrumadora la presencia de la Agenda 2030 en Mercociudades (149 menciones), frente a solo 8 en ICLEI. Mientras hay 36 menciones a los acuerdos internacionales sobre cambio climático en Mercociudades, hay 26 en ICLEI. Así mismo, se observan mayores referencias al Convenio de la Diversidad Biológica en ICLEI que en Mercociudades, especialmente en el año 2020, cuando las menciones a la biodiversidad en los documentos publicados también aumentan notablemente. Las ciudades han sido señaladas como los principales motores de la pérdida de biodiversidad (Czech et al., 2000) y por tanto como responsables de hacer frente a esa crisis (ICLEI, 2020a). En 2020 hay dos publicaciones específicamente centradas en aumentar la acción de las ciudades en la crisis de la biodiversidad (ICLEI, 2020a; ICLEI, 2020b) y que contribuyen a alimentar las discusiones que en ese momento se están dando sobre el nuevo Marco para la Biodiversidad Global Post 2020 que se tendría que adoptar en la COP15 de la CDB en Kunming, China en 2021.
DIFUSIÓN DE LO INTERNACIONAL A LO LOCAL
Ambas redes coinciden en que el concepto de la sostenibilidad ha tenido un mayor anclaje en la difusión de sus tareas que el del cambio climático o la biodiversidad, la gran ausente en ambas redes. Esto es normal si se tiene en cuenta que la sostenibilidad es un concepto mucho más amplio que el cambio climático y la biodiversidad. Pero también muestra que la protección y promoción de la biodiversidad no ha logrado posicionarse en el lenguaje de las redes municipales en la misma medida.
Los datos obtenidos muestran una clara difusión de normas e ideas del nivel internacional al local. Esto se ve especialmente bien en el caso de Mercociudades, al haber podido examinar sus publicaciones antes y después del año 2015. La adopción de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París en ese año tuvieron un reflejo claro sobre el posicionamiento y las políticas adoptadas por la red. En ambos casos se aprecia, además, que la biodiversidad comienza a tenerse más en cuenta a partir de 2020 y 2021, quizás en respuesta a las negociaciones del nuevo Marco Mundial de la Diversidad Biológica posterior a 2020.
Esto está en línea con la literatura de la difusión de normas, en la que se identifica la gran conexión que existe entre las normas locales y las internacionales (Finnemore y Sikkink, 1998). En esencia y adaptándola a las RMT, se puede decir que existe difusión de normas cuando un nivel de gobierno adopta una decisión influida por las decisiones que han adoptado otros (Graham et al., 2012; Meseguer y Gilardi, 2009). Martha Finnemore y Kathryn Sikkink (1998) señalan tres etapas por las que se difunden las normas: en un primer momento hay unos promotores de la norma (que en el caso que tratamos son los Estados a nivel internacional), hay una segunda etapa en la que hay un efecto cascada por el que se acepta esa norma a través de un proceso de socialización, y hay una etapa final en la que se da la internacionalización de la norma cuando esta se generaliza tanto que se da por sentada.
En este trabajo podemos identificar tanto la promoción de la norma por parte de los Estados en el ámbito internacional como el efecto cascada que hace que esa norma pase a formar parte de los niveles de decisión locales. Las redes municipales claramente han incluido el desarrollo sostenible y, en menor medida, el cambio climático como parte de sus políticas hasta el punto de que se podría identificar la internacionalización de estas tal y como señalan Finnemore y Sikkink. Sin embargo, también encontramos que la biodiversidad no ha seguido ese viaje desde lo internacional a lo local, con excepción de los últimos dos años, donde sí se puede apreciar cómo el interés internacional por centrar la atención en la biodiversidad en la década 2020-2030 ha terminado permeando la agenda local. En general, lo que se observa es un abrumador contraste entre una masiva inclusión de lenguaje sostenible y una mínima presencia de la biodiversidad a pesar de los numerosos beneficios que esta última podría aportar. Esto debería llevar a la comunidad internacional a poner un mayor foco de atención en las múltiples conexiones que existen entre estos tres desafíos y a mejorar el entendimiento de las ventajas que la promoción de la biodiversidad tiene para la economía, la sociedad y el medioambiente, de forma que las ciudades perciban sus beneficios.
Especialmente llamativo es el caso de Mercociudades, una red que no nace con un objetivo específico de promover la sostenibilidad a nivel local -como sí hace ICLEI-, pero que termina incorporándola como parte de sus objetivos e iniciativas en una medida muy superior al de ICLEI, al menos durante el periodo analizado. Esto evidencia que la difusión de normas de arriba abajo existe, si bien no siempre en la misma medida, como muestra el menor número de menciones al cambio climático y la biodiversidad (figura 1). También las figuras 2 y 3 reflejan que cuando se adoptan acuerdos internacionales, estos terminan apareciendo en la agenda de las RMT, lo que de nuevo muestran el influjo del nivel internacional en el local.
CONCLUSIONES
El surgimiento de redes municipales transnacionales ha supuesto una democratización de la gobernanza medioambiental. En un entorno en el que los Estados son los actores que históricamente han dirigido la acción internacional, la decisiva incorporación de las ciudades a la acción climática y sostenible supone la incorporación de nuevos actores que cuentan con la capacidad de poner en marcha políticas, iniciativas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, de impulso de la sostenibilidad y de conservación de la biodiversidad que de forma agregada tienen un gran impacto a nivel global.
Si bien solo se han analizado los casos de ICLEI y Mercociudades para este trabajo, es más que probable que las decisiones adoptadas a nivel internacional encuentren reflejos en la acción de otras redes municipales transnacionales. El trabajo ha incluido las publicaciones que aparecen en su web hasta 2022 en el apartado correspondiente a "Publicaciones", lo que no significa necesariamente que sean todas las que tienen ambas redes y que pueden estar ubicadas en otros apartados de la web o en versiones anteriores de las páginas. No obstante, el resultado de la muestra parece suficiente para poder identificar una serie de patrones en ambas redes. Así, el estudio muestra que la agenda internacional termina permeando y moldeando la agenda local. Sin que necesariamente haya una movilización explícita de arriba abajo, el discurso y la identificación de prioridades en el plano internacional termina llegando al nivel local, dado que son actores que quieren implicarse activamente en la solución de problemas globales que tienen un claro impacto local (Mercociudades, 2016; ICLEI, 2020a). Si bien esta movilización de las ciudades es necesaria en la gobernanza medioambiental dada la complejidad de los problemas que nos acucian, lo que muestra este trabajo es que la diplomacia, las negociaciones y la dirección que se da en el plano internacional son fundamentales para alentar la acción local. En un mundo en el que se necesita de respuestas desde múltiples planos para abordar tantos desafíos complejos a la vez, la implicación que muestran las ciudades por contribuir a la acción climática, la sostenibilidad y la biodiversidad son fundamentales y debe seguir promoviéndose desde todas las esferas, incluida la internacional.
Este trabajo contribuye a mejorar la comprensión sobre el papel de las redes municipales en la gobernanza medioambiental y las conexiones existentes entre el plano internacional y el local. Se dejan abiertos caminos para futuros trabajos que puedan contribuir a identificar la difusión de normas en otras áreas de interés para el medioambiente como la gestión de residuos o la promoción de las energías renovables, o que estudien en mayor detalle si el reciente impulso de la biodiversidad en el plano internacional termina de calar en el local, como parece que apuntan los indicadores de los últimos años que se han encontrado en esta investigación.
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ANEXO I: PUBLICACIONES CONSULTADAS EN ICLEI
ICLEI (2022). The necessity of local leadership engagement in implementing impactful food-water-energy nexus solutions. ICLEI.
ICLEI (2022). ICLEI position on sustainable energy. ICLEI.
ICLEI (2022). Operationalizing regional circularity: Best practices from Turku. Multi-stakeholder collaboration for a circular Turku. ICLEI.
Macedo, L. V., Bellezoni, R. A., de Oliveira, J. A. P, Salehi, P., Currie, P., Jones, A. (2022). Innovating in urban green and blue infrastructure to improve the food water energy nexus: An implementation Guide for Cities and Subnational Governments.
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ICLEI (2021). ICLEI in the urban area. Our vision for a sustainable urban world. ICLEI.
ICLEI (2021). Guide on connecting green recovery and resilience in cities. Resilient cities action package 2021 (ReCAP21). ICLEI.
ICLEI (2021). Innovating for integration: exploring possibilities for governing the food-water-energy nexus. ICLEI.
ICLEI (2020). Climate finance decision making tree. ICLEI.
ICLEI (2020). Interact-Bio. Integrated action on biodiversity. ICLEI.
ICLEI (2020). Towards carbon-neutral circular economies at the regional level. ICLEI.
City of Turku, ICLEI (2020). Circular Turku: Regional Collaboration for resource wisdom. Bonn, February 2020.
ICLEI (2020). ICLEI's climate neutrality framework. ICLEI.
ICLEI - Local Governments for Sustainability (2020). Policy Activation Brief, Fostering Urban Biodiversity through Local Actions. ICLEI.
ICLEI - Local Governments for Sustainability (2020). Policy Solution from the ICLEI Solution Gateway on efficient street lighting using LEDs. Bonn, Germany.
ICLEI (2020). The value of using notation keys in city scale greenhouse gas emission inventories: Learning from absent data. ICLEI.
ICLEI (2020). Successful local government fundraising and project pitching. ICLEI.
ICLEI (2020). Engaging local governments in the post 2020 global biodiversity framework process. ICLEI.
ICLEI (2019). How local governments can promote disaster risk management through adopting ICT-based solutions. ICLEI.
ICLEI (2018). Urban Transition Insights from Industrial Legacy Cities. Bonn, Germany.
ICLEI: Resilient Cities (2018). The annual global forum on urban resilience and adaptation. ICLEI.
ICLEI - Global Infrastructure Basel Foundation (2018). Summary of good practice of successful project preparation facilities. ICLEI.
ANEXO II: PUBLICACIONES CONSULTADAS EN MERCOCIUDADES
Mercociudades (2022). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2020-2021. Mercociudades.
Mercociudades (2022). El desafío de construir comunidades sostenibles y resilientes. Mercociudades.
Mercociudades (2021). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2019-2020. Mercociudades.
Mercociudades (2020). Rampa. Mercociudades, 7.
Mercociudades (2020). Los desafíos de la gestión turística en la búsqueda de esquemas asociativos público/privado en un nuevo contexto global. Mercociudades.
Mercociudades (2020). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2018-2019.
Mercociudades (2019). Mercociudades. Cooperación Sur-Sur. Mercociudades.
Presidencia de Mercociudades (2019). Revista Diálogo, 3.
Mercociudades (2018). Rampa. Mercociudades, 6.
Mercociudades (2018). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2017-2018. Mercociudades.
Presidencia de Mercociudades (2018). Revista Diálogo, 32.
Presidencia de Mercociudades (2017). Revista Diálogo, 31.
Mercociudades (2017). Guía de buenas prácticas en el uso de los recursos. Mercociudades.
Mercociudades (2017). Rampa. Mercociudades, 5.
Mercociudades (2017). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2016-2017.
Mercociudades (2017). Escuela de Resiliencia. Mercociudades.
Mercociudaades (2016). Rampa. Balance de Mercociudades a 10 años de la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad. Mercociudades.
Mercociudades (2016). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2015-2016.
Mercociudades (2015). Informe de la Presidencia y de la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. Periodo 2014-2015.
Mercociudades (2015). Foro Internacional. Incidencia Global de las Ciudades. Mercociudades.
Mercociudades (2014). Rampa. Informe central: Participación social. Mercociudades.
Mercociudaades (2014). Rampa, 2.
Mercociudades (2014). Informe de la Secretaría Ejecutiva y la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades.
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Mercociudades (2013). Hacia una cultura de integración regional, 29.
Mercociudades (2013). Informe de la Secretaría Ejecutiva y la Secretaría Técnia Permanente de Mercociudades. Periodo 2012-2013.
Mercociudades (2013). IN: Proyectando Integración. Mercociudades.
Mercociudades (2013). Ciudadanía regional: libre circulación de personas, un derecho fundamental. Montevideo y la XVI Cumbre de Mercociudades. Mercociudades.