10.18601/16578651.n24.02
El poder constitucional en América Latina: hacia una tipología de las cortes constitucionales de la región
The Constitutional Power in Latin America: Towards a Typology of the Constitutional Courts of the Region
María Patricia Sotomayor Valarezo*
* Estudiante de la Maestría de Política Comparada, Facultad de Ciencias Sociales FLACSO Ecuador. Docente, Flacso Ecuador. Quito (Ecuador). [mpsotomayorfl@flacso.edu.ec], [https://orcid.org/0000-0002-6218-471X].
Recibido: 22 de agosto de 2018 / Modificado: 20 de noviembre de 2018 / Aceptado: 10 de diciembre de 2018.
Para citar este artículo:
Sotomayor Valarezo, M. P. (2019). El poder constitucional en América Latina: hacia una tipología de las cortes constitucionales de la región. OPERA, 24, 5-26. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n24.02
RESUMEN
Los tipos de cortes constitucionales que existen en América Latina vienen dados por las variaciones institucionales en los poderes que tienen estas cortes. De un lado, sus atribuciones como árbitros de la política, en donde pueden alterar la estabilidad política y controlar a las autoridades del Estado; de otro, el poder de protección de derechos ciudadanos, materializado a través de la judicialización de la política. Tomando como referente empírico siete países de la región que tienen cortes constitucionales autónomas, se construye una tipología en donde interaccionan las dos variables. Colombia y Ecuador aparecen como referentes de cortes imperiales, mientras que Guatemala y Chile quedan rezagadas en su dotación de poderes formales. Los hallazgos dan cuenta que en la región existe un fortalecimiento de los poderes de protección ciudadana de las cortes, en desmedro de sus poderes políticos.
Palabras clave: cortes constitucionales, poderes políticos, poderes ciudadanos, constitución, diseños institucionales
ABSTRACT
This article seeks to determine what types of Constitutional Courts exist in Latin America. In response, I argue that these types are given by institutional variations in the powers that these courts have. On the one hand, its attributions as referees of politics, where they can alter political stability and control the State authorities. On the other, the power to protect citizen rights, materialized through the judicialization of politics. Taking seven countries of the region that have autonomous Constitutional Courts as empirical reference, I build a typology in which the two variables interact. Colombia and Ecuador appear as referents of Imperial Courts, while Guatemala and Chile are left behind in their endowment of formal powers. The findings show that there is a strengthening of citizen protection powers ofthe region's courts, to the detriment of their political powers.
Key words: Constitutional courts, political powers, citizen powers, constitutions, institutional designs.
INTRODUCCIÓN
Dentro de la literatura que aborda la política judicial, uno de los temas que más importancia cobra es el de las cortes constitucionales, debido fundamentalmente al papel que han desempeñado dichos organismos en la región, en mayor medida desde la década de los ochenta. Se ha desmitificado la óptica rezagada con la que eran vistas, y sus actuaciones son trascendentales en varios asuntos puntiagudos. Entre los que más destacan están temas como reelecciones presidenciales, legalización del divorcio y el aborto o el juzgamiento de crímenes de lesa humanidad acontecidos en regímenes dictatoriales (Helmke y Ríos-Figueroa, 2010).
Dadas esos desempeños, los estudios de cortes han abarcado temáticas tan diversas como justicia transicional hasta las relaciones entre poderes del Estado y poder judicial (Kapiszewski y Taylor, 2008).
Con ese abanico de perspectivas, dentro del campo de investigación de la política judicial existen varios abordajes del estudio de las cortes constitucionales. A la hora de definir a estos órganos, algunos se centran en observar variables como los contextos social y político, así como las características personales de los jueces (Ríos-Figueroa, 2010b). Otros estudios se han encargado de clasificar los poderes de las cortes considerando variables como los mecanismos de selección para dar cuenta de la independencia judicial como factor que influye en el comportamiento de los jueces (Ríos-Figueroa, 2010a). Investigaciones de otro tipo clasifican los poderes formales de las cortes en dos grandes grupos, políticos y ciudadanos, a la hora de caracterizarlas. Se trata en este caso de un análisis de las atribuciones de iure. Este artículo se posiciona en este último grupo, es decir, en la observación de los poderes institucionales otorgados a las cortes constitucionales, en el entendido de que son estos los que marcan la pauta sobre lo que al final un órgano constitucional puede o no hacer.
El primer gran poder dado a las cortes constitucionales a través del diseño institucional es el político, a través del cual una corte podría controlar a los órganos gubernamentales y alterar el poder político. Una simplificación de esta actuación se traduce en la posibilidad que tiene una corte de ser un jugador de veto, es decir, aquel actor institucional o partidista cuyo concierto es necesario para que se produzca el cambio político (Tsebelis, 2006)1. Si bien existen cuestionamientos respecto a un efectivo desempeño de los órganos judiciales como veto players debido a los mecanismos de selección que coartarían su desenvolvimiento, se considera que por medio del control concentrado abstracto de constitucionalidad las cortes constitucionales pueden alterar decisiones diseñadas por el ejecutivo o la legislatura y, en ese sentido, convertirse en actores políticamente relevantes (Ansolabehere, 2008; Basabe-Serrano, 2009).
El segundo poder dado a los órganos constitucionales está relacionado con la protección de derechos ciudadanos. Si bien estas capacidades son atribuibles a un papel más tradicional que pueden ejercer los jueces, su fortalecimiento ha sido impulsado por la judicialización de la política. Este fenómeno puede ser entendido, grosso modo, como el hecho de que ciertos temas que habían sido decididos por medios políticos empiecen a ser mayoritariamente resueltos por los jueces (Uprimny, 2007). Contrariamente a la idea generalizada que apareja este fenómeno con una intromisión negativa de las cortes en "asuntos políticos", la judicialización de la política tiene que ver más con un ejercicio pleno de las competencias formales dadas a los tribunales, lo que contribuye a una prevalencia de los derechos de las personas.
Sin perjuicio de la existencia de clasificaciones sobre las atribuciones formales de las cortes constitucionales, la mayoría abordan cada arista por separado, o introducen otro tipo de variables como el contexto o la legitimidad de origen para caracterizarlas. No obstante, existe una falencia de estudios integrados que posibiliten la construcción de categorías de cortes a través de la observación de los poderes formales de estos órganos (Helmke y Ríos-Figueroa, 2010; Sieder, Schjolden y Angell, 2008). Esto puede explicarse por los límites que suele atribuirse a la observación per se de la arquitectura institucional, así como a su distancia con la praxis, conjeturando que es necesario considerar otros elementos en interacción con los diseños formales para tener una visión panorámica de las cortes. Si bien afirmaciones como estas no son del todo erráticas, las instituciones marcan el punto de partida para un estudio pormenorizado de los órganos constitucionales ya que delimitan a otros factores.
Para ello sigo la siguiente estructura. En la primera parte abordo la literatura generada en torno a las principales clasificaciones de los poderes formales dados a las cortes constitucionales. Luego, como propuesta teórica, construyo una tipología que responde a las atribuciones que constitucional y legalmente les son adjudicadas a las cortes y de la que resultan cuatro tipos ideales. Dentro de la metodología y datos elaboro un índice de poderes institucionales políticos y ciudadanos de dichas cortes, con lo cual es factible la ubicación de los países estudiados en los cuadrantes de la tipología propuesta. En la discusión de los hallazgos sobresale un análisis de los resultados de cada tipo ideal, con las características formales que cada corte posee. Cierran este artículo algunas conclusiones, así como una futura agenda de investigación.
LOS PODERES DE LAS CORTES CONSTITUCIONALES: EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
En América Latina, las variaciones en cuanto al poder que tienen las cortes constitucionales ha sido objeto de algunas construcciones clasificatorias tendientes a dar cuenta, formalmente hablando, de la fortaleza o debilidad que tienen dichos órganos. Una importante clasificación institucional de los poderes de los jueces constitucionales es la elaborada por Ríos-Figueroa (2010a), el cual evalúa sistemáticamente el marco institucional en el que trabajan los jueces. El argumento tras el análisis es que los poderes de iure influirán en el comportamiento de esos jueces, al tener una dotación inicial de capacidades formales. Para ello, al momento de clasificar los poderes formales que tienen los jueces, el autor recoge dos dimensiones: independencia y poder. Dentro del factor independencia se contempla el proceso de nombramiento de aquellos, mientras que el poder es desagregado en cinco características que pueden poseer los instrumentos de control constitucional: tipo, tiempo, jurisdicción, acceso y efectos de dicho control.
Otra clasificación de los poderes formales de los órganos constitucionales es la construida por Brinks y Blass (2017), quienes desagregan cuán fuerte de iure es una corte por medio de dos tipos de autonomía. Una inicial denominada ex ante, que involucra los procesos y actores inmersos dentro del nombramiento de los jueces, lo que se traduce en la categoría de independencia de Ríos-Figueroa (2010a). Otra autonomía llamada ex post, que conlleva la observación de cuánto puede influir una corte en temas políticamente relevantes y a nombre de una variedad de actores. Esto implica, en definitiva, la observación de la fortaleza institucional de la corte, cuya variación dependerá de las fluctuaciones en las referidas autonomías.
Un trabajo clasificatorio más reciente de las cortes constitucionales es el elaborado por Brinks y Blass (2018), pero esta vez profundizando en los orígenes de uno u otro tipo de arquitectura constitucional. Por medio del estudio de caso en diecinueve países de la región, analizan cómo las instituciones formales determinan elementos como los grados de autonomía de las cortes constitucionales hacia el ejecutivo, o la judicialización de un mayor número de temas. En un abordaje similar se encuentra el estudio desarrollado por Canova (2012) quien, por medio de la observación de dieciocho países iberoamericanos, clasifica ciertos rasgos compartidos del modelo de justicia constitucional para luego compararlos con otros existentes a nivel mundial.
Es de anotar que las clasificaciones detalladas involucran dos dimensiones que con algunos matices reflejan, de un lado, los procesos de nombramiento de los jueces que darían cuenta de los grados de independencia judicial, y de otro, la dotación de poderes. Dentro de esta última dimensión existe una elevada producción de estudios que clasifican los poderes dados a las cortes en dos grandes grupos. Por una parte, aquellos relacionados con el control del poder político que pueden hacer estos órganos, y, por otra, poderes a través de los cuales pueden proteger derechos de los ciudadanos.
Cuando se habla de los poderes políticos de las cortes entra en escena la posible actuación de estos órganos como árbitros de la política. Aquí están quienes consideran que dichos actores han asumido una posición estratégica, por lo que se hablaría del gobierno de los jueces, dada la influencia que tienen en la estabilidad política (Volcansek, 2001). Se argumenta que cuando se refiere a la interpretación constitucional la corte puede, por ejemplo, abrogar normas aprobadas por la legislatura, incluso de forma previa a su debate, lo que permite a dicho órgano ejercer un real control al Congreso. Este posible desempeño puede observarse además en la capacidad de control y resolución de conflictos. En este caso, los órganos constitucionales pueden actuar como ejecutores externos de acuerdos dados entre distintos poderes del Estado, y mediadores entre los conflictos gubernamentales (De Sousa, 2010; Sánchez, Magaloni y Magar, 2010).
La consideración de los jueces como jugadores de veto no es unánime, y existen posturas que sostiene que la actuación de dichos actores no altera la estabilidad política, y que su papel se traslada más a un plano formal, excepcionalmente ejercido en la práctica (Tsebelis, 2006). Esto debido a constreñimientos de origen, básicamente los mecanismos de selección. Análisis en el mismo sentido concluyen que los órganos constitucionales actúan como veto players condicionales; dicha actuación se encuentra supeditada a variables como la composición ideológica de la corte y los procedimientos legislativos (Brouard y Hönnige, 2017).
La segunda gran gama de poderes que pueden concederse a las cortes constitucionales está relacionada con las facultades de protección de derechos ciudadanos. En este caso, el tipo de diseño constitucional e institucional determinará las capacidades de defensa de las personas que poseen estos órganos. En el desempeño de estos poderes los jueces pueden servir como canalizadores de las demandas y movilizaciones sociales efectuadas por quienes no pueden influir en la construcción de legislación y políticas que los afectan (Cepeda, 2008; Hilbink, 2014; Smulovitz, 2008; Uprimny, 2007). La preponderancia de este poder se ha dado mayormente por la judicialización de la política, fenómeno cuyo abordaje puede realizarse desde varios enfoques, tales como las causas que la generan o los efectos que produce, e incluso cuestionando lo deseable que resulta para el régimen democrático que los jueces se desempeñen tan vigorosamente en arenas otrora políticas (Sieder et al., 2008).
En síntesis, de la literatura revisada se pueden extraer algunas conclusiones. Primero, caracterizar a las cortes constitucionales pasa por observar sus principales poderes institucionales en conjunto. Segundo, si bien en la literatura se han generado varias clasificaciones de dichos poderes, la mayoría incluyen la dimensión de legitimidad de origen, es decir, los procesos de nombramiento. Esto reporta utilidad para medir los grados de independencia de las cortes, pero traspasa la dimensión exclusiva de poderes que es dada a dichos órganos para observar eventuales resultados. Ante estas carencias, en el apartado que sigue propongo la construcción de una tipología como herramienta clasificatoria que permite ahondar en el análisis riguroso del derecho constitucional comparado (Hirschl, 2014). Esta herramienta condensa las dos grandes dimensiones de poder de las cortes constitucionales. De un lado, los políticos, y, de otro, los poderes ciudadanos que en conjunto dan cuenta de cuatro tipos ideales de órganos constitucionales.
CONCEPTUALIZACIÓN DEL PODER CONSTITUCIONAL EN LA REGIÓN: UNA TIPOLOGÍA DE LAS CORTES CONSTITUCIONALES
El postulado central que sostengo en este apartado es que el tipo de cortes constitucionales existentes en Latinoamérica varía en relación con las facultades institucionales que tengan como árbitro de la política y protectoras de derechos. Por ello propongo construir una tipología que abarque su interacción. Por un lado, los poderes políticos de las cortes engloban tanto la capacidad que tienen para alterar el statu quo a través de la derogación y adopción de políticas públicas vertidas en normas, así como sus atribuciones para intervenir en conflictos de gobierno y controlar el poder político. De otro, la protección de derechos de las personas considera las atribuciones institucionales para defender garantías ciudadanas (Friedman y Pérez, 2003). En ambas dimensiones existen variaciones dadas por los poderes que el diseño conceda, de modo tal que el tipo de corte resultante tendrá como condición necesaria el referido diseño.
Las interacciones propuestas tienen su fundamento en que las dimensiones consideradas agrupan los dos poderes macro que pueden ser otorgados a estas cortes. En ese sentido se asume que mayores poderes contemplados en la arquitectura institucional traerán como resultado un tipo de corte que, formalmente hablando, sea más fuerte. Lo propio ocurre cuando esa dotación de capacidades sea escasa. Además, siendo el objetivo de este trabajo dar cuenta de los poderes formales de los órganos constitucionales, se dejan de lado elementos como los mecanismos de selección de los jueces, los actores que intervienen en ese proceso y, en definitiva, la autonomía que pueden tener con actores políticamente relevantes. No obstante lo manifestado, es necesario acotar que estas atribuciones no necesariamente se van a reflejar en el rol que efectivamente desempeñen las cortes en la praxis, por lo que la observación del comportamiento de los jueces está fuera del alcance de este artículo.
Tal como la literatura ha mencionado, la dimensión política puede influir sobre la estabilidad de las políticas públicas vertidas en una norma determinada, mientras que la segunda se asume como un escudo protector hacia los derechos de las personas. Ya Montesquieu dio pautas para esta diferenciación al establecer un tipo de libertad relativa a la constitución formada por la distribución de poderes, y una libertad política de las personas, que delinea la relación entre el Estado y los sujetos (Helmke y Ríos-Figueroa, 2010; Montesquieu, 2002). La figura 1 presenta la tipología construida que resulta de la convergencia de los poderes de las cortes.
En lo relativo a las dos dimensiones consideradas existen características que las dotan de contenido. Dentro de la arista política es el control de constitucionalidad, concentrado, tanto concreto como abstracto, aquel que determina la fortaleza de una corte. Dicho control puede expresarse por medio de una variedad de instrumentos, cuya amplitud o reduccionismo definen en última instancia el poder de iure del órgano. Estos instrumentos van desde las declaratorias de inconstitucionalidad de las decisiones de la legislatura o el ejecutivo, la revisión de los vetos de inconstitucionalidad del ejecutivo o el análisis de las convocatorias a consultas populares.
Para la dimensión ciudadana existen fundamentalmente dos características que permiten determinarla. De un lado, elementos que dan cuenta del acceso que tienen las personas a la corte, los cuales pueden moverse desde las facilidades para dicho acceso, hasta los instrumentos disponibles al momento de interponer una acción. Además, dentro de esta categoría considero las atribuciones que tiene la corte frente a una demanda ciudadana; en estos grupos están inmersos los efectos de las sentencias así como los mecanismos de cumplimiento de los fallos adoptados.
Algunas características sobre cada uno de los cuadrantes merecen ser discutidas. En primer lugar, cuando la intensidad de los poderes formales tanto políticos como ciudadanos de las cortes es débil, el resultado es una corte provinciana. Las cortes ubicadas en este cuadrante no pueden ofrecer casi ninguna protección a los derechos y, además, no están en posición de imponer limitaciones a las actuaciones de los poderes electos del gobierno (Helmke y Ríos-Figueroa, 2010; Wilson, 2010). Este tipo de cortes actúa bajo diseños que priorizan las formalidades escritas, lo que conlleva una burocratización de la justicia. El resultado de esto puede ser una creciente desconfianza hacia los órganos judiciales. En ese sentido, los diseños institucionales que configuran la existencia de una corte provinciana imponen un sinnúmero de frenos tanto a las personas al momento de presentar una acción como a las cortes para actuar.
Otras características de estas cortes son los escasos instrumentos institucionales dados a las personas para acudir a reclamar un derecho vulnerado. A esto se suma el tipo de sentencias que puede adoptar el tribunal cuando actúa con los limitados instrumentos existentes, las cuales serán susceptibles de interposición de variados recursos, lo que implica retardos adicionales en su ejecución. Una corte provinciana escasamente podrá modular los efectos de los fallos emitidos, y carecerá de opciones cuando de ordenar una reparación de derechos se trata.
En la orilla opuesta se encuentran las cortes que institucionalmente están dotadas de fuertes poderes políticos y ciudadanos que posibilitan, cuando menos de iure, una importante actuación judicial. Entre los principales rasgos de este tipo de cortes está un amplio abanico de posibilidades para desempeñarse como jugadores de veto. Además, están dotadas de poderes para controlar las actuaciones del ejecutivo, del congreso, y, en general, de cualquier autoridad a través del control concentrado abstracto de constitucionalidad. Con ello, a más de estar en capacidad formal de desenvolverse en la arena política, los órganos constitucionales se convierten en un mecanismo de rendición de cuentas y de garantía del cumplimiento de los mandatos para los cuales las autoridades de designación popular fueron elegidas.
De otro lado, y en lo atinente al segundo poder de las cortes, dada la construcción institucional una corte imperial gozará de importantes elementos para vigilar que las violaciones de derechos constitucionales tengan una efectiva reparación. Primero, por las escasas limitaciones de acceso impuestas a las personas para que interpongan acciones constitucionales. Segundo, porque existirá la capacidad de iure de modular los efectos de sus sentencias, en cuanto al tiempo, por ejemplo (efectos retroactivos), y a la vinculación (erga omnes o inter partes). Como elemento final de este tipo de construcción de la jurisdicción constitucional, un diseño que traiga como resultado esta clase de cortes consagrará acciones de cumplimiento de las sentencias.
En posiciones intermedias se encuentran dos tipos de cortes. Primero, aquellas que he categorizado como ciudadanas, que son las que formalmente pueden brindar una alta protección a los derechos de las personas, o lo que ha sido denominado como "revolución de derechos ciudadanos" (Wilson, 2009). Una corte ciudadana, en general, se caracteriza por otorgar facilidades de acceso a la ciudadanía y, de la mano de esto, sus sentencias gozarán de varios elementos tendientes a garantizar una reparación integral de derechos. Existirá también la capacidad institucional de revisar las decisiones adoptadas por los jueces inferiores, con la finalidad de corregir eventuales errores judiciales que acarreen la desprotección ciudadana.
De otro lado, las cortes ciudadanas actúan en un marco institucional que limita las posibilidades de controlar el poder político, ya que casi no pueden derogar o adoptar normas que contienen políticas públicas. Esto debido a las restricciones formales impuestas para ejercer un amplio control constitucional hacia el Gobierno, así como por las formalidades para interponer una acción de inconstitucionalidad, o por quienes se encuentran legitimados para presentarla. Además, su capacidad de control al poder de las ramas del Gobierno y funciones del Estado es rezagada, en tanto sus posibilidades de actuación en temas de envergadura política -como llamados a consultas populares o declaratorias de emergencia- tienen constreñimientos de origen.
Finalmente, existen cortes que cuentan con capacidad de iure de ejercer fuertes poderes horizontales, ya sea alterando el statu quo o controlando el poder político, por lo que se configuran en un órgano judicial vigilante. Entre las características que más sobresalen de estas cortes están las amplias atribuciones para desplegar el control constitucional, frente a la mayor parte de decisiones de las autoridades. Además, estas cortes vigilantes tendrán la capacidad institucional de pronunciarse sobre cuestiones que se ventilan en otras arenas políticas con efectos macro como plebiscitos o asambleas constituyentes de cara a reformar la constitución. En algunos escenarios incluso podrán pronunciarse sobre decisiones vitales del ejecutivo como vetos de inconstitucionalidad o declaratorias de emergencia (Ríos-Figueroa, 2016).
En contraposición con esa fortaleza, este tipo de tribunal puede ejercer una marginal protección de los derechos de las personas, especialmente de los derechos de segunda y tercera generación. Este hecho puede deberse a los limitados instrumentos disponibles para precautelar esas garantías o por las barreras de acceso a este tipo de tribunales, factores que coadyuvan a un replegamiento de las cortes hacia conflictos del Gobierno. En definitiva, la característica fundamental es la imposición de fuertes filtros de acceso hacia la ciudadanía, con la finalidad de establecer incentivos negativos a la hora de presentar acciones.
Una vez descritos los distintos escenarios de categorización de las cortes constitucionales, así como la interacción política y de protección ciudadana resultante de cada tipo, en el siguiente apartado verifico empíricamente la tipología expuesta. Para ello, recurro al análisis de siete países de América Latina. A través de una medición de los poderes formales de estas cortes observo la ubicación de los países en cada tipo ideal, así como sus características principales.
MIDIENDO LOS PODERES DE LAS CORTES CONSTITUCIONALES DE LA REGIÓN: METODOLOGÍA Y DATOS
Para realizar el testeo empírico de la tipología propuesta considero siete países de América Latina que actualmente cuentan con una corte constitucional autónoma: Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia, Guatemala, Perú y República Dominicana. La valoración es sincrónica y captura lo estipulado en los diseños formales al año 2017. Dentro de la dimensión de poderes políticos considero los siguientes criterios: declaratorias de inconstitucionalidad, conflictos de competencia, reformas constitucionales, aprobación de tratados internacionales, convocatorias a consulta popular, estados de excepción o emergencia y pronunciamientos sobre veto de inconstitucionalidad del ejecutivo. En la dimensión ciudadana tomo seis criterios: acceso a la corte, acciones populares, revisión judicial constitucional, efectos de las sentencias, reparación de daños y cumplimiento de sentencias2. Como anexos 1 y 2 constan los criterios expuestos, así como su desagregación con la valoración otorgada.
Para las dos dimensiones, cada uno de los criterios fue desagregado en tres posibles escenarios los cuales obtienen una calificación que va de 6 a 0, donde 6 es un valor que refleja una corte muy poderosa, cuya fortaleza desciende conforme el puntaje se acerca a 0. He considerado que existen competencias que por sus implicaciones conllevan un tribunal más poderoso en lo político o en lo ciudadano. De ahí que las diferencias en los valores de cada uno de los escenarios responda al poder concedido a las cortes y las consecuencias de dicha adjudicación. En ese sentido, si bien en la dimensión política todos los criterios y sus correspondientes escenarios están imbuidos dentro del control de constitucionalidad concentrado, existen matices que ameritan valoraciones disímiles. Por ejemplo, la posibilidad de dejar sin efecto una ley aprobada en la legislatura tendría un impacto superior sobre la estabilidad política que pronunciarse sobre la aprobación de un tratado internacional. No obstante lo dicho, en ambos casos se trata de un ejercicio de dicho control. Lo mismo ocurre con la dimensión ciudadana en donde los escenarios también reciben valoraciones distintas dependiendo del tipo de poder que se conceda3.
Se deben señalar algunos elementos respecto a los diseños institucionales que considero. Primero, observo las constituciones de cada país ya que constituyen el punto de partida de la restante arquitectura institucional, puesto que en ellas están contenidas las regulaciones respecto a la naturaleza de las cortes constitucionales, así como las competencias de cada órgano. Además, en todos los países estudiados hay normas inferiores que contienen regulaciones expresas sobre las competencias y atribuciones de los órganos constitucionales y que dan cuenta de sus poderes, las cuales también son consideradas. Guatemala, por ejemplo, cuenta con una ley infraconstitucional que recoge aspectos de la Corte de Constitucionalidad, mientras que Colombia tiene cuatro normas que regulan la Corte. En el anexo 3 se presentan los diseños valorados.
Considerando que la medición de los escenarios en que se desagregan los criterios propuestos responde a escalas distintas, los resultados fueron homogeneizados valorándolos por el máximo4. Para dicho ejercicio, la corte constitucional que obtuvo el mayor puntaje recibió el valor de 1. Con ese valor como referente se obtuvo la valoración para los casos restantes; cada dimensión se movió en una escala que va de 0 a 1, donde 0 refleja una corte dotada de escasos poderes formales y 1 lo contrario. Con la medición de iure de cada corte obtengo en primer lugar un índice de los poderes institucionales de los órganos constitucionales producto de la media entre las dos dimensiones, para luego ubicarlos en la tipología propuesta. En la tabla 1 constan los resultados de dicho índice.
Como se observa en la tabla 1, Colombia es el país que institucionalmente tiene un órgano constitucional que puede alterar más el poder político, a la vez que proteger efectivamente los derechos de las personas (Cepeda, 2008; Uprimny, 2007). De otro lado Guatemala, país que cuenta con una Corte de Constitucionalidad de vieja data, posee una arquitectura formalmente limitante para el despliegue de facultades constitucionales (Sieder, 2003). Con matices intermedios se encuentran Bolivia y Chile, cada caso fortalecido en una u otra esfera.
La medición de las dos variables consideradas y su posterior interacción permite ahora ubicar a las cortes constitucionales de la región en uno de los cuatro cuadrantes de la tipología propuesta. Tal como se presenta en la figura 2, de los siete países observados, tres se encuentran en el cuadrante de fuertes poderes políticos y ciudadanos, aunque con importantes distancias. Colombia es el país cuya corte tiene los valores más altos en las dos dimensiones. Si bien el fortalecimiento del sistema judicial no sería un fenómeno nuevo en dicho país, la relevancia que cobró el poder judicial se potenció con la instauración de la Corte Constitucional en la década de los noventa, que convirtió a este tribunal en un actor esencial en el proceso democrático y político (Cepeda, 2008; Ríos-Figueroa, 2010; Uprimny, 2006).
Una de las acciones que más preeminencia ha cobrado en Colombia es la tutela, la cual puede ser interpuesta por cualquier ciudadano frente a violaciones de sus derechos. Si bien dicha acción debe ser resuelta prima facie por los jueces de primera instancia, la Corte Constitucional conoce de oficio todos los fallos seleccionados en casos de tutela (Cepeda, 2008). Esta acción representa una clara muestra de la incorporación de dispositivos jurídicos tendientes a velar por la prevalencia de los derechos de las personas y evitar arbitrariedades (Carrera, 2011).
Desde la óptica política, diseños como el colombiano y ecuatoriano permiten controlar el poder político, y alterar las decisiones del ejecutivo o la legislatura. Por ejemplo, el artículo 241 de la Constitución de Colombia contempla importantes vías de acceso para que los ciudadanos soliciten la inconstitucionalidad de actos regulatorios. A más de ello, la Corte tiene extensas facultades formales para actuar frente a las decisiones del presidente (en declaratorias de excepción) y del Congreso (tramitación de reformas a la Constitución). Estas fortalezas se complementan con la modulación de los efectos de las sentencias que pueden proferir estas cortes, lo que más allá de las tradicionales críticas por el papel de legislador que cumplirían los jueces, tiene como fundamento garantizar la integridad y supremacía de la Constitución sin mayores traumatismos (Caballero, 2000).
Una conjetura respecto a la ubicación de Ecuador en este tipo ideal está relacionada con la puesta en vigencia de la Constitución de 2008, en la cual la Corte fue dotada de poderes de revisión de acciones constitucionales, además de facilidades de acceso de los ciudadanos para interponer acciones sin mayores formalidades. Quizás el punto central en el caso ecuatoriano es cuánto se condicen estos resultados con el actuar práctico del órgano constitucional. El caso de República Dominicana llama la atención ya que no es un tribunal referencial en la región en cuanto a su trabajo mediado por el diseño. En realidad, su ubicación en el cuadrante de cortes imperiales tiene amplias distancias con Colombia y Ecuador. Los mayores poderes de este tribunal en lo político tienen que ver con la capacidad de derogar normas de cualquier autoridad pública, así como de resolver conflictos de competencia entre cualquier poder del Estado, municipalidades y personas de derecho público.5
En la arista opuesta se encuentran Guatemala y Chile, dos países cuyos diseños institucionales no conceden fuertes poderes a su órgano constitucional. Esto puede observarse en mayor medida por la incapacidad de estas cortes de pronunciarse frente a los decretos de emergencia. Lo propio ocurre con los vetos del ejecutivo por cuestiones de inconstitucionalidad, frente a los cuales el órgano constitucional no puede iniciar un control. Estos dos ejes son fundamentales si se considera que el papel de las cortes constitucionales podría afectar la actuación de la cabeza del ejecutivo, tanto en sus poderes reactivos de decreto como en el desarrollo del proceso legislativo.
En el caso de Guatemala es importante resaltar la competencia de la Corte de conocer los recursos de apelación de todas las sentencias de amparo emitidas por los jueces de primera instancia. Bajo ese escenario, el órgano constitucional se ha convertido en mayor medida en un tribunal de apelaciones, recurso que en muchas ocasiones es utilizado como estrategia dilatoria de un fallo lejano a las preferencias de los actores (Sieder, 2003). De hecho, la mayor parte del trabajo que realiza esta Corte se concentra en la atención de los recursos de apelación. Por ejemplo, de las 3028 sentencias emitidas en el 2017 por el tribunal, 2800 se refirieron a la resolución de recursos en acciones de amparo. Diseños como el guatemalteco, que limitan la concesión de controles más amplios que puede hacer la corte sobre los actos de poder público, dan cuenta precisamente de órganos institucionalmente débiles.
El caso chileno merece especial atención ya que los valores obtenidos en la medición de la arista de poder político ubican al país en el límite entre una corte provinciana y una corte vigilante. Esto puede atribuirse en mayor medida a las reformas constitucionales del 2005, por medio de las cuales se eliminaron los jueces del tribunal que, a su vez eran parte de la Corte Suprema, y se trasladó la competencia del recurso de inaplicabilidad a dicha Corte (Couso y Hilbink, 2010). Sin embargo, restricciones formales en el acceso al órgano constitucional coadyuvan a que este tenga capacidades más bien incipientes.
En general, este tipo de cortes encuentra una limitación de origen dados los poderes con los que cuentan, por lo que partiendo desde una óptica formal es muy poco lo que en la praxis pueden hacer. Una conjetura sobre la razón de este tipo de arquitectura tiene que ver con la génesis de las constituciones donde se encuentran reguladas las competencias de las cortes. En mayor medida la Constitución de Guatemala, y en menor escala la reforma macro de 2005 en Chile son el resultado de profundos conflictos políticos que aceleraron el cambio constitucional, lo que podría explicar diseños que antes de fortalecer el poder judicial, lo morigeran (Negretto, 2009)6.
En el tercer cuadrante se encuentran ubicados dos países: Bolivia y Perú. Esta categoría de órganos goza de poderes importantes si de proteger derechos ciudadanos se trata, pero carece de facultades para alterar el poder político. En Bolivia, por ejemplo, la Constitución contempla en su catálogo de derechos la posibilidad de interponer acciones de libertad, amparo constitucional, protección de privacidad, popular y de cumplimiento. Desde la creación del órgano constitucional en Bolivia se promovió la fortaleza del tribunal a través de la implementación de varios instrumentos de control y protección constitucional (Castagnola y Pérez, 2010). En este caso, los resultados se pueden explicar además por el fortalecimiento de derechos comunitarios que trajo consigo la carta suprema de 2009 (Negretto, 2009).
La principal característica de las cortes ciudadanas es un acceso fácil y sin mayores restricciones a la hora de presentar demandas tendientes a reclamar la vulneración de derechos (Cepeda, 2008; Uprimny, 2006; Wilson, 2010). En esa misma línea se contempla la existencia de acciones públicas destinadas a precautelar la supremacía constitucional y que cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos pueden presentar. Otro rasgo importante de este tipo de cortes tiene que ver con la consagración de mecanismos de reparación integral de daños. Cuando existe una vulneración a los derechos de las personas, estas perciben los daños como agravios susceptibles de protección por parte del Estado y que merecen alguna clase de reparación (Smulovitz, 2008). Los dos órganos ubicados en este cuadrante contemplan este tipo de resarcimientos integrales que bien pueden implicar elementos materiales, como el pago de indemnizaciones, así como cuestiones inmateriales, como disculpas públicas.
En cuanto a las debilidades institucionales que tienen estos órganos ciudadanos, resaltan las que están relacionadas con las escasas potestades de veto sobre las políticas públicas. Por ejemplo, el tribunal de Perú no puede pronunciarse sobre reformas constitucionales, convocatorias a consultas populares o referéndum, ni frente a la aprobación de tratados internacionales. De hecho, en la arista política el tribunal peruano obtiene la más baja puntuación. Bolivia tiene mayor fortaleza en esta dimensión, pero es igualmente baja en relación con los países ubicados en el cuadrante de cortes imperiales. Las diferencias en este caso vienen dadas por la incapacidad de ese tribunal de actuar en declaratorias de emergencia del ejecutivo y convocatorias a consulta popular.
El cuadrante correspondiente a las cortes vigilantes se encuentra vacío, lo cual da cuenta de la inexistencia de un referente empírico en los casos sometidos a medición. No obstante, existe la posibilidad de observar otros contextos cuyas características permitan esa ubicación. En esta tipología bien puede tratarse del Consejo Constitucional de Francia, el cual tiene importantes poderes constitucionales, que debe incluso realizar un control a priori de los proyectos de ley que serán tratados en el órgano legislativo, y dictaminar sobre la coherencia de dichos proyectos de ley con la norma suprema (Tsebelis, 2006).
En definitiva, una observación sobre los resultados es que, en general en América Latina, los diseños constitucionales han privilegiado el fortalecimiento de los derechos de la ciudadanía por medio de la expansión de los poderes de las cortes en esa arista. Por el contrario, no ha existido un empoderamiento de estos órganos a través de la consagración de facultades de alteración de la estabilidad política o de control de autoridades del Estado. En contraposición, se han potenciado los poderes legislativos del presidente y las normas que facilitan la reelección presidencia (Negretto, 2009).
CONCLUSIONES
En este artículo he planteado un estudio de los poderes constitucionales e institucionales de las cortes constitucionales en América Latina. Este análisis partió de un enfoque formal que observa los dos grandes ejes en los que se pueden manifestar los poderes de los tribunales. El primero asociado al papel tradicional que desempeñan estos órganos, relativo a la protección de los derechos de las personas (Cepeda, 2008; Sieder, 2008; Uprimny, 2007; Wilson, 2008). El segundo, vinculado con las atribuciones que posibilitan una actuación como jugadores de veto a través de la alteración del poder político y el control de las actuaciones del ejecutivo, la legislatura y otras autoridades del Estado (Volcansek, 2001; Stone, 2000). Al final, una caracterización formal de estas cortes pasa por la interacción de las dos variables.
Para dar respuesta a la pregunta de investigación respecto a los tipos de cortes constitucionales que existen en la región propuse la construcción de una tipología cuyos resultados fueron cuatro tipos ideales. Cada posible cuadrante viene dado por la convergencia de mayores o menores atribuciones concedidas en la constitución y las leyes a estos tribunales. Así, la interacción de las dos variables consideradas trajo como consecuencia la existencia de cortes provincianas, ciudadanas, vigilantes e imperiales. Estos tipos tienen características propias que, en definitiva, marcan la pauta sobre lo que podrían o no hacer estos órganos en lo fáctico.
El primer hallazgo obtenido es que en la región existen dos cortes muy disminuidas en su poder, tanto para defender derechos de los ciudadanos como para erigirse como actores en la arena política. Tanto la Corte de Constitucionalidad de Guatemala como el Tribunal Constitucional de Chile tienen limitaciones de origen que hacen que sean considerados en mi propuesta como cortes provincianas. Luego, dos cortes son del tipo ciudadanas: fuertes poderes de protección de derechos de las personas y escasas atribuciones en lo político. Las cortes constitucionales de Bolivia y Perú están amparadas en constituciones que privilegian las facilidades en el acceso de las personas a la hora de presentar acciones constitucionales.
De otro lado, el cuadrante donde convergen fuertes poderes políticos y ciudadanos permite palpar las reformas judiciales tendientes a fortalecer los órganos judiciales que se desplegaron en América Latina en varias esferas (Sousa, 2006). Tres cortes constitucionales de la región son imperiales, lo que implica una dotación importante de competencias formales. Los valores más altos los obtiene Colombia, país de tradición de derechos, y fortalecido a raíz del diseño constitucional de 1991 (Cepeda, 2008).
Esta propuesta, por una parte, se restringe en los abordajes que ha realizado la literatura surgida en ciencia política sobre política judicial ya que constriñe el estudio a las instituciones como elemento que da cuenta del tipo de cortes. No obstante, dejar de lado los aspectos contextuales y personales que pueden influir en la construcción de tipos ideales, lejos de restar en riqueza al estudio planteado, permite profundizar en las reglas que conducen el proceder de los actores. A través de un conocimiento amplio de la arquitectura institucional es posible incorporar posteriormente otros factores que interactúan con las normas, y que bajo ciertas circunstancias las moldean y alteran.
De ahí que una futura agenda de investigación en la materia deba incluir el análisis de otros factores que, en consonancia con el diseño institucional, pueden afectar el tipo de órgano observado, y, en un paso más allá, el comportamiento de los actores judiciales. En ese sentido es necesario apuntalar este estudio con la inclusión de elementos como el contexto social y político, o las características personales e ideológicas de los jueces. Además, dicha agenda de investigación debe avanzar en una mirada a la actuación en la praxis de las cortes, para lo cual la observación de los fallos de los órganos constitucionales en determinadas clases de acciones resulta idónea. Con ello se podrá determinar con mayor claridad qué pueden hacer las cortes constitucionales, y la distancia con lo que efectivamente ejecutan.
NOTAS
1 Tsebelis (2006) considera que los jugadores de veto partidistas son aquellos actores establecidos por el sistema político, constituidos por los partidos políticos que forman parte de una coalición de Gobierno o de una mayoría en la legislatura. De otro lado, se considera un jugador de veto institucional al que tiene la capacidad de actuar como tal dado el diseño institucional.
2 Es importante aclarar que dentro de la dimensión política, cuando se alude a las declaratorias de inconstitucionalidad se hace referencia al control concentrado abstracto de constitucionalidad que puede hacer la corte, mientras que cuando en la dimensión de poderes ciudadanos se alude a la revisión constitucional, se está señalando la posibilidad que tiene una corte constitucional de revisar sentencias adoptadas por otros órganos judiciales, tal como sucede con la Corte de Colombia y la acción de tutela. Finalmente, cuando en la dimensión de poderes ciudadanos se contempla el criterio "acceso a la corte" se hace referencia a las mayores o menores dificultades que pueden encontrar las personas para presentar una acción ante una corte constitucional.
3 Más allá de las diferencias en cuanto a los poderes concedidos por el diseño, las distintas valoraciones de los escenarios responden, además, a la necesidad de construir categorías plausibles. En ese sentido, no es dable que una corte no pueda realizar declaratorias de inconstitucionalidad, por lo que para ese criterio el valor de 0 no se asigna. De otro lado, es posible que una corte no pueda pronunciarse ex ante sobre la declaratoria de emergencia del ejecutivo, en cuyo caso sí existirá el valor mínimo de 0.
4 Tal como quedó explicitado, las distintas valoraciones asignadas a cada escenario responden a la necesidad de diferenciar el tipo de poder concedido. No obstante, esto no implica que, en el índice construido, un criterio pese más que otro ya que los valores son homogeneizados en una escala que se mueve entre 0 a 1.
5 El artículo 185 de la Constitución establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer en única instancia las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados, y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido.
6 Negretto (2009) sostiene que observar el cambio constitucional es importante en tanto permite conocer su contenido. Así, constituciones producto de transiciones a la democracia serían más incluyentes en términos ciudadanos.
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ANEXOS