10.18601/16578651.n24.03
La Suprema Corte de Justicia en Uruguay: entre instituciones formales e informales (1985-2018)
The Uruguayan supreme Court of Justice: Between Formal and Informal Institutions (1985-2018)
Florencia Antía*
Daniela Vairo**
* Doctora en Ciencia Política, Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP-UERJ). Docente-investigadora del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Montevideo, (Uruguay). [florencia.antia@cienciassociales.edu.uy ], [https://orcid.org/0000-0001-5421-8476].
** Doctora en Ciencia Política, Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP-UERJ). Docente-investigadora del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Montevideo, (Uruguay). [daniela.vairo@cienciassociales.edu.uy], [https://orcid.org/0000-0003-4426-6460].
Recibido: 20 de agosto de 2018 / Modificado: 30 de noviembre de 2018 / Aceptado: 3 de diciembre de 2018
Para citar este artículo:
Antía, F. y Vairo, D. (2019). La Suprema Corte de Justicia en Uruguay: entre instituciones formales e informales (1985-2018). OPERA, 24, 27-48. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n24.03
RESUMEN
En las últimas décadas, la Suprema Corte de Justicia (SCJ) de Uruguay ha estado en el centro de la escena política a partir del aumento de sentencias que declararon inconstitucionales un conjunto leyes importantes. Para comenzar a comprender el papel de este actor en el sistema político uruguayo, el artículo analiza los alcances del poder formal de la SCJ, así como sus instituciones informales y la relación entre ambos. Los principales resultados indican que la SCJ tiene un diseño institucional que le confiere una autonomía media, pero una autoridad baja para intervenir de forma decisiva sobre disputas políticas significativas. Dicha configuración es muy estable en comparación con las experiencias de los países de la región. Además, las instituciones informales que guían la designación de los miembros de la Corte refuerzan los niveles de autonomía, pero el entendimiento que los jueces tradicionalmente han tenido sobre su papel en el sistema político potencia sus limitaciones en el plano de la autoridad. No obstante, se identifican algunos indicios de cambios en la concepción del rol profesional de los jueces, que podrían estar ambientando un mayor protagonismo de la Corte en el escenario político.
Palabras clave: poder formal, instituciones informales, Suprema Corte de Justicia, Uruguay.
ABSTRACT
In recent decades, the Uruguayan Supreme Court of Justice (SCJ) has been at the center of the political scene and has increased the number of rulings declaring some important laws unconstitutional. As a first step to understand the role ofthis actor in the Uruguayan political system, the article analyzes the SCJ's formal power, its informal institutions and the relationship between them. The main results indicate that SCJ design has medium levels of autonomy, but a limited scope of authority to intervene decisively in politically significant disputes. This configuration is stable in comparison with the experiences of the countries of the region. As for informal institutions, the practice that guides the appointment of the Court justices reinforces the levels of autonomy, but the judges' conception about their role in the political system enhances their limitations in terms of authority. However, some signs of changes in the conception of the professional role of the judges are identified, which could be leading to an increase of the Court's authority in the political system.
Key words: Formal power, informal institutions, Supreme Court ofjustice, Uruguay.
INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas, la Suprema Corte de justicia (SCJ) ha asumido un protagonismo inédito en el sistema político uruguayo, al declarar inconstitucional un conjunto de leyes relevantes en el campo tributario, de la regulación de los medios de comunicación o de los derechos humanos. Estas sentencias plantearon un fuerte desafío a los poderes electos y llevaron en ocasiones a una confrontación entre los distintos poderes del Estado.
El papel que ha ido adquiriendo la SCJ en ese país pareciera alinearse con la expansión del poder de las cortes encargadas del control de la constitucionalidad de las leyes que, de acuerdo con distintos estudios, ha ocurrido en buena parte del mundo, y especialmente en los países de América Latina (Brinks y Blass, 2017, 2018; Kapiszewski, Silverstein y Kagan, 2013; Ríos-Figueroa, 2011).
No obstante, poco se conoce sobre los alcances del poder de la SCJ de Uruguay. Su papel político no ha despertado, hasta ahora, el interés de la ciencia política nacional, en buena medida porque la SCJ era considerada como un actor político de escasa relevancia. El presente artículo comienza a cubrir este vacío, a través del estudio de las instituciones formales e informales que pautan el funcionamiento de la SCJ de Uruguay en el periodo democrático postransición (1985-2018), así como del vínculo entre ambos tipos de instituciones.
¿Cuál es el alcance del poder formal de la Corte? ¿Ha habido cambios en sus facultades formales? ¿En qué medida las instituciones informales que guían la integración y el accionar de la Corte y del sistema político frente a ella refuerzan o contrarrestan su poder formal?
Los principales resultados indican que la SCJ tiene un diseño institucional que le confiere una autonomía media, pero una autoridad baja para intervenir de forma decisiva sobre disputas políticas significativas. A su vez, durante la mayor parte del periodo considerado, el bajo nivel de poder formal de la Corte se ha visto reforzado por las instituciones informales que pautan la designación de sus miembros y por el entendimiento que los jueces tienen sobre su papel en el sistema político. Sin embargo, hay algunos indicios de cambio en las concepciones que los jueces de la Corte tienen sobre su rol profesional, que podrían estar generando un mayor activismo de este organismo.
El artículo se divide en cinco secciones. En la primera parte se presentan los conceptos clave que enmarcan el estudio del poder de las cortes superiores de justicia y de las instituciones informales más relevantes. En la segunda parte se plantean la metodología y fuentes utilizadas. En la tercera parte se analiza el alcance del poder formal de la SCJ y se la ubica en el contexto regional. En la cuarta parte se realiza una primera aproximación al análisis de las instituciones informales y al funcionamiento de la SCJ en la práctica. Finalmente, en la última sección, se resumen los principales hallazgos y se plantean posibles líneas de investigación futuras.
EL PODER DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA COMO OBJETO DE ESTUDIO. INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES
Poder formal y de facto
El control de constitucionalidad de las leyes a cargo de las cortes superiores de justicia es una de las facultades más relevantes del poder judicial, que permite a los jueces garantizar que la legislación guarde conformidad con lo que establece la constitución. Al revisar la constitucionalidad de las leyes, las decisiones que adoptan dichas cortes tienen consecuencias políticas sobre el funcionamiento de la democracia, el relacionamiento entre poderes y el proceso de definición de las políticas públicas (Huneeus, Couso y Sieder, 2010; Kapiszewski y Taylor, 2008). No obstante, el poder que tienen las Cortes para desarrollar esa función varía decisivamente en los países de América Latina (Borges, Castagnola y Pérez-Liñán, 2012; Ríos-Figueroa, 2011).
Para aproximarse a una caracterización de los alcances del poder de las cortes, una primera distinción conceptual es la que refiere al poder formal, de jure, y el poder efectivo, de facto, de la corte (Staton, 2010; Brinks y Blass, 2017). Esta distinción parte de la idea de que una corte puede tener formalmente amplias atribuciones para generar los resultados que prefiere, pero no lograrlo en la práctica (Staton, 2010).
En la literatura se plantean diferentes criterios para caracterizar el poder formal y de facto1. En lo que refiere al poder formal, en este artículo retomamos la conceptualización planteada por Brinks y Blass (2017, 2018), que utilizan las categorías corrientemente consideradas, pero realizan un aporte relevante a partir de la forma como organizan la estructura del concepto, su operacionalización y medición.
Desde su perspectiva, una corte poderosa será aquella que cuente con autonomía para decidir con base en sus preferencias -imparciales y distintas de un único actor externo-, y disponga de autoridad para intervenir de forma decisiva sobre disputas políticas significativas a demanda de un conjunto amplio de actores.
Así, estos autores desagregan el poder formal de la corte en términos de tres dimensiones: I) autonomía ex ante, que refiere al grado en que la corte está libre del control de un interés externo unilateral en el momento de la designación de los jueces. Su operacionalización tiene en cuenta el pluralismo del proceso de designación; II) autonomía ex post, relativa a los mecanismos de destitución de los jueces, y entendida como el grado en que una corte está libre de presiones de un actor particular luego de que los jueces fueron designados. Su operacionalización considera el grado de aislamiento de los jueces una vez que están en el cargo; y III) autoridad, que refiere a la naturaleza y el ámbito de acción de la corte, en lo que hace a su alcance jurisdiccional, accesibilidad y el carácter decisivo de sus resoluciones.
Instituciones informales
El funcionamiento de las cortes superiores de justicia no está solo pautado por las reglas formales, sino que las instituciones informales suelen ser sumamente influyentes al condicionar la forma como las instituciones formales operan (Brinks, 2006; Helmke y Levitsky, 2006; Pozas-Loyo y Ríos-Figueroa, 2018).
Según Helmke y Levitsky (2006), las instituciones informales consisten en "reglas socialmente compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, comunicadas e implementadas por fuera de los canales oficiales" (p. 3). Un elemento relevante de esta conceptualización es que las instituciones informales requieren la existencia de expectativas compartidas entre los actores involucrados, quienes deben creer que el incumplimiento de la regla informal acarreará algún tipo de sanción.
En el campo de los estudios de judicial politics, Kapiszewski (2012, p. 24) argumenta que el comportamiento de las cortes se encuentra pautado por un conjunto de reglas y prácticas informales, que sin estar escritas en la ley o en la constitución, orientan el comportamiento de los distintos actores involucrados2.
Entre las reglas informales se destacan las prácticas persistentes en el tiempo que se utilizan para la designación de los jueces de la corte y el término del mandato de los mismos. El análisis debe considerar en qué medida las designaciones se ajustan a los procedimientos establecidos (o existen desvíos en relación con la normativa), así como si existen lagunas o ambigüedades en la normativa que habiliten el desarrollo de prácticas específicas.
Asimismo, la modalidad de designación de los jueces de la corte influye sobre otros de sus atributos informales, como el perfil profesional de sus miembros, la estabilidad de su integración y su legitimidad a nivel de la comunidad legal, ciudadanía y de las élites políticas (Kapiszewski, 2012). En conjunto, estos atributos configuran cortes que presentan diferentes perfiles: algunas más profesionales, como la Corte "estatista" de Brasil, otras más politizadas, como la de Argentina (Kapiszewski, 2012).
De forma complementaria, es importante considerar las concepciones que los jueces tienen sobre su rol profesional y el alcance de su intervención en asuntos políticos, a fin de comprender su actuación más bien activa o pasiva (Couso y Hilbink, 2011; Hilbink, 2012, 2014)3. Desde nuestra perspectiva, este aspecto puede constituirse en una institución informal, en la medida en que se traduzca en una práctica recurrente basada en incentivos, expectativas comunes, y en la posibilidad de que el apartamiento de esa pauta de comportamiento pueda acarrear una sanción.
En un extremo, los miembros de la corte pueden concebir su papel en el sistema político como pasivo, y limitar así el alcance de su intervención en los asuntos políticos, mientras que, en el otro extremo, pueden tener una concepción activa, que los aliente a ser asertivos en relación con los asuntos que llegan a ser dirimidos en la corte.
La interacción entre instituciones formales e informales
La importancia del análisis de las instituciones informales deriva del hecho de que estas pueden complementar o competir con el funcionamiento promovido por las instituciones formales (Helmke y Levitsky, 2006). En ese sentido, las instituciones informales pueden potenciar o disminuir el poder formal de la corte. Por una parte, las prácticas institucionalizadas de designación y remoción de los miembros de la corte influyen sobre sus niveles de autonomía, al incentivar su dependencia o independencia de los poderes electos. Por otra parte, la concepción que los jueces tienen sobre su papel en el sistema político puede reforzar o contrarrestar los niveles de autoridad que surgen del diseño formal.
En este sentido, nuestro argumento es que el bajo nivel de poder formal de la SCJ uruguaya se ha visto reforzado por las instituciones informales que pautan la designación y el término del mandato de los jueces, así como por el entendimiento que los jueces tienen sobre su rol profesional. Eso implica que las instituciones formales y las prácticas informales han tenido, durante la mayor parte del periodo de estudio, una relación de complementariedad. Específicamente, las prácticas informales de designación de los magistrados de la Corte han permitido altos niveles de autonomía, pero al mismo tiempo han contribuido a generar una Corte integrada por jueces de carrera, que tienen un entendimiento predominantemente conservador sobre su rol en el sistema político.
METODOLOGÍA
El artículo plantea un estudio de caso descriptivo sobre los alcances del poder formal de la SCJ en Uruguay, las instituciones informales que pautan su funcionamiento y la vinculación entre ambos.
Para testear el argumento de carácter descriptivo, en primer lugar se aplican los conceptos, los criterios y el esquema de codificación planteados por Brinks y Blass (2018) a la normativa que define las facultades y la autonomía de la SCJ de Uruguay durante el periodo 1985-2018. Luego, se realiza una primera aproximación al análisis de las instituciones informales de la SCJ y del sistema político en relación con ella para, finalmente, considerar las relaciones entre reglas formales e informales.
Mientras que el diseño institucional formal es fácilmente reconocible a partir del estudio de las normas escritas, las instituciones informales son más difíciles de aprehender. La tabla 1 resume la estrategia metodológica, al plantear la operacionalización de cada una de las dimensiones de análisis y las fuentes utilizadas.
Como se señaló, las instituciones informales que pautan la designación y el término del mandato de los jueces influyen en la estabilidad y el perfil profesional de la Corte. Estos aspectos serán analizados a partir de las fuentes y los indicadores que se presentan en la tabla 2.
EL PODER DE JURE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN URUGUAY
A partir del análisis de los atributos institucionales formales de la SCJ de Uruguay surge que este organismo cuenta con una autonomía media, pero con una autoridad limitada para influir sobre asuntos políticos decisivos.
La SCJ se destaca, además, por poseer un diseño institucional estable. En 1934 la Constitución creó este organismo, le otorgó la facultad del control de constitucionalidad de las leyes y estableció sus principales características, que terminaron de configurarse con la Constitución de 1966 (Esteva Gallichio, 1997; Gros Espiell, 2012)4. Desde entonces, el diseño institucional ha experimentado pocos cambios, con la excepción del periodo autoritario, cuando los nuevos integrantes de la Corte fueron designados por un "Consejo de Estado", ya no de acuerdo con los dispositivos constitucionales y legales (Gros Espiell y Esteva Gallichio, 2008; Sarlo, 2010). Con la restauración de la democracia, en 1985, se volvió a la institucionalidad anterior al golpe (Gros, 2012).
La estabilidad del diseño institucional de la SCJ en Uruguay contrasta con los frecuentes cambios institucionales y con el aumento del poder formal de las cortes en numerosos países de la región durante la tercera ola de la democracia (Brinks y Blass, 2017, 2018; Kapiszewski, 2012; Ríos-Figueroa, 2011).
Autonomía ex ante
El procedimiento de designación de los miembros de la Corte, que se estableció en 1934, dispuso que sus cinco integrantes serían nominados por la Asamblea General con una mayoría especial de dos tercios de componentes (Gros Espiell, 2012). Por consiguiente, la designación de los magistrados no está sujeta al control de un único actor político, sino que requiere la realización de acuerdos políticos en el Parlamento entre diferentes partidos, y le da una participación relevante a los partidos de oposición a través del requerimiento supermayoritario. Dicho procedimiento excluye tanto al Poder Ejecutivo de la designación de los jueces como a actores extrapolíticos, como la Asociación de Abogados u otras organizaciones sociales interesadas en la materia, que en otros países suelen participar.
Con la Constitución de 1966 se agregó un mecanismo subsidiario de designación automática, vigente en la actualidad, para intentar resolver las vacantes que con frecuencia se generaban a raíz de la dificultad de reunir las mayorías especiales requeridas para designar a los ministros. Este procedimiento se utiliza cuando pasados los 90 días de producida la vacante, si en la Asamblea General no se alcanza la mayoría especial requerida, se designa automáticamente al miembro de los tribunales de apelaciones de mayor antigüedad.
En suma, la SCJ presenta un nivel de autonomía ex ante medio, que se encuentra apenas por encima de la media de los países de la región5.
Autonomía ex post
Una vez que los jueces de la SCJ están en el cargo, disponen de un nivel de autonomía media.
El control de este organismo corresponde al Parlamento, con un requerimiento supermayoritario para remover a los ministros. La destitución procede en caso de violación de la Constitución u otros delitos graves, lo cual habilita a realizarles un juicio político en el Parlamento. De este procedimiento participan dos actores colectivos -la Cámara de Diputados plantea la denuncia y la Cámara de Senadores juzga- y se requiere de dos tercios de votos de la Cámara de Senadores para que un ministro de la Corte sea separado del cargo (arts. 93, 102 y 103 de la Constitución). El Poder Ejecutivo no participa del control ex post.
En lo que refiere al mandato de los jueces de la Corte, la literatura considera que cuanto más extenso sea, mayor autonomía tendrá el juez. A su vez, mandatos cortos no renovables disminuyen moderadamente la autonomía, mientras que mandatos cortos renovables la coartan, ya que puede llevar a que los jueces sean solícitos ante los políticos que los podrían volver a designar. Por esa razón, cuanto menor sea la edad obligatoria de retiro de los jueces, menor será la autonomía de los miembros de la Corte (Brinks y Blass, 2017).
En el caso de Uruguay, los jueces de la SCJ tienen mandatos de extensión media (10 años), pero renovables luego de 5 años de finalización del mandato anterior. Además, por disposición constitucional, los jueces deben retirarse a los 70 años de edad. En conjunto, estos elementos dan lugar a un nivel de autonomía medio.
El número de jueces que integra la SCJ está definido en la Constitución (art. 234) y no puede ser modificado por una ley. Ello impide que el Gobierno manipule el número de jueces que integran la Corte para crear una composición que esté en línea con sus preferencias.
En relación con el salario de los jueces, cuando este es establecido en la Constitución, se encuentra más protegido de manipulaciones políticas que cuando es fijado por ley. En el caso de Uruguay, la Constitución dispone que el Poder Legislativo establece el salario de los miembros de la SCJ (art. 238). No obstante, el salario equivale al de los ministros del Poder Ejecutivo (Ley 15.750, art. 85), lo cual le otorga cierta "protección" a las remuneraciones de los jueces, que de esa forma quedan vinculadas a las del Poder Ejecutivo. Estos elementos conducen a que en este aspecto el nivel de autonomía sea calificado como medio.
No obstante, el talón de Aquiles de la autonomía de la SCJ es la asignación presupuestal, que corre por cuenta del Poder Ejecutivo con la aprobación del Poder Legislativo. Según dispone la Constitución (art. 239), a la SCJ le compete elaborar el presupuesto del Poder judicial y enviarlo al Poder Ejecutivo. A partir de allí "el Poder Ejecutivo podrá modificar los proyectos originarios y someterá estos y las modificaciones al Poder Legislativo" (art. 220), con lo que los poderes electos tienen la última palabra en la asignación presupuestal del Poder judicial6.
En suma, la SCJ tiene una autonomía ex post media, fuertemente restringida por la falta de independencia presupuestal7.
Autoridad de la Suprema Corte de Justicia
La SCJ de Uruguay cuenta con baja autoridad para influir sobre asuntos políticos decisivos. Su ámbito de acción es restringido, ya que, en primer término, si bien la Constitución reconoce un conjunto amplio de derechos8, la SCJ no tiene atribuciones para actuar en casos en que estos se vean amenazados o lesionados. La protección de los derechos fundamentales se produce a través de la acción de amparo, de los recursos de habeas corpus y de habeas data, que son presentados y resueltos ante los juzgados especializados de primera instancia, cuyas apelaciones son consideradas por los respectivos tribunales de apelación, sin llegar a la SCJ (Lösing, 2002).
En segundo lugar, el instrumento del que dispone la SCJ para el control de constitucionalidad de las leyes y los decretos de los gobiernos departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción tiene alcance restringido9. El control de constitucionalidad se realiza de forma concentrada en la SCJ, sin que haya otros tribunales que tengan facultad en la materia. La declaración de inconstitucionalidad de una ley tiene solo efectos interpartes, lo cual genera su inaplicabilidad para el caso concreto, sin tener efectos directos sobre su vigencia10. A diferencia de otras cortes a nivel regional, la SCJ uruguaya solo puede revisar la constitucionalidad de las leyes en el caso concreto (no en abstracto) y a posteriori (véase Ríos-Figueroa, 2011).
Además, el acceso al instrumento legal que permite el control de constitucionalidad de las leyes es restringido. Solo la "parte interesada" o el juez o tribunal que entienda en el asunto pueden reclamar la inconstitucionalidad de una ley. La presentación de una solicitud de declaración de inconstitucionalidad no está, por tanto, disponible para cualquier ciudadano o persona jurídica, sino para aquellos que se vean afectados por la ley que se quiere impugnar. Ello supone que pueden existir leyes que, siendo inconstitucionales, no sean consideradas por la SCJ en la medida en que no haya alguna parte afectada por ellas.
En conjunto, estos atributos restringen fuertemente la autoridad de la SCJ de Uruguay, que, como se aprecia en la figura 1.b, se encuentra por debajo del promedio regional en dicho indicador.
El poder de jure de la Suprema Corte de Justicia de Uruguay en la comparación regional
La combinación de distintos niveles de autonomía y de autoridad da lugar a cortes con distintos niveles de poder formal (Brinks y Blass, 2018). En cotejo con los países de América Latina la SCJ de Uruguay tiene niveles de autonomía formal medios (apenas por encima del promedio regional) y de autoridad muy bajos e inferiores a la media de los países de la región11. Esa configuración hace esperar que la SCJ tiene un papel restringido en la política, y se concentra en garantizar el cumplimiento de las reglas de juego básicas ("Corte árbitro procedimental", figura 1, cuadrante 2).
En cambio, las cortes que carecen de autonomía y de autoridad son políticamente irrelevantes ("Corte lateral", cuadrante 1). En el otro extremo, una corte autónoma y con amplia autoridad tiene la posibilidad de influir sobre el proceso político y, en ocasiones, desafiar a los poderes electos ("Fuerte jugadora en las políticas pública", cuadrante 4). Finalmente, una corte con una amplia autoridad y baja autonomía es políticamente influyente, pero mantiene una posición deferente con las preferencias del poder ejecutivo ("Corte aliada del régimen", cuadrante 3).
Finalmente, la comparación regional permite destacar la estabilidad del diseño institucional, y, por consiguiente, del poder de jure, de la SCJ de Uruguay12. En contraste, en la mayor parte de los países de la región las cortes han aumentado sus niveles de autoridad -y especialmente de autonomía-, durante la tercera ola de la democracia (Brinks y Blass, 2018, fig. 2.4) (Véase figura 1a y b).
LAS INSTITUCIONES INFORMALES DE LA SCJ
El análisis del diseño institucional formal mostró que la SCJ de Uruguay tiene una autonomía media, pero escasa autoridad para influir en asuntos políticamente relevantes. ¿De qué forma las reglas formales operan en la práctica? ¿Las instituciones informales afectan los niveles efectivos de autoridad y autonomía de este organismo?
La designación de los jueces y sus efectos sobre el carácter de la SCJ
La principal institución informal es la que guía la designación de los jueces que integran la SCJ. Dicha práctica, que ha predominado durante el periodo democrático postransición, implica que la Asamblea General considera la lista de los ministros del Tribunal de Apelaciones más antiguos, para entre ellos elegir quién llenará la vacante de la SCJ. Este procedimiento no es una exigencia formal, pues para ser miembro de la Corte solo se requiere contar con 40 años de edad, tener la ciudadanía natural o legal con diez años de ejercicio y veinticinco de residencia en el país, y ser abogado con diez años de antigüedad o haber ejercido con esa calidad la Judicatura o el Ministerio Público o Fiscal por ocho años (Constitución, art. 235). Sin embargo, sistemáticamente el Congreso ha optado por designar como miembros de la SCJ casi exclusivamente a jueces que cuentan con una extensa carrera judicial.
Al analizar la práctica de designación de los jueces de la Corte se observa que en la mayor parte de los casos el sistema político llegó a un acuerdo político (17 nominaciones, 63 %), en siete ocasiones se optó por la designación automática del ministro más antiguo del Tribunal de Apelaciones (26 %), y en cuatro oportunidades se votó al ministro más antiguo pero adelantando la designación para poder llenar la vacante antes del plazo de 90 días (14 %) (figura 2)13.
A su vez, los poderes electos nunca han modificado la integración de la Corte de forma irregular. La totalidad de los jueces de la SCJ han finalizado su mandato por alguno de los motivos previstos en la Constitución -edad de retiro o diez años en el cargo-. Tampoco ha habido experiencias de juicio político para destituir a los integrantes de ese organismo ni intentos de modificar el tamaño de la Corte14.
Como señalamos, la institución informal que guía la designación de los jueces condiciona el carácter de la Corte al determinar el perfil profesional de sus miembros y su estabilidad.
En lo que se refiere al perfil profesional, a lo largo de la historia todos sus miembros han provenido, salvo dos excepciones, de la carrera judicial (Gros, 2012). Por consiguiente, el control de constitucionalidad de las leyes está en manos de jueces entrenados en la interpretación de la ley más que en el juicio de constitucionalidad de la misma (Burstin, Delgado, Gómez, Rodríguez y Sarlo, 2009, pp. 130-131).
Esta dinámica política de designación de los jueces ha dado lugar a una SCJ estable. Durante el periodo democrático reciente, los miembros de la Corte han permanecido en su cargo, en promedio, durante 6,5 años. No obstante, el tiempo de duración de los mandatos ha variado: de los 23 jueces de la SCJ que han finalizado su mandato, un 57 % tuvo mandatos extensos (de entre 7 y 10 años), un 22 % mandatos medios (entre 4 y 6 años) y un 22 % mandatos muy breves (entre 1 y 3 años) (figura 3)15. La regla de retiro de los magistrados a los 70 años de edad, junto a la práctica de que los integrantes de la SCJ sean escogidos entre los jueces de los tribunales de apelaciones, y, en algunas ocasiones, entre los más antiguos, lleva a que desde 1985 solo cinco magistrados hayan completado los 10 años de mandato previstos como el tiempo máximo (23 % del total). Del resto, 16 jueces (73 %) han concluido su mandato por llegar a la edad de retiro obligatoria, y uno falleció.
Por consiguiente, la institución informal que guía la designación y destitución de los jueces refuerza: I) los niveles de autonomía medios que surgen del diseño formal, al garantizar que los jueces no estén sujetos al control de un único actor externo; y II) el carácter restringido de la autoridad de la Corte, al consagrar una Corte integrada por jueces de carrera.
La concepción de los jueces sobre su rol en el sistema político
En la SCJ ha predominado, durante la mayor parte del periodo democrático postransición, una creencia y expectativa compartida en relación con que este organismo debe tener un papel pasivo dentro el sistema político. Tanto los estudios jurídicos como el análisis de un conjunto de sentencias emitidas por la SCJ indican que usualmente este organismo ha cumplido una función de legitimación del sistema político, antes que una función de "control" del mismo, a partir de la "presunción de constitucionalidad" de las leyes (Burstin et al., 2009; Risso, 2014, 2016; Sarlo, 2005, 2010; Sarlo y Trujillo, 2007).
Los miembros de la Corte indican con frecuencia la importancia de preservar la separación de poderes y evitar "el deslice hacia el llamado 'Gobierno de los Jueces'":
Es que […] no debe olvidarse que el Poder Judicial administra la justicia, no gobierna al país ni dicta Leyes […]. Este principio básico de la división e independencia [de los Poderes del Estado[ alcanza a los jueces constitucionales que deben actuar en una función estrictamente reglada a derecho y resolver por razones y determinaciones puramente jurídicas […]. De no ser así, se arriesga que el Poder Judicial se deslice hacia el llamado "Gobierno de los Jueces", lo que constituye una arbitrariedad grave, que se consuma invocando una pretendida interpretación de la Ley, por más digna y honesta que pueda ser la inspiración que anima al magistrado (discordia extendida por el Dr. Daniel Gutiérrez, en sentencia 43/2008; sentencias 95/2008, 155/2008, 4632/2011 y 620/2012 de la Corte) (Sentencia 2/2018)
Se reclama también que prevalezca un "criterio de prudencia, autolimitación y mesura a la hora de decidir la compatibilidad entre una norma legal y las reglas y principios constitucionales a los que debe someterse", evitando "el peligro de que el decisor judicial incursione en cuestiones de naturaleza política ajenas a sus cometidos funcionales" (Sentencia 528/2016).
Usualmente, la Corte ha presumido la constitucionalidad de las leyes, y el criterio predominante ha sido que estas serán declaradas inconstitucionales únicamente cuando su condición de tal sea evidente e irrefutable:
Toda Ley goza de la presunción de regularidad constitucional mientras no se pruebe lo contrario (Sentencias 212/65, 64/97, 29/80, 235/85, 266/86, 184/87, 152/91, 86/93, entre otras), posición que comparte distinguida doctrina. En este sentido, el Prof. Vescovi ha afirmado que: "[…] la constitucionalidad de la Ley es el principio y la ilegitimidad la excepción. Y como excepción, limitada y de interpretación estricta. Por eso es a quien invoca dicha situación anormal que corresponde la carga de probar, y de 'modo irrefragable', que existe incompatibilidad entre la norma constitucional y la legal. Se trataría de una 'presunción de legitimidad' (El proceso de inconstitucionalidad de la Ley, pp. 130 y ss.)". La incompatibilidad, pues, debe ser manifiesta, ya que como certeramente expresa W. Willoughby (The Constitutional Law of the United States, t. I, pp. 26) "[…] un acto de un cuerpo legislativo coordinado no debe ser declarado inconstitucional si, mediante una interpretación razonable de la Constitución o de la misma Ley, ambos pueden ser armonizados" (Sentencia 744/1994)
En general, los miembros de la SCJ han entendido que una ley debe ser declarada inconstitucional cuando "admite una sola, única y clara interpretación, y esta, por lo privativa, viola las normas de la Carta" (Sentencia 558/2013).
Este tipo de prácticas de la SCJ han contribuido a limitar el alcance del control constitucional de las leyes, en relación con el ya restrictivo diseño institucional formal. Muchas de las prácticas informales, que están presentes de forma persistente, han reforzado el carácter restrictivo de la SCJ en buena parte del periodo democrático postransición.
Aun cuando es la visión predominante, en un conjunto de sentencias recientes un juez discorde ha cuestionado la noción de "presunción de constitucionalidad", afirmando que:
… en el estadio actual de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Constitucional, es inapropiado hacer referencias a que las Leyes se presumen constitucionales. Esta afirmación lleva a una contradicción insalvable con la aplicación del bloque constitucionalidad y contra los conceptos actuales de interpretación: interpretar la norma de rango superior a partir de la norma de rango inferior, en invocación de una supuesta presunción de constitucionalidad de la Ley, de creación pretoriana pretérita y que no tiene fundamento en el texto de la Carta. Es la concreción de la perimida concepción de la autosuficiencia de la Ley y de su supremacía práctica sobre las normas de rango superior. El intérprete de la Constitución debe realizar un análisis desde los principios, valores y normas constitucionales, aplicando el bloque de constitucionalidad buscando su armonización a partir de los principios pro homine y de especialidad (Sentencia 435/2016).
En línea con ello, el análisis de la evolución de número de sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las leyes y, entre estas, de las sentencias divididas -sin votación unánime-, muestra que existen algunos indicios de cambio en esta práctica informal institucionalizada (Sarlo, 2008; Risso, 2014).
La figura 3 presenta el universo de sentencias de la SCJ que declaran la inconstitucionalidad de leyes entre 1990 y 2017 (851) y del subgrupo de sentencias en las que el dictamen muestra una votación no unánime (dividida) de sus miembros (638)16.
La figura 3 muestra que en los últimos diez años se produjo un aumdbento tanto de las sentencias de la SCJ que declaran la inconstitucionalidad de alguna ley como de aquellas que son dictaminadas en forma dividida. El aumento de las declaraciones de inconstitucionalidad permite apreciar un cambio en el accionar de la SCJ, que podría ser indicativo de la alteración de su visión restrictiva sobre su rol en el sistema político. Asimismo, el fuerte aumento en las sentencias divididas puede ser interpretado como un indicio de cambio en la práctica informal de la SCJ, en el sentido de que, como señalamos, esta implicaba que solo se declaraban inconstitucionales aquellas normas cuya inconstitucionalidad fuera evidente e irrefutable. Ello conllevaba que difícilmente la SCJ adoptara decisiones que no contaran con la anuencia de todos sus miembros. El aumento del número de sentencias divididas muestra que en los últimos diez años la SCJ pasó a declarar inconstitucionales normas cuya inconstitucionalidad no es evidente para todos los jueces que la integran.
También es importante destacar que las leyes que han sido cuestionadas en este último periodo corresponden a políticas públicas centrales del gobierno del Frente Amplio y han tenido gran visibilidad pública. Entre estas cabe destacar algunas leyes que decretan impuestos, regulan los medios de comunicación o establecen la caducidad de la pretensión punitiva del Estado en casos de violación de derechos humanos durante la dictadura cívico-militar17.
En suma, existen indicios de cambio en el entendimiento que los jueces tienen sobre su rol profesional, desde un perfil pasivo a uno más activo, que deberán ser comprobados a partir de estudios que profundicen en el análisis del conjunto de sentencias de la SCJ. De ser así, esta institución informal ya no resultaría complementaria con las reglas formales que pautan los niveles de autoridad de la SCJ, sino que estarían contrarrestando sus efectos, y aumentando el poder de facto de la Corte.
CONCLUSIONES
El presente artículo mostró la importancia de analizar las instituciones judiciales formales junto a las instituciones informales que modelan y restringen el comportamiento político de las cortes superiores de justicia.
Se constató que, formalmente, la SCJ de Uruguay cuenta con una autonomía media pero baja autoridad para decidir sobre asuntos políticos relevantes. A diferencia de los países de la región, el diseño institucional formal de la Corte, y buena parte de las prácticas de los poderes electos hacia ese organismo, no se han modificado por décadas. Los sucesivos gobiernos no han transformado las reglas que rigen la SCJ: mantuvieron sin variaciones el tamaño de la Corte, reemplazaron a los jueces solo cuando las vacantes ocurrían naturalmente, y siguieron la práctica informal de designar a los jueces del Tribunal de Apelaciones, que cuentan con una extensa experiencia en la carrera judicial. En ese sentido, no ha habido intentos de manipulación política de la Corte. La institución informal que guía la designación y destitución de sus miembros se ha mantenido estable. Todo esto confirma que la SCJ goza en la práctica de una autonomía considerable.
Por otro lado, presenta fuertes limitaciones en el plano de su autoridad formal. Dichas limitaciones han sido potenciadas en la práctica por el entendimiento que los jueces tienen sobre el rol profesional, que tradicionalmente ha establecido una visión restrictiva sobre su papel en el sistema político. El perfil profesional de los miembros de la Corte, que ha sido integrada predominantemente por jueces que tienen una extensa carrera en el Poder Judicial, contribuye a configurar el carácter restrictivo de este actor. No obstante, aparecen algunos indicios de cambios en la concepción del rol profesional de los jueces, que podrían estar ambientando un mayor protagonismo de la Corte en el escenario político.
En suma, el análisis mostró que las instituciones informales reforzaron los niveles de autonomía de la SCJ, pero limitaron durante buena parte del periodo los niveles de autoridad que surgen del diseño institucional formal, aunque este último aspecto pareciera estar cambiando.
De esa forma, el artículo contribuyó a responder preguntas fundamentalmente descriptivas, como un primer paso necesario para después desarrollar modelos explicativos sobre las decisiones de la Corte y su interacción con los poderes electos. Queda planteado un conjunto de asuntos por indagar, que refieren a los procesos que llevan a la formación, persistencia y transformación de las instituciones informales. Conjuntamente, otra interrogante refiere a si ha habido un cambio significativo en la forma como la SCJ realiza el control de constitucionalidad de las leyes, y cuál ha sido la influencia de las instituciones informales en ese proceso.
NOTAS
1 A pesar de los avances en la conceptualización del poder formal, la literatura es menos clara a la hora de plantear propuestas para analizar el poder de facto de estos actores. Algunas propuestas se encuentran en: Ingram (2015), Kapiszewski (2012), Staton (2010), Staton y Moore (2011).
2 En este artículo no se tienen en cuenta las interferencias informales que el Poder Ejecutivo o Legislativo pueden realizar en relación con la Corte, en la forma de cooptación, corrupción, clientelismo, entre otras. Para estudios que enfocan ese aspecto en otros países, véase Basabe-Serrano (2015); Llanos, Tibi, Heyl y Stroh (2016); Pozas-Loyo y Ríos-Figueroa (2018).
3 Cabe diferenciar este argumento del actitudinal, que atribuye el comportamiento de los jueces a sus preferencias en materia de los asuntos específicos (por ejemplo, Segal y Spaeth, 2002), más que a la percepción de su rol profesional.
4 Los antecedentes se remontan a la Constitución de 1830, que dispuso la existencia de una Alta Corte de justicia, pero no tenía la facultad del control de constitucionalidad de las leyes. La creación de la Corte debiera ser definida por ley, lo cual ocurrió varias décadas después, en 1907, cuando la Ley 3.246 creó la Alta Corte de justicia y dispuso que se integraría por cinco miembros designados por la Asamblea General (Correa Freitas, 2002; Gros Espiell, 2012).
5 Siguiendo los criterios de Brinks y Blass (2017, p. 324), la autonomía ex ante de las cortes en los países de la región, en promedio, es 0,48, mientras que en Uruguay, según nuestra estimación, es 0,50. Este índice varía entre 0 y 1. Cuanto más próximo a 1, mayor será la autonomía (para consultar los detalles de construcción del índice, véase Brinks y Blass, 2017).
6 La dimensión de asignación presupuestal no es considerada por Brinks y Blass (2017), pero decidimos incluirla en el análisis por su importancia para determinar tanto la autonomía de jure como de facto de la SCJ. En el caso de Uruguay, el Poder judicial ha reclamado insistentemente por su autonomía financiera. Incluso, en 1999 se convocó un plebiscito para llevar a cabo una reforma constitucional que buscaba aumentar su autonomía presupuestal, a propuesta de la Asociación de Funcionarios judiciales del Uruguay y el Colegio de Abogados del Uruguay, que no obtuvo la mayoría necesaria para ser aprobada.
7 Siguiendo los criterios de Brinks y Blass (2017, p. 324), que no consideran el aspecto presupuestal, la autonomía ex post de las cortes en los países de la región corresponde, en promedio, a 0,558, mientras que en Uruguay, según nuestra estimación, es algo mayor (0,625).
8 Además de contemplar derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, el artículo 72 de la Constitución establece que la enumeración explícita de derechos "no excluye a los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno". Por esa vía, se protegen los derechos reconocidos en tratados internacionales, que adquieren estatus constitucional (Blengio, 2010, p. 32).
9 Las características de dicho instrumento son definidas en la Constitución, los artículos 256-261, la Ley 13.747 reglamentaria del control de constitucionalidad de las leyes, y el Código General del Proceso, artículos 508-523.
10 No obstante, las sentencias de la SCJ pueden tener efectos "indirectos" posteriores sobre las políticas públicas, a través de dos mecanismos: el primero refiere a que las definiciones de la SCJ suelen sentar jurisprudencia en la materia; el segundo alude al hecho de que si se presentan numerosas acciones de inconstitucionalidad sobre una determinada ley que obtienen sentencias favorables de la SCJ, el Gobierno puede modificar posteriormente la ley cuestionada para evitar que se planteen situaciones de asimetría entre ciudadanos amparados por distinta normativa.
11 En la comparación regional se utilizan estrictamente los criterios planteados por Brinks y Blass (2017, 2018), lo cual excluye el alcance de la autonomía presupuestal.
12 En el caso de Uruguay, el leve aumento de la autoridad que se observa al comparar la ubicación en la figura 1a y b surge de las reformas constitucionales aprobadas en 1996 y 2004, cuando se reconocieron la protección del medio ambiente y el acceso al agua como derechos humanos, reservándose la gestión de los servicios de agua a figuras público-estatales (Constitución, art. 47).
13 En particular, los acuerdos políticos se produjeron durante la primera administración de J. M Sanguinetti, la de L. A. Lacalle, las dos de T. Vázquez y la de J. Mujica. En cambio, en el segundo gobierno de Sanguinetti y en el gobierno de J. Batlle no hubo acuerdos políticos para nominar a los miembros de la SCJ. Cabe señalar que la realización de acuerdos políticos no guarda relación con el carácter mayoritario o minoritario de los gobiernos.
14 En los últimos años, algunos legisladores han amenazado con llevar adelante un juicio político a los miembros de la Corte, aunque las amenazas no se concretaron. Por ejemplo, ante la sentencia de la SCJ en 2007, que declaraba inconstitucional el IRFP a los jubilados y pensionistas, y su filtración a la prensa, el senador oficialista, Eleutério Fernández Huidobro, manejó públicamente la posibilidad de hacerle juicio político al ministro de la SCJ, Hipólito Rodríguez Caorsi (El Espectador, 2008). En 2011, cuando la Corte declaró inconstitucional dos artículos de la ley interpretativa de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, el Movimiento de Participación Popular (MPP), que es la principal fracción del partido de gobierno, Frente Amplio, manifestó su intención de hacerle un juicio político a la Corte, extremo que no se concretó.
15 Se excluyen del análisis los cinco ministros que actualmente están desarrollando su mandato, ya que este no ha concluido.
16 La información proviene de la Base de Jurisprudencia Nacional del Poder Judicial. Disponible en: http://bjn.poderjudicial.gub.uy/
17 Antía y Vairo (2019) encuentran que en los últimos años la SCJ se ha vuelto más activa, ya sea por el aumento de la demanda proveniente de la sociedad como por las respuestas de la Corte, cuyas sentencias desafían, en mayor medida que antes, las decisiones de los poderes electos.
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