10.18601/16578651.n25.04
Políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad: una propuesta investigativa a partir del estudio de la lucha anticorrupción
PUBLIC POLICIES AS GOVERNMENTALITY TECHNOLOGIES: A RESEARCH PROPOSAL FROM THE STUDY OF THE ANTICORRUPTION POLICY
Sandra Lucía Arenas Hernández*
Velmar David Alzate Pérez**
* Especialista en Análisis de Políticas Públicas, Universidad Nacional de Colombia. Docente e investigadora en la sede central de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Bogotá (Colombia). [slaharenas@gmail.com], [https://orcid.org/0000-0003-3089-751X].
** Candidato a magíster en Estudios Sociales de la Ciencia, Universidad Nacional de Colombia. Investigador de la Facultad de Investigación de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Bogotá (Colombia). [vdalzatep@unal.edu.co], [https://orcid.org/0000-0002-1991-9856].
Recibido: 27 de enero de 2019 / Modificado: 28 de marzo de 2019 / Aceptado: 01 de abril de 2019
Para citar este artículo:
Arenas Hernández, S. L. y Alzate Pérez, V. D. (2019). Políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad: una propuesta investigativa a partir del estudio de la lucha anticorrupción. OPERA, 25, 55-74. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n25.04
Resumen
El artículo analiza la manera como se replantea la relación entre administración pública e investigación en políticas públicas al concebir estas últimas como tecnologías de gubernamentalidad. Como argumento central se afirma que las políticas públicas están inscritas por mediaciones técnicas y sus efectos, en el orden de la gubernamentalidad, son a su vez tecnologías que afectan la manera como se conciben el campo de las políticas públicas, el Estado, la administración pública y la sociedad. Se procede en términos metodológicos y de resultados a partir del proyecto de investigación denominado "Corrupción y lucha contra la corrupción en Colombia. Análisis de caso". Por último, se concluye que la investigación en políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad debe partir de poner en tensión los postulados epistémicos y ontológicos de lo que se ha concebido, desde las interpretaciones clásicas, como la administración pública y la relación Estado/sociedad.
Palabras clave: política pública; gubernamentalidad; ensamblado de método; anticorrupción; tecnologías.
Abstract
This paper has as its objective to analyze how the relationship between public administration and public policy research is rethought when conceiving the latter as governmentality technologies. As a central argument, it claims that public policies are inscription by technical mediations, and their effects, in the order of governmentality are, at the same time, technologies affecting the comprehension of public policy field, State, public administration and society. The following section: methodology and results, was mapped based on "Corruption and fight against corruption in Colombia. Case analysis" study. Finally, we conclude that research in public policies, studied as govern-mentality technologies, must start by questioning the epistemic and ontological postulates of what has been conceived, from classical interpretations, such as public administration and the State/society relationship.
Key words: Public policy; governmentality; method assembly; anti-corruption; technologies.
INTRODUCCIÓN
¿Cómo se replantea la relación entre administración pública e investigación en políticas públicas al concebir estas últimas como tecnologías de gubernamentalidad? Esta, además de ser la pregunta central de este artículo, ha sido la carta de navegación en una serie de indagaciones sobre las políticas públicas en el marco de la actividad docente e investigativa en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Las reflexiones han estado atravesadas por preguntas como: ¿existe otra forma de comprender las políticas públicas que no consista en explicar su desviación normativa, o su adecuación institucional, o escribir la historia de sus representaciones? ¿Qué implicaciones o efectos tiene asumirlas como composiciones heterogéneas para comprender de otros modos la administración pública?1
Concebir las políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad implica asumir otras formas de comprender la administración pública ya que se trata de tecnologías cuyo efecto estratégico es hacer duraderos modos de composición social. En este documento se argumenta que las políticas públicas están inscritas por mediaciones técnicas y sus efectos, en el orden de la gubernamentalidad, son a su vez tecnologías que afectan la cotidianidad y la vida de aquello que se concibe, en el campo de las políticas públicas, como el Estado, la administración pública y la sociedad. Lo que aquí se presenta es en parte una agenda en construcción que implica algunos avances desde la pregunta central, pero que, a su vez, es una postura frente a la producción en el campo de las políticas públicas, un esbozo teórico y una posición política de reflexión.
METODOLOGÍA
La investigación sobre la Política Anticorrupción constó de una aproximación metodológica que partió de un principio transversal: el ensamblado de método, en los términos de Law (2002)2, para discurrir en torno a cuatro puntos: la epistemología, la ontología, la distancia crítica con el tratamiento de la información en el terreno y el caso de estudio.
Una epistemología que no dice "la verdad"
La epistemología, en su acepción más extendida, como el conjunto de métodos y aproximaciones por medio de los cuales se conoce sobre la "realidad", el mundo que "nos rodea" y sus relaciones (como la del Estado y la sociedad) es el primer punto que debe ser puesto en cuestión desde la propuesta que ha sido constitutiva en el abordaje del problema de investigación.
Desde los planteamientos de Knorr-Cetina, la epistemología es situada y plural, y se corresponde con "amalgamas de arreglos y mecanismos alcanzados a través de la afinidad, necesidad y coincidencia histórica que, en un campo dado, determinan cómo conocemos lo que conocemos. Así, las culturas epistémicas son las culturas que crean y garantizan el conocimiento"3 (1999, p. 1). Si bien su caso de estudio se centra en cómo se produce conocimiento desde los laboratorios de física y de biología, es clara la pertinencia de la pregunta por el conocimiento epistémico, esto es: la indagación en los valores, las creencias y los elementos simbólicos que están en acción constante en todos los aspectos de la cotidianidad, que se performan y son una invitación a la renuncia de las grandes producciones de realidad por parte de un observador omnipresente que sitúa y jerarquiza (por medio de un método impoluto que lo inviste de una autoridad superior) las realidades, y genera universos de verdades medibles (en medidas cualitativas y cuantitativas) para hacer mesurables, de forma irreflexiva, composiciones heterogéneas que son, en principio, extensivas.
Es así que esta epistemología no partió de una apuesta por la verdad, por el contrario, se hizo antagónica con estas formas de hacer investigación, pero no las rechaza de tajo. Esto implicó que se tomó un conjunto de producciones axiomáticas que son más bien una actitud y una declaración de principios: los fenómenos que se estudian no tienen, de entrada, y por cuenta de un ente externo y convertido en una caja negra que se transforma en capricho ("el Estado", "el mercado", "la sociedad", etc.), un principio generador unívoco que impida ver sus posibles asociaciones y sus emergencias múltiples, por lo que la simetría (Latour, 2001) en el análisis es constitutiva.
Las ontologias múltiples
Sin partir de una diferenciación radical entre epistemología (la pregunta por cómo conocemos lo que conocemos) y ontología (la metafísica del ser, en su concepción clásica), abordar el problema del replanteamiento de la relación entre administración pública e investigación en políticas públicas (una vez estas son asumidas como tecnologías de gubernamentalidad) implica una apuesta por ver la agencia de los objetos y, en general, de los no humanos y los humanos. La pregunta básica que surge frente a estas aproximaciones es: ¿cómo es posible que tengan capacidad de acción los inanimados (una pared, un computador o el agua)? Holbraad y Pedersen (2017) desarrollan estos planteamientos desde lo que denominan tecnologías de descripción antropológica para la experimentación y, en particular, el conceptual affordance (ofrecimientos conceptuales) presente en un conjunto dado de material etnográfico. Para hacer claridad sobre esta idea que aborda la pregunta central es necesario señalar que, desde una agenda de pensamiento reflexivo, las "cosas" (tanto las materialidades como lo que resulta de las etnografías) pueden tener un efecto en la forma en que son estudiadas, esto es: pueden ofrecer una manera de ser leídas y comprendidas; pueden influenciar o determinar cómo ellas mismas son conceptualizadas y estudiadas.
Estas ontologías múltiples de las cosas, de los humanos y los híbridos4 se asumen como una invitación (un ofrecimiento) para analizar cómo en las prácticas los objetos adquieren identidades variables y múltiples (Mol, 2002).
Una etnografía a la medida
El terreno en el que se planteó ver las inscripciones de las políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad y como máquinas de captura de los sistemas de medición, estandarización y clasificación de la vida cotidiana se centró en la política anticorrupción. La pregunta entonces, de la que se partió sobre el "estar allí", las presencias y la observación participante debió ser abordada al mismo nivel de la cuestión etnográfica por las implicaciones del acceso al terreno, las restricciones materiales y aquellas relaciones que se escapan (otredades) incluso coproduciendo a los investigadores con el fenómeno de estudio.
¿Solo cuando con el lugar en el que se desarrollan las etnografías se tiene una mayor interacción para dialogar, disentir, performar, afectar y dejarse afectar, se hace parte de la dimensión del "estar ahí"? Esta pregunta está inspirada en lo que plantea John Postill (2017) con ocasión de las sensaciones generadas por una conferencia de una invitada de la Sociedad para el Ateísmo, el Secularismo y el Humanismo (AHS) en el Goldsmiths College de la Universidad de Londres. El tema era la blasfemia y la apostasía, y contaba con dos particularidades: quien exponía era Maryam Namazie, activista exmusulmana y feminista y, por estas condiciones (presumimos), llegaron un grupo de "hombres barbados" que tensionaron el momento. Postill, al principio de su relato, hace creer al lector que está presente de forma física y temporal, pero se encuentra en Melbourne (Australia) viendo todo por YouTube un día después.
En realidad, no se planteó solo una indagación remota, sino que fue cuestión de interés la instancia en el terreno. El ensamblado metodológico se juega en ambas direcciones: observando algunas piezas audiovisuales en internet y planteando la posibilidad de rastrear las huellas que se hacen ausencia manifiesta en las entrevistas, así como adelantando un ejercicio participante en la cotidianidad de las experiencias con las tecnologías que inscriben las materialidades del plan anticorrupción en las organizaciones públicas. En esta medida, por ejemplo, realizar entrevistas etnográficas con estudiantes y funcionarios requiere, por un lado, hacerse copartícipes de su experiencia de vida, pero también dar cuenta de esos otros dispositivos humanos que los producen y los performan: su condición de usuarios de subsidios, de producciones como población vulnerable, de su inscripción en bases de datos, etc., así como su práctica cotidiana en y por fuera de esas dinámicas como una potencia en la que dichas clasificaciones se juegan desde el desinterés hasta el aprovechamiento en función de ciertas necesidades (funcionarios que no se asumen en el discurso de su funciones asignadas pero que usan dichas demarcaciones para acceder a determinada información, estudiantes que no se reconocen de esa manera porque también son contratistas, etc.).
Cómo se ensambló el caso de estudio
El análisis de la política pública de lucha contra la corrupción en Colombia, atendiendo a la discusión teórica y metodológica propuesta durante la investigación, se centró en identificar y caracterizar los tipos de intervención y los procesos de estatalidad que configuraba la política, así como en caracterizar la red socio-técnica que emerge de la estabilización de la corrupción como un programa de acción en la agenda pública estatal, en algún momento de la trayectoria que sigue la política. Para el caso, se analizó y caracterizó uno de los momentos de definición de orientaciones y directrices, a través del estudio etnográfico realizado con las actas del proceso de debate que se dio en el Congreso de la República (2011) con ocasión de la aprobación del proyecto de ley que creaba el Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011), mecanismo en el cual se estabilizan las principales orientaciones y directrices de la política, durante el periodo objeto de estudio.
Por otro lado, a través de entrevistas etnográficas y de observación en campo se analizó el proceso de elaboración e implementación del Plan Anticorrupción de la ESAP durante el año 2018. Cabe señalar que este instrumento fue concebido en el proceso de debate del Estatuto Anticorrupción, como un mecanismo relevante y estratégico para consolidar una política eficaz de lucha contra la corrupción en toda la estructura administrativa del Estado colombiano.
A partir del análisis del espacio controversial que se configuró durante el proceso de debate del Estatuto Anticorrupción, el estudio se orientó a identificar y caracterizar las diferentes tematizaciones5 que adquirió la corrupción como objeto de controversia durante el proceso; los actores humanos y no humanos enrolados y la forma como lo están; así como a explicar cómo están ensamblados y asociados y aquello que media en dicha asociación; entendiendo que lo social no constituye un dominio preexistente separado de los elementos que lo componen (Tonkonoff, 2017).
Uno de los criterios asumidos durante la investigación fue concebir que el Estado no preexiste o existe en abstracto, sino que se constituye como un devenir. Devenir que es posible observar en procesos de política pública, es decir, en cada uno de los momentos que en ella se configura. El espacio controversial que estructuró la política se observó como un lugar de producción de sentido de la actividad estatal que, a su vez, daba cuenta de su propia materialidad. En este sentido, las políticas públicas fueron concebidas como tecnologías de gubernamentalidad cuyo efecto estratégico es asegurar el poder de intervención del Estado en la sociedad que, para el caso, deviene de la forma como la corrupción en Colombia adquiere relevancia social, se constituye en objeto de intervención y determina una trayectoria de acción.
Por medio de una etnografía remota, el trabajo consistió en identificar en las actas de debate del proyecto de Ley y demás documentos asociados al mismo, cómo se fue tematizando la corrupción como objeto de intervención del Estado, las formas de intervención que supuso, la mediación técnica que explica dicho proceso, y la forma en que sus participantes se hibridan con no humanos para que sea posible y estable el proceso de debate. Prácticas a través de las cuales se performan la estatalidad y la corrupción como crisis y objeto de interés. Aquí se conciben los híbridos, siguiendo a Latour (2008), como el conjunto de asociaciones entre humanos y no humanos para devenir, resistir y hacerse duraderos; que se ensamblan, desensamblan y reensamblan, sin situar la primacía de unos sobre otros.
Por su parte, el análisis del proceso de elaboración e implementación del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano se realizó mediante entrevistas etnográficas a diferentes participantes. Es importante señalar que, durante la investigación, este instrumento fue concebido como un artefacto que ensambla y es ensamblado por un conjunto de prácticas consistentes en medir, predecir, clasificar y gestionar el fenómeno de la corrupción, así como la vida cotidiana de sus participantes.
Este artefacto se ha concebido en Colombia como un instrumento que consiste en la definición y programación de una serie de acciones por parte de cada entidad, con el fin de combatir la corrupción relacionada con su actividad, procesos y contextos, y a los cuales debe hacer seguimiento y renovar cada año. Como se pudo observar, en la teoría causal que subyace a la estructuración de esta política, la implementación de este instrumento significa la posibilidad subsecuente de desarrollar varias de las estrategias concebidas en la política nacional de lucha contra la corrupción: las estrategias de Transparencia y Acceso a la Información, de Gestión Documental y Servicio al Ciudadano, bajo el entendido que ellas articulan un conjunto integral y estratégico de la lucha anticorrupción que posibilita medir el fenómeno, gestionarlo y controlarlo, e incorporar a la vida cotidiana de colectivos, funcionarios y organizaciones, prácticas de auditoría y control permanente sobre su vida y quehacer, cuyo efecto es mantener la corrupción como un objeto de interés estabilizado en la agenda pública nacional, así como en todos los procesos de planeación estratégica de las entidades, prácticas que finalmente consisten en promulgar Estado.
RESULTADOS
En esta parte del artículo se presentan algunos resultados de la investigación realizada sobre la política anticorrupción en Colombia. Se han organizado dos núcleos expositivos: por un lado, lo prescriptivo que corresponde a la pregunta por cómo se han estudiado las políticas públicas, una breve revisión del campo en concordancia con la apuesta metodológica y la pregunta central; y, por otro lado, lo propositivo de la agenda investigativa que ha implicado analizar las políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad.
Lo prescriptivo: ¿cómo se han venido estudiando las políticas públicas?
A partir de una epistemología que deja de lado las diferencias entre teoría y práctica y que no asume la realidad como un elemento externo de quien la observa y la afecta -lo que Law (2002) denomina las ciencias euroamericanas y sus enfoques perspectivistas-; así como también, con base en las ontologías múltiples de la relación entre humanos y no humanos, la lectura que se asume organiza la composición (en cuanto a su producción investigativa) en torno a dos elementos: 1) la relación entre el Estado y la sociedad: un Estado que preexiste siempre, que debe potenciarse y que aborda los problemas (en cualquiera de sus vertientes: descuidando, solucionando, transformando, ocultando, etc.) sin explicar las mediaciones que lo hacen posible; y una sociedad que si bien se asume como conflictiva, disímil y demás, es medible, organizable, etc.; y 2) la reificación (cosificación) de los postulados epistémicos incluso en perspectivas heterodoxas que asumen discusiones de otras disciplinas pero sin el dis-tanciamiento metodológico que se requiere.
La relación entre el Estado y la sociedad
La producción de conocimiento sobre políticas públicas es amplia, variada y extensiva, y dado su devenir y las inscripciones que la explican, se ha observado que la relación Estado/sociedad le es constitutiva al conocimiento asociado a ellas, e incluso, su fin último: realizar esta relación.
En Wittrock (1999), quien se ocupa de estudiar la producción de este conocimiento, se puede dar cuenta de cómo su emergencia estaría dada por la inscripción histórica de prácticas de saber desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y de la policía europeas de los siglos XVII y XVIII6; la confluencia de distintos proyectos políticos e intelectuales destinados a enfrentarse a la cuestión social de las sociedades industriales y la construcción de la identidad nacional; así como la movilización de grupos reformadores que desarrollaron formas organizativas constituidas por académicos, militantes políticos y empresarios, que confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que debería existir entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la solución de los problemas sociales. De esta manera, su producción queda, de formas más o menos directas, atada al desarrollo de la modernidad; acontecimiento que algunos han caracterizado como el inicio de la consolidación de una ciencia estratégica (Hoppe, 2005)
Es así como este conocimiento y su producción van a derivar en un conjunto de prácticas de saber múltiples y heterogéneas cuyo fin estratégico es performar esa relación particular entre: por un lado, un Estado cuya máquina debe potenciarse para asegurar su poder, a través de la producción científica, que lo dote de la capacidad de "resolver mejor" problemas; y, por el otro, una sociedad, que siempre es posible medir, conocer, caracterizar, incluir; en definitiva: aprehender. Esta cuestión explica la amplitud, variedad y lo extensiva que es la producción de ese conocimiento en la actualidad. Se trata de prácticas performativas de la objetivación del Estado y la sociedad, que hacen duradera dicha composición.
Sin embargo, la relación Estado/sociedad no se performa de igual manera en cada enfoque, escuela o tendencia, según haya sido definido en el ámbito de la producción de este conocimiento. Existen demarcaciones cuya variación parece estar siempre vinculada a transformaciones sociales en las prácticas de ciencias y en las prácticas de estatalidad. Si bien las agendas del discurso de las políticas, y su hechura, fueron forjadas por redes entrelazadas de poder y conocimiento -esto es: coaliciones del discurso que se ocuparían de dictaminar cómo se genera desarrollo, estabilización y transformaciones sociales-, y por acciones estatales, existen acontecimientos que implican multiplicidad de performances de esa asociación.
En primer lugar, se registran prácticas de saber asociadas a potenciar las fuerzas del Estado, según se desarrolla una escuela del decisionismo cuyo fin es contribuir a la mejora de las decisiones públicas, a través de la creación de metodologías y herramientas para la toma de decisiones, sin una visión interpretativa de la acción y de la naturaleza del Estado (Meny y Thoenig, 1992). Inicialmente, el Estado preexiste en este estrato7, y la sociedad es producida a través de la toma de decisiones racionales, aquí se performa la idea de un Estado racional, y una sociedad que le es externa; objeto comprensivo, medible e imaginable; conjunto de individuos racionales; prácticas de saber en las que las preocupaciones de orden teórico pasan a un segundo plano y consisten en la tecnificación y objetivación del proceso de toma de decisiones públicas. Se trata igualmente del llamado modelo de la elección racional, que se funda en el paradigma pluralista, y el cual se hizo en conjunción con teorías racionalistas de la ciencia económica (Peters, 2003). El Estado adquiere una dimensión eminentemente funcionalista, cuyo fin es atender demandas sociales de individuos racionales capaces de evaluar costos y beneficios, la cuales podrán ser racionalmente identificadas, comprendidas y atendidas a través de la formulación de políticas públicas.
En segundo lugar, se registran prácticas de saber consistentes en producir el Estado como objeto de lucha de una sociedad dividida en clases. En estas el Estado se performa como un instrumento de poder al servicio de una clase social, y la sociedad como entidad organizada en clases a través de estructuras de socialización, como la familia. En estos enfoques los Estados no tienen autonomía, o esta es marginal, sea que represente los intereses del capital (neomarxistas) o de los burócratas (neoweberianos). Las políticas públicas son vistas como producto de las necesidades capitalistas, cuyo fin es el mantenimiento del control y la legitimación del sistema económico (Offe, 1990), y explican el papel decisivo de las élites en la formación de las políticas y cómo los expertos se constituyen en una nueva clase con poder. De esta manera, y bajo esta demarcación, la relación Estado y sociedad se sigue reproduciendo. En este caso, desde lo que le es contrario, muy otro u opuesto, a las inscripciones sociales que explican el devenir histórico de la producción de conocimiento sobre políticas públicas.
De otra parte, se registran prácticas de saber asociadas a encontrar un camino intermedio para explicar los desequilibrios y equilibrios que se establecen entre Estado y sociedad, y que las políticas públicas permiten traducir. Estas corresponden a las corrientes teóricas llamadas neocorporativismo (Dautrey, 2017), neoinstitucionalismo (Ostrom, 1990) y Policy Communities (Herweg, 2016), que se oponen al racionalismo economicista, y de una sociedad que depende de un Estado, a su vez cautivo de una minoría. Así que, dada su posición intermedia, su producción se matiza en orientaciones más cercanas al pluralismo y otras al neomarxismo (Tello y Mainardes, 2012).
El siguiente lugar de producción de saber que se trae para su discusión proviene de la orientación cognitiva del análisis de políticas públicas (Muller, 2010). Aquella se inscribe en prácticas asociadas a explicar cómo las sociedades construyen las representaciones del mundo, en definitiva, del análisis de la función cognitiva de la acción pública. Así, las políticas son concebidas como mecanismos por medio de los cuales una sociedad construye su relación con el mundo. Sin embargo, el Estado se vuelve a performar como una entidad preexistente, que interviene en la sociedad para la solución de problemas, a través de procesos de decodificación de lo real para disminuir el carácter opaco del mundo, y de recodificación de lo real, para definir un programa de acción política en el desarrollo de un sector social o de la solución de un problema socialmente relevante, el cual, en todo caso, también será representado en este doble proceso. El Estado se performa como prexistente a la acción de gobierno, y la sociedad se representa como compleja, fragmentada y abierta; de esta manera, es a través de las políticas públicas y los procesos de codificación que le son constitutivos, que lo social le da sentido a un programa de acción política, y construye su relación con el mundo.
Finalmente, esta producción y los performances que elabora sobre esta relación particular, se hacen presentes en las diferentes técnicas y tecnologías desarrolladas para construirla, esto es, técnicas para la toma de decisiones; la gerencia de organizaciones públicas; la clasificación, medición, organización y gestión de lo social; la identificación y definición de soluciones a problemas socialmente relevantes; estas contienen dichas inscripciones y son reproducidas a través de estas tecnologías.
En general son variadas las demarcaciones, producciones y reproducciones de la relación Estado/sociedad que pueden encontrarse en esta amplia producción. Sin embargo, como ya se ha afirmado, se trata de prácticas performativas de la objetivación de la relación Estado/sociedad, que hacen duradera dicha composición, no solo porque es un fundamento epistémico sin el cual no tendría lugar, sino también, porque tiende a recrearla cada vez que prácticas de objetivación de objetos de ciencia sufren transformaciones sin explicar las mediaciones que los hacen posible.
La reificación (cosificación) de las políticas públicas
El tercer elemento que permite ordenar la producción de investigación en políticas públicas es el que se ha denominado la reificación (cosificación) de los postulados epistémicos, incluso en perspectivas heterodoxas que asumen discusiones de otras disciplinas, pero sin un distanciamiento metodológico acorde con las exigencias de la agenda que proponen. En estas formas de indagación prima el perspectivismo (Law, 2002). Si bien los ejemplos pueden ser variados, a continuación se toma uno que ejemplifica este tipo de investigación y que es relevante para la indagación que aquí se presenta en términos del caso y de la pregunta central: el análisis sociotécnico. Se exponen algunos artículos que asumen partes de dicho programa y se presentan las críticas al respecto.
La perspectiva sociotécnica en el análisis de políticas públicas ha tenido un impacto amplio en diferentes estudios (Tabarquino, 2015; Jaramillo, 2015; Curado, 2012; Chávez y Averbug, 2017). Fue abordada, en lengua castellana, por Grau-Solés, Iñiguez y Subirats (2010) y señala que las políticas públicas están atravesadas en su producción por composiciones y dinámicas, destacando, por medio de la Teoría de Actor-Red (ANT por sus siglas en inglés) (Latour, 2008; Law, 1999), los colectivos que constituyen los no humanos, y analizando las redes que ensamblan con los humanos en flujos continuos de acciones y decisiones que no privilegian la ascensión de unos sobre otros per se (principio de simetría) y en donde las entidades no preexisten por fuera de las relaciones que constituyen. Si bien los autores discuten los postulados de la "teoría", dejan de lado algunos elementos que a continuación se exploran: el problema de la metáfora de la red y el actor (inscritas entre sí por el guion que las une).
Latour (1999) va a señalar los problemas de la palabra red (network) asociados a su uso metafórico extendido en el sentido común (la red global que nos conecta por internet hace 20 años y las redes sociales que nos convocan hoy en día, por ejemplo), así como en su transformación en una herramienta crítica de nociones como "instituciones" y "Estado-nación" de quienes pretenden atacar la rigidez de los modelos burocráticos y proponen formas "flexibles" para su comprensión. La red, desde esta perspectiva, implica un acceso instantáneo a cada pieza de la información de la que es constituida a razón de su disposición para el observador que encuentra los nodos y las relaciones representadas sin dar cuenta de las mediaciones que las constituyen, siendo transportadas desde donde se encuentran hacia el lugar que se les da sin ninguna deformación.
La noción de actor cuando se vincula a la red por medio del guion intermedio (actor-red) tampoco es ajena a las ambigüedades: por un lado, hay quienes asumen, en ANT, que se da la supremacía del hombre-demiurgo y, por el otro, quienes señalan en esta perspectiva la disolución de lo humano "en un campo de fuerzas donde la moralidad, la humanidad y la psicología están ausentes" (Latour, 1999, p. 16), es decir, se ve absorbida su agencia por la "red". Ambas discusiones, nos señala Latour (1999), remiten al predicamento modernista de la agencia y la estructura que se quiere superar, predicamento que está presente en la siguiente fórmula:
La propuesta es adentrarnos en la heterogeneidad y discontinuidad de protagonistas. Analizar la interacción entre los elementos de este escenario heterogéneo, sin necesidad de distinguir entre gente por un lado y cosas por el otro, sino en cuanto que un conjunto de elementos que conforman una misma red, un actor-red, que como cualquier otra red, se compone de muchos elementos diferentes, y en cuanto que actor, incorpora actividad y acción" (Grau-Solés, et al., 2010, pp. 70-71) (Énfasis agregado).
El uso que Latour le va a dar al concepto es, en cercanía con el neologismo de rizoma en Deleuze y Guattari, "un conjunto de transformaciones -traducciones, transducciones- que podrían no ser captadas por ninguno de los términos tradicionales de la teoría social"8 (2004, 1999, p. 15). Las redes sociotécnicas, que incoporan elementos heterogéneos, concentran su atención en un movimiento que tiene como característica la incorporación de lo que antes se percibía como lo macrosocial, no como parte de la discusión modernista de la agencia y la estructura, sino como la apuesta por discutir los efectos que ha tenido asumir que hay algo que se le contrapone, que es lo microsocial. No es entonces ANT una reificación de los órdenes preexistentes como el Estado formulador de políticas que se aplican y tienen efectos sobre un ámbito de lo social; y tampoco busca ampliar el arsenal descriptivo de los conjuntos que integran el proceso de elaboración sin asumir las otredades, las ausencias manifiestas y las presencias o condensaciones que movilizan los analistas (Law, 2002).
Por el contrario, y siguiendo a Grau-Solés et al. (2010), las redes obedecen más a una "ingeniería heterogénea" (p. 67) en la cual, van a afirmar, se configuran las políticas públicas. No obstante, este planteamiento no deja de ser problemático por las implicaciones que tiene desde lo que va a expresar Callon (1999), para el caso de los mercados, como encuadre (framing). ¿Con qué sentido se predefine algo que se considera múltiple y del que se van a ver sus interacciones de forma simétrica?, ¿cuáles son las características diferenciales de esa "ingeniería" que hace necesario denominarla "política pública" inscribiéndola así en una producción que le es previa? ¿No revestiría de un mayor sentido -tal y como acontece con la "sociedad", que pasa a ser colectivos o asociaciones en ANT- denominar las políticas públicas en la lectura sociotécnica de otra manera que dé cuenta de su complejidad? Estas son solo algunas preguntas que surgen cuando se trabaja con nociones "encuadradas" (como el mercado, el Estado y las políticas públicas).
Si se mantiene intacto el orden institucional, asumiendo que existe el Estado, la administración pública, lo social (así se conciba su relación de hibridación con los no humanos), las organizaciones públicas (en un mayor o menor grado heterogéneas) y que lo que debe hacer el analista es dar cuenta de la red sociotécnica que emerge en razón de la "formulación" de una política pública, esto es: analizar los "entramados complejos de relaciones y asociaciones formados por múltiples y heterogéneas entidades" (Grau-Solés, 2010, p. 72); se obtiene un conjunto enunciado (a manera de lista) de relaciones, discursos y prácticas (cada una por separado) de las que no se da cuenta de su lugar de desensamblaje porque se parte de una serie de cajas negras - asociadas a la relación Estado/sociedad, a la idea de un Estado que resuelve problemas y a una serie de objetos que si bien se ensamblan se les asignan características previas que no les permiten adquirir agencia (Holbraad y Pedersen, 2017)- que, como se vio anteriormente, operan a partir de una demarcación que no se hace reflexiva; en últimas, se trataría de abrir todas y no solo algunas de las cajas negras, lo que no implica que rehagamos el mundo con cada estudio (Latour, 1998), sino que asumamos la responsabilidad por las entidades que movilizamos (Law, 2002).
LO PROPOSITIVO: POLÍTICAS PÚBLICAS COMO TECNOLOGÍAS DE GUBERNAMENTALIDAD
Como se expresó en la metodología, la noción de tecnologías es estratégica en la comprensión de las políticas públicas: por un lado, en lo que las inscribe para dar cuenta de dichos estratos como campos de acción e intervención (Castro-Gómez, 2015) cuya historia no debe partir de los correlatos sobre sus formas objetivadas, desde donde surgen como una herramienta de los Estados interventores para garantizar la ejecución de recursos y la intervención en problemas socialmente relevantes, sino más bien como la genealogía de sus prácticas; y, por el otro lado, se comprende como lo que media en su acción (las redes sociotécnicas) y sus efectos cuando toman la forma de tecnologías de poder sobre la vida.
En esta perspectiva de análisis de las políticas públicas como tecnología surge la cuestión sobre la separación entre la construcción (cómo emergen) y la performatividad (cómo operan). Para zanjar esta diferencia, se parte de la categoría de enactment propuesta por Annemarie Mol (2002), que sintetiza ambos sentidos en donde lo que se produjo está atravesado por ontologías múltiples que se coordinan, desintegran y agregan en el marco de su práctica cotidiana.
Ahora bien, ¿cómo devienen las políticas públicas en tecnologías de gubernamentalidad?, y, en esta medida, ¿cómo esto replantea la relación entre administración pública e investigación en políticas públicas? Se debe señalar que la gubernamentalidad emerge como problema en la obra de Michel Foucault en sus cursos de 1978 y 1979, y en una concepción amplia de esta categoría señala que es la "gestión de la vida" como una forma de abordar problemas teóricos que no podían ser tratados únicamente con el concepto de biopolítica (Castro-Gómez, 2015). Los procesos de subjetivación no son entonces meros productos de la relación saber-poder, sino formas en que los sujetos pueden expresar acciones que les son propias. Se asienta entonces la cuestión sobre el gobierno (Botticelli, 2016).
Las relaciones de poder-saber que plantea esta noción de gobierno no se reducen a su carácter jurídico, y los sujetos no son meros productos de un choque de fuerzas, lo que los extrae de ese espacio de estar "sujetado" y los sitúa en la posibilidad de formas creativas. El concepto de gubernamentalidad que emerge en Foucault es una "nueva 'grilla de inteligibilidad' para su analítica del poder, coloca en el centro el problema de la 'conducción de la conducta'. Bien que tal conducción sea realizada por instancias exteriores al sujeto, bien que sea realizada por el sujeto mismo" (Castro-Gómez, 2013, p. 10).
En el enfoque que aquí se propone, las políticas públicas devienen como tecnologías de gubernamentalidad en el mismo marco en que la biopolítica ("el poder sobre la vida") es solo una parte de la complejidad de las estrategias de gobierno de Europa en los siglos XVIII y XIX esto es, como fragmento del núcleo amplio de la gubernamentalidad. Como gestión de la vida entra en el campo de los aparatos de Estado y de la administración pública y, en esta medida, dicha concepción no implica la instrumentalización de aquella por estos; así como tampoco la visión de reforma que se da en los tipos de investigación en donde las políticas públicas se reducen a ser una herramienta que utilizan los gobiernos y los Estados (asumidos como objetividades jurídicas) y en cuyo caso, los investigadores están proscritos a establecer mejores formas tanto de persistir en su lectura epistémica y ontológica como de sugerir planes, programas y proyectos efectivos, sin cuestionarse: ¿cómo se performan aquellos sobre los que debe recaer esa "mejor" forma de hacer y ejecutar las políticas?
El diálogo entre administración pública e investigación en políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad no debe conducir tampoco a un desorden analítico por descuido, lo que no implica asumir una sistematicidad de aplicación de métodos transportables de igual manera a cada situación que se busque comprender, por el contrario, y siguiendo a Ortiz: "la propuesta consiste en trazar relaciones entre herramientas y objetos de estudio para poder llevar a cabo análisis dinámicos, multidimensionales y críticos de intervenciones gubernamentales concretas" (2017, p. 548). La administración es promulgada (enacted) como una de las estrategias de estructuración de la multiplicidad que codifica y condensas prácticas del gobierno de la conducta de individuos y poblaciones. En otras palabras, la administración pública es una de las tantas formas en que la gestión de la vida codifica la multiplicidad (como en una radiografía, la imagen de portada de un diario que muestra a comunidades campesinas protestando por el acceso al agua o una App que envía una notificación sobre el número de kilocalorías quemadas mientras el usuario hacía su recorrido matinal); performa la medición, estandarización y clasificación de los humanos y no humanos (en sistemas de información, bases de datos, cédulas identificadores biométricos, etc.) (Ashmore, Guerra y Restrepo, 2013), y su producción no se sitúa en una historia fundacional ligada al derecho liberal, sino que se construye en las prácticas cotidianas, sin desconocer sus inscripciones que la hacen duradera como mediación técnica.
En este marco propositivo de la administración pública, la investigación sobre tecnologías de política pública (tecnologías de gubernamentalidad) no se ubica como elemento de juicio entre una generalización de su existencia como instrumento al servicio de élites poderosas y quienes pretenden dar cuenta de mejores programas de acción (mejores "políticas públicas" imparciales). Se busca con esta propuesta de orden metodológico y crítico (por tanto político) lo siguiente: revisar su emergencia por fuera de la historiografía liberal como técnica de gubernamentalización del Estado; situar las mediaciones técnicas que la inscriben (las prácticas de la administración, de ciencia, los formularios, las burocracias, etc.); describir su performatividad (documentos de orden técnico, actas de discusión, informes presupuestales, etc., que se condensan o se hacen otredades cuando se discuten problemas); hacer cotidiana la negociación de sus creencias y deseos, y observar sus efectos sobre la vida humana y no humana desde el principio de simetría que explica con los mismos elementos lo que se asume (de forma errada) en la teoría social como la agencia y la estructura; entre otros elementos.
EL ESTUDIO DE LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN COMO TECNOLOGÍA
Vista la Política Nacional de Lucha Contra la Corrupción en Colombia como ensamblado sociotécnico, se puede decir que este se encuentra compuesto por un conjunto heterogéneo de prácticas de hibridación con no humanos, mediadas, en este caso, por la técnica jurídica y administrativa que le es constitutiva a una instancia estatal como el Congreso. La ley, como no humano que compone el ensamblado, tiene un papel fundamental dentro del proceso de traducción de la red, pues inscribe y está inscrita por un conjunto de construcciones técnicas de lo social sobre Estado, gobierno, corrupción, sociedad civil, democracia, justicia, paz y desarrollo, que determinan las prácticas y la forma como se relacionan Estado y corrupción y la promulgan.
Se trata de dispositivos sociotécnicos a los cuales se les ha encargado la tarea de hacer estable una idea de Estado y, en este caso, de la lucha contra su corrupción, haciéndola duradera y capaz de resistir a sus múltiples variaciones. De igual forma, constituyen el dispositivo técnico que media en la composición del híbrido (ensamblado) cargo-humano que se compone, y que para el caso se condensa performado en el congresista, por ejemplo. Este dispositivo performa en sus guiones unas prácticas propias del "ser" congresista, procurador, fiscal, cuya potencia consiste en subjetivar dichas prácticas en los humanos hibridados. En sus intervenciones es posible observar la perfomatividad del Estado que promulgan, por ejemplo, en su discurso de defensa de la democracia, para explicar la necesidad de intervención sobre la niñez y las generaciones futuras, y evitar su corrupción. Se ve cómo todos se esforzarán por seguir estos guiones y lograr enrolar sus públicos, ser partícipes legítimos de la discusión, y hacer duradera esa forma de existencia. Se ve esta captura en el uso de vocabularios, nociones, tonos y entonaciones de voz, en formas de decir y hacer, en lo que proponían como teorías del cambio social.
Sin embargo, la ley no es el único dispositivo técnico que media en dicha hibridación; el recinto, la cámara de grabación, son no humanos actantes en la situación observada, sin los cuales la explicación de su multiplicidad y emergencia es fundamentalmente otra cosa, otro es el híbrido que se compone, que se ensambla, que se explica. Cabe señalar que los guiones del dispositivo también performan sus antiprogramas, y esto se hace evidente cuando durante la investigación, se encuentra que algún procurador, congresista o fiscal ponente en el proyecto se encuentra envuelto en una investigación de corrupción, por el caso das, por ejemplo.
De otra parte, se identifica que la corrupción como objeto de controversia no solo constituye una colección de acciones delictivas, antiéticas para desviar el interés general y el bien público como ordenamiento preestablecido, sino fundamentalmente, que esta deviene en un conjunto de prácticas discursivas que permite que el fenómeno sea etiquetado, discutido, practicado, criticado y denunciado, según situaciones particulares en las que adquiere ontologías múltiples. Hasta al momento se puede afirmar que estos conjuntos de prácticas van a constituir en general, y a pesar de sus multiplicidades, acciones performativas del Estado referidas a una relación de oposición con la ideología del Estado social de derecho que, en este caso, sería la corrupción, pero desde la cual es posible edificar la estatalidad y mantener viva la idea de un Estado siempre a punto de convertirse en otra cosa: capturado, por ejemplo. Cuando existen dos cosas opuestas o contrarias, estas se caracterizan por presentar una diferencia que consiste en su misma similitud, o, dicho de otro modo, por presentar una similitud que consiste en diferir todo lo posible (Tarde, 2011).
De igual forma, se observó que el espacio de problematización que se configuró con ocasión de este debate estuvo caracterizado por la agregación continua y sin discusión de muchos temas relacionados con el funcionamiento y la operatividad del sistema político administrativo del Estado colombiano en sus funciones de control, seguimiento, justicia y auditoría, principalmente. Esta situación permitió observar la emergencia de cajas negras que componían el ensamblado, y explicaban los procesos de traducción y estabilización del debate, para dar sentido a decisiones cómo: aumentar las penas, las sanciones y los sujetos de control; complejizar el sistema de contratación y desarrollar sistemas de información cada vez más sofisticados. En general, se trataba de la producción de un acuerdo generalizado que consiste en luchar contra la corrupción, donde corrupción se vuelve una caja negra para performar Estado. Se trata de la coproducción Estado y corrupción.
Así, concebidas las políticas públicas como tecnologías de gubernamentalidad cuyo efecto estratégico es asegurar el poder de intervención del Estado en la sociedad -que para el caso deviene en la forma como la corrupción en Colombia adquiere relevancia social-, se constituye en objeto de intervención estatal y determina una trayectoria de acción; se puede decir que en la medida que la corrupción es entendida como crisis (Ureta, 2015), esta da lugar a la emergencia de un ensamblado de políticas públicas cuya infraestructuración consiste en todas las múltiples prácticas necesarias para transformar ese nuevo ordenamiento propuesto como solución definitiva a la crisis, que de todas formas estará siempre componiéndolo.
De otra parte, se pudo observar que si bien el instrumento de Plan Anticorrupción, el cual se concibió en este estudio como artefacto que ensambla y es ensamblado, lleva inscrita la cultura de auditoría (Strathern, 2000) que se requiere para ensamblar la sociedad en un conjunto más duradero como el que constituyen Estado y corrupción, quienes participan de su construcción se auditan frente a ello, de tal manera que fue posible observar cómo se negocian estas categorías en el marco de la interacción cotidiana y localizada de quienes se encuentran enfrentados a incorporar estos instrumentos a su vida laboral que, para muchos, es una gran vida. Finalmente, la tarea también consiste es hacer el trabajo y poder vivir de ello y para ello, y no necesariamente que se acabe la corrupción, de tal manera que lo que aquí se está haciendo duradero también son formas de vida múltiples, rutinas de vida capaces de hacer vivir mientras se muere, o se espera la renovación del contrato de prestación de servicios. Finalmente, se trata de un artefacto cuyo ensamblado es determinado por prácticas muy localizadas.
Lo que ensambla este artefacto no solo son los valores anticorrupción o las normas técnicas de gestión del riesgo y los cargos que los elaboran, sino también sus formas de vivir la organización, y las asociaciones que lo procuran, proyectando una identidad de la lucha anticorrupción muy localizada, que no es necesariamente coherente con lo que plantea la guía de la función pública, por el contrario, cada vez es más capaz de ser diferente de eso, aunque siempre con referencia a ello. En el caso de la ESAP, el plan articula una primera idea reguladora desde la cual la corrupción es entendida como un fenómeno de naturaleza cultural; unas prácticas, unas concepciones, unos valores. Una dimensión desde la cual la acción del Estado, y con ello el plan de acción, tendría como uno de sus ejes el reconocimiento y la promoción de una cultura de legalidad y transparencia.
Estos dos factores son referentes desde donde se ponen límites a una "cultura de la corrupción". En este plano la transparencia alude a prácticas en el ejercicio administrativo, a un tipo de conciencia en la actuación, y una práctica asociada a minimizar la discrecionalidad de poder de los funcionarios. Sin embargo, si hay algo que en la práctica de construcción del instrumento de la entidad nunca fue posible, fue limitar la discrecionalidad de funcionarios, pues enfrentados a una situación de cumplir un mandato que obliga su cargo, salen a la luz sus experiencias acumuladas sobre ejercicios similares, saberes localizados sobre la vida en la organización, en un escenario en el que nadie quiere hacer una tarea más, y menos si se trata de medir cosas, que todos saben, no son efectivas para luchar contra la corrupción que pueda presentarse en la entidad.
CONCLUSIONES
Este artículo abordó la pregunta por cómo se replantea la relación entre administración pública e investigación en políticas públicas concebidas estas como tecnologías de gubernamentalidad. La metodología que se planteó partió del ensamblado de método con las discusiones epistémicas y de ontologías múltiples que toma postulados de ANT, lo productivo y lo performativo de lo social (enactment) y la comprensión de la multiplicidad desde la etnografía, para dar cuenta, en términos de resultados, de una lectura crítica de dicha composición y sus postulados, así como de las implicaciones que tiene, desde un caso de estudio sobre la política anticorrupción, ver lo que la inscribe y sus efectos en el orden de las tecnologías de gubernamentalidad.
La lectura como tecnologías, para las políticas públicas, no es un cambio de orden nominal, sino que implica una relectura de las epistemologías que las han producido y de sus potencias ontológicas en comprensiones críticas que aporten estudios de mayor complejidad. Con relación a lo epistemológico, este es un trabajo de largo alcance del que solo se abordó una parte fundamental a lo largo del documento: la promulgación de la relación Estado/sociedad. Por su lado, partiendo de unas producciones no solo de los humanos, sino también de los no humanos y los híbridos que emergen entre ambos, en esta propuesta las ontologías son múltiples, locales y cotidianas, donde "los objetos" y "lo social" adquieren identidades variadas.
En este sentido, la investigación llevó a asumir que la administración pública no debía ser reducida a un simple cálculo racional de la actividad estatal a cargo de la implementación de la política, sino como un conjunto múltiple y heterogéneo de prácticas mediadas por tecnologías de distinto orden, que según fuesen las condiciones en que cada entidad elaborara su plan anticorrupción, podrían convertirse y devenir en algo totalmente diferente, a pesar de las guías que estandarizaban y explicaban en detalle cada fase, actividad y recurso necesario para la implementación. Aunque no fue de interés explicar la desviación normativa de la política en el proceso de implementación, cabe señalar que el estudio condujo a comprender las formas en que en el contexto colombiano los humanos se hibridan con estos artefactos para resistir, mantener sus contratos de trabajo, y, finalmente, poder tener lo necesario para vivir cada día, donde combatir la corrupción no es un fin para nadie. Sin embargo, son formas por medio de las cuales esta se hace duradera como objeto de interés, así como un tipo de promulgación (enactment) del Estado y la sociedad.
Es en este marco interpretativo que la administración pública se sale de la historiografía hegemónica como conjunto de reglas, burocracias y estructuras de funciones y se inscribe en diversas prácticas como mediadora, como producida por dinámicas que la hacen duradera, pero a su vez como potencia creativa de formas de gubernamentalidad que la performan por fuera de sus límites jurídicos. La teoría social que ha constituido el ámbito de la investigación, si bien debe ser explorada con mayor detalle, no permite captar la heterogeneidad de lo que se pone en discusión cuando se indagan modos de composición social en donde el Estado, la sociedad y el mercado están al mismo tiempo (como proceso, no como elemento acabado) en relación con otredades y ausencias manifiestas que los componen; todos siempre en disposición de convertirse en algo diferente.
NOTAS
1 Los planteamientos que acompañan la metodología, los resultados y las conclusiones parten de un estudio en cabeza del docente Enver Vargas Murcia, financiado por la Facultad de Investigaciones de la ESAP en el 2018. Este consistió en el análisis social y político de la corrupción: por un lado, en relación con el desaparecido das, trabajando una genealogía y, por el otro (que aquí se aborda), con la política pública anticorrupción como tecnología.
2 Al respecto va a señalar que: "El ensamblaje de métodos es el proceso de promulgar o crear paquetes de relaciones ramificadas que condensan la presencia y (por tanto también) generan ausencia al darles forma, mediar y separarlas. A menudo se trata de manifestar realidades allá afuera y representaciones de esas realidades aquí. También se trata de promulgar las alteridades. Si pensamos de esta manera, entonces la realidad, las realidades, adquieren un significado diferente" (Law, 2002, p. 122).
3 Traducción propia.
4 Concebimos los híbridos, siguiendo a Latour (2008), como el conjunto de asociaciones entre humanos y no humanos para devenir, resistir y hacerse duraderos; que se ensamblan, desensamblan y reensamblan, sin situar la primacía de unos sobre otros. Si bien las mediaciones que los hacen posibles, así como sus presencias, ausencias y otredades, pueden ser múltiples, en este estudio abordamos la relación cargo-humano.
5 Esto es, dimensiones que adquiere el asunto objeto en el proceso de debate y definición de directrices de política. La tematización corresponde a la forma como en el debate se van diferenciando aspectos del problema que requieren ser tratados de maneras diferentes y conducen a objetivos y resultados distintos; cada una de estas dimensiones, aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia.
6 Cuyo centro era el conocimiento y la potenciación de las fuerzas de Estado, mediante la integración de una aritmética social, prácticas de producción de las poblaciones, y lógicas constitutivas del poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la decisión sobre la muerte (Foucault, 2006).
7 Con su "manera de decir y manera de ver, discursividades y evidencias, cada estrato está hecho de una combinación de ambas, y, de un estrato a otro, existe variación de ambas y de su combinación" (Deleuze, 1987, p. 49).
8Traducción propia.
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