10.18601/16578651.n28.10
Presupuesto público y desarrollo en Costa Rica: lecciones aprendidas y retos desde el panorama internacional
PUBLIC BUDGET AND DEVELOPMENT IN COSTA RICA: LESSONS LEARNED AND CHALLENGES FROM AN INTERNATIONAL LANDSCAPE
Rolando Bolaños-Garita*
* Doctor en Ciencias de la Administración, UNED-Costa Rica. Tutor e Investigador de la Escuela de Ciencias de la Administración, Universidad Estatal a Distancia (UNED), San José (Costa Rica). [rbolanos@uned.ac.cr]; [https://orcid.org/0000-0002-7864-3458].
Recibido: 03/06/2020 / Modificado: 06/08/2020 / Aceptado: 15/09/2020 Para citar este artículo
Para citar este artículo:
Bolaños-Garita, R. (2021). Presupuesto público y desarrollo en Costa Rica: lecciones aprendidas y retos desde el panorama internacional. OPERA, 28, 217-238. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n28.10
Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual
Resumen
Este ensayo es resultado del proyecto matriculado ante la Comisión de Investigación y Extensión, Escuela de Ciencias de la Administración, en la Universidad Estatal a Distancia en Costa Rica (UNED), según código P2018-015, cuyo principal derrotero fue escudriñar la realidad del esquema administrativo-presupuestario costarricense, conforme sus factores consustanciales y condicionantes más próximos en el panorama internacional. A partir de un abordaje cualitativo, de descripciones e inferencias surgidas a la luz del primero, se logra determinar que Costa Rica cuenta con un arsenal de elementos históricos, legales, jurisprudenciales y metodológicos que, a pesar de las cargas presupuestarias impuestas para los destinos específicos actuales, le permiten enrumbar la maquinaria programática al cumplimiento del desarrollo nacional.
Palabras clave: finanzas públicas; destinos específicos; plan nacional de desarrollo; plurianualidad; gestión por resultados.
Abstract
This essay results from the project registered before the Research and Extension Commission, School of Administration Sciences, at State Distance University in Costa Rica (UNED), according to code P2018-015, whose main course was to scrutinize the reality of Costa Rican administrative-budgetary scheme, in accordance with its consubstan-tial and closest conditioning factors on the international scene. Therefore, according to a qualitative approach, and the descriptions and inferences uncovered by that approach, it is possible to determine that Costa Rica has an arsenal of historical, legal, jurisprudential and methodological elements that, despite the budgetary burdens imposed on current specific destinations, can make it possible to route programmatic machinery for national development goals.
Key words: Public finances; specific destinations; national development plan; multi-years; management by results.
INTRODUCCIÓN
El esquema presupuestario costarricense se encuentra cimentado en la Constitución Política, en la normativa legal y técnica vigente, e incluso en la jurisprudencia emanada a la fecha, sea de naturaleza judicial (Poder Judicial) o administrativa (Procuraduría General de la República), reforzándose el vínculo plan-presupuesto.
No obstante, también se vislumbran en el panorama internacional tendencias y opciones que algunos buscan insertar en el esquema criollo sin aquilatamiento previo, conforme sus bondades e imposibilidades que, por cierto, resultan consustanciales, al ser propuestas formuladas en otras latitudes. Pero también aparecen otras dables de implantar internamente, a fin de potenciar la mejor gestión presupuestaria conducente al desarrollo nacional.
El presupuesto público, desde las sesiones de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, se vislumbraba como un medio para que el Estado lograra la atención efectiva de la serie de necesidades poblacionales que surgieran, a fin de obtener un mejoramiento en la calidad de vida de ciudadanos y habitantes del país. A partir de ese momento, y hasta la fecha, existe una constelación de normas de rango legal, e incluso jurisprudencia de la Sala Constitucional del Poder Judicial, que determinan la funcionalidad del presupuesto público en pos del desarrollo nacional, lo que le permite al Gobierno disponer de instrumentos administrativos para su total operacionalidad, iniciando desde la estructura administrativa pertinente, hasta los procesos que faculten, evidencien y monitoreen el vínculo Plan-Presupuesto.
Por el contrario, no solo sigue sin tenerse claridad al respecto, sino que ahora debe agregársele la existencia de tendencias internacionales promovidas por instancias como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con su Gestión por Resultados para el Desarrollo (GpRD), enfilada a justificar y potenciar la planificación administrativa y el presupuesto público.
De esta manera, el día 30 de abril de 2018, los ministerios de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), y de Hacienda, patrocinaron una actividad cuyo objetivo fue: "Dar a conocer el proceso de implementación de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica, así como, la presentación de guías para orientar el proceso de planificación estratégica institucional y fortalecer el proceso de las estructuras programáticas del presupuesto". No obstante, no hay registros de las valoraciones llevadas a cabo para determinar que esa metodología es posible en el entorno administrativo-presupuestario nacional.
Tales lagunas deben solventarse, a fin de asesorar efectivamente a los responsables hacendarios del país sobre el entorno administrativo-presupuestario nacional, así como la conveniencia de implantar estrategias externas propuestas por entidades financieras, y la posibilidad de reconocer otras que, a pesar de no haberse tomado en cuenta en un primer momento, podrían abonar al mejor desempeño presupuestario para el desarrollo.
METODOLOGÍA
El objetivo general de la investigación fue contrastar el esquema nacional de gestión presupuestaria pública con las opciones de transformación establecidas por instancias foráneas como el BID y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a fin de evidenciar la posible implementación de esta en el esquema nacional.
Conforme lo anterior, la investigación se llevó a cabo con un enfoque cualitativo, enfatizando en la técnica del análisis de contenido -por medio del estudio documental-, buscando identificar, analizar y sintetizar toda aquella información que resultara pertinente para lograr los objetivos propuestos.
MARCO DE ACCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
Marco ideológico del Estado costarricense
El mejor uso de los recursos incluidos en presupuestos institucionales tiene, finalmente, una sola razón de ser: "la atención de derechos de los habitantes y la concreción efectiva de las necesidades poblacionales". Pero esto es posible de llevar a cabo, primeramente, teniendo claridad de los preceptos constitucionales de primer orden como, por ejemplo, el artículo 50 de la Constitución Política y, en segundo lugar, la otra gama de preceptos contenidos en las leyes orgánicas y leyes especiales que explicitan las actividades de los entes públicos. Tales preceptos constituyen un modelo-país (Meoño, 2008) que otras fuerzas y sectores nacionales viven implorando a los cuadros políticos en ejercicio o a aquellos próximos a competir en la contienda electoral que nuestro sistema político tiene cada cuatro años.
Pero lo anterior no cobra sentido si las instancias gubernativas en general no reconocen el esquema de gestión presupuestaria vigente, sus fortalezas y, también, aquellos puntos que deben ser sujetos de mejora. En esa línea, la existencia de tendencias foráneas que pueden implementarse a nivel nacional debe tomarse con cuidado, debiendo aquilatarlas para descubrir cuáles de sus características son posibles de impactar de manera positiva en el entorno nacional y, sobre todo, que logren comulgar con la realidad jurídico-administrativa, que es la que puntualmente determina el rumbo que tomará el presupuesto nacional, iniciando a nivel constitucional, hasta el cumplimiento de todas aquellas que se verán en lo subsiguiente.
Volviendo entonces al entorno nacional, el artículo 50 constitucional dispone: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando el más adecuado reparto de la riqueza". Dicho precepto tiene como derrotero el bien común1 que, si bien puede considerarse propio de la ideología socialcristiana, en la actualidad trasciende la misma y es rescatado por investigadores como von Haldenwang (2005), quien lo ubica como piedra angular de los bienes públicos, del Estado de derecho y la seguridad nacional, al igual que de la prestación de bienes y servicios básicos (educación, salud y acceso al agua potable).
Al referirse al ligamen de ese artículo con el desarrollo nacional, debemos dirigirnos, inexorablemente, a la norma de menor rango que permite la intervención estatal en los campos social, económico, educativo, agroalimentario, de infraestructura nacional, por citar solo algunos, verbigracia, la Ley de Planificación Nacional 5525.
La tabla 1 permite vislumbrar tanto la ligazón entre el artículo 50 constitucional antes aludido y el artículo 1 de aquella última norma, como la descomposición del primero en el segundo, aclarando que será la planificación nacional, en sentido general, la herramienta administrativa para lograr la mejora en las condiciones socioeconómicas del país.
La Ley de Planificación Nacional 5525, desde su promulgación en 1974, sentó las bases para la planificación administrativa pública, de forma tal que las instituciones pertenecientes a la Administración Central y que conforman el Poder Ejecutivo, estuvieran siempre sometidas a las directrices que emita el presidente en materia de planificación nacional, con fundamento en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En el caso de las instituciones autónomas, estas se encuentran sujetas a las directrices de carácter general dictadas por dicho Poder, igualmente en materia de planificación nacional, así reconocido incluso por la Sala Constitucional mediante diversas resoluciones (por ejemplo, la 03089-19982). Lo anterior no podría ser de otra forma, ya que, en su defecto, se podría incurrir en un accionar de las mismas disperso y desarticulado, y en un desapego evidente e injustificado de las metas trazadas para un desarrollo nacional palpable y sostenido.
Vale aclarar que la Ley 5525 y su antecesora, la anterior Ley de Planificación 3087, fueron emitidas en periodos de gobierno del Partido Liberación Nacional, históricamente ligado a la socialdemocracia. Así es como en el año 1963, durante la administración del expresidente Francisco Orlich Bolmarich, se emite la Ley 3087, y se incluyen entre los compromisos de Costa Rica para recibir los beneficios de la Administración para el Desarrollo, específicamente, en cumplimiento de los acuerdos de la Carta de Punta del Este formulada en Uruguay3. Dicha tendencia se distinguía, entre otras cosas, por impulsar el arraigo de la Planificación en los países americanos, y en todos aquellos campos que se determinen imprescindibles para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, así como en la racionalización administrativa a través de la eficiencia y eficacia de los procesos que realizaban las instituciones públicas.
Por su parte, la norma 5525 fue propulsada, dictaminada y aprobada en tiempos de José Figueres Ferrer; incluso, el proyecto de esta se envía a la Asamblea Legislativa por el mismo Figueres y por su ministro de la Presidencia, por lo cual se denota un interés manifiesto del líder de la socialdemocracia criolla por mejorar las condiciones normativas en materia de planificación nacional y, correlativamente, en una mayor capacidad de maniobra para la adecuada distribución del ingreso nacional. No en vano indicaba en el año 1955 el expresidente al escribir su obra, Cartas a un ciudadano:
… c) Los que estudian la realidad económica nacional como punto de partida, formulan planes de desarrollo para aumentar la producción, y a la vez procuran mejorar la distribución con criterio de justicia social, tanto en forma directa de sueldos y jornales crecientes, como en escuelas y colegios públicos, centros de salud, seguro social, vivienda, etc.
En esta última categoría está el Movimiento de Liberación Nacional de Costa Rica. Guardadas las diferencias que van de país a país, nosotros estamos entre los movimientos que se llaman económico-sociales, porque combinan las dos preocupaciones: el incremento de la riqueza y su justa distribución. (1997, p. 95)
Entonces, estamos en presencia de un esquema estatal híbrido, en el cual confluyen y conviven dos ideologías sociales claramente identificables, lo cual no le resta méritos a dicha relación simbiótica. Por el contrario, se demuestra que la radicalización de los esquemas político-gubernativos no necesariamente resulta en condición sine qua non para el mejoramiento de las condiciones sociales.
A pesar de que el panorama presupuestario, según lo anterior, pareciese tener una claridad diáfana, en la práctica, tanto legislativa como ejecutiva, esto no resulta ni tan claro ni tan sencillo. Así, tenemos que han sido reiteradas las ocasiones en que se han dado diferendos sobre la disposición de los recursos públicos, como se indicará a continuación.
El ligamen Plan-Presupuesto
La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos 8131, establece en su artículo 4 que:
Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes. (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2001)
Según lo indicado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), el procedimiento seguido para contar con un documento de planificación macro -denominado: Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario (PNDIP)- fue esquemáticamente el siguiente (figura 1):
Esa línea procedimental, que debía dar como resultado las intervenciones estratégicas, se distingue en el siguiente detalle programático: Sus componentes se definieron por MIDEPLAN (2018b, pp. 15-17) como sigue:
- Acciones estratégicas: son aquellas orientadas a resolver problemas públicos, que han sido consideradas por la Presidencia de la República de importancia prioritaria por su impacto en el ámbito nacional y regional, mediante las cuales se generan como mínimo productos (bienes o servicios).
- Objetivo: debe redactarse evidenciando el cambio esperado por la ejecución de la intervención, identificando la dimensión regional cuando corresponda.
- Indicadores: son para la medición de los objetivos de las intervenciones estratégicas, tienen que ser de efecto o de producto, de acuerdo con las definiciones de la cadena de resultados. No corresponde incluir in dicadores de actividades o insumos4.
- Línea base: responde al valor inicial del indicador y debe expresarse en la misma unidad de medida. En el caso del PND-pnip 2019-2022, la línea base será 2017 o la situación prevaleciente del indicador según el último año disponible en el momento de la formulación del PND-PNIP. En caso de que no exista se señalará como no disponible (ND).
- Meta: es el valor del indicador asociado al objetivo de las intervenciones estratégicas que estarán en ejecución en el periodo 2019-2022 y se establecerán anualmente. No se incluirán metas que no dispongan de financiamiento. Se incluirán como máximo dos indicadores con sus respectivas metas por intervención estratégica.
- La estimación presupuestaria: debe precisar el monto y la fuente de financiamiento interna o externa. El Ministerio de Hacienda aportará a las Áreas Estratégicas la información de los techos presupuestarios, específicamente a los y las rectores y a las instituciones descentralizadas cuando corresponda.
- Responsables: se refiere al jerarca o quien ocupe el puesto o cargo de las direcciones, departamentos o unidades de las instituciones ejecutoras de las intervenciones estratégicas para el alcance de sus metas.
Hasta aquí, se denota un afán por vincular lo que debe ser un efectivo ligamen del Plan con el Presupuesto, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo y las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario5 de la República de todo el periodo. No obstante, dentro de la redacción del penúltimo componente resalta que "deben ser recursos aprobados para ejecutar la intervención durante el período", lo cual no resulta posible, toda vez que los recursos deben primero ser sujetos de análisis por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, para posteriormente ser discutidos, aprobados o desaprobados por el plenario de dicha Cámara Legislativa; esto, para cada ejercicio económico, que según el principio de anualidad6 establecido en el artículo 176 de la Constitución Política y 5 inciso d) de la Ley 8131, abarca del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año.
Una vez logrado el detalle programático, corresponde al Ministerio de Hacienda establecer los lineamientos que den como resultado el respectivo detalle presupuestario, mismo que arranca una vez que:
No obstante, previo a formular su proyecto presupuestario, cada institución partícipe del PND debe, a su vez, establecer su propio procedimiento planificador para contar con su Plan Anual Operativo (PAO).
Esto debe llegar hasta el nivel de los Programas Presupuestarios7 comprendidos dentro de los entes ministeriales, los cuales pueden considerarse como un tipo de unidad ejecutora de los bienes o servicios públicos dispuestos para la atención de ciudadanos y habitantes del país, los que a su vez deben sintonizarse con las necesidades poblacionales que en términos generales correspondan (salud, educación, ambiente, seguridad pública, infraestructura nacional, sostenimiento agroalimentario, entre otras.). Esto se logra mediante la proyección anual de recursos presupuestarios incluidos en las diferentes partidas presupuestarias (tabla 2).
Hasta aquí queda claro para que para generar el PDNIP 2019-2022 no se tomó en cuenta la GpRD, a pesar de que desde 2018 autoridades gubernativas anunciaron su adherencia a esta, misma que debía servir como insumo para la carta de navegación del Gobierno de la República.
Por otro lado, Armijo (2011, p. 11) enuncia las características centrales de una gestión orientada a resultados dentro de un marco planificador:
- Identificación de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados, generalmente a través del desarrollo de procesos de planificación estratégica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el control y evaluación de las metas.
- Identificación de niveles concretos de responsables del logro de las metas.
- Establecimiento de sistemas de control de gestión internos donde quedan definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organización, así como también los procesos de retroalimentación para la toma de decisiones.
- Vinculación del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos.
- Determinación de incentivos, flexibilidad y autonomía en la gestión de acuerdo con compromisos de desempeño.
Al valorar estas, se denota que existe todo un trabajo dispuesto desde el ápice gubernativo y continúa hasta los niveles ejecutores inferiores, en una especie de círculo administrativo que se alimenta de datos -que deberán luego ser traducidos en información- para la asignación de responsabilidades que eviten la superposición de acciones públicas, el establecimiento conciso de los bienes y servicios por brindar, la vigilancia de las organizaciones por entes superiores en el cumplimiento de metas (cualitativas y numéricas), maximización de los recursos disponibles, el contraste con lo establecido en periodos anteriores, la toma de decisiones correctivas y la evaluación de resultados.
El compromiso presupuestario de los destinos específicos
En la Memoria Legislativa 2017-2018 se señalan dos vías para la asignación de recursos por medio del Presupuesto de la República (Porras y Soto, 2018, pp. 9-11).
a) Compromisos constitucionales
Son aquellos prescritos desde la Carta Magna, y que, como tal, no resultan variables, salvo una modificación a la misma. Estos se enmarcan de la siguiente manera:
- Artículo 78, que establece la obligatoriedad de destinar un 8 % del producto interno bruto (PIB) a la educación estatal.
- Artículo 85, que establece la obligatoriedad de dotar de recursos a las universidades públicas, conforme los términos inflacionarios respectivos.
- Artículo 96, que establece la obligatoriedad de contribuir en un 0,19 % del PIB para sufragar los gastos de los partidos políticos.
- Artículo 177-Transitorio, que establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje no menor al 6 % de los ingresos ordinarios al Poder Judicial.
b) Compromisos legales
Son los relacionados con compromisos presupuestales establecidos por leyes por debajo de la Constitución Política, mismos que se enmarcan de la siguiente forma:
En relación con los destinos legales, destacan los recursos correspondientes al FODESAF provenientes del impuesto sobre las ventas, al Conavi y a las municipalidades relacionados con el impuesto a los combustibles, a las universidades estatales, juntas de educación y administrativas, Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, PANI y Banca para el Desarrollo provenientes del impuesto sobre la renta, entre otros. (Porras y Soto, 2018, p. 11)
La cita anterior aglutina en términos generales los compromisos legales del Poder Ejecutivo, pero adolece de mayor especificidad al respecto, sobre todo, para identificar posibles opciones al respecto. De tal manera que procedemos con un detalle más extensivo, toda vez que fueron derogadas una serie de asignaciones presupuestarias, conforme la Ley de Fortalecimiento de las finanzas públicas 9635.
- Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF) dispuesto en la Ley 5662.
La captación de recursos del Fondo se establece en el artículo 15 de la citada ley, mismo que dispone:
El FODESAF se financiará de la siguiente manera:
Con el tiempo, a la Ley 5662 se le han adicionado una serie de compromisos de carácter social que deben cumplirse por medio de los recursos con los que disponga el Fondo (tabla 3).
A este Fondo se le han cargado otros compromisos que, aunque transitorios y de una aparente razonabilidad social, han venido a limitar su alcance dada su atomización a costa de cada nuevo compromiso.
- El impuesto a los combustibles
La carga tributaria será distribuida según se observa en la tabla 4.
- El impuesto sobre la renta
La carga tributaria será distribuida según se observa en la tabla 5.
Sobre las bondades o conveniencias del establecimiento de este tipo de tributos, Camacho y Lankaster, apoyadas en Bird y Jun, señalan: "cuando el vínculo entre el pago del impuesto al cual se le asignó un destino específico y el uso de los recursos es más fuerte o cercano. En otras palabras, cuando el contribuyente es el beneficiario" (2014, p. 8).
En este caso, tendríamos que referirnos a impuestos directos, en los cuales el aporte del contribuyente debería ser medible en el tiempo, con capacidad -al menos proyectada- del aporte que este le brinda al desarrollo social; de lo contrario, se incurre en una difuminación que colectiviza e invisibiliza no solo el aporte, sino también la evasión y la elusión tributaria.
Por otro lado, las autoras rematan arguyendo que: "La proliferación de los impuestos con destino específico e, incluso, las obligaciones de gasto con destino específico (las que son creadas sin nuevos impuestos o ingresos) responden en muchos casos a la deficiencia -real o percibida- en la asignación de los recursos públicos" (Camacho y Lankaster, 2014, p. 9).
Por ende, tendríamos que, la colectivización de una misma fuente de ingresos para destinos presupuestarios específicos podría distorsionar o pervertir el objetivo por el cual se instaura el aporte impositivo que, volviendo al artículo 50 constitucional, se refiere a una adecuada distribución de la riqueza bajo el principio de que paguen aquellos que más posibilidades tienen, y no, en que aporten todos por igual, sin parar mientes en sus verdaderas posibilidades.
Toda aquella armazón jurídica que faculta el que el Poder Ejecutivo deba hallar soluciones para gastos presupuestarios con apariencia de perpetuos, fue motivo de análisis por la Sala Constitucional que, en ocasiones, respaldó esa obligatoriedad, lo cual ejercía presión para lograr dichas soluciones, lo que se traduciría en la imposibilidad material de satisfacer todas las necesidades públicas, aun las más apremiantes, al no poder estirar los recursos presupuestarios fuera de sus límites. Esto último es relativo, ya que es conocido el apalancamiento gubernamental por la vía de la deuda (interna o externa), llegando así a uno de los elementos causales del déficit fiscal.
Pero la anterior posición de la Sala cambia, al punto de que la Dirección General de Presupuesto Nacional explicó que
… los destinos concebidos para sustentar programas sociales, según lo determinó la Sala, serán financiados por el Poder Ejecutivo solo en la medida que los ingresos lo permitan, como una forma de mantener y profundizar el Estado Social de Derecho y a la vez que condicionan tales derechos a la disponibilidad de recursos con el fin de lograr en una forma progresiva su plena efectividad. (2017, p. 1)
Tales argumentos liberan en parte la presión presupuestaria, al tiempo que permiten la concentración de esfuerzos y recursos en lo apremiante.
PERSPECTIVAS INTERNACIONALISTAS SOBRE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS
Dos conceptos que continúan impactando en la gestión presupuestaria pública son: 1) presupuestos plurianuales y 2) gestión por resultados. El primero, propuesto bajo la égida de la CEPAL (Martirene, 2007; Bonnefoy y Martner, 2008), y el segundo emana del BID (García y García, 2010; Kaufmann et al., 2015). Entre ambos, encontramos más similitudes que divergencias, al enfatizar en la necesidad de un ligamen Plan-Presupuesto, pero conforme al instrumental teórico, conceptual y, sobre todo, metodológico, de cada uno.
Los presupuestos plurianuales
Según Bonnefoy y Martner, "el marco plurianual es un instrumento de planificación financiera en el cual las decisiones presupuestarias anuales son tomadas en términos de limitaciones globales o sectoriales de los gastos a lo largo de períodos que van de tres a cinco años" (2008, p. 12), teniendo como razones para ello: "asegurar [la] sostenibilidad intertemporal al otorgar previsibilidad a la evolución del saldo público y de la deuda; establecer políticas anti cíclicas al independizar el gasto público de los vaivenes de los ingresos; asegurar una cierta estabilidad de los programas públicos; generar condiciones para una adecuada evaluación de los mismos" (p. 12).
Posteriormente, los autores se refieren a ciertos aspectos importantes -por no decir beneficiosos- de la plurianualidad, como el hecho de considerarla la consecuencia natural de una adecuada gobernabilidad fiscal; el establecimiento de un proceso presupuestario de arriba hacia abajo; el desmontaje de sistemas rígidos de manejo de caja; marcaje de prioridades gubernativas con menores traumatismos y presiones, etc.
Hasta aquí, resulta trascendental aclarar que lo visto para otras latitudes latinoamericanas no busca desligarse del binomio Plan-Presupuesto, por cuanto el marco de gestión temporal, así como el enrumbamiento de la gestión estatal como todo un sistema de administración pública, que establece metas y prioriza acciones para su cumplimiento, solo es posible a través del engranaje dedicado a la planificación, y de los resultados de su labor prospectiva. Esto permite vislumbrar cierta ventaja para los sistemas gubernativos que ya contemplen en su esqueleto una integración de aquel binomio. En esa línea, Costa Rica lo tuvo hasta antes de 1984 cuando estuvo en vigencia el artículo 7 de la Ley 5525 que establecía: "Artículo 7°. Habrá un departamento encargado de preparar los proyectos de presupuesto bajo la forma de presupuesto por programas. Este departamento y su jefe tendrán las atribuciones, potestades y funciones que determina el artículo 177 de la Constitución Política".
Posteriormente, esa instancia pasa a la estructura del Ministerio de Hacienda, lo que le permite a este último limitar, dadas las capacidades fiscales del momento, el direccionamiento de recursos a determinados programas ubicados dentro del universo ministerial.
La entonces existencia de dicha particularidad normativa echa por tierra -por defecto- lo apuntado por Fallas y Quiroz (2007, p. 13), al indicar que unas razones para proceder con el entonces proyecto de la Ley 8131 fueron, según la detección que llevaron a cabo organismos financieros internacionales, al igual que autoridades y técnicos presupuestales del país: 1) la desvinculación entre la programación y la presupuestación, 2) la ausencia de presupuestación por programas.
De manera gráfica, Martinere (2007, p. 15), apalancado a su vez en lo prescrito por el Fondo Monetario Internacional (FMI), traduce lo que procedimentalmente debería ser un marco plurianual, y la consiguiente proyección para la asignación de recursos (figura 3).
Este último autor también presenta y desarrolla una gama de funciones que resultan de un marco de presupuesto plurianual:
- Función preventiva, a fin de identificar diferentes problemas, por ejemplo, referente a los ingresos tributarios, sobre los programas o proyectos establecidos, etc.
- Función asignativa, que permite contar con un horizonte más extenso que el presupuesto anual para asignar recursos a nuevos proyectos o fortalecer los ya vigentes.
- Función limitativa, que permite analizar, e incluso denegar, nuevos gastos cuando busca tomar medidas de reforma tributaria o de ingresos, cuando vulneran las previsiones contenidas en el presupuesto.
- Función correctiva, la cual analiza los desvíos producidos y perfecciona las capacidades para realizar proyecciones (Martinere, 2007, pp. 27-28).
En la práctica, el aspecto programático-operativo y programático-presupuestario resultan indivisibles, dado que no habría forma, finalmente, de empatar lo establecido (en el Plan) con lo efectivamente financiado (mediante Presupuesto), y que busca cumplir con el fin público por el cual están dispuestos los respectivos programas y proyectos.
En este caso, el papel de las Oficinas Generales de Presupuesto es preponderante en la formulación del documento presupuestario, para la coordinación técnica que deben realizar otras dependencias especializadas en cuanto a planificación, programación macroeconómica, inversiones u otras.
Martinere, finalmente, referencia los países que incurrieron en la técnica plurianual como Brasil, Canadá, Estados Unidos de América, Reino Unido, Suecia, Uruguay, Alemania y Australia, pero sin ahondar en sus experiencias legales, procedimentales o administrativas al respecto.
Más recientemente, Arroyo (2016) incluye a otras naciones con experiencia sobre la plurianualidad, como Bélgica, Francia, Marruecos, Israel, Japón y Colombia, al tiempo que resalta sus aportes para lograr la sostenibilidad del país, tales como: corrección de comportamientos fiscales, incremento de la flexibilidad en la asignación de recursos, incremento de la capacidad de control global y particular del gasto, mejora en el seguimiento y cumplimiento de programas y proyectos mayores a un año, una mejor orientación hacia resultados y un mayor incentivo al planteamiento estratégico de cada institución. Así, la autora se refiere al proyecto de ley presentado por la Contraloría General de la República, y que busca modificar el artículo 176 de la Constitución Política, tal como se muestra en la tabla 6.
La Gestión por Resultados para el Desarrollo (GpRD)
Sobre la GpRD, esta noción se presenta con fuerza en el documento del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo: La transformación del Estado para el desarrollo en Iberoamérica (2013), mismo que incluye un apartado específicamente sobre los esfuerzos gubernativos que deben estar direccionados hacia la materialización del desarrollo. No obstante, el verdadero valor de ello inicia al concretar las estrategias y los mecanismos para dicha materialización. Por ejemplo, en el punto 11 de las conclusiones (p. 139) indica que la GpRD estará centrada en tres conceptos: Continuidad, Integralidad y Corresponsabilidad (CIC).
Aprovechamos para llamar la atención principalmente sobre el segundo, por cuanto la integralidad debe darse en las funciones y herramientas centrales de la GpRD que son: presupuesto, planificación, gestión de la producción de bienes y servicios, gestión financiera, y monitoreo y evaluación.
Ahora bien, en García y García se indica que:
La Gestión para Resultados nace en los países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio, en los países en desarrollo el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD). (2010, p. 5)
Y más adelante aclara:
Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.
La noción de resultado en la GpRD está asociada al cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parámetros para evaluar la acción gubernamental. (2010, p. 6)
En la figura 4 se observan los componentes de lo que debe ser el ciclo de una gestión pública, requeridos para la materialización de resultados; sus áreas medulares son cuatro:
- Planificación.
- Presupuesto y financiamiento.
- Diseño y ejecución de programas y proyectos.
- Monitoreo y evaluación.
- Planificación orientada a resultados.
Los autores aclaran que planificación es el instrumento que el Gobierno emplea para establecer una carta de navegación, debiendo responder a las preguntas ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir? y ¿cómo podemos llegar? También, es indispensable, dentro de este marco conceptual, "establecer las responsabilidades que los actores públicos y privados tendrán en el qué hacer y en el cómo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la correspondiente rendición de cuentas" (García y García, 2010, p. 25). Resulta llamativo que aclaren que la mayoría de países de América Latina y el Caribe carecen de normativa que respalde las actividades planificadoras.
- Presupuesto por resultados (presupuesto basado en resultados)
Terminológicamente no acarrea ninguna diferencia que el componente presupuestario se denomine "basado en" o "por", si finalmente siempre estará orientado al logro de resultados. Así, para poder implementar este según Kaufmann, Sanginés y García señalan (2015, p. VIII) que es necesario contar o poner en marcha:
- Diseño y ejecución de programas y proyectos
Siguiendo nuevamente a García y García, estos aclaran que "Desde la perspectiva de la GpRD, es importante que los ministerios que tienen a cargo la gestión de programas y proyectos posean un plan sectorial de mediano plazo alineado con los objetivos y las estrategias del plan nacional" (2010, p. 64).
Y es que, según estos, la gestión de programas y de proyectos es el núcleo de creación de valor público, al ser el medio por el cual el Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los obtenidos plasmados en el plan de gobierno, que para todos los efectos, en Coste Rica, es el Plan Nacional de Desarrollo.
- Monitoreo y evaluación (M&E)
En cuanto a esta área/componente los autores indican: "En el marco de la GpRD, el sistema de monitoreo es un instrumento para gestionar el sector público mediante un conjunto de indicadores que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos y de sus expresiones cuantitativas: las metas" (García y García, 2010, p. 74); y en el otro extremo acotan: "Por otro lado, el sistema de monitoreo debe dar cuenta del desempeño de las instituciones, los programas o los proyectos" (p. 74).
Llegados a este este punto, que aparentemente pareciera lo final, como lo es M&E, resulta indispensable referirnos a una de sus condiciones, la cual será determinante para el establecimiento de la GpRD, ya que todo su marco conceptual conforma una espiral que circunda desde la planificación hasta este último punto (M&E).
De tal forma que, previo a cualquier intento por siquiera formular una estrategia de implementación de la GpRD, es indefectible apuntar la falencia señalada por Máttar y Cuervo con el uso de indicadores en lo que a la región latinoamericana se refiere, por cuanto: "Los sistemas de seguimiento de metas nacionales de las oficinas del Ejecutivo aún son débiles: se brindan definiciones de los indicadores que a menudo son insuficientes y no se indica cómo contribuye a ellos el accionar de las agencias ejecutoras" (2017, p. 24). Y es que el propio MIDEPLAN se había referido previamente al respecto en un informe que indicaba lapidariamente que: "Por el momento no se comprueba todavía la existencia de […] una vinculación unívoca entre los programas presupuestales institucionales y los programas inscritos en el PND" (2016, p. 23).
De esta manera, se tiene una noción al menos general de la importancia de construir adecuados indicadores de gestión pública, los cuales, para el caso de la GpRD, resultan vitales para lograr el alineamiento simbiótico del Plan-Presupuesto y, por tanto, para solventar las necesidades poblacionales y aprovechar las oportunidades para el desarrollo por medio de los fondos provenientes de la Hacienda Pública.
Otro detalle medular acerca de los indicadores lo brindan Bonnefoy y Armijo (2005), quienes aclaran que estos estarán en razón de la evaluación que se pretenda llevar a cabo, misma que puede descomponerse en varios niveles. Los mismos autores reconocen que el contar con medidas que den cuenta tanto del uso de los recursos como de los logros obtenidos se convierte en un insumo para el proceso presupuestario en sus etapas de formulación, ejecución y evaluación.
En otro orden de ideas, la GpRD también puede (y debe) aquilatarse no solo para el caso costarricense, sino para el latinoamericano en general, por cuanto siguiendo a Milanesi (2018, pp. 182-191), el efecto transformador de esta doctrina-práctica tendría posibilidades de desarrollarse más en algunos contextos institucionales y políticos que en otros, especialmente, por los factores teóricos incidentales a los que pasa revista el autor, y que no necesariamente podrán cumplirse por cualquiera que esté interesado al respecto:
CONCLUSIONES
Se ha presentado un esbozo de los antecedentes y de la realidad jurídico-administrativa del presupuesto público costarricense, tratando de ejemplificar algunos elementos que condicionan al engranaje administrativo-presupuestario y su misión de cumplimiento de metas para el desarrollo nacional. Este engranaje, asimismo, aglutina obligaciones establecidas por diferentes normas que, por correlato, implican un costo de oportunidad social, relegando algunas pautas socio-estatales para cumplir otras, a través de la asignación de recursos presupuestarios.
Tal y como fue presentado, todo el sistema presupuestario actual deviene de un modelo estatal híbrido (socialcristianismo-socialdemocracia), que brinda especial importancia al ligamen Plan-Presupuesto, aun cuando la carga sobre las finanzas públicas condiciona el verdadero cumplimiento de dicha ligazón, pensada para ser expresión numérica del Estado social de derecho, expresión de recursos del macro plan gubernativo, componente de la condición de la economía doméstica, entre otras.
A pesar de que las autoridades gubernativas pretenden acoplarse a tendencias y dinámicas internacionales como la plurianualidad presupuestaria, o la gestión por resultados, la verdad es que el caso costarricense ya visibiliza lo anterior, en tanto existe un marco intertemporal como lo es el PND, sobre el cual deben ajustarse todos los programas, proyectos y gastos públicos; razón esta para considerar innecesaria la reforma al actual artículo 176 constitucional indicada más arriba; aun cuando un símil pudiese funcionar en otras latitudes, o ser propuesto desde instancias internacionales que no conocen una realidad particular como la costarricense; máxime, debiendo sopesar antes lo apuntado por Hernández al prescribir acertadamente que:
En el caso latinoamericano, los Estados han surgido a partir de procesos históricos muy diferentes entre sí. Tales diferencias no pueden ser ignoradas y en gran medida explican la adopción y adecuación de distintos "estilos de desarrollo", ritmos dispares en sus procesos de desarrollo democrático, progresos desiguales en el plano institucional y avances diferenciados en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. (2015, p. 330)
NOTAS
1 Aclara González que "el bien común se concreta históricamente como la realización de instituciones, organizaciones, acciones y obras materiales; todos estos medios no tendrían valor si no contribuyeran al desarrollo humano de todos los hombres" (1989, p. 59). Actualmente, una obra contemporánea y globalizadora al respecto es la del Premio Nobel de Economía, Jean Tirole (2017), que abarca elementos variopintos sobre lo que puede concebirse como el bien común.
Contrariamente, Poulantzas (1976, p. 20) concibe a esta "repartición" como desigualdad social, que resulta ser un efecto de la determinación (diferenciación, separación, etc.) entre clases sociales, a lo que tendríamos que oponernos, apegándonos más bien a la visión socialcristiana y socialdemócrata costarricense de mecanismo para reducir y erradicar las diferencias sociales.
2 Indicó la Sala en lo que nos interesa que: "todos los órganos que forman el aparato estatal como Estado Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de 'planificación nacional' y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo -Gobierno- (arts. 140.3,8 CP), para cumplir, entre otros, con los mandatos constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art. 50 CP) […]. El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos" (Considerando Tercero) (Sala Constitucional del Poder Judicial, 1998).
3 Otro detalle que refuerza la sintonía de la comunidad internacional hacia la planificación durante la década de los sesenta, ahora desde la Doctrina Social de la Iglesia, es la Encíclica Populorum Progressio (1967) del entonces pontífice Pablo VI. Esta -basada a su vez en otros documentos pontificios como Mater et Magistra (1961) y Gaudium et Spes (1965)-, incluye un apartado sobre programas y planificación, indicando entre otros aspectos que: "Toca a los poderes públicos escoger y ver el modo de imponer los objetivos que proponerse, las metas que hay que fijar, los medios para llegar a ella, estimulando al mismo tiempo todas las fuerzas agrupadas en esta acción común" (Santa Sede, 1967, p. 8). No obstante, aquella Encíclica concuerda, según Santa Ana (1991, p. 33), con el informe de la Conferencia Mundial de Iglesia y Sociedad, organizada por el Consejo Mundial de Iglesias en Ginebra en 1966, y con la Primera Década del Desarrollo de las Naciones Unidas. De esta manera, se demuestra la tendencia mundial y laica al respecto.
4 Eso difiere de la posición que sostiene Armijo (2011), que en términos prácticos más bien amplía el rango de acción de lo que en definitiva puede ser un servicio público, sea tangible o intangible.
5 La diferencia entre lo ordinario y lo extraordinario la aclara Hernández (2000, p. 438), quien a su vez se apoya en la Sala Constitucional en su Sentencia 6859-96, para afirmar que lo ordinario comprende en general todas aquellas rentas establecidas por el Estado, y lo extraordinario proviene en general de empréstitos. Esto último lo podemos actualizar, indicando que proviene de todo aquel título de deuda que esté a nombre del Gobierno de la República.
6 Según el artículo 5, también resultan obligatorios los siguientes principios: "Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar. Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley. Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento. Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo. Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el límite máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios. Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles".
7 Para mayor ahondamiento sobre el tema, puede consultarse a Martner, en su obra clásica Planificación y presupuesto por programas (1989).
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