10.18601/16578651.n29.09
Disciplinar con violencia a niños y niñas. Elaboración e implementación de una política pública en Uruguay: análisis de actores
USE OF VIOLENCE TO DISCIPLINE CHILDREN. THE MAKING AND EXECUTION OF PUBLIC POLICIES IN URUGUAY: ANALYSIS OF THE ACTORS
Álvaro Capano Bosch*
* Magíster en Psicología Clínica Familiar Sistémica, Universidad Católica del Uruguay; doctorando en Derechos Humanos, Universidad Nacional de Lanús. Profesor Adjunto del Departamento de Psicología, Universidad Católica del Uruguay; codirector de la organización no gubernamental SOMOS. Montevideo (Uruguay). [alvaro.capano@ucu.edu.uy]; [https://orcid.org/0000-0002-2642-9409].
Recibido: 13 de enero de 2021 / Modificado: 1 de marzo de 2021 / Aceptado: 15 de marzo de 2021
Para citar este artículo:
Capano Bosch, A. (2021). Disciplinar con violencia a niños y niñas. Elaboración e implementación de una política pública en Uruguay: análisis de actores. OPERA, 29, 163-180. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n29.09
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Resumen
Este artículo recorre un tema trascendente y de actualidad para nuestras sociedades, como es el castigo físico hacia la infancia, particularmente la creación de políticas públicas que promuevan y protejan los derechos humanos de niños y niñas. El objetivo es realizar un primer aporte al estudio de los roles y argumentos de actores que participaron en la elaboración e implementación de una política pública. El estudio propuesto tiene un enfoque cualitativo; la investigación es exploratoria, descriptiva y retrospectiva; el método es documental y se usa la técnica de análisis de contenido. Entre los hallazgos se destaca el hecho de considerar al proyecto de ley como innecesario y sobreabundante en cuanto a la legislación ya existente, entender que lesiona a la institución familiar y, por último, la inconveniente participación e influencia ejercida por organismos internacionales. La no implementación de la norma parece tener relación, por un lado, con el hecho de que el castigo físico no haya sido visto como un problema público, siendo necesario para ello visibilizar aún más la temática y lograr una intensa movilización por parte de la sociedad civil. Por otro lado, que la burocracia estatal haya funcionado como gatekeeper, bloqueando el progreso del tema.
Palabras clave: actores; castigo físico; derechos humanos; política pública.
Abstract
This article navigates a current and transcendental problem within our societies: the physical punishment of boys and girls, specifically the creation of those public policies advocating for children's rights. The goal is to make an initial contribution to the study of roles and arguments connected with the actors involved in the making and execution of a public policy. The proposed study applies a qualitative approach; the scope of research is exploratory, descriptive, and retrospective; the method documentary and it uses a content analysis technique. Notably, the findings include the fact that the Bill was deemed unnecessary and overabundant in relation to the existing law, and that it is considered to hurt the family as an institution, as well as an inappropriate participation and influence of international bodies. On the one hand, failure to execute the rule seems related to the fact that physical punishment has not been considered a public issue. Thus, it is necessary to further visualize the issue and engage the civil society in strongaction. On the other hand, the bureaucracy of the State has been serving as a gatekeeper, hindering the progress in this respect.
Key words: Actors; human rights; physical punishment, public policy.
INTRODUCCIÓN
El castigo físico (CF) es definido por el Comité de los Derechos del Niño, en adelante (CDN), en la Observación General núm. 8 (OG), como "cualquier castigo en el cual se usa la fuerza física, con la intención de causar cierto grado de dolor o incomodidad, aunque sea leve" (2006, p. 5). La OG8 se inspira en artículos de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 (CDN) y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. El CF no intenta dañar a niños, niñas y adolescentes (NNA), se utiliza para corregir o controlar su comportamiento, diferenciándose de esta forma del maltrato físico (Straus,1994). No obstante, se ha identificado que el CF es un importante factor de riesgo (Fleckman et al., 2019; Taylor et al., 2017) ya que puede llevar a situaciones de maltrato infantil, reconociendo entonces a la violencia como un continuo de conductas que van del CF al maltrato (Afifi et al., 2017; Gershoff, 2002). Entre los efectos adversos del CF en niños y niñas tenemos que se asocia con problemas internalizantes y externalizantes, conducta antisocial y agresión infantil (Gershoff y Grogan-Kaylor, 2016). Asimismo, el CF en la infancia se ha relacionado con violencia en el noviazgo en adultos jóvenes (Afifi et al., 2017), el CF severo con conductas antisociales en adultos (Afifi et al., 2019), y otros problemas mentales en población general como trastornos del estado del ánimo, de ansiedad, de la personalidad, así como el uso problemático de sustancias (Afifi et al., 2012). A pesar de la abrumadora evidencia existente sobre las consecuencias negativas del CF, aún hoy prevalece su utilización, siendo la forma más común de violencia en todo el mundo (Global Initiative to end all Corporal punishment of Children, 2021; Grogan-Kaylor et al., 2018).
A nivel mundial, prácticamente 300 millones de niños y niñas, de entre 2 a 4 años son víctimas de algún tipo de disciplina violenta por parte de sus referentes y 250 millones, alrededor de 6 de cada 10, son castigados físicamente (Unicef, 2017a). Entre tanto, alrededor de 1.100 millones de cuidadores de niños y niñas manifiestan que el CF es necesario para criar o educar de forma adecuada (Unicef. 2017a).
En estos momentos alcanza a 62 el número de países que han prohibido el CF incluso en el hogar, otros 27 se han comprometido a promulgar una legislación que prohíba el CF de forma total y existen aún 137 países que no han prohibido el CF en el ámbito doméstico (Global Initiative to end all Corporal punishment of Children, 2021).
Tanto la American Academy of Pediatrics como su homólogo canadiense, han sugerido a los/as pediatras que eduquen a padres y madres sobre disciplina positiva y desaconsejen la utilización del CF (Sege y Siegel, 2018; Canadian Pediatric Society, 2016).
En América Latina y el Caribe, 1 de cada 2 niños sufre CF, 2 de cada 3 niños y niñas menores de 5 años viven diversas formas de violencia en su hogar, y menos de un tercio de los países cuentan con leyes que prohíban el CF hacia niños y niñas (Unicef, 2018a).
Asimismo, 1 de cada 10 adultos en América Latina y el Caribe, entienden que el CF es útil para educar a NNA (Unicef, 2018b).
Según datos surgidos de la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS), realizada entre los años 2011 a 2014 en diversos países de la región, y en cuanto a la utilización de métodos violentos de disciplina (físicos y psicológicos) a NNA entre 2 y 14 años, vemos que Argentina alcanza el 72,4 %, Uruguay el 54,6 %, en tanto Costa Rica, Panamá y Cuba se encuentran por debajo del 46 %. Al disgregarlo por tipo de disciplina (físico o psicológico), en relación con la agresión psicológica tenemos que Argentina alcanza el 65,2 %, Uruguay el 50,1 %, Panamá el 32,6 %, Costa Rica 31,4 % y Cuba el 21,1 %. En relación con el castigo físico, Argentina alcanza el 46,4 %, Costa Rica el 30,3 %, Panamá el 29,3 %, Cuba el 28,4 % y Uruguay el 25,8 % (Unicef y Ministerio de Desarrollo Social, 2015).
La investigación tiene como objetivo realizar un primer aporte al estudio de los roles y argumentos de actores que participaron en la elaboración e implementación de una política pública en Uruguay, principalmente de legisladores de la Cámara de Diputados. Las interrogantes que guían el estudio se relacionan con el hecho de conocer ¿qué roles ocupan los actores intervinientes en la formulación e implementación de la política pública? y ¿cuáles son los principales argumentos de los legisladores de la Cámara de Diputados a la hora del debate parlamentario?
En cuanto a la metodología, el estudio propuesto tiene un enfoque cualitativo, la investigación es exploratoria, descriptiva y retrospectiva; el método es documental y la técnica es el análisis de contenido.
ANTECEDENTES DE VIOLENCIA Y DISCIPLINAMIENTO A NIÑOS Y NIÑAS EN URUGUAY
Las referencias y descripciones hechas en Uruguay sobre las formas de disciplinar a la infancia proceden de las primeras décadas del siglo XIX (1800-1860), época denominada como "cultura bárbara" (Barrán, 2008). En ese tiempo, el padre contaba con poderes casi absolutos, pudiendo corregir físicamente a sus hijos pequeños e incluso a los mayores, azotándolos, siendo esta una potestad apreciada socialmente. El padre era considerado un dios y su autoridad indiscutida se encontraba apoyada en el temor a su rigor, y severidad y el respeto que se les tenía a sus mandatos. Asimismo, los padres recomendaban a los maestros el castigo físico de sus hijos, "la letra con sangre entra" (p. 62), autorizando a los docentes a ejecutar el castigo correspondiente. Ya en la normativa de la época, Código Civil de 1868, se permitía todo castigo que no pusiera en riesgo la vida o el hecho de causarles graves daños a los hijos, pudiendo los padres en esas circunstancias perder la patria potestad (Barrán, 2008). Posteriormente, en la segunda mitad del siglo XIX y comienzos del XX, se pasa del castigo del cuerpo hacia la represión del alma, época denominada del disciplinamiento (1860-1920). La antigua cultura "bárbara" fue dando paso poco a poco a la nueva sensibilidad "civilizada". Hacia la mitad del siglo XIX se prohiben de forma explícita los castigos físicos a los que eran sometidos los niños en las escuelas. A finales de este siglo y comienzo del XX aparecen referencias de médicos que indican que los niños tienen "inclinaciones, móviles e instintos que los impulsan hacia el mal" (Barrán, 1999, p. 56), lo importante era corregir esos instintos, modificándolos y dirigiéndolos al bien, pudiendo ser transformados por la sociedad y la educación. Los galenos condenaron el castigo físico de los niños, había que disciplinarlos, pero la forma era a través del "cariño, el respeto y la obediencia" (p. 56), mostrarse bondadoso, pero no débil con los niños, doblegándolos por medio del cariño y la amenaza de su retiro (Barrán, 1999).
Diversas expresiones de la sensibilidad bárbara y civilizada relacionadas con el disciplinamiento de la infancia han pervivido hasta nuestros días.
Actualmente, la situación de las violencias hacia los niños y niñas acaecidas en el ámbito familiar alcanzan guarismos ciertamente insospechados, lo que ha generado preocupación en diversos actores. Los últimos datos surgidos del Sistema Integral de Protección a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV), en su Informe de Gestión (2020), refiere que de las 4.911 situaciones atendidas de violencia severa hacia la infancia (2,8 % más que el informe de 2019), 56 % se da en niñas o adolescentes mujeres y 44 % en varones. En cuanto a la tipología, el 34 % fueron situaciones de maltrato emocional, 19 % maltrato físico y abuso sexual, un 26 % negligencia y un 2 % explotación sexual. Por otra parte, se consigna que el 89 % de esta violencia es crónica y un 11 % se encuentra en etapa inicial. En relación con la recurrencia, surge que el 75 % es recurrente y el 25 % restante sufrió un episodio único. Respecto a las personas que ejercieron las violencias (maltrato o abuso sexual) el 91 % corresponde a familiares directos o integrantes del núcleo de convivencia.
Asimismo, una investigación desarrollada en Uruguay por Unicef y el Ministerio de Desarrollo Social, (2015), de la MICS (2013), realizada a 2.041 mujeres, madres o cuidadoras de NNA entre 2 y 14 años, muestra que un 54,6 % de estos han sido disciplinados violentamente, con agresiones psicológicas o CF. Un 34,4 % experimentó un disciplinamiento no violento. Proporcionalmente, estos guarismos refieren a un total de 350.000 NNA entre 2 y 14 años expuestos a disciplina violenta en el mes anterior a la encuesta. Así mismo, el CF fue sufrido por aproximadamente 160.000 NNA (Unicef, 2017b).
En vista del alto número de NNA que son expuestos a un disciplinamiento violento en sus hogares, se vuelve indispensable la implementación de una política pública que promueva formas positivas y no violentas de educación parental.
FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
La "política estatal o pública", de acuerdo con Oszlak y O'Donnell, se refiere a "un conjunto de acciones y omisiones que expresan una determinada manera de intervenir del Estado en relación con una 'cuestión' que concita la atención, interés o movilización de diversos actores en la sociedad civil" (2007, p. 565). Cuando se habla de actores, se hace referencia a "un individuo, función, grupo, comité, equipo burocrático, una coalición o incluso el Estado" que busca interferir o moldear una política pública" (Melstner, 1992, p. 375). Por su parte, Knoepfel et al. lo definen como:
Todo individuo o grupo social vinculado con el problema colectivo que origina la política pública debe considerarse actor potencial del "espacio" de la mencionada política, aun si (momentáneamente) es incapaz de emprender acciones concretas durante una o varias de las fases de una intervención pública. De hecho, la pasividad de un actor -ya sea voluntaria o resultado de una carencia de recursos o de falta de conciencia de determinadas consecuencias de la política- constituye un factor explicativo de la selección de determinada política frente a otras posibles. (2007, p. 12)
Una política pública intenta hallar alguna forma de resolución de la cuestión. A partir de esa intervención es posible deducir cierta direccionalidad y orientación normativa, que puede modificar en el futuro el proceso social llevado adelante hasta ese momento en relación con la cuestión. Las políticas públicas no son declaraciones reflejas o aisladas, por el contrario, son un conjunto de iniciativas y respuestas que en un momento y contexto determinado permite visualizar la posición adoptada por el Estado frente a una cuestión que involucra a sectores de la sociedad (Oszlak y O'Donnell, 2007).
Las políticas públicas son -en su "formulación"- la expresión decantada y genuina del "interés general" de la sociedad, sea porque su legitimidad deriva de un proceso legislativo democrático o de la aplicación de criterios y conocimientos técnicamente racionales a la solución de problemas sociales. En cambio, de acuerdo con igualmente difundidos lugares comunes, la "implementación" de esas políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia estatal, que como todo el mundo sabe es el reino de la rutina, la ineficiencia y la corrupción. (Oszlak,1980 p. 3)
Como es sabido, la burocracia tiene el papel de ejecutar las decisiones políticas tomadas previamente (Subirats, 2006).
ADECUACIÓN DEL MARCO LEGAL
Si bien pasaron varios años para que Uruguay adecuara su legislación a la normativa internacional vigente en materia de derechos humanos de niños y niñas, fue el primer país de América Latina en sancionar una norma, no punitiva (la 18.214 de 2007), sobre integridad personal de niños, niñas y adolescentes, que prohíbe a padres u otros responsables utilizar el CF o cualquier trato humillante como forma correctiva o de disciplinamiento de niños y niñas, siendo conocida como la ley del coscorrón (Montevideo Portal, 2008). Los fundamentos esgrimidos para la presentación del proyecto de ley se relacionan fundamentalmente con la necesidad de adecuar la legislación que se viene implementando y aplicando a partir de la ratificación de la CDN a través de la Ley 16.137 de 28 de septiembre de 1990 y el Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), de 2004.
PROYECTO DE LEY. INTEGRIDAD PERSONAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES
El proyecto de ley fue redactado e impulsado por una organización no gubernamental (ONG) nacional (SAI-Programa Arcoiris), con el apoyo de una ONG Internacional (Save the Children). Ingresa para su tratamiento a la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores, en la misma se aprueba por unanimidad, con integrantes de los tres partidos políticos con representación parlamentaria en esa Cámara, pasando luego al plenario para su discusión.
El miembro informante fue una senadora del Frente Amplio, partido de izquierda que gobernó Uruguay por primera vez en la historia entre marzo 2005 y febrero 2020, y que contó con mayorías absolutas en ambas cámaras, situación nueva para la política uruguaya. En la exposición de motivos de la senadora queda claro el espíritu de la norma, "aquí no se crea ningún delito, sino que se promueve un cambio cultural en lo que hace a ciertas conductas" (Senadora del Frente Amplio) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay 2007b, p. 220).
Texto del proyecto de ley:
Artículo 1°.- Incorpórese a la Ley N° 17.823, de 7 de setiembre de 2004 (CNA), el siguiente artículo: ARTÍCULO 12 bis. (Prohibición del castigo físico)- Queda prohibido a padres o responsables, así como a toda persona encargada del cuidado, tratamiento, educación o vigilancia de niños y adolescentes, utilizar el castigo físico o cualquier tipo de trato humillante como forma de corrección o disciplina de niños, niñas o adolescentes. Compete al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, en coordinación con las demás instituciones del Estado y la sociedad civil:
A) Ejecutar programas de sensibilización y educación dirigidos a padres, responsables, así como a toda persona encargada del cuidado, tratamiento, educación o vigilancia de las personas menores de edad; y, B) promover formas de disciplina positivas, participativas y no violentas, que sean alternativas al castigo físico y otras formas de trato humillante.
Artículo 2°.- Sustituyese el literal F) del artículo 16 del CNA (2004), (estableciendo el deber -ya no la facultad- de padres y responsables de corregir adecuadamente a sus hijos o tutelados) por el siguiente: F) Corregir a sus hijos o tutelados, excluyéndose la utilización del castigo físico o cualquier tipo de trato humillante".
Artículo 3°.- Derógase el artículo 261 y los incisos segundo y tercero del artículo 384 del Código Civil. (Ley 18.214, 2007)
El artículo 261 del Código Civil, aprobado por la Ley 16603 de 1994, hacía referencia a que los padres tenían la facultad de corregir moderadamente a sus hijos y cuando esto no bastare, podrán recurrir al juez competente para su internación en un establecimiento destinado a ese objeto. En tanto, los incisos segundo y tercero del artículo 384 del mismo código referían que el menor debía obediencia y respeto al tutor y este podría corregirlo moderadamente.
El hecho de hablar de corrección adecuada o moderada no permite establecer límites precisos, genera discrecionalidad y ambigüedad, con lo cual la acción librada queda a la interpretación (Senadora del Frente Amplio) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, 2007b, p.220)
Cámara de Senadores
Se presentó el proyecto de ley por parte del miembro informante. No hubo discusión y se pasó a votar en general y en particular, artículo por artículo. La cámara alta voto el proyecto de ley en general por unanimidad 23 en 23. Un senador del partido de gobierno funda su voto:
Al haberse aprobado este proyecto de ley, el Uruguay se convierte, a partir de hoy, en el primer país del continente en abolir el castigo corporal y humillante a la infancia, siendo vanguardia y ejemplo a nivel regional como otrora lo fue, en 1934, con la aprobación del Código del Niño. (Senador del Frente Amplio) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. 2007b, p. 221)
Cámara de Diputados
En la Cámara Baja, tres partidos políticos votan a favor de la aprobación del proyecto de ley y uno en contra. La votación fue de 46 votos a favor en 59 legisladores presentes. A modo de ejemplo se presentará el relato de un diputado por partido político, argumentando su voto a favor o en contra del proyecto de ley.
Al momento de la discusión parlamentaria en la Cámara Baja se dieron algunas controversias y gritos, ya que algunos actores legislativos argumentaron que era un catálogo de buenas intenciones, limitando el poder de los padres y madres, además de perforar una vez más a la institución familiar. Asimismo, se planteó la intromisión de organismos internacionales (La Nación, 2007).
Miembro informante:
Este proyecto de ley viene a sumarse al avance que se ha concretado en el país a fines de 2004 con la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N° 17.823. Esta norma significó un paso adelante a nivel local, incorporando e internalizando los principios y las definiciones fundamentales que se establecieron en aquella Convención sobre los Derechos del Niño.
En ese sentido, esta iniciativa introduce alguna modificación a ese Código, buscando mejorarlo y establecer con claridad la limitación a prácticas que, sin duda, ya estaban condenadas en el espíritu y en la normativa general tanto de la Convención como del Código, pero que no estaban señaladas a texto expreso. Reconoce y recoge las recomendaciones que los organismos internacionales han hecho a nuestro país sobre la conveniencia de incorporar legislación expresa sobre el tema, que no es ni más ni menos que la prohibición del maltrato, del castigo físico y cualquier trato humillante dirigido a los niños.
Creo que esta es una norma importante, que establece a texto expreso la prohibición del castigo físico y del trato humillante a los niños. Así, más allá de la cuestión legal, que es importante, supone un desafío de transformación de las pautas culturales que todos nosotros tenemos incorporadas como sociedad en el relacionamiento con nuestros niños.
Por otra parte, se ha dicho que el proyecto es poco controlable; se ha dicho, ridiculizándolo desde la incomprensión, que penaliza pautas, tratos o procedimientos que se dan cotidianamente al interior de las familias y que, por lo tanto, es absolutamente inaplicable. Esto es incorrecto. Justamente, creo que se trata de todo lo contrario. En primer lugar, quisiera pedir a la Cámara y a quienes traten este proyecto que intentemos evitar los recursos fáciles, las falsas oposiciones y la minimización de esta iniciativa. Aquí no está en cuestión ni se prohíbe la corrección de los niños. Aquí no está en cuestión ni se prohibe poner límites a los niños, que son absolutamente necesarios e imprescindibles. Es más: constituyen un derecho de nuestros niños, porque son fundamentales para su desarrollo como personas. Aquí, lo que estamos cuestionando -por eso hablo del alcance no solo a nivel legal sino también cultural- es que el castigo sea una forma recurrente y el único recurso que usamos para tratar de educar a los niños, niñas y adolescentes. (Diputado Frente Amplio) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, 2007b, pp. 26-27)
Otros legisladores:
Es verdad que todos tenemos una tendencia natural -la sociedad en su conjunto- a mejorar en torno al castigo. Yo soy padre de menores de nueve y cuatro años y no voy a negar a la Cámara que, cuando alguno se me pasa de listo, trato de corregir su conducta con todos los instrumentos que están a mi alcance, sin llegar a producir ningún tipo de barbarie; lejos estoy de eso; soy un pacifista; todos lo tienen claro. Pero, de vez en cuando, uno tiene que tratar de conmover a esos pequeños cuando se transforman en Satán en la Tierra. Esa es la verdad; hay que ver cómo son los niños de entre cuatro y nueve años. Me gustaría que ustedes convivieran conmigo alguna jornada para que vean que hay algunas noches "efervescentes", por decirlo con suavidad. (Diputado Partido Colorado) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, 2007b, p. 28)
El proyecto de ley lo creemos profundamente inconveniente, sobreabundante de nuestra legislación e innecesario; Por supuesto que estamos en contra de los tratos humillantes; por supuesto que estamos en contra de los castigos físicos. Nosotros también tenemos hijos y ¡vaya si los educamos con el buen trato que es debido! Ahora bien: no hay que ser hipócrita. Yo exhorto a quienes componen esta Cámara a que hagamos un acto de sinceridad extrema y que digamos quién de los que está aquí presente no se vería involucrado con las disposiciones de esta iniciativa, si entrara en vigencia. ¿Quién? ¿Castigo físico es dar una palmada cuando el niño va a poner un dedo en un enchufe y se le dice que eso está mal, para que le quede en la mente que eso es así? Yo quiero preguntar, ¿alguna o alguno de los componentes de esta Cámara no lo ha hecho? Yo estoy seguro de que todas y todos los aquí presentes lo han hecho, lo han hecho porque esa es una práctica que está consagrada en nuestra legislación; ¿Qué es este proyecto de ley? ¿Es un mandado que alguien está haciendo a un organismo internacional? ¿Qué mandado se le está haciendo a ese organismo internacional? Esos organismos internacionales pueden ir a dar consejos, letra y proyectos de ley a otros países que no tuvieron una legislación de avanzada como sí la tuvo el nuestro. A esos organismos internacionales que creen que nosotros somos subdesarrollados en cuanto a los derechos y al respeto de las personas, hay que decirles: "No; miren que acá hay un país que hace muchas décadas que ha legislado a favor de los niños, de las niñas, de las mujeres y de los hombres". (Diputado Partido Nacional) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, 2007b, p. 29).
No estamos de acuerdo con la derogación del artículo 261 y los incisos segundo y tercero del artículo 384 del Código Civil. Eso forma parte de un conjunto de normas, y a partir de la aprobación de este proyecto de ley, que establece un principio general en materia de prohibición de castigo físico, ni más ni menos que en el Código de la Niñez y la Adolescencia, consideramos que cualquier interpretación que se deba hacer de la expresión "corregir moderadamente" tendrá que hacerse dentro del concepto de la prohibición del castigo físico.
Vamos a votar los artículos 1° y 2° y adelantamos que cuando se considere el artículo 1° vamos a proponer que se sustituya la referencia al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública ya que nos parece que estas competencias, natural y lógicamente, deben ser asignadas a este organismo. (Diputado Partido Independiente) (Senado y Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. 2007b, p. 48)
METODOLOGÍA
El estudio propuesto tiene un enfoque cualitativo, la investigación es exploratoria, descriptiva y retrospectiva; el método es documental y la técnica es el análisis de contenido.
Participantes
Los participantes son actores implicados en la elaboración e implementación de una política pública. Fueron seleccionados a partir de la información recogida en documentos públicos, así como también en la información periodística surgida durante el proceso.
El contexto parlamentario y los legisladores de la Cámara de Representantes son una muestra relevante para el problema analizado. Se presentará uno por partido político con representación en esa cámara. El miembro informante (partido de gobierno) fue quien presentó el proyecto, el criterio para la selección de los otros tres legisladores fue que pertenecieran al total de partidos restantes con representación en esa cámara (muestra heterogénea) y que hubieran explicitado en su discurso la posición que iba a adoptar su partido político de apoyar o no el proyecto de ley.
Instrumentos
La fuente utilizada, según MacDonald y Tripton (1993), son documentos escritos, documentación oficial de las administraciones públicas y prensa escrita como datos secundarios (Almarcha et al., 1969). Los documentos oficiales fueron los registros de los debates parlamentarios, en el periodo que va entre el ingreso a comisión en el Senado y el momento en que se promulgó la ley. Los periódicos consultados son de los años 2007, 2008 y 2009.
Asimismo, se utilizará una matriz con todos los actores involucrados en la elaboración del proyecto de ley y en su implementación. Se utiliza el modelo decisional de Dente y Subirats (2014) y la propuesta de Knoepfel et al. (2007).
PROCEDIMIENTO
Durante el segundo semestre de 2020 se procedió a la búsqueda de información en medios de prensa escrita sobre el tratamiento que había tenido el tema (ley del coscorrón) a nivel parlamentario y de la sociedad civil. En ese mismo lapso se hizo contacto con el trámite parlamentario del proyecto de ley, a través de la página web del Parlamento Nacional. El trámite legislativo se llevó a cabo entre noviembre de 2006 y noviembre de 2007. Asimismo, se buscó información actualizada sobre CF y políticas públicas.
En paralelo con el proceso de búsqueda se procedió a delimitar con mayor precisión el tema por investigar, se realizó la lectura de documentos, el acopio de materiales y el primer análisis e interpretación de los datos. Al final de 2020 y comienzo de 2021 se profundizó en el análisis y, por último, se realizó la redacción y presentación del artículo.
RESULTADOS
Cabe consignar que, entre los actores, fue posible acceder a los argumentos (recomendaciones) realizados por el CDN (2006), y a las actas parlamentarias con el debate realizado específicamente en la Cámara de Diputados. Otros actores identificados en la gestación, formulación e implementación de la política pública durante el proceso de búsqueda fueron: SAI-Programa Arcoiris, Save the Children, Poder Legislativo (representantes nacionales y departamentales), Gobierno (burocracia); padres, madres y responsables (grupo objetivo); Niños, niñas y adolescentes (beneficiarios finales) (tabla 1).
La recomendación para adecuar la normativa, como ya fue explicitado, fue realizada en la OG núm. 8 del CDN (2006) y tiene como antecedente la CDN (1989), otros instrumentos internacionales de derechos humanos, el examen de los informes periódicos de los Estados parte y el estudio del Secretario General de las Naciones Unidas sobre violencia contra niños y niñas (CDN, 2006).
El Comité sugiere a cada Estado parte la realización de reformas jurídicas que permitan la abolición y prohibición explícita de todos los castigos corporales y de otras formas de castigo crueles o degradantes. Asimismo, entre las recomendaciones se encuentra la implementación de programas de educación y capacitación que promuevan formas positivas y no violentas de atención parental y de educación.
Así como Uruguay, son varios los países del mundo que han logrado avances significativos en la consagración de los derechos humanos de los niños y las niñas, sin embargo, uno de los desafíos pendientes es la erradicación del disciplinamiento de forma violenta en sus hogares (Unicef, 2019).
Dentro de los principales argumentos esgrimidos por los legisladores de la cámara de diputados se encuentran aquellos que defienden el proyecto de ley (tabla 2) y los que son contrarios a su aprobación (tabla 3).
DISCUSIÓN
En relación con el rol de los diversos actores cabe destacar el de promotor asumido por el CDN, impulsor inicial, al intervenir para modificar un problema colectivo, en este caso universal, proponiendo una solución al problema (Dente y Subirats, 2014). La formulación y aprobación de la Ley 18.214 fue posible por el interés y la movilización de actores de la sociedad civil (Oszlak y O'Donnell, 2007), en un doble rol de promotor y director (Dente y Subirats, 2014), con el apoyo de aliados (Save the Children y legisladores), lo que permitió generar el marco para el desarrollo de una política pública (Oszlak, 1980). Sin embargo, cabe mencionar que la implementación de los programas de sensibilización y educación dirigidos a padres y responsables (Ley 18.214, art. 1, inc. A) se encuentra aún pendiente de ejecución. En este sentido, Melstner (1992) refiere que solo algunas políticas logran superar la etapa de elaboración y pasar a su implementación, y esta ley es un claro ejemplo de ello. En este caso, la demanda de la sociedad civil fue promovida y defendida por legisladores del partido político que gobernó el país con mayorías parlamentarias en ambas cámaras, cabe entonces preguntar: ¿qué sucedió, se perdió la oportunidad política de implementar la ley? Quizás hayan coexistido tensiones, posiciones contradictorias y voluntades diversas entre autoridades del Ejecutivo Nacional y los legisladores de su fuerza política. ¿Qué papel habrá jugado la burocracia estatal? (Oszlak,1980).
¿Qué ha impedido la implementación de esta norma? Un elemento esencial ha sido el hecho de que la burocracia, en su rol de gatekeepers, haya bloqueado el progreso del tema, como consecuencia de los recursos que maneja (Dente y Subirats, 2014). Una mayor implicación de la burocracia (gatekeepers) hubiera sido de vital importancia para evitar el bloqueo o el retraso en la implementación de la norma (Dente y Subirats, 2014). Otro elemento importante, es que el CF no fuera considerado un problema "público", componente este de vital importancia para dar el impulso inicial a una política pública. Tenemos el ejemplo de la violencia hacia las mujeres, que durante mucho tiempo fue considerado un problema que se debía resolver en el espacio privado, lejos de la intervención del Estado (Vázquez y Delaplace, 2011). Apoyando lo dicho, otro aspecto para tener en cuenta son los recursos organizativos y políticos. Si bien se aprobó el proyecto transformándose en ley, asunto no menor si se tiene en cuenta que únicamente el 30,3 % de los proyectos presentados por el propio cuerpo parlamentario fueron aprobados (García Ortiz, 2015), hubiera sido importante profundizar la movilización y negociación desde la sociedad civil (director/promotor), de forma estructurada y organizada con otros actores, potenciando de esta forma las capacidades y los recursos con los que cuenta cada participante, hasta lograr su implementación (Acuña y Chudnovsky, 2013; Tamayo Sáez, 1997). Otra opción es el hecho de que fueran diversos los intervinientes estatales para fijar una posición con respecto a una política pública y ante la mera posibilidad de que su formulación en el más alto nivel sea ambigua o inconsistente puede ir desnaturalizándose por "interpretaciones caprichosas", en la medida que nos alejamos del nivel de formulación y nos acercamos al de materialización de las acciones y los procedimientos para implementarla (Oszlak y O'Donnell, 2007 p. 566). En este sentido, parece claro que hubiera sido necesario un acompañamiento muy cercano desde la formulación hasta la implemen-tación, por parte del director/promotor (ONG nacional) para que, por ejemplo, ningún actor perdiera el interés, no se produjeran hechos que amenazaran su viabilidad, o para sintonizar las lógicas e intereses de los diversos actores (Dente y Subirats, 2014). En trayectos largos y ante propuestas que lleven un gran esfuerzo, la obstinación y la perseverancia son condiciones indispensables (Dente y Subirats, 2014).
Por su parte, dentro de los principales argumentos a favor del proyecto se encuentran fundamentalmente los relacionados con la adecuación de la legislación existente y el hecho de habilitar un cambio cultural en la sociedad. Respecto a la adecuación de la legislación, cabe señalar que Uruguay ha ratificado una gran cantidad de instrumentos internacionales, sin embargo, si nos detenemos en los primeros años del siglo XXI, fueron pocas las ocasiones en las que se implementaron las reformas legislativas necesarias para la adecuación entre la normativa internacional e interna (Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay, 2006). Muy probablemente este hecho haya colaborado en el impulso que se le dio a la aprobación del proyecto de ley y, por tanto, a la adecuación de la normativa interna.
Por su parte, el argumento relacionado con el cambio cultural nos lleva a pensar que la promulgación de la norma es un primer paso en el cambio, pudiendo la legislación colaborar en esa modificación, para lograr disminuir en la sociedad el apoyo al CF como estrategia disciplinaria (Zolotor y Puzia, 2010).
En tanto, entre los argumentos contrarios al proyecto de ley tenemos el hecho de que se considere innecesario y sobreabundante en cuanto a la legislación existente; entender que lesiona a la institución familiar; y el nivel de participación e influencia que han ejercido los organismos internacionales. Respecto al argumento que hace referencia al hecho de lesionar la institución familiar cabe destacar lo siguiente: el artículo 18 de la CDN (1989) manifiesta en el primer párrafo que "a los padres o representantes legales les incumbe la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño", en tanto el segundo párrafo refiere que los Estados presentarán la asistencia apropiada a los padres y representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño. Por su parte, el CNA (2004), en su artículo 7, incisos 1 y 3, refiere que la efectividad y protección de los derechos de los niños y adolescentes es prioritariamente de los padres o tutores -en su caso- sin perjuicio de la corresponsabilidad de la familia, la comunidad y el Estado; y en casos de insuficiencia, defecto o imposibilidad de los padres y demás obligados, el Estado actuará preceptivamente, desarrollando todas las actividades integrativas, complementarias o supletorias que garanticen el goce y ejercicio de los derechos de los niños y adolescentes, con lo cual la lesión familiar a la que se hace referencia no es tal, al contrario, permitiría que los padres y las madres ejercieran su función de una forma más adecuada contando, de ser necesario, con el apoyo del Estado.
Por su parte, un segundo argumento cuestiona la participación e intromisión de organismos internacionales. Al respecto, cabe mencionar que no es posible dejar de reconocer que los intereses de estos organismos van más allá de la visión y el entendimiento que tenga un Estado, modificando, por tanto, los límites de su accionar (Oszlak,1980). Asimismo, es importante señalar que los problemas globales requieren de alianzas (público-privadas) para su resolución, no pueden ser abordados de forma solitaria por los Estados (Karns et al., 2015).
El tercer argumento contrario a la aprobación del proyecto hace referencia a la sobreabundancia de legislación, en este sentido, manifiestan que las normas a las que hace referencia el legislador (CC, 1994) son justamente contrarias a los principios expuestos por la CDN (1989) y el CNA (2004). Prohibir el CF "mejora el estatus del niño como un individuo en plena posesión de sus derechos, en lugar de ser considerado un subordinado o una posesión" (Global Initiative to end all Corporal Punishment of Children, 2021, p. 1). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) destacó a Uruguay por ser unos de los tres primeros países miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en prohibir a través de una ley el CF (LaRed21, 2009).
CONCLUSIONES
En cuanto a la primera interrogante planteada en la investigación, ¿qué roles ocupan los actores intervinientes en la formulación e implementación de la política pública?, cabe consignar que un primer rol que se debe subrayar es el ejercido por el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, con las sugerencias hechas a los Estados parte sobre la adecuación de la normativa a nivel nacional ,y la problematización del tema; así mismo, se destaca el rol de gatekeepers adoptado por la burocracia estatal, que inhibe el progreso de la temática y la implementación de la política pública; el rol asumido por la sociedad civil, representada por una ONG nacional, es de promoción y dirección, la cual fue de vital importancia, aunque hubiera sido necesario un acompañamiento más cercano hasta alcanzar la implementación de dicha política. Entre los diversos partidos políticos, específicamente de los legisladores de la Cámara de Diputados, encontramos actores con un rol de aliados y otros de opositor. Esto nos abre camino a la segunda interrogante: ¿cuáles son los principales argumentos de los legisladores de la Cámara de Diputados a la hora del debate parlamentario? En este sentido, cabe destacar que entre los principales argumentos a favor de la normativa se encuentran la necesaria adecuación de la norma a nivel nacional y el hecho de que promueva un cambio cultural en la sociedad. En cuanto a los principales argumentos en contra de la promulgación de la ley se puede referir que era vista como innecesaria y sobreabundante en cuanto a la legislación existente; se entendía que lesionaba a la institución familiar; y se objetaba la participación e influencia que ejercieron los organismos internacionales.
Actualmente, a pesar de los avances realizados a nivel normativo, el aumento en las acciones de sensibilización a la población en general, en prevención y capacitación a técnicos y una mayor cobertura en la atención, la violencia se ha vuelto una situación trágicamente relevante. Hoy, aunque parece difícil de lograr, teniendo en cuenta el contexto de pandemia por covid-19, las restricciones económicas que esto traerá aparejado y el hecho de que el partido político que gobierna Uruguay a partir de marzo 2020, en ese momento (año 2007) se mostrara contrario a la aprobación de la norma, es indispensable la implementación de la ley con el fin de abordar la "cuestión" (Oszlak y O'Donnell, 2007).
La sociedad uruguaya se encuentra sensibilizada con los altos niveles de violencia sufridos por los más vulnerables (Unicef, 2017b), eliminando de esta forma la injusticia y reconociendo culturalmente (Fraser, 1995) el estatus de sujetos de derecho alcanzado por todos los niños y niñas, según la normativa nacional e internacional existente (CDN, 1989; CNA, 2004).
Sin duda, los ciudadanos y las ciudadanas parecen encontrarse mejor preparados para afrontar el cambio cultural que requiere tal transformación, no sin concepciones nostálgicas y voces discordantes, pero entendiendo la importancia de perseverar hasta alcanzar el fortalecimiento de la cuestión y su resolución, a fin de garantizar de esa forma una mejor salud pública y el respeto irrestricto de los derechos humanos de todos los niños y las niñas.
En este sentido, y sin pretender desconocer la importancia que han tenido y tienen otros actores, es el gobierno el que debe jugar un papel trascendente, activo; es quien tiene la legalidad, el alcance y la capacidad para coordinar (Leites et al., 2020) las acciones necesarias para llevar adelante la implementación de la referida política pública.
Las limitaciones del estudio se encuentran relacionadas con el tamaño muestral y con la falta de triangulación, entrevistas, grupos de discusión entre otros.
Sería interesante para futuros trabajos tener en cuenta la voz del grupo objetivo y de los beneficiarios finales, así como también de actores de la burocracia estatal.
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