10.18601/16578651.n31.06
Participación ciudadana en la gestión municipal de Amecameca, México
CITIZEN PARTICIPATION IN THE MUNICIPAL MANAGEMENT OF AMECAMECA, MEXICO
Miguel Ángel de Guadalupe Sánchez-Ramos*
Teresa Córdova Constantino**
* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales; miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en México (México). Profesor-investigador de las líneas de investigación en administración pública municipal, gobierno abierto y democratización, Universidad Autónoma del Estado de México, con adscripción al Centro Universitario UAEM Amecameca (México). [masanchezr@uaemex.mx]; [https://orcid.org/0000-0002-7601-9790].
** Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública. Profesora, Universidad del Colegio Real Chapultepec (México). [colegioreal7@gmail.com]; [https://orcid.org/0000-0002-0324-2481].
Recibido: 13 de febrero de 2022 / Modificado: 6 de abril de 2022 / Aceptado: 6 de abril de 2022
Para citar este artículo:
Sánchez Ramos, M. A. y Córdova Constantino, T. (2022). Participación ciudadana en la gestión municipal de Amecameca, México. Opera, 31, 95-114. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n31.06
Resumen
La participación ciudadana involucra a los individuos en el espacio público e incide en la toma de decisiones gubernamentales para la mejoría de la calidad y condiciones de vida de la comunidad. Mejora la gestión gubernamental cuando su tipología es institucional y espontánea, velando por mejores niveles de desempeño y de vida. La pregunta clave consiste en ¿cuál es el tipo de participación ciudadana que se registra en la gestión municipal de Amecameca, México, en los periodos 2016-2019 y 2019-2021? La hipótesis que se plantea estriba en que el tipo de participación ciudadana en la gestión gubernamental en Amecameca durante los trienios 2016-2019 y 2019-2021, se reduce a la institucional estipulada en la ley, mientras que la espontánea es nula. Los principales resultados, provenientes de un procedimiento de revisión documental y observación directa, ubican una participación institucional y clientelar que limita el involucramiento de los ciudadanos en el ámbito público y de gestión gubernamental.
Palabras clave: participación ciudadana; gobierno local; gestión gubernamental; clientelar.
Abstract
Citizen participation involves individuals in the public space and influences government decision-making to improve the quality and living conditions of the community. It improves government management when its typology is institutional and spontaneous, ensuring better levels of performance and living standars. The key question is what is the type of citizen participation that is registered in the municipal management of Amecameca, Mexico, both in the period 2016-2019 and in 2019-2021?: Thus, the hypothesis that arises is that this type of citizen during the trienniums 2016-2019 and 2019-2021, is reduced to the institutional one stipulated in the law while the spontaneous one is null and void. The main results, from a documentary review procedure and direct observation, locate an institutional and patronage participation limiting the involvement of citizens in the public sphere and government management.
Key words: Citizen participation; local government; government management; patronage system.
INTRODUCCIÓN
A nivel mundial, la democracia se ha extendido como la mejor forma de gobierno, donde los ciudadanos participan de manera activa en la construcción de instituciones que mejoran su calidad de vida. La participación ciudadana incide en la toma de decisiones que coadyuva, a través de la planificación y el control, en el mejoramiento de la gestión gubernamental.
La democracia, como forma de organización que atribuye la titularidad del poder al conjunto de la sociedad (Serrano, 2015), plantea la incorporación de la ciudadanía en las cuestiones de interés para todos, con la idea de permitir que las opiniones de cada uno de los integrantes de una nación sean escuchadas. Por ello, la participación de los ciudadanos es sustancial porque modera, además de controlar, el poder de los políticos; adicionalmente, la sociedad se hace escuchar en la toma de decisiones.
Se suele considerar que la democracia se circunscribe al ámbito electoral, limitándose únicamente a la emisión del voto, cuando implica una participación activa en asuntos públicos en donde el ciudadano decide proyectos, presupuestos y, sobre todo, existe un intercambio de argumentos entre representados y representantes.
La participación ciudadana se aprecia en los diferentes ámbitos de gobierno, no es exclusiva de la federación o del ámbito estatal, los municipios mexicanos también contemplan la implementación de una participación ciudadana que fortalece la relación entre gobierno y gobernados, pero, sobre todo, que incide de manera positiva en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, además, de contribuir a un mayor bienestar colectivo.
Los principales cuestionamientos que surgen al respecto son: ¿los gobiernos locales contemplan la participación ciudadana en sus instrumentos normativos y operativos? ¿Promueven la participación para generar una gestión democrática? El ejercicio de la democracia implica la promoción de la participación y su desarrollo, pero los gobiernos locales ¿están en condiciones de hacerlo, lo llevan a cabo? La simulación también es una estrategia muy recurrente en el ejercicio gubernamental, que daña la calidad de los resultados.
En este sentido, surge una inquietud de análisis: ¿cuál es el tipo de participación ciudadana que se registra en la gestión municipal de Amecameca, México, en los periodos 2016-2019 y 2019-2021? La hipótesis que se plantea, entonces, estriba en que el tipo de participación ciudadana en la gestión gubernamental en Amecameca durante los trienios 2016-2019 y 2019-2021, se reduce a la institucional estipulada en la ley, mientras que la espontánea es nula.
El presente artículo se divide en cuatro apartados, el primero da cuenta de los aspectos teóricos relevantes sobre participación ciudadana; el segundo, describe la metodología como procedimiento de investigación aplicado al objeto de estudio; en un tercer momento se contextualiza la temática principal en el municipio mexiquense de Amecameca presentando los resultados de la revisión documental y la aplicación de la observación indirecta; por último, se incluye un apartado de discusión y conclusiones, donde se precisan algunas consideraciones finales.
BREVE TEORÍA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La participación ciudadana se entiende como el involucramiento de los individuos en el espacio público (Villarreal, 2016), como muestra de interés e identidad con su comunidad. Estriba en el involucramiento de los ciudadanos en la administración pública (García y Téllez, 2018), con mecanismos de democracia directa, prestación de servicios y elaboración de políticas (Serrano, 2015).
De acuerdo con la Contraloría General de la República de Costa Rica y la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (2010), la participación ciudadana es un principio transversal que impacta el control fiscal, contribuyendo a la generación de un mayor valor público o beneficio del que se obtendría si no se aprovecharan las sinergias con la ciudadanía. Lo anterior en procura de potenciar el alcance, la oportunidad y la efectividad del control fiscal sobre el uso de los recursos públicos, así como el ejercicio del derecho ciudadano al control social.
Según Rodríguez (2015), la participación ciudadana incluye todas las actividades que los ciudadanos realizan voluntariamente, ya sea de modo individual o a través de sus colectivos y asociaciones, con la intención de influir directa o indirectamente en las políticas públicas y en las decisiones de los distintos niveles del sistema político y administrativo. La participación ciudadana es una forma de la participación política que legitima a las élites (Montesinos, 2004).
Como se aprecia, las diferentes conceptualizaciones sobre participación ciudadana enfatizan el involucramiento del ciudadano en el ámbito público, ya sea de manera individual o colectiva; esta acción se debe, en parte, a la presión ejercida por instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que convergen en la importancia de la participación ciudadana para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia.
No solo es importante conceptualizar la participación ciudadana, sino destacar que existen diferentes niveles de participación, Arnstein (1969) considera tres niveles, el primero de ellos es el acceso a la información; el segundo es el consultivo; un tercer nivel es la verdadera participación en la que los ciudadanos pueden influir directamente en la política y en las políticas públicas; por su parte, Contreras y Montecinos (2019) suman un nivel más, al tener cuatro niveles de participación: informativo, consultivo, deliberativo e implicativo.
La Asociación Internacional para la Participación Pública (2012) plantea cinco niveles: informar, consultar, involucrar, colaborar y empoderar; el primero de ellos, si bien no permite una participación activa, provee al ciudadano de información para comprender el proceso de toma de decisiones; respecto a la consulta no existe un proceso para transformar una decisión, solo se considera la opinión; el tercer nivel, involucrar, posibilita una mayor interacción en donde existe la posibilidad de participar desde el inicio de la propuesta y se brindan diferentes herramientas para contribuir en la toma de decisiones, aunque esta última sigue siendo reservada; colaborar va más allá de solo involucrar, puesto que permite una participación directa en la toma de decisiones; finalmente, empoderar es el nivel más alto y consiste en tomar decisiones. Lo deseable es llegar a este último nivel.
La literatura sobre los mecanismos de participación ciudadana es vasta, Contreras y Montecinos (2019) consideran catorce mecanismos de participación ciudadana (tabla 1).
Los mecanismos de participación ciudadana mencionados en la tabla 1 dependen de la cuestión legal y de los mecanismos institucionales vigentes en cada país, por lo tanto, refieren a una participación institucionalizada.
En la figura 1 se observa la relación entre el nivel de participación con los medios de participación ciudadana.
La participación ciudadana resulta fundamental dentro de una sociedad que necesita controlar el poder de los políticos a través de una participación efectiva en la toma de decisiones, trae nuevas formas de relacionarse, vincularse, entenderse y llegar a acuerdos entre el ciudadano con el gobierno, con el Estado y sus instituciones (Sánchez-Ramos, 2009).
La participación ciudadana se puede analizar desde la tipología considerada por Ziccardi (1998) y Sánchez-Ramos (2009), quienes consideran cinco tipos:
Si bien la tipología es amplia, Sánchez-Ramos (2009) considera que tanto la primera como la tercera ven la intervención ciudadana dentro de los cauces institucionales y legales, demuestran la presencia del individuo representando los intereses particulares y buscando la influencia en el proceso de la toma de decisiones. La participación autónoma es la que se debe impulsar dentro de un régimen democrático al permitir a los individuos o colectivos participar sin la presión institucional, es decir, que esta sea de manera autónoma.
La participación clientelar o clientelista, según Hernández Muñoz (2006), es estratégica para el poder, es instrumental, y se convierte en una correa de transmisión en la concertación establecida entre patrones y clientes. No necesariamente se intercambian bienes o servicios, la base de esa concertación es la satisfacción de requerimientos materiales, no precisamente en los más necesitados, a cambio de su adhesión al proyecto político. El patrón ve por sus clientes y estos le corresponden de manera compensadora y utilitaria en la relación.
La participación clientelar es asimétrica, porque el ejercicio del poder no ceja en ejercer su autoridad y jerarquía, y los que carecen de estas características recibirán recursos a cambio de lealtad. La relación se fundamenta no en la fuerza, sino en la necesidad de contar con recursos y la certeza de las lealtades. El individuo aprende que intervenir en la política le permite contar con la ventaja para cubrir sus necesitades particulares por encima de las sociales y colectivas.
Otro concepto importante para esta investigación es la planificación que, dentro de la administración pública, se concibe como un proceso sistemático e integrado que permite cuantificar, organizar y controlar proyectos, presupuestos y obras públicas por desarrollar (Abreu, 2017). El proceso de planificación define objetivos, políticas y planes. La planificación minimiza los niveles de incertidumbre. Para Luna (2016), la planificación es el proceso que posibilita establecer objetivos para el futuro y determinar los pasos necesarios para alcanzarlos.
En el ámbito administrativo permitirá proyectar el presupuesto, así como las políticas, los programas, las normas, las estrategias y, sobre todo, la toma de decisiones que permitan lograr los objetivos planteados; de esta manera, la administración pública podrá anticipar los recursos y procedimientos necesarios, así como incentivar la coordinación entre las diferentes dependencias y actores involucrados, de esta forma se minimizan los errores y se manejan con mayor eficiencia los recursos disponibles.
De ahí que la planificación juega un papel preponderante para lo socioeconómico, porque podrá materializar un proyecto que incluya un adecuado manejo de los recursos públicos encaminados a la consecución y coordinación de los planes y programas que puedan transformar la vida en sociedad. La participación ciudadana permitirá fortalecer las capacidades y estrategias del Estado, que permitan garantizar el seguimiento y control de las actividades públicas.
METODOLOGÍA
La investigación se lleva a cabo con un enfoque que tiene como base la revisión documental institucional que permite la comprensión de la situación particular del municipio en estudio, además de la observación directa focalizada en la percepción de los mecanismos de participación ciudadana y de sus formas de expresión.
El estudio se inspira en la metodología cualitativa, la cual ofrece diferentes bondades, una de ellas es que comprende a los individuos en los escenarios naturales en los cuales se desenvuelven y actúan (García, 2015); de esta forma, la atención se enfoca en los individuos que pertenecen al grupo de estudio, además permite un diseño emergente y flexible.
Desde la perspectiva de Hernández et al. (2014), el enfoque cualitativo cuenta con una serie de características tales como: no cumple con un proceso estricto, el investigador puede formularse diferentes preguntas o hipótesis a lo largo de la investigación; su proceso inductivo permite un conocimiento más cercano de la realidad; puede iniciar sin hipótesis y en el transcurso de la investigación se crean o, en caso de partir de hipótesis, se puede transformar sin que afecte o demerite la investigación; se prioriza el análisis de significados, percepciones, emociones y experiencias de los participantes, más que cumplir con una muestra estadística; la recolección de datos es bastante flexible, sin manipular la realidad; establece que lo cualitativo contempla diferentes realidades que se transforman a lo largo del análisis, el investigador va a construir el conocimiento a partir de las experiencias de los participantes; no es generalizable, aunque eso no significa que en determinado momento no llegue a serlo.
Se recurrió al análisis documental por ser una forma efectiva de reunir y analizar información a través de documentos que pueden ser escritos, visuales y audiovisuales; en el caso de esta investigación, se priorizan los primeros como son el Plan de Desarrollo Municipal, el Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno, así como la legislación que concierne al tema. Se llevó a cabo a través de la consulta en línea. La observación directa coadyuva a la triangulación de la recopilación de información, enfatizando en las manifestaciones de participación ciudadana, cuyo foco se centró en dicha participación, su calidad, su originalidad y legitimidad.
El interés de la exploración es localizar los tipos de participación ciudadana en el contexto de la gestión municipal; se parte de una estrategia descriptiva que considera dos periodos de gobierno municipal con el propósito de identificar las situaciones como constante en el rubro de interés.
AMECAMECA Y LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN, 2016-2018 Y 2019-2021. RESULTADOS
El municipio de Amecameca es uno de los 125 que componen al Estado de México, se encuentra ubicado en el oriente de la entidad, en el año 2015 contaba con 50.904 habitantes (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016a, p. 19) repartidos entre los seis sectores que componen la cabecera municipal y sus ocho delegaciones, que forman los 181,72 km2 del municipio y representan el 0,8% del territorio mexiquense.
Amecameca se caracteriza por sus bellezas naturales, aspecto que lo hace acreedor a ser uno de los pueblos con encanto y lo convierte en un lugar importante para el turismo, tanto local como nacional y extranjero.
Amecameca tiene su importancia al ser cabecera distrital para la composición de la legislatura local, que contempla 10 municipios, en virtud de lo anterior se convierte en un referente de la acción política para esa región que está integrada por más de 300 mil electores.
El gobierno municipal, antes de la reforma del año 2020, se conformaba por un Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal, un síndico y diez regidores. El gobierno municipal correspondiente al trienio de 2016-2018 estuvo presidido por el Partido Encuentro Social, que contó con la mayoría del cabildo, mientras que el gobierno para el periodo 2019-2021 estuvo presidido por el Partido Verde Ecologista de México.
La administración pública municipal cuenta con el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) que es avalado con la participación y consulta popular a través de los foros de consulta ciudadana, y el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). En este documento se considera como estrategia para alcanzar los objetivos del Gobierno Solidario, "propiciar la participación de la ciudadanía en los temas relacionados con el desarrollo social" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016a, p. 73).
También, en el PDM referente a la seguridad pública, se plantea establecer una participación ciudadana "que contenga estrategias y líneas de acción para abatir la incidencia de delitos del fuero común en el municipio, prevenir la violencia y la delincuencia" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016a, p. 165).
Para el logro del PDM se "analizaron todas y cada una de las propuestas presentadas en los diversos Foros de Consulta" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016a, p. 13). En el periodo 2016-2018 participaron organizaciones vecinales, asociaciones de padres de familia, instituciones académicas, asociaciones civiles y no gubernamentales, así como los consejos de participación ciudadana a través de 10 foros, en los cuales se obtuvieron más de 100 propuestas, según declaración precisada en el PDM.
Mientras que para la construcción del PDM 2019-2021 no se especifica el número de propuestas recibidas, pero se recopilaron las 45 demandas sociales apremiantes para la sociedad que pueden ubicarse en los rubros de deporte, seguridad, educación, agua y drenaje, monumentos y plazas, alumbrado, calles y vialidades (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2019a).
En ambos trienios, la participación ciudadana se encuentra en un nivel consultivo, en el cual se escucha a los participantes de los foros, pero no necesariamente implica que se incluya la propuesta; es un avance puesto que se escucha a la ciudadanía y se le hace partícipe de la planificación, aunque sea para cumplir con lo institucionalmente necesario. Es de notar que 100 o 45 propuestas son muy pocas para el tamaño poblacional del municipio, cuya lista nominal de electores supera, en promedio para los dos trienios, los 35 mil, que son equivalentes a ciudadanos con derechos y obligaciones.
En el PDM 2016-2018 se reconoce que el municipio "no cuenta con la reglamentación adecuada para llevar a cabo los procesos de participación ciudadana como reglamentos sobre los foros, o inclusión de las tecnologías de la información para llevar a cabo procesos de consulta electrónica" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016a, p. 14). La carencia de un reglamento en cuanto a los foros imposibilita a la ciudadanía ejercer un control sobre lo vertido en el foro, no existe la posibilidad de revisar el avance de cada una de las solicitudes realizadas. El trienio subsecuente tampoco reglamentó esta situación. En conclusión, en ninguno de los trienios se reguló la participación ciudadana institucional.
En el Bando de Policía y Buen Gobierno de 2016 se establecen algunas consideraciones que regulan y establecen los momentos de participación ciudadana, por ejemplo, según el artículo 36 del Bando: "Los Consejos de Participación Ciudadana son órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad tienen por objeto la gestión, promoción y ejecución de los planes y programas en las diversas materias de la administración pública municipal" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b, p. 16), esta concepción no cambia para el Bando de Policía y Buen Gobierno de 2019 (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2019b, p. 100).
Además, en el artículo 17 del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno 2016 se específica entre los derechos de la población "incorporarse a los grupos organizados de participación ciudadana" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b, p. 9); en este sentido, se contempla en la normatividad municipal que como ciudadano se puede pertenecer y participar de forma activa, aunque esta sea institucional y no ascienda a más de un nivel consultivo.
También en el mismo bando, tanto de 2016 como de 2019, se establecen los órganos auxiliares del Ayuntamiento, en estos se encuentran los consejos de participación ciudadana, que deben apoyar en cuestiones de: seguridad pública, protección civil, protección al ciudadano, salud, desarrollo social, transporte y vialidad y todas aquellas que determinen las leyes (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b; 2019b), para así poder cumplir como órganos de comunicación y colaboración entre gobierno y gobernados, a fin de lograr gestión, promoción y ejecución de planes y programas de las áreas antes mencionadas.
La Coordinación de Gobierno, a través de la Secretaría del Ayuntamiento, entre otras actividades,
… será la responsable de coordinar y supervisar, conforme lo que establece la ley orgánica, el Bando y reglamentos de carácter municipal, la participación social y ciudadana, a propósito de la elección de las autoridades auxiliares y consejos de participación ciudadana; pudiendo auxiliarse para ello de las dependencias y entidades de la administración pública municipal. (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b, p. 22)
Además de estas dependencias, el Bando de Policía y Buen Gobierno 2016 especifica que las direcciones de Desarrollo Social y la de Ecología considerarán la participación ciudadana. De manera particular, la fracción V del artículo 106 del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno especifica que la Dirección de Desarrollo Social fomentará la participación ciudadana enfocada en lograr la equidad entre hombres y mujeres (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b, p. 44), mientras que la Dirección de Ecología fomentará la participación ciudadana en la preservación y restauración del equilibrio ecológico (p. 46).
En ambas situaciones no se especifica a través de qué mecanismos, solo se considera de manera general, por lo tanto, se imposibilita a la ciudadanía tener certeza sobre el nivel de participación que podrá desarrollar en ambos temas.
En el Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno del año 2021, la Dirección de Desarrollo Social cuenta con cinco coordinaciones, entre las que se destaca la Coordinación de Participación Ciudadana. Es importante mencionar cómo en esta administración se centra el interés por crear una institución exclusiva para atender de manera directa las necesidades de la población.
En el artículo 99 del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno 2021, se especifica:
La Coordinación de Participación Ciudadana participa en el trabajo, la solidaridad, el desarrollo vecinal cívico, el beneficio colectivo y en la organización territorial, en los proyectos y ejecución de programas sociales de la administración municipal, para el desarrollo humano, para lograr el fortalecimiento e infraestructura municipal, establecidas en los artículos 72, 73, 74 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, así como en el presente Bando, el Reglamento correspondiente y los manuales respectivos. (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2021a, p. 32)
La labor de dicha Coordinación no es menor e involucra cercanía con la población que coadyuve en un bienestar general. Parte de su compromiso ha consistido en trabajar en conjunto con otras instancias, como en el caso de informar sobre el Plan de Seguridad Integral y del Programa de Alarmas Vecinales en la Unidad Habitacional "Ixtapopo", en conjunto con la Coordinación de Participación Ciudadana (Ayuntamiento de Amecameca 2019-2021, 2021a).
También ha realizado otros eventos de difusión cultural o de recreación familiar como la invitación a bailar danzón y el Paseo ciclista que se realizó durante los últimos sábados de cada mes.
En la administración 2016-2018, el único punto que especifica el tipo de participación ciudadana se encuentra en el artículo 122, fracción primera del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno 2016, donde se prevé que la Dirección de Ecología tendrá que "servir de foro, a través de los mecanismos de participación ciudadana; tales como iniciativa ciudadana, consulta popular, plebiscito y referéndum, para la definición de proyectos y propuestas a la autoridad municipal" (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016b, p. 52). Al especificar el tipo de participación ciudadana queda la certeza del nivel, puesto que se mueve entre lo consultivo y deliberativo, de esta forma, la ciudadanía cuenta con mayor posibilidad de incidir en la planificación de actividades ecológicas, sin embargo, en el periodo en estudio no se identificó la implementación de alguna actividad que involucrara el uso de estos mecanismos.
Por su parte, los órganos auxiliares presentan diferencias en su conformación. En el año 2016, respecto a la elección de delegados, hubo mayor interés por participar y se reflejó en el registro de planillas tanto en la cabecera municipal como en las ocho delegaciones. Ese ánimo por participar no se visualiza de la misma forma en la conformación de los Comités de Participación Ciudadana (Copaci), debido a que solo en la delegación de San Pedro Nexapa se realizaron elecciones, mientras que en Santa Isabel Chalma se presentó un registro único y en el resto de las delegaciones el Ayuntamiento decidió la integración. A los ciudadanos no les gusta o no conocen el derecho de participar en los Copaci.
Contrario a lo sucedido en 2016, para la elección de 2019 se apreció mayor disposición de la ciudadanía para participar, aunque para la elección de delegados hubo algunas inconformidades, de manera particular en la Delegación de Zoyatzingo, que al no estar de acuerdo con los resultados cerraron la carretera federal Chalco-Cuautla para exigir un diálogo con las autoridades municipales (Reporteros en movimiento, 2019). La intervención del Ayuntamiento para la integración de los Copaci se redujo a dos delegaciones, la Aldea de los Reyes y Zoyatzingo, a diferencia de su intervención en siete delegaciones durante 2016.
En Amecameca, el Comité de Control y Vigilancia (Cocicovi), tal como su nombre lo indica, es una estrategia institucional que incluye a los ciudadanos para ser vigilantes de la efectividad de la obra pública. Se integra por tres ciudadanos electos en asamblea comunitaria, que no deben ser dirigentes políticos o servidores públicos, los tres tienen la misma responsabilidad y cargo.
En la tabla 2 se aprecian las obras de 2018, en las cuales participaron los Cocicovi.
En la tabla 2 se observa que en la mayoría de los casos los Cocicovi se integran con personas seleccionadas por el gobierno en lugar de por los vecinos beneficiados.
En el año 2016 se publicó el Reglamento del Consejo de Desarrollo Municipal (Codemun), integrado por un presidente (presidente municipal), un secretario (nombrado por el presidente municipal), regidores y síndicos (cuando se trate de un asunto de su interés), representantes sociales comunitarios, un vocal de control y vigilancia (electo de los representantes sociales comunitarios) y un equipo de asesores (personal técnico y financiero del gobierno municipal). El Codemun, se entiende como una
… instancia de apoyo para la mejor planeación, donde se decide democráticamente la distribución de los recursos que el Ayuntamiento asigne para la infraestructura social municipal para buscar alternativas de desarrollo más viable y de manera equitativa, de acuerdo a la normatividad aplicable; cuya finalidad es la de apoyar la acción de los distintos niveles de gobierno y la ciudadanía para la mejor planeación y aplicación de recursos; orientados al desarrollo de la comunidad, la preservación y restauración de nuestro entorno ecológico y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio. (Ayuntamiento Constitucional de Amecameca, 2016c, p. 4)
Esta instancia durará en su encargo tres años, aunque puede ser ratificada cada ejercicio fiscal.
En el municipio hay un fuerte sentido de rescate y mantenimiento de las tradiciones, una forma efectiva de participación se encuentra dentro de los gremios, pero su participación se circunscribe al ámbito religioso, en donde se organizan para la celebración de las fiestas del Sagrado Corazón.
El cabildo abierto es una de las figuras que suele utilizar con frecuencia el Ayuntamiento de Amecameca, en la administración 2016-2018 tan solo se realizaron 12 cabildos abiertos, un promedio de 4 por año, en diferentes delegaciones; esto demuestra un bajo interés por involucrar a la ciudadanía, en establecer un diálogo abierto, un espacio para la interacción abierta.
La administración 2019-2021 también realizó cabildos abiertos, pero debido a la contingencia sanitaria provocada por el virus SARS-CoV-2, solo se registró uno, en la delegación de Zoyatzingo en febrero de 2019.
Otra actividad que para la administración 2019-2021 constituye participación ciudadana consiste en convocar a las escuelas a diferentes festividades como el natalicio de Benito Juárez, la Independencia de México, la Revolución Mexicana y el día de muertos, aspectos que sin duda involucran a la ciudadanía, pero no la acercan de una forma correcta a una participación ciudadana.
El 18 de agosto de 2020, se iniciaron las audiencias públicas, contempladas para abarcar todas las delegaciones y barrios que componen el municipio de Amecameca, bajo la frase "Tu voz se convierte en MÁS acciones" (Ayuntamiento de Amecameca 2019-2021, 2021b), realizadas con el objetivo de "integrar a la sociedad para sumar esfuerzos" (2021b).
El Ayuntamiento, acorde con la tecnología y la comunicación que posibilita, ha establecido páginas de Facebook, por ejemplo, la administración 2016-2018 contó con la página Amecameca contigo, en donde a través de diferentes publicaciones daba a conocer acontecimientos relevantes de la administración pública municipal. Dicha página se mantuvo vigente desde el 27 de diciembre de 2015 hasta el 01 de enero de 2019 (figura 2).
La página Amecameca Contigo, como medio de comunicación entre el gobierno municipal y la ciudadanía, alcanzó 7.291 personas que evidenciaron su gusto por la misma, mientras que 7.405 personas la seguían. En dicha página se específica que funcionó como "Página oficial del Ayuntamiento de Amecameca 2016-2018" (Facebook, 2020), en donde además de difundir el trabajo de la administración municipal se invitaba a la ciudadanía para dejar quejas, comentarios y denuncias.
En cuanto al contenido audiovisual, los tres videos con mayor número de reproducciones son el video de despedida titulado ¡Gracias por tu confianza! Con esfuerzo compartido, cumplimos, que logró 16,6 mil reproducciones; seguido por una cápsula que anunciaba la realización de la 34 Feria de la Nuez en 2016, con 8,8 mil reproducciones; finalmente, una cápsula que da cuenta de la situación derivada del sismo en el año 2017 titulada ¡A Pesar de la Adversidad Vamos a Salir Adelante! #AmecamecaEstaDePie, con 8,4 mil reproducciones (Facebook, 2020).
Las sesiones de cabildo, tanto ordinarias como extraordinarias, obtienen entre 222 a 1,1 mil reproducciones. Mientras que las tres sesiones de cabildo abierto presentadas en video cuentan entre 745 a 1,4 mil reproducciones.
Ayuntamiento de Amecameca 2019-2021 es el título de la página de Facebook que utiliza la administración 2019-2021 (figura 3).
Respecto a los números logrados por esta red social, 14.633 personas manifestaron su gusto por dicha página, mientras que 16.239 la siguen, fue creada el 31 de diciembre de 2018 y se mantiene como un espacio de comunicación con la población amecamequense, se comparte contenido que da cuenta de las actividades de los miembros de la administración pública municipal.
Los videos más vistos son la Ceremonia del Tradicional Grito de Independencia en 2020 con 12,3 mil reproducciones, una cápsula que da cuenta de obras realizadas en el municipio con 6,6 mil reproducciones y, finalmente, la Septuagésima cuarta sesión ordinaria de cabildo en línea con 5,5 mil reproducciones.
No hay registro de observación que evidencie la participación espontánea de la ciudadanía de Amecameca en estos periodos de gobierno en estudio.
Derivado de la observación directa se anota que la participación ciudadana que se desarrolla en el marco de lo institucional se ve marcada por el interés selectivo del gobernante en turno, inclinando la selección de los ciudadanos hacia aquellos que se alinean con su política. La participación en órganos consultivos no se integra con personas que provengan de selección genuina de los ciudadanos, sino que se distingue por la inclusión de aquellos que recibieron una invitación o sugerencia para participar, siempre siendo favorables en la opinión hacia el ejecutivo municipal. Son pocas las excepciones a este procedimiento.
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
En la tesitura de los resultados observados y registrados, la participación ciudadana en el municipio de Amecameca se cataloga como institucional y clientelar; lo primero debido a que se prevé participación ciudadana en instrumentos jurídicos que se instrumentan desde el gobierno, luego entonces la intervención del ciudadano responde al cauce normativo (Ziccardi y Saltalamacchia, 1997; Arzaluz, 2004; Sánchez-Ramos, 2009); su eficiencia es limitada por la burocracia política y administrativa, sin contribuir a la deliberación propia de la vida democrática.
Es clientelar dado que, en la mayoría de las elecciones de los órganos auxiliares previstos en la forma institucionalizada, el gobierno municipal tuvo que decidir la conformación. Desde lo registrado en la observación directa, los Consejos de Participación Ciudadana, los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia y el Consejo de Desarrollo Municipal son integrados con selección intervenida por la autoridad política, por lo que sus miembros, en muchos de los casos, llevan consigna. La participación que se establece a través de algunas expresiones sociales se caracteriza porque sus líderes son cooptados en varias ocasiones a cambio de puestos dentro de la administración municipal, o de anuencias que se acuerdan al margen de la norma municipal.
La realización de los foros y los cabildos abiertos, según lo percibido en la observación directa, incluye a personas invitadas y no tanto a ciudadanos convocados de manera libre, no garantizan que efectivamente se cumplan con los temas abordados por la ciudadanía y de esto mucho se aprecia en las redes sociales, espacio que la sociedad utiliza para reclamar o evidenciar las carencias de atención al cumplimiento de los servicios públicos municipales.
El gran ausente en la participación ciudadana en Amecameca es la conocida como comunitaria, vecinal y territorial (acera, jefe de manzana, colonia); aun cuando está prevista en la Ley Orgánica Municipal como autoridad auxiliar, los gobiernos no la promueven, por lo tanto, no hay trabajo colectivo ni intermediarios gestores que coadyuven al desarrollo urbano.
Lo observado en la exploración apunta a que el gobierno municipal de Amecameca se enfrenta a organizaciones como la de taxistas, comerciantes y tianguistas del mercado Juárez (el principal de la cabecera), vendedores ambulantes, asociación de comuneros, entre otras que son expresiones de participación social. Agrupaciones que se han inclinado por la negociación clientelar y no por la construcción social de políticas que incidan en la mejoría de la vida económica local. Sus negociaciones están centradas en intereses más que en principios. Por lo tanto, desvirtúan su propósito y alientan la participación clientelar. De ahí la gran ausencia de políticas en el ámbito local, como la relocalización de ambulantes a nuevos mercados, la proyección de la imagen urbana municipal que atraiga turismo, la planificación de estacionamientos públicos en la cabecera municipal que acojan al turismo y a quienes acuden al primer cuadro por necesidad de actividad comercial o de servicios, la reglamentación del mercado y la actividad del tianguis, que potencia la comercialización local y ordena las diversas transacciones comerciales.
Cuando se mira a los ambulantes y, en general, al comercio informal, resulta interesante la dimensión de población flotante, toda aquella que, por razones de trabajo y comercialización, vive en lugares próximos al municipio, recurre a Amecameca y no es vista e incluida en la participación ciudadana y, en consecuencia, en la elaboración de políticas. En este grupo de población flotante caben todos aquellos que acuden, no siendo del municipio, a realizar trámites en la subfiscalía de justicia regional, en los juzgados de distrito con sede en el municipio, en la Oficina Regional de Rentas de la Secretaría de Finanzas del Estado, en la clínica regional del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (ISSEMyM), del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), en el campus de la Universidad Autónoma del Estado de México, en las diversas escuelas, entre otras.
Los profesionales son otro sector social, como agrupación, que evidencia nula colaboración con el gobierno municipal.
La participación de los jóvenes no está adecuadamente canalizada; son ellos quienes necesitan deportivos, recreación, cultura, pero también empleo y educación superior que los habilite. En esta línea hay asignatura pendiente, que se convierte en un área de oportunidad del gobierno municipal que lo potencia en los procesos de legitimación y acerca la política a la reivindicación de la juventud.
Las administraciones municipales cumplen con lo establecido en la norma y no se incentiva la creación de nuevos mecanismos de participación ciudadana o de mejoramiento de los ya existentes.
La participación social se convierte en un aliado del gobierno en la construcción de políticas y en el control de la gestión. Los gobiernos municipales tienen el reto de reconocer que hay interlocutores nuevos y que las demandas se complejizan para ser atendidas de forma unilateral, por ende, se hace necesaria la cogestión (Cabrero, 2004) y el camino a la gobernanza como la estrategia de mejor forma de gobernar (Sánchez-Ramos, 2017; Sánchez-Ramos y Beltrán, 2017; Aguilar, 2006).
La limitante de la gobernanza estriba en que solo se prevé la participación ciudadana institucionalizada a través de comités de vecinos ciudadanos para tareas específicas, como obras o control y vigilancia de ellas; en consecuencia, el gobierno municipal, echando mano de su facultad de iniciativa de ley, puede promover la actualización de leyes donde queden incluidos los diversos grupos de pertenencia ciudadana, que aliente la atención, deliberación y construcción de políticas públicas. Tal como la comprende Nuria Cunnil (1991 y 2004), la participación ciudadana, como la acción de los ciudadanos en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales, impulsa el desarrollo inclusivo e incluyente a la vez que legitimado de lo local.
La participación ciudadana, definida en el sentido del párrafo anterior, es la que necesita el municipio, la que no se debe confundir con la participación política, entendida esta como la que utilizan los ciudadanos para manifestar sus preferencias, necesidades o generar presión para obtener repuestas, es decir, la que afecta la acción gubernamental (Sidney, 1998). La participación política busca intervenir en la actividad del gobierno, ya sea afectando la implementación de políticas, o en la selección de las personas que hacen o implementan esas políticas (Arzaluz, 2004). La participación política puede ser directa o indirecta, la primera versa su intervención en las acciones, la segunda en la manifestación del voto. El propósito de esta diferenciación es precisar las vicisitudes de cada una de las participaciones y estimular la ciudadana.
La participación ciudadana estriba en que la intervención del ciudadano, sus intereses, se vean incluidos en los procesos de decisión (Ziccardi, 1998; Sánchez-Ramos, 2009).
La construcción de un gobierno eficiente, honesto y democrático produce confianza en su ciudadanía, por lo que es importante que los integrantes de ese gobierno -políticos, autoridades, funcionarios, directivos, operativos- diseñen instrumentos y estrategias que promuevan la participación ciudadana en las decisiones públicas. Es necesario seguir impulsando la participación institucionalizada y respetar la autónoma (Sánchez-Ramos, 2009), en clima de tolerancia y de apertura.
Las audiencias públicas, como mecanismo de participación ciudadana, son el medio que facilita el diálogo constructivo de problemas sociales y la inserción de estos en la agenda; sin embargo, en Amecameca no se aprecian los resultados, no se ha logrado incidir en estos objetivos de construcción de problemas sociales, inserción en la agenda, transparencia, rendición de cuentas. Se ha limitado a un espacio que privilegia la atención de necesidades privadas, más que particulares de la ciudadanía. Las audiencias públicas se caracterizan por la poca asistencia de los habitantes, por la reducida convocatoria o por la falta de interés; la dinámica de las audiencias versa sobre temas que rondan más sobre la preocupación privada, lo que puede ser atendido dentro de la vivienda; los temas propios de la comunidad, su desarrollo, sus servicios son los menos tocados y tratados, lo que da lugar a estimular la participación clientelar más que la autónoma y propiamente ciudadana.
También es importante resaltar que se aprecia un desinterés de la ciudadanía por ejercer sus derechos y, sobre todo, por participar en los aspectos públicos; las redes sociales, como medios de comunicación, dan cuenta de esto, se interesan más en aspectos culturales o en cuestiones mediáticas que en participar en las decisiones públicas. Los diálogos existentes en las redes sociales asumen formas de conversación basadas en descalificaciones mutuas (ciudadano-gobierno y viceversa), en lugar de ser privilegiados como espacios de diálogo para construir políticas que lleven a mejores condiciones de vida para el municipio.
En los términos de la taxonomía que propone Arnstein (1969), la participación ciudadana en Amecameca es pobre en acceso a la información, limitada en lo consultivo y nula en la influencia directa en la política y en las políticas públicas. En lo referente a la propuesta de la Asociación Internacional para la Participación Pública (2012), que plantea cinco niveles: informar, consultar, involucrar, colaborar y empoderar, se nota que en Amecameca están limitados los dos primeros niveles y nulos los tres últimos.
Al retomar a Contreras y Montecinos (2019) y Montecinos y Contreras (2019) se concluye que en Amecameca no hay participación a través de presupuestos participativos, rendición de cuentas, referéndum, jurados ciudadanos, encuestas, grupos focales, ni coproducción; sí hay participación institucional limitada y en los términos descritos en consejos consultivos, consulta ciudadana, planificación participativa y cabildos abiertos. No hay un verdadero camino al empoderamiento ciudadano con las estrategias existentes.
El reto del municipio de Amecameca es que la participación ciudadana se realice a través de mecanismos que la posibiliten de manera autónoma; hasta el momento solo cuenta con foros, cabildos abiertos y audiencias públicas, los dos primeros son los canales que la ley obliga establecer, y estos no cuentan con un reglamento que los regule. La asignatura pendiente es que el gobierno municipal aplique su competencia en el desarrollo político (fracción II del artículo 31, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) planeando y desarrollando acciones para atender la educación cívica, cultura política participativa y, en general, el desarrollo político.
Amecameca está desaprovechando la inclusión de la participación ciudadana en los medios digitales y plataformas tecnológicas. "La evolución digital da cabida a la difusión de la información en tiempo real y puede llegar a la población en masa; redes sociales y plataformas online permiten la apertura a la información y el debate de proyectos, contribuyendo a su fortalecimiento" (Barrón, 2016). El uso de las tecnologías de la información y la comunicación privilegian el diálogo que favorece la construcción de políticas (Sánchez-Ramos y Beltrán, 2017).
A manera de conclusión, la figura 4 resume la participación ciudadana del municipio objeto de estudio, la cual se limita a estar en los niveles informativo y consultivo, y no logra desarrollar los niveles deliberativo e implicativo, como se ilustró arriba. Entonces, la participación ciudadana del municipio encuentra varias áreas de oportunidad consistentes en desarrollar capacidades sustentadas en la convicción de la importancia que tiene la inclusión del ciudadano en la arena gubernamental y pública.
Un municipio con las características de Amecameca puede aprovechar más los recursos tecnológicos a su alcance para incrementar el interés por participar, vigilar y colaborar con la administración pública municipal en la planificación y el control de la gestión.
La participación en el control de la gestión es escasa desde el punto de vista institucional y fáctico, debido a que no se prevé organización para la intervención de este tipo en la norma y mucho menos en los hechos.
La burocracia administrativa municipal está cerrada al reconocimiento, la inclusión e inserción de los destinatarios de las políticas, por lo que los ciudadanos tampoco muestran interés abierto en participar en la toma de decisiones ni en los mecanismos de control de la gestión. La alternativa es el impulso serio y permanente de la rendición de cuentas como estrategia que permite acciones de respuesta y responsabilidad, pero que junto con la ciudadanía fortalece y acrecienta la democracia. La rendición de cuentas necesita de creatividad, acción y decisión.
Sin duda, el reto de cualquier democracia es responder de manera efectiva a las necesidades y demandas de la ciudadanía, si no se atienden las carencias de la población no hay forma de avanzar en los procesos democráticos de cualquier sociedad; pero en una sociedad en la que a pesar de tener los canales disponibles, no se utilizan, la relación gobierno-sociedad se debilita, lo que propicia que los canales institucionalizados para participar sean cooptados por el propio ayuntamiento y se limite una verdadera participación autónoma.
La administración municipal en estudio mantuvo un nivel de participación, informativo y consultivo la mayoría de las veces, solo en un rubro se considera un nivel deliberativo, pero sin evidencia de que durante los años de estudio se haya realizado un referéndum.
La participación ciudadana en Amecameca es institucionalizada y clientelar, lo que imposibilita un verdadero involucramiento de los ciudadanos en el ámbito público, lo que a su vez repercute de manera negativa en la planificación y el control de la gestión de la administración municipal.
En este sentido, no solo es una cuestión gubernamental, el ciudadano debe estar consciente de los mecanismos de participación y de su uso, y el gobierno debe vincularse a la ciudadanía, informar sobre la elaboración y evaluación de los planes y programas por implementar, así como del seguimiento de estos.
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