10.18601/16578651.n32.07

Desafíos en el combate a la corrupción en Hispanoamérica: las experiencias de Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México

CHALLENGES IN THE FIGHT AGAINST CORRUPTION IN LATIN AMERICA: THE EXPERIENCES OF CHILE, COLOMBIA, COSTA RICA, GUATEMALA AND MEXICO

Jaime Torres Fragoso^*

^*Doctor en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración Pública, UNAM (México). Profesor e investigador en la Universidad del Istmo, Oaxaca (México). [jaimetorres@bianni.unistmo.edu.mx]; [https://orcid.org/0000-0002-6941-7272].

Recibido: 3 de junio de 2022 / Modificado: 25 de julio de 2022 / Aceptado: 3 de agosto de 2022

Para citar este artículo: Torres Fragoso, J. (2022). Desafíos en el combate a la corrupción en Hispanoamérica: las experiencias de Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México. Opera, 32, pp. 109-137. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n32.07

Resumen

Este artículo, basado en una investigación documental, traza tres objetivos: 1) comparar los niveles de corrupción registrados en Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México; 2) estudiar el comportamiento en estos países de otros factores asociados con una menor o mayor presencia de corrupción, y 3) identificar las causas más relevantes de la corrupción en estas naciones y los programas ejecutados para afrontarlas. Con base en los casos de Chile y Costa Rica, se valida que el índice de Estado de Derecho, el Control del Ejecutivo, el índice de Democracia Liberal, el índice de Desarrollo Humano y el producto interno bruto per cápita están correlacionados positivamente. Además, se confirma que, si esos indicadores muestran malos resultados, como en Colombia, Guatemala y México, la corrupción se incrementa. En cambio, si tales indicadores son favorables, como en Chile y Costa Rica, la corrupción disminuye.

Palabras clave: corrupción; Hispanoamérica; causas; estrategias.

Abstract

This article intends to meet three objectives that were identified based on a documentary investigation: 1. Compare the levels of corruption registered in Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala and Mexico, 2. Study the relationship between other factors associated with a lower or higher presence of corruption in these countries. 3. Identify the most relevant causes of corruption in these nations and the programs developed to deal with them. Based on the cases of Chile and Costa Rica, the Rule of Law Index, the Executive Oversight, the Liberal Democracy Index, the Human Development Index and GDP per capita are positively correlated. In addition, it is shown that, if these indicators present poor results, as is the case in Colombia, Guatemala and Mexico, corruption increases. On the other hand, it can be seen that if such indicators are favorable, as is the case in Chile and Costa Rica, corruption decreases.

Key words: Corruption; Latin America; causes; strategies.

INTRODUCCIÓN

Indudablemente, el combate de la corrupción ocupa una parte importante de las agendas de los gobiernos del mundo y representa uno de los principales desafíos en América Latina. Para que las posibilidades de minar la impunidad y encarar con éxito ese reto crezcan, una condición necesaria es, como lo ha dicho Casar (2015), aplicar la ley sin reparos y no distinguir entre actos de corrupción chicos y grandes. Por otra parte, y como lo indica Heller (2009), la medición de la corrupción es un insumo valioso de la buena gobernanza y de las reformas para su erradicación. Lo anterior motivó la realización de este artículo, cuyos tres objetivos son: 1) comparar el recorrido de los niveles de corrupción registrados en diversos países de Latinoamérica; 2) analizar el comportamiento de otras variables que la teoría asocia con una menor o mayor presencia de corrupción, y 3) distinguir las causas más significativas de la corrupción en estas naciones y las acciones ejecutadas para enfrentarlas.

Se empleó una muestra dirigida del tipo muestra diversa o de máxima variación (Hernández et al., 2010, p. 397) de cinco naciones que han implementado políticas públicas activas para el combate de la corrupción. Para que fuera representativa, se incluyeron dos países de Sudamérica: Chile y Colombia, dos de Centroamérica: Costa Rica y Guatemala, y México, como integrante de Norteamérica. Chile y Costa Rica fueron seleccionadas en virtud de que los indicadores señalan que, junto a Uruguay, son las naciones de la región menos corruptas; Colombia y Guatemala fueron elegidas por presentar, de manera evidente, mayores grados de corrupción. De esta forma, se realiza un análisis comparativo entre estos dos grupos de países, ejercicio en el que México se incorpora como uno con elevada corrupción. Cabe agregar que se escogieron cinco países hispanoparlantes, de tal forma que los patrones culturales, si bien presentan diferencias particulares en temas como la cultura cívica, no representan la principal variable para explicar las diferencias encontradas entre ellos.

El periodo contemplado en este artículo es lo que corre del siglo XXI, mientras que el origen de los datos es fundamentalmente documental, en su mayoría fruto de trabajos de corte cualitativo, aunque también se emplea información cuantitativa. Dado el enfoque de este artículo, no se han planteado hipótesis que vayan a ser probadas estadísticamente, sin embargo, se han definido dos hipótesis de trabajo¹: la primera supone que los siguientes indicadores están correlacionados de forma positiva: Índice de Estado de Derecho, el Control del Ejecutivo, el Índice de Democracia Liberal, el Índice de Desarrollo Humano y el producto interno bruto (PIB) per cápita. La segunda hipótesis establece que, tomando como referencia las cinco naciones analizadas, si esos indicadores crecen, la corrupción decrece y viceversa.

Se emplean estos cinco índices ya que, como se puede observar en su correspondiente sección dentro del cuarto apartado de este trabajo, importantes científicos sociales y organizaciones internacionales los asocian con los estudios sobre corrupción. Así, la teoría indica que la medición de la corrupción es un factor para determinar el Estado de derecho, por ello se incluye el Índice de Estado de Derecho. La evidencia indica que un poder ejecutivo que no rinde cuentas y no tiene contrapesos políticos, es proclive a incurrir en conductas deshonestas, por ello se incorpora el Índice Control del Ejecutivo. Asimismo, los estudios en la materia demuestran que existe una menor corrupción en sistemas democráticos consolidados, por eso se agrega el índice de Democracia Liberal. Del mismo modo, el trabajo científico sugiere que, a mayor desarrollo humano y mayor producto interno bruto (PIB) per cápita, la corrupción tiende a disminuir, por eso se añaden al estudio el índice de Desarrollo Humano y el PIB per cápita.

En cuanto a la estructura del artículo, en el primer apartado se expone el concepto de corrupción, así como un panorama de este problema en la región y en los países examinados. Después de explicar sucintamente la metodología, para cumplir el primer objetivo, en el siguiente apartado se muestran los registros de Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México en el índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional. A continuación, para desarrollar el segundo propósito, se incluye la posición de estas naciones en los cinco indicadores citados. Enseguida, para el alcanzar el tercer objetivo, se presenta la síntesis de la revisión de documentos y artículos científicos que abordan el fenómeno de la corrupción en estos países. Al respecto, cabe indicar que lo incluido en este apartado se basa en los programas estatales adoptados, cuyos resultados son parciales, ya que es virtualmente imposible determinar cuantitativamente sus impactos. Finalmente, se desarrollan las conclusiones. El aporte de este artículo no es irrelevante ya que, como lo apunta Morales (2009), la mayoría de los trabajos acerca de la corrupción consideran a Latinoamérica de forma conjunta, sin abordar las particularidades de cada nación; eso es lo que se pretende desarrollar, desde una perspectiva institucional, en este artículo.

LA CORRUPCIÓN EN LATINOAMÉRICA Y EN LOS PAÍSES EN ESTUDIO

Se puede entender por corrupción, en términos generales, el uso indebido de un cargo público para obtener un beneficio privado (Treisman, 2000). Kauffman (2015) indica que su manifestación es una señal de debilidad institucional que suele envolver a políticos, organizaciones, empresas y ciudadanos que acuerdan entre sí para beneficiarse del acceso al poder. Además de eso, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) (antes Corporación Andina de Fomento) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (2018, p. 155) sentencian que "la corrupción refleja el uso del Estado y sus instituciones para obtener ventajas privadas. Lo hace estableciendo reglamentaciones favorables, frenando la competencia o apropiándose ilegalmente de fondos públicos. La corrupción agrava las disparidades sociales y económicas". De forma tal que el Foro Económico Mundial estima que la corrupción cuesta al menos 2,6 billones de dólares al año, equivalente al 5% del PIB mundial. Su combate es tan prioritario, que uno de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 plantea el combate a la corrupción como aspecto central. Así, al interior del ODS 16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas, la meta 16,5 manifiesta "reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas", a la vez que la 16.6 propone "crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas" (ONU, 2015).

Como lo apuntan Newman y Ángel (2017), los estudios sobre corrupción identifican cuatro enfoques explicativos: económico, jurídico, politológico y sociológico. De acuerdo con el primero, la corrupción es un asunto de incentivos, ya que la incidencia de este fenómeno va a depender del cálculo de costos y beneficios que realicen las personas al interior de sus instituciones. La teoría jurídica entiende la corrupción como una conducta desapegada de las normas. Desde una perspectiva politológica, la corrupción se asocia a la estructura y el ejercicio del poder en la sociedad. Mientras que la sociología interpreta la corrupción como una praxis social que entra en conflicto con patrones de actuación considerados como válidos. Los mismos autores indican que la principal preocupación de estos enfoques es, de forma respectiva, el crecimiento y el desarrollo de los países, los efectos de los comportamientos corruptos en el Estado de derecho, la pérdida de confianza de parte de los ciudadanos en las instituciones de gobierno y los costos morales de la corrupción.

Julián y Bonavia (2017) reconocen modelos teóricos de la corrupción sustentados en estudios ejecutados en países de habla inglesa y en Latinoamérica. Los primeros, agregan, se caracterizan por el análisis de aspectos microindividuales en el proceso de toma de decisiones que desencadenan acciones corruptas, las cuales son potenciadas en contextos donde prevalece la impunidad y las normas sociales son laxas, ambiguas y permisivas. En lo que atañe a Iberoamérica, identifican dos ámbitos de análisis. El primero de ellos señala que las prácticas corruptas obedecen a la insuficiencia de valores éticos y a la erosión de la solidaridad social. El segundo propone que la corrupción tiene su origen en la falta de regulación de las estructuras institucionales. El mismo trabajo indica que ambos modelos, en contraste con los originados en países anglófonos, basan su análisis en las diferencias macroindividuales que explican la manifestación de actos corruptos, es decir, el efecto que ejercen las macroestructuras (sistema de valores, instituciones del Estado, etc.) sobre el proceder de las personas.

De acuerdo con la OCDE-CAF-Cepal (2018), la captura de políticas públicas, es decir, su desvío del interés público para orientarlas a favor de determinados grupos o personas es una práctica extendida en nuestros sistemas políticos. Asimismo, se apunta que los funcionarios que abusan del poder no suelen ser procesados y que, de hecho, este tipo de conductas pocas veces son denunciadas. Transparencia Internacional (2019), por su parte, reporta que el 53% de los ciudadanos de la región opina que la corrupción va en aumento, el 85% piensa que su presencia en el gobierno es un grave problema, solo el 21% tiene confianza en su gobierno y para el 57% el gobierno está desempeñando un mal papel en la lucha contra este fenómeno. Adicionalmente, informa que el 53% de las personas considera que el presidente y sus funcionarios de gabinete son corruptos, que esa cifra alcanza el 49% en el caso de los empleados públicos y el 45% en el caso de la policía, que el 21% pagó un soborno para obtener un servicio básico y que el 25% se involucró en la compra de votos (recibir alguna dádiva a cambio del voto en elecciones). Sin embargo, el 77% de los ciudadanos cree que la ciudadanía puede marcar una diferencia en el combate de este flagelo².

Los resultados específicos de Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México en ese estudio se presentan en la tabla 1. Aunque en todas estas naciones la corrupción gubernamental se percibe como un problema, hay diferencias claras entre ellas. En cuanto a la corrupción en la figura presidencial, el único país no reprobado es Costa Rica, al mismo tiempo que México y Guatemala resaltan por sus claros registros negativos. Con relación al soborno para recibir servicios públicos, nuevamente Guatemala, y particularmente México, sobresalen por su alta incidencia; Costa Rica nuevamente se distingue por su aceptable cifra. Lo mismo ocurre en el caso de sobornos por servicios policiacos. En lo que concierne a la corrupción político-electoral, despuntan los alarmantes niveles presentes en Colombia y México. En suma, México (que figura negativamente en todos los indicadores y encabeza los inherentes al soborno), Guatemala (que lidera la corrupción presidencial) y Colombia (que encabeza la percepción de corrupción en el gobierno), resultan ser las naciones más corruptas de acuerdo con el estudio. En tanto que Costa Rica y Chile presentan menores niveles de corrupción.

Los datos anteriores coinciden con los de la Corporación Latinobarómetro (2018), quien revela que, a causa de escándalos de corrupción de expresidentes, la aprobación promedio de los gobiernos de la región apenas alcanzó el 32%, siendo Costa Rica y Repúblicam Dominicana los países con aceptaciones más altas (53%) y, en sentido inverso, Brasil (6%) y México (18%) tuvieron las aprobaciones más bajas. Adicionalmente, en Colombia la corrupción fue considerada como el principal problema del país, mientras que en México fue el segundo, solo detrás de la delincuencia. Ante esto, como lo refieren Ramos y Álvarez (2019), en años recientes se han ejecutado cambios organizacionales y legales en la región para enfrentar tal problemática. Entre ellos figuran: políticas de transparencia y acceso a la información pública, políticas de integridad y ética pública, estrategias nacionales y agencias anticorrupción, leyes contra la corrupción, sistemas de compras públicas, y declaración de bienes y de conflictos de intereses para políticos y funcionarios públicos. A ello debe sumarse la firma de dos instrumentos internacionales en la materia: 1) la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción, de la OEA, y 2) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Pero como lo notan Vera et al. (2015), si bien se puede afirmar que el acceso a la información pública se ha institucionalizado en Latinoamérica, eso no se ha reflejado en la disminución de la corrupción, al menos no de forma generalizada. Esto se debe, apuntan, a la existencia de variables estructurales que los sistemas de transparencia y acceso a la información pública no pueden resolver.

METODOLOGÍA

Tal como se expuso en la introducción, y de la forma en que lo plantea Luna (2011), la metodología de investigación que se ejecutó es primordialmente de tipo documental, siendo la mayor parte del material consultado en artículos científicos, libros y documentos especializados, lo que se complementó con el acceso a bases electrónicas de datos. Como también fue comentado, para analizar los grados de corrupción de los países examinados se emplean los reportes que anualmente ofrece Transparencia Internacional. En cuanto a los indicadores manejados en el cuarto apartado, para el Índice de Estado de Derecho se utiliza la información del World Justice Project, para el Control del Ejecutivo y el Índice de Democracia Liberal se manipuló la base de datos del Instituto V-Dem, para el desarrollo de lo referente al índice de Desarrollo Humano y el PIB per cápita, se emplean, de forma respectiva, datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Banco Mundial. Al respecto cabe agregar que, de acuerdo con Gerring (2012), los estudios que se encargan de la descripción del comportamiento de indicadores son muy relevantes para las disciplinas vinculadas a la ciencia política.

El índice de Percepción de la Corrupción

Desarrollado por Transparencia Internacional, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) es el indicador de corrupción más reconocido en el mundo. Es un índice construido con la combinación de 13 fuentes de datos y con base en ellas califica y clasifica a los países de acuerdo con las percepciones de expertos y directivos de empresas, respecto al nivel de corrupción existente en el sector público³. La escala utilizada es de 0 a 100, donde 0 indica que un país es percibido como totalmente corrupto y el 100 que se percibe como muy transparente (Transparencia Internacional, 2020a).

La trayectoria de los países en estudio de acuerdo con el IPC se presenta en la figura 1. A pesar de sufrir una caída de 8 puntos entre los años 2001 y 2021, Chile es el mejor ubicado y los 67 puntos que alcanzó en este último año indican que su percepción de corrupción es similar a la de Estados Unidos, que en toda Latinoamérica únicamente es superado por Uruguay (que logró 73 puntos) y que aventaja a naciones como Corea del Sur, Portugal, España e Israel. El segundo mejor colocado es Costa Rica quien, a pesar de un bache en la mitad de la década de 2000, presenta una tendencia muy positiva y un saldo favorable al pasar de 45 a 58 puntos en el mismo periodo (tercer mejor registro en toda la región), lo que lo hace superar a naciones como Polonia, Italia y Grecia. En toda Latinoamérica, solo Uruguay, Chile y Costa Rica alcanzaron los 50 puntos en 2021.

A continuación, aparece Colombia, que mantuvo una puntuación casi constante: inició en 38 puntos en 2001 y terminó con 39 en 2021 (con un máximo de 40 en 2005 y un mínimo de 34 en 2011), lo que hace que supere a Turquía y al resto de las naciones latinoamericanas. Enseguida se sitúa México, que presenta una tendencia negativa al bajar de 37 a 31 puntos en el periodo, lo que hace que en la región sea superado, además de Uruguay, Chile, Costa Rica y Colombia, por Argentina, Brasil, Ecuador, Perú, Panamá y El Salvador. Por último, e independientemente de que a fines de la década de 2000 tuvo algunos resultados esperanzadores (34 puntos en 2009), Guatemala muestra un saldo negativo, iniciando el ínterin en 29 puntos y cerrándolo en 25, lo que supone que al interior de América Latina supere únicamente a Honduras, Nicaragua y Venezuela (estos cuatro países son, por tanto, los más corruptos del subcontinente). Chile, Costa Rica, Colombia, México y Guatemala ocuparon, respectivamente, las posiciones 27, 39, 87, 124 y 150 en 2021, donde participaron 180 naciones.

La figura 2 muestra la posición relativa de estas naciones, medida en percentiles.

Lógicamente, Chile (con una posición relativa muy pareja) y Costa Rica (que muestra una evidente tendencia positiva) son las más destacadas, seguidas también por Colombia (que en los últimos años ha recuperado terreno), México y Guatemala (estas han perdido espacios y presentan una marcha desfavorable). Tomando como referencia el año 2001, Chile superó al 80% de los 91 países incluidos, Costa Rica casi al 56%, México al 44%, Colombia al 45% y Guatemala a cerca del 29%. Mientras que, en 2021, Chile aventajó al 85% de ellos, Costa Rica casi al 78%, Colombia a casi el 52%, y México y Guatemala solamente al 31% y casi el 17%, respectivamente (es decir, estos dos últimos se vieron rebasados, de manera correspondiente, por el 69% y prácticamente el 83% del total de participantes).

VARIABLES ASOCIADAS A LA CORRUPCIÓN

El Índice de Estado de Derecho

De la forma en que lo plantean la OCDE-CAF-Cepal (2018), la presencia de corrupción perjudica de forma aguda el Estado de derecho, condición fundamental para acceder al desarrollo humano y social. Kauffman (2015) añade que la corrupción y el Estado de Derecho constituyen indicadores de la gobernabilidad. Mientras que de acuerdo con Casar (2015), las naciones con mayor corrupción son las que tienen instituciones políticas y jurídicas más débiles. En este orden de ideas, la información de los apartados anteriores es consistente con la que ofrece el Índice de Estado de Derecho 2021 (Rule of Law Index) del World Justice Project⁴. Tal como se aprecia en la figura 3, tanto en la calificación global (Estado de derecho) como en el componente Ausencia de corrupción⁵, Chile y Costa Rica se colocan notablemente por encima de Colombia, Guatemala y México. En la valoración global, el país mejor posicionado es Costa Rica, que con 0,68 puntos ocupa el lugar 31 (de 139 analizados), seguido inmediatamente por Chile (0,66 puntos y posición 32). Detrás de ellos se ubica Colombia, con 0,49 unidades y lugar 86 en el mundo. Al final se posicionan Guatemala, que obtiene 0,44 puntos y el sitio 109, y México, con 0,43 unidades y lugar 113.

En lo que corresponde al factor corrupción, igual que en lo acontecido con el IPC, Chile se ubica en primer término en función de sus 0,69 puntos que lo posicionan en el lugar 27, lo que hace que supere a naciones como Malta, Corea del Sur y, exceptuando a Uruguay (que obtuvo 0,73 puntos), a todas las de Latinoamérica. Costa Rica recibió 0,65 unidades (posición 37), lo que le permite igualar con la República Checa y, a su vez, superar a Italia, Grecia y al resto de América Latina. Colombia se ubica en el sitio 101 con un puntaje de 0,39, seguido de Guatemala que registró 0,33 puntos (posición 114), con lo que supera a Nicaragua, Perú, Honduras, Paraguay, Venezuela, Bolivia y México. Con solamente 0,26 unidades, México es el país latinoamericano más rezagado (lugar 135) y el quinto peor colocado en el planeta. Su inadecuado desempeño en este componente explica en buena medida su desfavorable posición en el índice.

Control del Ejecutivo

Elaborado por el Instituto V-Dem (Varieties of Democracy) con base en la opinión de expertos, el Control del Ejecutivo (Executive Oversight) es un indicador de la rendición de cuentas horizontal, que se refiere a los mecanismos que diseña el Estado para supervisar y responsabilizar de sus actos al poder ejecutivo. Se establece con base en la siguiente pregunta: "Si los funcionarios del poder ejecutivo estuvieran involucrados en actividades inconstitucionales, ilegales o poco éticas, ¿qué tan probable es que un organismo (que no sea el legislativo), como un contralor general, un fiscal general o un defensor del pueblo, los cuestione o investigue y emita una decisión o informe desfavorable?". Las respuestas se analizan en una escala ordinal numérica convertida a intervalo que va del 0 al 4, en la que el 0 significa que es extremadamente improbable que un organismo estatal actúe en respuesta al ejecutivo, el 1 indica que dicha actuación es poco probable, el 2 que es muy incierta, el 3 que es probable y el 4 que es segura o casi segura.

Los resultados de las naciones en estudio se ofrecen en la figura 4. Como se puede advertir, Chile y Costa Rica, nuevamente, presentan los mejores desempeños, seguidos de Colombia, Guatemala y México, que vuelve a ocupar la última posición entre este grupo de naciones. Chile obtuvo 3,48 puntos en el año 2000 y 3,71 en 2020; Costa Rica mantuvo una puntuación de 3,53 en el periodo y Colombia disminuyó de 3 a 2,61 unidades. En tanto que Guatemala inició en 2,69 y, después de una constante mejoría (rozando incluso los 3 puntos), se desplomó en años recientes para cerrar en 2,18 unidades. Por su parte México, después de recibir 1,98 puntos en 2000, presentó claras mejorías en el ínterin, pero igualmente cayó en los últimos tres años para cerrar en 1,42. Estos números señalan que en Chile y Costa Rica sí es probable que los funcionarios del gobierno sean castigados por cometer actos de corrupción, que en Colombia y Guatemala esa condición es muy incierta, y que en México es poco probable.

Índice de Democracia Liberal

Autores como Ramos y Álvarez (2019) notan que la corrupción es causa y efecto de las mayores crisis de los sistemas democráticos. Mientras que Treisman (2000) indica que la corrupción es menor en naciones con larga tradición democrática, lo que Cifuentes y Navia (2021) complementan al decir que países que gozan de mayor libertad democrática desplegarán menor corrupción. Igualmente creado por V-Dem, el Índice de Democracia Liberal (Liberal Democracy Index - LDI) mide los aspectos liberales y electorales de la democracia, de tal forma que agrupa el Índice de Componente Liberal (LCI, por sus siglas en inglés) y el Índice de Democracia Electoral (EDI, por sus siglas en inglés). El LCI se compone de los siguientes subíndices: igualdad ante la ley y libertades individuales, restricciones judiciales al ejecutivo y limitaciones legislativas al propio ejecutivo. A la vez que la libertad de expresión, la libertad de asociación, el porcentaje de la población con sufragio, las elecciones limpias y los funcionarios electos (el grado en que la política gubernamental se confiere a los funcionarios elegidos), constituyen los subíndices del EDI.

El LDI emplea una escala de intervalo de 0 a 1, donde el 0 indica la inexistencia de democracia y el 1 señala una democracia liberal total. La información presentada en la figura 5 confirma que, efectivamente, a mayor calidad democrática existirá menor corrupción. En tal sentido, en Costa Rica, con 0,85 puntos en 2020, impera una democracia sólida y en Chile, a pesar de que de 2017 a 2020 cayó de 0,84 a 0,76 unidades, sigue prevaleciendo un régimen democrático estable. En cambio, en Colombia (0,45 puntos en 2020), México y Guatemala (ambos con 0,41 puntos en ese mismo año), las naciones con más percepción de corrupción, se está lejos todavía de tener sistemas democráticos consolidados.

EL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO

Su escala va del 0 al 1 (nulo y máximo desarrollo, respectivamente). Los datos que se observan en la figura 6 son consistentes, en términos generales, con las teorías que encuentran una correlación negativa entre los índices de corrupción y desarrollo humano. De tal forma que las naciones menos corruptas bajo estudio, Chile y Costa Rica, son las que presentan un IDH mayor. La excepción la representa México, que ocupa el tercer sitio, seguido muy de cerca por Colombia, que refleja una trayectoria ascendente. Asimismo, Guatemala, la nación más corrupta de acuerdo al IPC, presenta el menor IDH.

Los registros de Chile y Costa Rica (que en el periodo 2000-2019 van de 0,759 a 0,851 puntos y de 0,711 a 0,810, respectivamente), los ubican dentro del grupo de naciones con un IDH muy alto. Los de México (0,702 a 0,779 unidades) corresponden a un IDH alto, igual que los de Colombia (0,653 a 0,767 puntos). Mientras que los de Guatemala (0,546 a 0,663) equivalen a un IDH medio. Chile ocupa la posición 43 de un total de 189 naciones incluidas en la investigación, lo que la sitúa junto a Croacia y por encima de Qatar, Rusia, Turquía y todas las naciones de América Latina. Costa Rica aparece en el lugar 62, igual que Malasia, y arriba de Kuwait y Serbia. México se ubica en la posición 74, superando a Ucrania y Tailandia. El lugar 83 corresponde a Colombia, que supera a Brasil y China. A Guatemala pertenece el sitio 127 lo que hace que sea superada por todas las naciones de la región, con la excepción de Nicaragua y Honduras (las más corruptas, junto a Venezuela, como se anotó).

Producto interno bruto per cápita

Transparencia Internacional (2019) plantea que una mayor corrupción dificulta el crecimiento y el desarrollo económico y viceversa. En tanto que Treisman (2000) encuentra una fuerte correlación entre desarrollo económico (medido por el PIB per cápita) y percepción de corrupción, en la que los países más desarrollados son considerados como menos corruptos. Casar (2015), por su parte, apunta que, aunque es imposible establecer una relación de causalidad categórica entre esas mismas variables, generalmente la correspondencia entre ellas es positiva. Esto se corrobora con los datos de la figura 6, donde se advierte que Chile y Costa Rica, las naciones menos corruptas bajo estudio, notoriamente son las que presentan un PIB per cápita más elevado. De manera manifiesta, los registros de México, Colombia y Guatemala, en ese orden, son mucho más bajos. Chile alcanzó los 5.074,9 dólares en 2000 y 13.231,7 en 2020, que equivalen a un crecimiento del 160,7%.

En tanto que Costa Rica pasó de 3.789,1 a 12.076,8 dólares en el mismo periodo, lo que significa, independientemente del notable incremento de 218,7%, que el combate a la corrupción reditúa. A pesar de ser la segunda economía más grande de Latinoamérica, México se ubica en la tercera posición dentro de este grupo de países y, además de que su crecimiento del 16,6% (de 7.157,8 a 8.346,7 dólares) es el más bajo, de 2015 a 2020 sufrió una caída igual al 13,2%. Mientras tanto, a pesar de también mostrar un declive de 13,7% entre 2015-2020, en el ciclo 2000-2020, Colombia creció un no despreciable 111,6% (de 2.520,5 a 5.332,8 dólares). Por su parte, Guatemala experimentó un notable crecimiento del 176,6%, iniciando el ciclo en 1.664,3 dólares y cerrando en 4.603,3.

EXÉGESIS DE LA CORRUPCIÓN POR PAÍS

Chile: en la ruta hacia la buena gobernanza

Tal como lo expone Díaz de Valdés (2009), las herramientas de que goza Chile para enfrentar la corrupción son variadas y se han dirigido a la preeminencia institucional y jurídica de los principios de probidad y publicidad en la actividad del Estado, además de la implementación de reformas a sus estructuras y procedimientos. En ese sentido, Rajevic (2009) encuentra tres hitos sustantivos en la lucha contra la corrupción en este país: 1) la creación de la Comisión de Ética Pública en 1994, por parte del gobierno. Integrada por catorce personas provenientes del sector público y de la sociedad civil, su logro más significativo fue la ley sobre probidad administrativa⁶. Antes de 2003 se implementaron otras medidas importantes en materia de: a) control interno, b) control externo, c) contratos y licitaciones y d) reformas penales (se actualizó el Código Penal respecto a los delitos relacionados con la corrupción). Además, se firmó la convención ya citada de la OEA y la Convención para combatir el Cohecho a Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, de la OCDE. 2) La suscripción, en 2003, del Acuerdo sobre Modernización del Estado, Transparencia y Promoción del Crecimiento, motivado porque en 2002, el presidente Ricardo Lagos encaró una crisis política originada por una serie de escándalos⁷; de forma complementaria, se adoptó la convención de las Naciones Unidas. 3) La Agenda de Transparencia y Probidad de 2006. A partir de sonados hechos de corrupción ligados a la actividad político-electoral⁸, Michelle Bachelet reunió a varios expertos para impulsar la probidad y la eficiencia en la administración pública. El informe de estos especialistas creó la agenda, que contenía 30 medidas organizadas en cuatro ejes: transparencia, probidad, calidad de la política y modernización del Estado.

Además de las anteriores, Onfray (2010) identifica otras acciones significativas para la prevención de la corrupción en Chile (buena parte de ellas contempladas en las convenciones internacionales firmadas por esta nación): 1) el Consejo para la Transparencia, que es un órgano creado por la Ley sobre Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información del Estado, de 2008; 2) el fortalecimiento del sector público por medio del Sistema de Alta Dirección Pública, cuyo fin es transparentar la contratación de directivos públicos a través de concursos; 3) la mejora del sistema de auditoría general de gobierno y la creación del sistema electrónico de compras y contrataciones públicas (ChileCompra, www.chilecompra.cl); 4) normas anticorrupción, entre ellas las contables y de auditoría, destinadas al sector privado; 5) fomento de la participación de la sociedad civil. Al respecto, se destacan organizaciones como el Centro de Estudios Públicos, la Corporación de Estudios para Latinoamérica (Cieplan), Chile Transparente, Flacso-Chile, Libertad y Desarrollo, entre otras. Ellas han empujado la agenda de probidad y transparencia, así como políticas de prevención de la corrupción. Para Rajevic (2009), en síntesis, los avances en Chile entre 1990 y 2008 fueron muy significativos. De ellos, subraya los siguientes: 1) el arribo de la transparencia; 2) la transición del procedimiento de financiamiento de las tareas políticas (de un modelo privado y opaco, a uno mixto y en camino a la transparencia); 3) el sistema electrónico de compras públicas y 4) la creación del sistema de alta dirección pública.

Cifuentes y Navia (2021) plantean que un indicador de la relativamente baja percepción de corrupción en este país es que ningún gobierno, en el periodo 2002-2019, basó su campaña electoral en su combate. Pero agregan que en años recientes la corrupción se ha incorporado como tema importante en la agenda de política pública, particularmente desde 2015, a raíz del surgimiento de varios sucesos con amplia cobertura mediática, año en que justamente Chile empieza una perceptible caída en el IPC. Illanes e Igor (2009) habían advertido antes que durante años se había ignorado este problema, con el pretexto de que se trataba de casos aislados. Así, Rajevic (2009) refiere que, en 2007, un 40% de la ciudadanía aceptó haber conocido casos de corrupción⁹. Cifuentes y Navia (2021) añaden que en el segundo gobierno de Bachelett (2014-2018) se registraron asimismo algunos casos de corrupción, que incluyen los de Penta, SQM, Caval (que involucró al hijo de la expresidenta), Corpesca, Odebrecht (que tuvo ramificaciones en casi toda la región) y Paco-Gate (que supuso un fraude al fisco en la policía de Carabineros por 40 millones de dólares). Como mecanismo de respuesta a los tres primeros fue creado en 2015 el Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, identificada como la Comisión Engel, la cual propuso varias reformas para mejorar la probidad y la transparencia, incluyendo la autonomía del servicio electoral y el financiamiento de campañas electorales.

Con base en un reciente estudio de la Contraloría General de la República, Durán (2021) refiere que en Chile los ciudadanos perciben un aumento de la corrupción y que al menos la mitad de ellos han presenciado corruptelas. Para recuperar la confianza de la sociedad, este analista indica con acierto que es central situar a la probidad pública como un valor común en la ciudadanía y el Estado, así como fomentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil. Tal como lo expone Olivares (2009), la salvaguarda de la democracia, los derechos humanos, la transparencia y el impulso de la lucha contra la corrupción son elementos para una adecuada gobernanza, la cual puede, a su vez, facilitar la aplicación de instrumentos internacionales que favorecen la probidad. A pesar de que el camino no está exento de baches y obstáculos, la evidencia y los datos en materia de combate a la corrupción, Estado de derecho y desarrollo humano, indican que Chile ha seguido la senda correcta.

Colombia: tratando de enderezar el camino

Más que una problemática aislada, autores como Correa (2017) y Valencia (2018) reconocen que la corrupción es una situación generalizada tanto en el Estado como en la sociedad, y refieren que estudios recientes la ubican como la principal preocupación de los colombianos. Además, Ospina (2016) observa que ella es una de las razones por las que en muchas zonas de Colombia no se disponga de servicios públicos básicos. Correa (2017) expone que, entre las causas de este fenómeno, destacan: 1) la impunidad, la cual, por los diversos delitos, es de cerca del 99%; dentro de ella se ubica la inexistencia de penalidades y de sanciones monetarias acordes a los delitos ejecutados; 2) la narco-corrupción, 3) el clientelismo; 4) la ineficiencia institucional; 5) la deslegitimación institucional; 6) el desprecio por la autoridad; 7) la situación de violencia, y 8) los conflictos de intereses¹⁰. Para Newman y Ángel (2017), la corrupción en Colombia se explica por dos realidades: 1) condiciones sociopolíticas y culturales, que incluyen la fragilidad del Estado, el clientelismo y el narcotráfico, mismas que inducen una cultura de la inobservancia de reglas, y 2) condiciones institucionales. Las cuales toleran el uso de prácticas legales e ilegales para evadir el marco jurídico¹¹.

Por otra parte, Correa (2017) señala que las consecuencias de la corrupción en este país son: 1) la pérdida de confianza en la democracia, 2) la debilidad de las instituciones estatales (incluidas las que controlan las conductas de las personas), 3) el aumento de la delincuencia y 4) los delitos asociados a la corrupción (por ejemplo, se afirma que el 58% de los empresarios, para no perder sus negocios, requieren dar sobornos). Estos factores forzaron que Colombia firmara las convenciones internacionales contra la corrupción y que implementara, como lo registra Ospina (2016), una serie de medidas internas. Entre ellas, en la administración de Andrés Pastrana (1998-2002), el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, y en 2011, durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), un nuevo Estatuto Anticorrupción (el inicial se expidió en 1995, con Ernesto Samper) y un decreto antitrámites (es conocido que los trámites gubernamentales complicados son caldo de cultivo del soborno). El documento también destaca que la Fiscalía colombiana cuente con una fiscalía especializada en el seguimiento de los delitos vinculados con actos de corrupción.

Asimismo, Newman y Ángel (2017) señalan que en Colombia se promueve la rendición de cuentas y la sanción de prácticas deshonestas por medio de normas jurídicas en temas de: a) transparencia y acceso a la información pública, b) producción de información sobre corrupción, c) procesos de planeación y gestión, d) control interno, e) control social, f) promoción de la integridad y la legalidad, y g) lucha contra la impunidad. Por tanto, a pesar de que el Estado colombiano desarrolla una batalla contra la corrupción a través de un marco jurídico e instituciones¹² de primer orden, Ospina (2016) considera que en ella (al igual que en otros países) se observa una alteración de la lógica, en la que la sanción penal (apostando a su fuerza disuasiva) y no la prevención, constituye su objetivo principal¹³. En esto coincide Valencia (2018), quien plantea que las prácticas corruptas no se erradican solo con adecuaciones normativas, sin importar si lo sean a nivel constitucional. Esto se logrará, agrega, por medio de cambios culturales, que requieren más tiempo y voluntad política.

De forma complementaria, Newman y Ángel (2017) identifican una serie de debilidades que restan efectividad a la lucha contra la corrupción, a la rendición de cuentas y a la capacidad de sanción en esta nación: 1) limitada aplicación del instrumental anticorrupción en zonas periféricas, 2) inexistencia de un encuadre específico por sector, 3) diseño institucional erróneo de algunas dependencias responsables de observar la ejecución de la normatividad, 4) poca responsabilidad de los partidos políticos, 5) presencia de actos de corrupción en los órganos territoriales de control fiscal y 6) inadecuada coordinación entre la Fiscalía General de la Nación y las demás instituciones de control. Sin embargo, Correa (2017) agrega que, a pesar de que es insuficiente, Colombia cuenta con un instrumento importante, el citado Estatuto Anticorrupción de 2011¹⁴ (como se aprecia en la figura 1, justamente después de ese año Colombia empieza a mejorar en los registros del IPC).

Esto corresponde a lo apuntado por Valencia (2018, p. 31): "lo que existía en realidad era una amplia concentración del poder, sin mecanismos bien delimitados de control sobre las actuaciones de la administración, ni rendición de cuentas a la ciudadanía". Por su lado, Ospina (2016) rescata como política pública contra la corrupción la creación de la Comisión Nacional de Moralización (estipulada en el estatuto) y la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, e indica que hay señales de aliento en la lucha contra esta. A pesar de ser sinuoso y cuesta arriba, las legítimas demandas ciudadanas exigen que Colombia tome ya el rumbo correcto.

Costa Rica: más democracia e institucionalidad, menos corrupción

Autores como Arroyo (2015) nos recuerdan que, históricamente, Costa Rica ha sido reconocida por ser una nación pacífica (sin Ejército), con una democracia plena y con relativamente bajos niveles de corrupción. Pero esto no siempre ha sido así. Raventós (2005) registra sonados hechos de corrupción ocurridos entre 1994 y 2004, vinculados al manejo discrecional de cargos públicos de alto nivel. Salom (2005) puntualiza que, en los casos ocurridos en 2004, al menos dos expresidentes de la república fueron acusados de haber recibido pagos a cambio del otorgamiento de contratos, además de ejecutivos de dos entidades públicas: el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). De acuerdo con este autor, de estos eventos se infiere la existencia de los delitos de cobro de comisiones y el de tráfico de influencias, por lo que la administración pública era concebida como un venero de riqueza, accesible a quienes ocupaban puestos directivos. Para él, la causa de la corrupción era la concentración de poder en los dirigentes del Partido Liberación Nacional (PLN) y del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), que solían ser mayoritarios. Estos escándalos generaron una caída en el IPC a inicios de este siglo, pero la situación empezó a cambiar, de manera notable, a partir de 2007 (figura 1).

De hecho, como lo indica la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) (2015b), en ese mismo año Costa Rica ratificó la convención de la ONU contra la corrupción (la había firmado en 2003). Antes, en 1996, había suscrito la convención de la OEA (Arroyo, 2015). Con base en el documento de las Naciones Unidas, la legislación más importante que se desprende del primer acuerdo se integra por el Código Penal (CP), el Código de Procedimientos Penales (CPP) y la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública¹⁵ (aprobada en 2004). De manera complementaria, Salom (2005) acentúa que los ciudadanos tienen a su alcance organismos de fiscalización y justicia comprometidos y capaces. Muestra de ello, indica, es que los casos de corrupción no quedaron impunes y merecieron una contundente reacción del Poder Judicial y de la sociedad civil. Además de la ley contra la corrupción, otras acciones significativas de esta conversión, según Arroyo (2015), fueron la creación de la Procuraduría de la Ética Pública (concebida para ser el órgano anticorrupción del Estado y para atender los requerimientos de los convenios internacionales) y de la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (al interior de la Fiscalía General de la República).

Dorado (2019) agrega que, junto a la Procuraduría de la Ética Pública, otros órganos de control externo persiguen la corrupción: 1) la Contraloría General de la República (encargada de averiguar posibles desvíos de fondos públicos), 2) el Tribunal Supremo de Elecciones, 3) la Defensoría de los Habitantes (resuelve cuestiones que atañen a la mala prestación de los servicios públicos) y el Ministerio Público (investiga los delitos por probables prácticas corruptas en el gobierno). Además, indica, se encuentran órganos de control interno en toda la administración pública. En tal sentido, Barrantes y Lobo (2021) comentan que a pesar de que Costa Rica no está exenta de actos de corrupción (como sucedió recientemente en la compra de mascarillas, en el marco de la pandemia), la cruzada contra la corrupción y el aumento de la probidad de las instituciones del Estado representan obligaciones fundamentales. En eso coincide la UNODC (2015b), quien resalta que la estrategia nacional anticorrupción está integrada en el Plan Nacional de Desarrollo costarricense. Salom (2005) alertó años atrás que, si Costa Rica anhelaba reducir la corrupción y establecer condiciones de equidad, debía mejorar sus instituciones democráticas. La información que se ha presentado indica que justamente eso hizo este país.

Guatemala: el legado de la guerra civil

Reportes como los de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), y la Fundación Myrna Mack (2020) puntualizan que, a pesar de ser un acto delictivo, la corrupción en Guatemala se ha permitido por muchos años, bajo la creencia equivocada de que todo lo realizado por el gobierno es legal. Así, Ángel (2016) encuentra una "normalización" de este fenómeno debido a que se presenta con frecuencia (sin importar quien gobierne), no es entendida como una clara violación a la ley y no se percibe como una práctica alejada de la ética. Esto provocó muchos excesos de expresidentes que a la postre, tal como lo documentan trabajos como el de Ramos y Álvarez (2019), serían exhibidos o castigados: Álvaro Arzú (1996-2000) fue denunciado por financiamiento ilícito; Alfonso Portillo (2000-2004) fue extraditado, juzgado y enviado a la cárcel en los Estados Unidos por lavado de dinero (el caso fue llamado como Conexión Panamá); en el gobierno de Óscar Berger (2004-2008) se conocieron varios casos de corrupción y su esposa resultó involucrada en uno de ellos; Álvaro Colom (2008-2012), con casi todo su gabinete, fue enjuiciado por malversación de fondos públicos; el gobierno de Otto Pérez (2012-2015) es el que registra más escándalos documentados, entre ellos el de "La Línea"¹⁶, en el que se vio implicado y, después de ser acusado por la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)¹⁷, fue destituido y luego apresado. A pesar de que su lema de campaña fue "ni corrupto, ni ladrón", Jimmy Morales (2016-2020), junto con algunos familiares, también resultó imputado por la CICIG por varios delitos, incluyendo financiamiento ilegal¹⁸.

En cuanto al Poder Legislativo, Ramos y Álvarez (2019) explican que, en adición a la captura de algunos expresidentes del Congreso y de la denuncia por corrupción de una buena cantidad de diputados, gran parte de las leyes aprobadas tienen, entre otros, estos fines: 1) afianzar el poder de los gobernantes, 2) evitar que sus actos se consideren delictivos y 3) aplicar medidas para que, en caso de ser señalado, un dirigente no pueda ser enjuiciado o la penalidad sea compensada o insignificante. Para Flores y Rivers (2021), la lucha armada que experimentó este país explica estas manifestaciones de corrupción (cuyo costo se calcula en más de 560 millones de dólares), así:

La detección de prácticas corruptas y el cumplimiento de las leyes anticorrupción son particularmente difíciles en los estados que salen de un conflicto y suelen quedar con marcos jurídicos e institucionales débiles o inexistentes. Es probable que el legado de la corrupción en tiempos de guerra resulte en la conservación de agentes, redes y prácticas de corrupción […]. La falta de poder del estado para controlar y supervisar diversos sectores también puede hacer que el estado sea más propenso a ser capturado por la élite privilegiada […]. En el contexto guatemalteco de violencia social y política generalizada, la corrupción común y corriente se consideró un problema menos grave y no provocó el mismo nivel de indignación en la población. Los ricos y poderosos rara vez enfrentaron consecuencias por actos de corrupción. (Flores y Rivers, 2021, pp. 7-8)

Pero los mismos autores puntualizan que el movimiento de presión social suscitado en 2015 representó una transformación trascendental, ya que impulsó el diseño de políticas de transparencia, responsabilidad y gobernanza, lo que a su vez facilitó la creación de la CICIG (Flores y Rivers, 2021). Con la ayuda de la CICIG, la Fiscalía General de Guatemala descubrió 60 bandas delictivas y judicializó más de 100 casos, de los que se originaron más de 300 condenas. Y, como lo explica Call (2019), cuando Pérez y Baldetti fueron llevados a juicio, las actividades de la CICIG se consolidaron, ya que se demostró que los fiscales y cortes nacionales son capaces de procesar a políticos y funcionarios públicos de alto nivel. La CICIG igualmente promovió la creación de normas para contener la corruptela, fruto de ello fue la adopción de la Ley contra la Corrupción (2012), con la cual por primera vez Guatemala trataba como delitos actos deshonestos de servidores públicos. Esto se logró por medio de una lista de adiciones y enmiendas al Código Penal (que tipifica 26 delitos vinculados a la corrupción), a la Ley contra la Delincuencia Organizada y a la Ley de Extinción de Dominio (WOLA y Fundación Myrna Mack, 2020)¹⁹.

Flores y Rivers (2021) subrayan que los cambios originados en 2015 fueron en gran medida superficiales (como la renuncia de dirigentes políticos corruptos) y no encararon las causas reales de la corrupción y que, además, en Guatemala aún prevalecen el crimen organizado, la captura del Estado, la pobreza y la violencia. Además, para WOLA y la Fundación Myrna Mack (2020), la expulsión de la CICIG ha contribuido a que el IPC empeore. Sin embargo, estos autores reconocen que existen sectores de la sociedad, incluyendo organizaciones especializadas, que realizan funciones de supervisión y promueven la agenda de la transparencia²⁰. Así como lo plantea Torres (2015), esta nación experimenta una condición delicada que está sometiendo a prueba su sistema democrático.

México: el saldo de la impunidad

Tal como lo anotan Hinojosa y Meyer (2019), no obstante que México tiene muchos años bregando con la corruptela, la preocupación respecto a este fenómeno ha crecido notoriamente en años recientes (lo que se refleja en sus registros en el IPC, que lo ubican en el último sitio de la OCDE). El mismo trabajo refiere que este asunto resultó ser el más relevante para los ciudadanos (por encima de la delincuencia y la economía) en las elecciones presidenciales de 2018. Pero Ugalde (2015) advierte que la situación, por un débil Estado de derecho, no ha mejorado con la alternancia política, o sea, por la llegada de nuevos partidos al poder²¹ (lo que también ocurrió en Colombia y Guatemala). Según Casar (2015), los nuevos actores políticos hallaron en la corrupción y la impunidad un estilo de vida, donde les resulta más ventajoso no pedir una rendición de cuentas a los contrincantes si estos tampoco lo hacen con ellos. En tal sentido, Merino (2015) apunta que la impunidad y la corrupción representan el mayor adeudo de la transición democrática de este país²², que son efecto de las carencias del trazado institucional, y que otra de sus fuentes es la cultura política imperante, que la permite como ejercicio rutinario (en esto último también en concordancia con Colombia y Guatemala). Al igual que estas dos naciones, la violencia e inseguridad representan también factores asociado a este problema en México, de tal forma que

México lleva más de 40 años sumergido en continuos procesos de reorganización, disolución, depuración y sustitución de policías asoladas por la corrupción, […] la explosión de la violencia vinculada al narcotráfico en los primeros años de la década de 2000 evidenció no solo la enorme corrupción de cuerpos enteros de policías (especialmente los municipales), sino también su ineficacia. […] (esto provocó) la utilización del ejército (2008) en tareas de orden público, lo que ha ocasionado una masiva conculcación de derechos humanos y una importante corrupción. (Ramos y Álvarez, 2019, p. 15)

Por si lo anterior fuera poco, la amistad, la fidelidad o el canje de favores son los canales para acceder a la administración pública, no el mérito ni la capacidad (Merino, 2015). Una sucinta radiografía de la corrupción indica que su costo asciende a entre el 9 y el 10% del PIB de México (Casar, 2015), que en la última década más de 22 gobernadores han sido acusados de desviar millones de dólares asignados a políticas sociales (Hinojosa y Meyer, 2019) y que las modalidades más recurrentes son el cobro de comisiones por contratos de obra pública o adquisiciones, el peculado, la manipulación de permisos para uso de suelo y los sobornos a pequeña escala (Ugalde, 2015). Además, se presenta un alto grado de corrupción en casi todas las agencias que han sido estudiadas, lo que significa que el problema es sistémico (Casar, 2015). Dado lo anterior, el 21 de abril de 2015 el Senado autorizó el establecimiento del referido Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), concebido para ser el instrumento que coordine las instituciones con competencia en el tema en los tres niveles de gobierno. Las tareas de prevención y detección del SNA recaen en la SFP, las de investigación en la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y la ASF, y las de sanción en el TFJA y el Consejo de la Judicatura Federal. Asimismo, las reformas legales incluyeron en el Código Penal un apartado sobre delitos de corrupción (Hinojosa y Meyer, 2019). Ahí mismo se indica que una novedad del SNA es que el presidente de su Comité de Participación Ciudadana (enlace entre las agencias estatales y la sociedad) es el presidente del Comité Coordinador de todo el sistema.

En ese sentido, Ugalde (2015) juzga que México ha avanzado en la construcción de una plataforma organizacional y jurídica para frenar las corruptelas, pero que no será útil si no se aplica. Como lo señalan Hinojosa y Meyer (2019), el SNA debió de iniciar actividades en 2017, pero el gobierno de Enrique Peña²³ obstaculizó el nombramiento de varios de sus elementos clave y el desarrollo de varias indagatorias en la materia. Agregan que el actual presidente, Andrés Manuel López²⁴, tampoco ha manifestado compromiso ni respaldo político al sistema. Esto parece darle la razón al 83% de las personas que, como lo refiere Casar (2015), indicaban que el SNA ayudaría poco o nada. Para esta investigadora, es menester incorporar una serie de valores que fomenten el respeto a la legalidad, mejorar los métodos de vigilancia, incrementar los costos por cometer actos corruptos y que los ciudadanos se comprometan más en este tipo de iniciativas.

CONCLUSIONES

Independientemente de que en los cinco países estudiados hay problemas de corrupción, los registros en el IPC señalan que en Colombia, Guatemala y México son mucho más graves que en Chile y Costa Rica quienes, como se observó, son menos corruptos que naciones desarrolladas de Europa o Asia. Esto demuestra que las naciones latinoamericanas no están condenadas a padecer eternamente el flagelo de la corrupción, que sí es factible enfrentarlo, que sus rasgos culturales no están inexorablemente ligados a este fenómeno y que, por tanto, ellos no explican, al menos no en primer término, las diferencias encontradas en su interior²⁵. Por esta razón, los resultados tan disímiles encontrados en estos países tienen su explicación, básicamente, a partir de componentes de carácter institucional.

Lo encontrado en la investigación permitió confirmar las hipótesis de trabajo. Por una parte, como se observó claramente en Chile y Costa Rica, el Índice de Estado de Derecho, el Control del Ejecutivo, el Índice de Democracia Liberal, el Índice de Desarrollo Humano y el PIB per cápita crecen de manera conjunta. De manera simultánea, la tendencia de todos estos indicadores en Colombia, Guatemala y México (a excepción del IDH), es negativa. Por otra parte, se confirma que la corrupción está marcadamente correlacionada con estas variables, de forma tal que, si el Índice de Estado de Derecho, el Control del Ejecutivo, el Índice de Democracia Liberal, el Índice de Desarrollo Humano y el PIB per cápita aumentan, como en los notables casos de Chile y Costa Rica, la corrupción disminuye, o viceversa. Si, por el contrario, estos factores decrecen, la corrupción se incrementa, o al revés, como se observa en Colombia, Guatemala y México. En estos tres países, además de que la alternancia política no disminuyó la corrupción, la violencia e instituciones frágiles explican buena parte de su compleja situación, la cual cuestiona seriamente su estatus democrático y su capacidad de encauzar el desarrollo.

Es prioritario, entonces, que los países con altos niveles de corrupción en la región construyan verdaderos Estados de derecho²⁶, sustentados, además de una legítima promoción de la participación social en tareas de vigilancia, en la cultura de la legalidad y en organizaciones eficaces de procuración de justicia. Proyecto para el que no se debe descartar la valiosa aportación de organismos internacionales, como lo acontecido con la CICIG en Guatemala. Lo anterior es la vía para fracturar la cultura clientelista y patrimonialista, desapegada del respeto por la ley y la rendición de cuentas. Entre otras estrategias, la incorporación de servicios profesionales de carrera en todos los niveles de gobierno, basados, además del conocimiento técnico, en la axiología y deontología de la función pública, tal como lo ha planteado antes el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (2003, 2006), es fundamental.

En caso contrario, además de que no será posible que las naciones corruptas alcancen las metas que los ODS de la Agenda 2030 plantean en esta materia, mientras más recursos públicos se ejerzan, más desigual será la sociedad (Merino, 2015). Por tanto, como lo exponen Martínez-Cousinou y Andersson (2009), es sustancial destacar la importancia de las instituciones para enfrentar la corrupción, lo que permitiría incrementar la capacidad de los Estados como agentes promotores de la democracia y el desarrollo social.

Como señala Treisman (2000), es difícil estudiar empíricamente y observar directamente el fenómeno de la corrupción. Dada esta complejidad, la corrupción debe ser examinada de manera conjunta con otras variables. Sería un error simplificar el análisis y afirmar que, por ejemplo, con solo incrementar el PIB per cápita automáticamente disminuirán los niveles de corrupción. Lo que esta investigación plantea es que se debe abordar este problema de manera integral y, si realmente se desea combatir la corrupción en América Latina, además del aumento del PIB per cápita, se debe construir un mejor Estado de derecho, tener un mejor control del Ejecutivo, construir una democracia más sólida y duradera, y acceder a un mayor desarrollo humano.

En ese sentido, Kaufmann (2015) plantea que con la excepción de Chile y, en cierta medida, de Colombia y Brasil, en los países del subcontinente con abundantes recursos naturales, principalmente petróleo y minerales, la gobernabilidad y el combate a la corrupción muestran un claro rezago respecto al resto de las naciones. Lo encontrado en esta investigación coincide con ese planteamiento, destacando el caso de México, país rico en petróleo, pero con elevados niveles de corrupción. Esto corrobora la importancia de diseñar y crear instituciones más robustas que impulsen una nueva ética pública en Latinoamérica. Por último, en cuanto a las limitaciones de este trabajo, se debe señalar que un análisis estadístico que compruebe, por ejemplo, la correlación entre las variables utilizadas, deberá ser contemplado para un próximo artículo. Sería provechoso que en esa misma investigación se revisen las tendencias de los indicadores aquí mostrados.

NOTAS

¹ Tal como lo observan Hernández et al. (2010), las hipótesis se deben plantear en investigaciones cuantitativas de alcance correlacional, explicativo y descriptivo (cuando se pronostica un hecho o cifra). Mientras que las hipótesis de trabajo cualitativo son de carácter general, emergente, flexible, contextual y se afinan conforme transcurre la investigación.
² Otro estudio reciente de Transparencia Internacional (2017) observa que, en la región: 1) la corrupción está creciendo, 2) se percibe a policías y políticos como los más corruptos, 3) los gobiernos tienen un desempeño inadecuado en la lucha contra la corrupción, 4) casi la tercera parte de los usuarios de servicios públicos pagó soborno, 5) los niveles más elevados de soborno se presentan en la atención de salud y las escuelas, 6) pocos denuncian la corrupción y 28% de quienes lo hicieron padecieron represalias y 7) siete de cada diez están dispuestos a apoyar iniciativas contra la corrupción.
³ Dado que no existe un indicador que determine de forma objetiva y directa los niveles nacionales de corrupción, el IPC se basa en percepciones. Las fuentes de datos calibran los siguientes aspectos de la corrupción: soborno; desvío de recursos públicos; propensión de funcionarios a aprovechar la función pública para beneficio personal, sin afrontar ninguna consecuencia; posibilidad de los gobiernos de contener la corrupción e implantar mecanismos de integridad eficaces; trabas burocráticas excesivas que podrían incrementar las posibilidades de corrupción; nombramientos en la administración pública con base en el nepotismo y no en el mérito; sanciones penales efectivas a funcionarios corruptos; leyes adecuadas en la materia; protección legal a denunciantes de casos de corrupción; captura del Estado por particulares; acceso de la sociedad civil a información pública (Transparencia Internacional, 2020a). La explicación detallada de las fuentes usadas se encuentra en Transparencia Internacional (2020b), mientras que la metodología está disponible en Transparencia Internacional (2020c).
⁴ Este índice se construye a partir de la aplicación de una encuesta a la población en general y de cuestionarios a especialistas en la materia, e integra 8 factores (que a su vez se desagregan en 44 elementos): 1) Límites al poder gubernamental, 2) Ausencia de corrupción, 3) Gobierno abierto, 4) Derechos fundamentales, 5) Orden y seguridad, 6) Cumplimiento regulatorio, 7) Justicia civil y 8) Justicia penal. La escala de puntuaciones va de 0 a 1, donde el 1 significa el mayor apego al Estado de derecho (World Justice Project, 2021).
⁵ Este componente evalúa si los funcionarios del gobierno, en los cuatro ámbitos siguientes: poder ejecutivo, poder judicial, policía y ejército, y poder legislativo, no utilizan sus cargos para beneficio privado (World Justice Project, 2021).
⁶ El mismo autor nos recuerda que tal grupo, de manera infructuosa, intentó elevar a nivel constitucional el concepto de probidad administrativa, lo que se lograría finalmente en 2005. A partir de esa fecha, el artículo 8 de la Constitución Política de la República de Chile sentencia: "El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones".
⁷ Entre ellos, el develamiento de un sistema de sobresueldos en el Ministerio de Obras Públicas financiado por sus propios contratistas y el hecho que dos congresistas le habrían ofrecido a un empresario, a cambio de dinero, intervenir a su favor en algunas licitaciones públicas (Rajevic, 2009).
⁸ Cifuentes y Navia (2021) notan que, adicionalmente, durante el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) diversos escándalos en municipalidades, instituciones y empresas estatales propiciaron la creación de cuatro leyes anticorrupción, entre ellas, la de Declaración jurada de patrimonios de funcionarios públicos, la de Protección a los funcionarios que denuncien faltas a la probidad y la de Transparencia y derecho al acceso ciudadano a la información.
⁹ Siendo, de acuerdo con Illanes e Igor (2009), las empresas públicas, las municipalidades y ministerios las organizaciones que concentraban más casos, y el tráfico de influencias y pagos ilícitos sus principales formas. El mismo trabajo descubrió mucho nivel de impunidad, de cada mil casos de corrupción solo se estaban condenando seis, lo que equivale al 0,6%. No obstante, la UNODC (2015a) afirma que los delitos relacionados con la corrupción constituyen únicamente el 0,1% del total de investigaciones.
¹⁰ Varias de estas razones coinciden con las citadas en el trabajo de Martínez y Ramírez (2006): 1) la ineficiencia, 2) la alta discrecionalidad en las decisiones de los funcionarios públicos, 3) el monopolio en la prestación de los servicios públicos, 4) la baja probabilidad de ser descubierto (además de las débiles sanciones), 5) los bajos salarios públicos, 6) la baja sanción moral sobre las acciones deshonestas y 7) la burocracia clientelista.
¹¹ Se indica que, por ejemplo, en lo que atañe a procesos de contratación, las entidades estatales recurren a ardides jurídicos para emplear la contratación directa. Y en lo que corresponde a procesos electorales, la principal artimaña utilizada es el financiamiento privado de las campañas políticas (Newman y Ángel, 2017).
¹² Entre ellas, la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la República, la Auditoría General de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Congreso de la República, la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Interior y la Comisión Nacional de Moralización (Correa, 2017).
¹³ Pero aclara que, con base en la negativa experiencia colombiana, la prevención de la corrupción no debe prevalecer sobre la eficacia administrativa. Es decir, en el afán de inhibir la corrupción no se deben incorporar procedimientos en exceso rígidos, poco claros y demasiados controles (Ospina, 2016).
¹⁴ Por ejemplo, el estatuto destina un apartado a asuntos penales y permitió la definición, a partir de diversos escándalos, de tres nuevos delitos asociados a la corrupción, entre ellos el tráfico de influencias de un particular hacia un funcionario público para conseguir alguna ventaja económica. Al mismo tiempo, aumentó las penas en delitos como enriquecimiento ilícito del servidor público y el peculado. Asimismo, fomenta la participación ciudadana, las asociaciones de usuarios, el control social de la actividad pública y obliga a la rendición de cuentas frente a la sociedad (Ospina, 2016).
¹⁵ La cual introdujo por vez primera, en la legislación costarricense, delitos asociados a la corrupción, tales como el enriquecimiento ilícito, el tráfico de influencias y el soborno transnacional, entre varios más (Arroyo, 2015). Díaz (2019) agrega que gran parte de las penalidades administrativas se sustentan en esta ley, mientras que Román (2019) resalta que en ella se haya estipulado el deber de probidad de los funcionarios públicos.
¹⁶ Dado a conocer en 2015 (año en que precisamente Guatemala sufre una caída en el IPC), consistió en una red delictiva que obtuvo al menos 5 millones de dólares a través del cobro de sobornos para autorizar el tránsito de contenedores por las aduanas. Los integrantes de la red se comunicaban a un número telefónico conocido con ese nombre. La mayoría de esos pagos llegaron a Pérez y la exvicepresidenta Roxana Baldetti, quienes, junto a otros 26 cómplices, fueron sometidos a la administración de la justicia (WOLA y Fundación Myrna Mack, 2020).
¹⁷ Fue, de diciembre de 2006 a septiembre de 2019, una organización internacional independiente instituida mediante un acuerdo entre las Naciones Unidas y el Estado de Guatemala, en atención a la petición de apoyo que realizara el gobierno de esta nación. La función de la CICIG fue la de asistir y robustecer a las dependencias públicas guatemaltecas responsables "de la investigación y persecución penal de los delitos cometidos por […] grupos criminales que han infiltrado las instituciones estatales fomentando la impunidad y socavando los logros democráticos alcanzados en Guatemala desde el final del conflicto armado interno" ("¿Qué es la CICIG?", https://www.cicig.org/que-es-la-cicig/, 21/02/2022).
¹⁸ Después de que el expresidente Morales fuera investigado por la CICIG, su gobierno terminó por expulsar a esta comisión, lo que a juicio de Flores y Rivers (2021) simbolizó un escollo en la lucha contra la corrupción y la impunidad en este país.
¹⁹ Adicionalmente, Guatemala suscribió las convenciones Interamericana (1996) y de las Naciones Unidas (2003) contra la corrupción (WOLA y Fundación Myrna Mack, 2020).
²⁰ Ejemplo de ello es la movilización ciudadana de 2017 ante la aprobación de una ley que reducía los castigos por financiamiento electoral ilegal, la cual propició su anulación, que varios legisladores ofrecieran disculpas y la dimisión de algunos secretarios de Estado (Flores y Rivers, 2021).
²¹ México, desde que en 1934 se instauraron los periodos de gobierno sexenales a nivel federal, tuvo consecutivamente 11 presidentes emanados del Partido Revolucionario Institucional (PRI, antes llamado Partido Nacional Revolucionario [PNR]). En 2000 llegó al poder el candidato del Partido Acción Nacional (PAN), partido que gobernó durante dos sexenios sucesivos. En 2012 el PRI nuevamente asumió el poder y, finalmente, en 2018 el candidato del Movimiento Regeneración Nacional (Morena) ganó la presidencia.
²² Lo anterior a pesar de que, a nivel internacional, el país firmó las convenciones de la OEA, la OCDE y la ONU en la materia. Mientras que, internamente, la evolución del marco institucional incluye: la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam-1994), la Auditoría Superior de la Federación (ASF-1999), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA-2000), la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (2002), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI-2002), la Secretaría de la Función Pública (SFP-2003), la Ley Federal de Anticorrupción en Contrataciones Públicas (2012), la Fiscalía Especializada en Combate a la de Corrupción (2014) y el Sistema Nacional Anticorrupción (2015) (Casar, 2015). Cabe agregar que en 2016 fue publicada la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (que sustituyó a la de 2002). Para su ejecución, fue creado, como organismo autónomo, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI-2015), reemplazando al IFAI.
²³ En realidad, la corrupción fue el sello de su presidencia y el mayor escándalo fue protagonizado por él. Como lo refiere Ugalde (2015), el caso fue conocido como la Casa Blanca, propiedad de su esposa y que evidenciaba un marcado conflicto de interés. Esto porque la lujosa residencia fue comprada, mediante una negociación muy turbia, al Grupo Higa, la empresa favorita de Peña en materia de obras públicas desde que encabezó el gobierno del Estado de México. Después de una investigación de la SFP, el entonces presidente, previsiblemente, fue exonerado.
²⁴ A pesar de que la lucha contra la corrupción fue el centro de su campaña política (de hecho, prometió eliminarla), los escándalos de gente muy cercana al presidente, incluyendo a familiares, han sido frecuentes. El más reciente, fue nombrado como la Casa Gris y supone también, entre otras cosas, conflicto de interés. Como refiere García (2022), en él se da a conocer el ostentoso estilo de vida de un hijo del presidente en una mansión de Houston, Texas (sin que se le conozca algún empleo formal), propiedad, al momento de la renta, de un ejecutivo de Baker Hughes, corporación que tiene contratos millonarios con la empresa pública Petróleos Mexicanos.
²⁵ Como lo indica Torres (2008), no obstante que no es posible asegurar que existe una sola cultura en Latinoamérica, las naciones que conforman este subcontinente comparten, en lo general, patrones culturales comunes.
²⁶ Tal como lo cita Cárdenas (2012, p. 22), el proceso de conformación de Estados de derecho legítimos en Latinoamérica debe incluir, necesariamente, los siguientes elementos: 1) primacía de la ley, 2) sistema jerárquico de normas, 3) legalidad en los actos de la administración, 4) separación de poderes, 5) protección y garantía de los derechos humanos y 6) examen de la constitucionalidad de las leyes.

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