10.18601/16578651.n33.08
El financiamiento externo para el desarrollo del fondo OPEP para el Desarrollo Internacional en Sudamérica: una cartografía preliminar de sus operaciones en los países de la región (1978-2021)
EXTERNAL FINANCING FOR DEVELOPMENT OF THE OPEC FUND FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT IN SOUTH AMERICA: A PRELIMINARY MAPPING OF ITS OPERATIONS IN THE COUNTRIES OF THE REGION (1978-2021)
Camila Abbondanzieri*
* Ph. D.© en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (Argentina); becaria doctoral (Conicet). Docente adjunta de Problemática de las Relaciones Internacionales de la licenciatura en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (Argentina). [cabbondanzieri@hotmail.com]; [https://orcid.org/0000-0002-1192-9582].
Para citar este artículo:
Abbondanzieri, C. (2023). El financiamiento externo para el desarrollo del Fondo OPEC para el Desarrollo Internacional (OFID) en Sudamérica: una cartografía preliminar de sus operaciones en los países de la región (1978-2021). Opera, 33, 159-177. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n33.08
Recibido: 26 de agosto de 2022 / Modificado: 13 de febrero de 2023 / Aceptado: 17 de febrero de 2023
Resumen
El financiamiento externo para el desarrollo representa una compleja área de la agenda global que abarca aspectos políticos, económicos, geopolíticos y financieros. A lo largo del tiempo, los actores internacionales y los instrumentos del financiamiento se fueron multiplicando y complejizando. Por tal motivo, y considerando las implicancias de la materia para Sudamérica, el objetivo del presente artículo consiste en indagar acerca de las operaciones del Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional (OFID) en la región, puesto que se trata de un organismo insuficientemente analizado por la disciplina de las Relaciones Internacionales.
Palabras clave: financiamiento externo para el desarrollo; bancos multilaterales de desarrollo; OFID; Sudamérica.
Abstract
External financing for development represents a complex area of the global agenda that encompasses political, economic, geopolitical and financial aspects. Over time, international actors and financing instruments have multiplied and become more complex. For this reason, and considering the implications of the matter for South America, the objective of this article is to inquire about the operations of the OPEC Fund for International Development (OFID) in the region, since it is an organization insufficiently analyzed by the discipline of International Relations.
Key words: External financing for development; multilateral development banks; OFID; South America.
INTRODUCCIÓN
El financiamiento externo para el desarrollo representa una compleja área de la agenda global que combina aspectos políticos, económicos, geopolíticos y financieros, entre otros. A lo largo de los años, distintos actores internacionales han acudido al financiamiento externo para hacer frente a problemáticas domésticas que, por su nivel de complejidad, requieren recursos que no se encuentran disponibles de manera inmediata en el ámbito local.
La discusión en torno al financiamiento externo para el desarrollo, lejos de circunscribirse a una cuestión meramente teórico-académica que ocurre en el marco de la disciplina de las relaciones internacionales, asume una importancia política de primer orden puesto que afecta directamente al conjunto de decisiones que los Estados pueden tomar a fin de apuntalar modelos de desarrollo precisos. Es decir, se trata de una temática que reviste importancia estratégica porque atañe directamente a las políticas exteriores de los países, compromete la planificación de las prioridades de desarrollo internas y alude a la posibilidad de obtener recursos disponibles en el sistema internacional de manera asertiva.
Tras la Segunda Guerra Mundial, se multiplicaron las instituciones internacionales dedicadas a proveer fondos externos para financiar las más variadas problemáticas internas que enfrentaban los Estados (por ejemplo, financieras, de desarrollo, de infraestructura, entre otros). Progresivamente, las funciones operativas y los alcances geográficos de este conjunto de instituciones internacionales se fueron ampliando y complejizando. La pluridiversidad de formatos y de denominaciones de bancos, fondos, instituciones financieras que se pueden detectar en el sistema internacional responde a las trayectorias particulares que asumieron cada uno de estos actores que, en definitiva, comparten ciertos rasgos en común (como se precisará en las secciones subsiguientes). Como consecuencia de estas interrelaciones, se generó una variada constelación de vinculaciones entre diversos actores internacionales que se mantiene hasta la actualidad.
Particularmente en Sudamérica, los países de la región mantuvieron una vinculación extensa e intensa con una serie de organismos internacionales de crédito, entre los que se destacan principalmente el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Si bien estas relaciones fueron ampliamente abordadas en el marco de la disciplina de las Relaciones Internacionales, es importante destacar que dichos organismos no representan de ninguna manera la totalidad de las fuentes de financiamiento externo para el desarrollo que operan en la región. Por tal motivo, resulta relevante explorar la trayectoria de los acuerdos y vinculaciones que los países de la región contrajeron con otros organismos internacionales de crédito a fin de obtener un panorama más completo y, a la vez, más complejo de las dinámicas de financiamiento externo para el desarrollo en Sudamérica.
Dentro de dicho conjunto de actores hay un organismo internacional de crédito que fue insuficientemente estudiado por la disciplina y resulta sorprendente, sobre todo para Sudamérica, por al menos dos motivos: por una parte, porque entre sus miembros se encuentran dos países de la región; y por otra, porque se evidencia una trayectoria de casi medio siglo de operaciones en el área sudamericana. Se hace referencia específicamente al Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional (OFID).
Por lo tanto, el propósito del presente artículo consiste en indagar acerca de las operaciones del OFID en Sudamérica a fin de ampliar y profundizar la investigación del financiamiento externo para el desarrollo en la región. Metodológicamente, se recurrió a fuentes primarias y secundarias de la disciplina de las Relaciones Internacionales, específicamente del campo del financiamiento externo para el desarrollo. Además, se utilizó la base de datos del organismo que, por su política de transparencia de la información1, incorpora todas las referencias necesarias para realizar un seguimiento cuantitativo y cualitativo de las operaciones que se realizaron en la región sudamericana. Cabe precisar, asimismo, que el término operaciones refiere a todo el conjunto de proyectos y programas financiados por el organismo que hayan sido ejecutados o que se encuentran en curso en cada uno de los países abordados. A lo largo del presente artículo, operaciones y proyectos se utilizarán como sinónimos.
El artículo está estructurado en tres apartados: en el primero, se abordará una serie de aspectos teóricos y conceptuales acerca de los actores internacionales dedicados al financiamiento externo; en el segundo, se describirán el surgimiento, las funciones y competencias del OFID; y, en el tercero, se realizará un seguimiento cuantitativo y cualitativo de las operaciones que el organismo desplegó en la región sudamericana. Finalmente, se ofrecen unas breves conclusiones.
LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO EXTERNO PARA EL DESARROLLO: UNA BREVE CRONOLOGÍA Y ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS
La institucionalización del sistema de cooperación internacional para el desarrollo y, específicamente, de una de las ramas principales en las que este se materializó, es decir, el financiamiento externo para el desarrollo, se encuentra sujeto a un hito fundante en 1944 en la conferencia de Bretton Woods. Con la finalización de la Segunda Guerra Mundial como trasfondo, entre otras cuestiones, a partir de este evento se sentaron los lineamientos para la instauración de un multilateralismo que fuera capaz de estructurar y ordenar los fondos que los distintos actores internacionales comenzaron a destinar hacia otros con el propósito de reconstruir y fomentar el desarrollo de países que enfrentaban grandes desafíos tras la conflagración global (Kondoh, 2019).
Con el transcurso de los años, las problemáticas asociadas a la reconstrucción posbélica se agotaron con la recomposición de las infraestructuras y capacidades productivas que habían sido afectadas por la conflagración y, por tal motivo, el objetivo primario de los organismos internacionales de crédito comenzó a contemplar cuestiones de financiamiento al desarrollo en un sentido más amplio2. Asimismo, desde mediados de la década de los cincuenta se inauguró un proceso de descolonización mediante el cual se conformaron numerosos Estados independientes que presentaban importantes desafíos domésticos heredados del periodo en el que habían sido colonias de las potencias del Norte (Tassara, 2012). Así, en distintas latitudes del mundo, las cuestiones de desarrollo (ya no entendidas desde una perspectiva meramente económica, sino desde una óptica multidimensional) fueron reconfigurándose a la par de la creciente institucionalización de actores internacionales dedicados específicamente a la provisión de fondos para financiar desafíos vinculados con diversas áreas de la agenda internacional como la educación y la salud, entre otros. Esta situación se pone en evidencia en términos cuantitativos: de hecho, mientras que para la década de los cuarenta se contabilizaban solamente quince agencias multilaterales dedicadas a la temática del financiamiento del desarrollo, para 2008 era posible identificar más de 260 (Tok y Calleja, 2014).
Engen y Prizzon (2018) enumeran cinco etapas que resumen de manera concisa la trayectoria de conformación de los principales actores internacionales que, además de los Estados, en la actualidad poseen relevancia en el ámbito del financiamiento externo para el desarrollo tanto a nivel global como regional. A continuación, se hará referencia de manera sucinta a la cronología propuesta por los autores indicando una serie de ejemplos que permiten ilustrar los sucesivos periodos sin pretensiones de incluir de manera exhaustiva la gran cantidad de actores internacionales que pueden identificarse en cada etapa.
La primera etapa se extiende inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, entre mediados de la década de los cuarenta y principios de los cincuenta, y atestigua la creación de las instituciones más tradicionales del financiamiento externo para el desarrollo. Durante este periodo, estas estuvieron enfocadas fundamentalmente en la reconstrucción europea. Se hace referencia específicamente al Banco Mundial (BM) y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) que fueron ambos fundados en 1944.
En la segunda etapa, que transcurrió entre principios de los años cincuenta y mediados de la década de los sesenta, pueden identificarse dos trayectorias paralelas: por una parte, se evidencia una continuidad de la propuesta del BM mediante la creación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)3 en 1961; y, por otra, una discontinuidad con esa línea materializada en la conformación de bancos regionales que presentaban reticencias hacia los lineamientos propuestos por los organismos internacionales de crédito surgidos en el hemisferio norte. De esta manera, comenzaron a fundarse bancos que reflejaban los intereses e identidades de un diverso conjunto de actores dispersos por distintas latitudes del mundo. En este sentido, se puede mencionar la conformación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fundado en 1959; el Banco Africano de Desarrollo (ABD) en 1964 y el Banco Asiático de Desarrollo (ADB) en 1966.
Enmarcada en los procesos de descolonización, la tercera etapa que se extiende entre las décadas de los sesenta y setenta, consolida esta última tendencia y, en tal sentido, se continúa detectando la conformación de actores internacionales con alcance subregional. Así, en 1968 fueron fundados la Corporación Andina de Fomento (CAF, hoy denominada Banco de Desarrollo de América Latina) y el Fondo Árabe para Desarrollo Económico y Social (Arab Fund for Economic and Social Development - AFESD). Además de ellos, también se conformaron el Banco árabe para Desarrollo Económico en África (BADEA) en 1975 y el Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional (OFID) en 1976, solo por mencionar algunos.
La cuarta etapa, situada en el periodo de finalización de la Guerra Fría y de la expansión de la globalización a escala planetaria, transcurrió entre la década de los noventa y los primeros años del nuevo milenio. Durante estos años se mantuvieron las tendencias surgidas en las décadas previas vinculadas con la conformación de instituciones de corte regional. En ese sentido, se destaca la instauración del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (European Bank for Reconstruction and Development - EBRD) fundado en 1991; y, en el espacio postsoviético, el Banco de Comercio y Desarrollo del Mar Negro (Black Sea Trade and Development Bank - BSTDB) en 1997.
Finalmente, la quinta etapa identificada por los autores se extiende a partir de 2010 y, como rasgo principal, se destaca por la proliferación de instituciones creadas por China como, por ejemplo, el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) fundado en 2014 y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (Asian Infrastructure Investment Bank - AIIB) en 2015. Para los autores, la nota distintiva que caracteriza a esta constelación de actores es que componen una suerte de multilateralismo alternativo a los canales tradicionales del financiamiento externo para el desarrollo (Engen y Prizzon, 2018).
De la cronología expuesta, se desprende que la proliferación cuantitativa de actores internacionales abocados al financiamiento externo para el desarrollo ha estado acompañada por una progresiva multiplicación de los instrumentos implementados, de las áreas geográficas cubiertas y de cierta especialización de sus estructuras organizativas y sus competencias4. En las últimas décadas, uno de los motivos que explica la conformación de bancos multilaterales y regionales de desarrollo por fuera del hemisferio norte tiene que ver con la emergencia de nuevos polos de poder que no encontraron en la institucionalidad creada en la posguerra un espacio permeable a sus propios intereses (Tok y Calleja, 2014). Por tal motivo, se tornó necesaria la creación de nuevos entornos institucionales que habiliten la conducción de sus propias orientaciones de cooperación internacional para el desarrollo.
Todos los factores enumerados hasta este punto resultan importantes para ilustrar que los motivos que explican la permanente reconfiguración del sistema internacional del financiamiento externo para el desarrollo son múltiples y se vinculan con aspectos políticos, económicos, estratégicos, etc. En definitiva, se concuerda con Mieres y Trucco (2008) quienes señalan que "el financiamiento para el desarrollo es un espacio donde confluyen instituciones de diversa naturaleza con funciones y estructuras de poder muy disímiles" (p. 16).
A pesar de la complejidad internacional que opera como la base en la que se insertan estos actores internacionales, su relevancia como agentes fundamentales con competencias, capacidades y recursos en el campo del financiamiento externo para el desarrollo representa un hecho insoslayable. Al respecto, Sagasti (2004) argumenta que
… ni las fuentes privadas de financiamiento ni las agencias bilaterales de cooperación podrían haber movilizado recursos financieros tan eficazmente en términos de costo, monto y grado de apalancamiento, poniendo al mismo tiempo a disposición de sus prestatarios una amplia gama de servicios complementarios (asistencia técnica, información estadística, diálogo sobre políticas económicas, gestión de fondos fiduciarios, estudios sobre el desarrollo, evaluación del gasto público, capacitación de funcionarios, donaciones para financiar bienes públicos internacionales, entre otros). (p. 252)
Conceptualmente, puede identificarse un amplio conjunto de términos (como banco multilateral o regional de desarrollo, fondo de desarrollo, instituciones financieras internacionales, etc.) que hacen referencia a esta clase de actores internacionales que en apariencia son similares pero que, en la práctica, presentan rasgos distintivos. La razón por la que es posible encontrar distintas clasificaciones y definiciones radica en la variedad de formatos que se presentan en la realidad. De manera general, todos estos actores pueden ser englobados en el gran concepto de organismos internacionales de crédito que, según Pastor (2013), son aquellos que se distinguen por actuar en el terreno internacional implementando sus propios medios o los puestos a disposición por los Estados miembros y, en términos operacionales, concentran sus competencias en la provisión de fondos financieros para el desarrollo de distintos tipos de programas o proyectos. De acuerdo con el tipo de programas o proyectos que financien, pueden enumerarse una serie formatos específicos de organismos internacionales de crédito: por ejemplo, las agencias, los fondos y bancos de desarrollo se orientan hacia los proyectos de desarrollo; las Export Credit Agencies (ECA) hacia el apoyo a las exportaciones; los bancos comerciales, hacia la financiación a través de líneas de crédito duras; y las agencias sectoriales tienen un alcance acotado hacia un rubro específico como sucede, por ejemplo, con la energía.
Dentro de esta definición global, Garrido et al. (2016) también proponen una clasificación basada en los propósitos esgrimidos por cada organismo. Así, por una parte, distinguen a las instituciones financieras internacionales que son aquellas dedicadas a aspectos relacionados con la estabilidad económica y financiera, como el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por otra parte, ubican a las instituciones orientadas a la promoción de programas y proyectos de desarrollo, como los bancos y fondos multilaterales o regionales de desarrollo que representan el objeto del presente artículo.
Sagasti (2004) define a los bancos multilaterales de desarrollo como un conjunto de intermediarios financieros internacionales compuesto por países desarrollados que, de manera eficaz y en condiciones favorables, movilizan recursos destinados a países en desarrollo para la ejecución de proyectos vinculados con cuestiones de desarrollo. Si bien esta definición es importante ya que incorpora los principales aspectos que describen el comportamiento, la estructura y los objetivos de estos bancos multilaterales, la misma no posee la virtud de contemplar la creciente variedad de casos que se presentan en el sistema internacional de financiamiento externo para el desarrollo en la actualidad. En efecto, su perspectiva se adscribe a una visión parcial en la que el desarrollo se concibe estrictamente en términos económicos y que, en definitiva, implica que los países en menores condiciones de desarrollo sean pasibles de desempeñarse solamente como receptores de fondos financieros y no admite la posibilidad de que estos se comporten como oferentes o proveedores.
De acuerdo con la OCDE (2014), los bancos multilaterales de desarrollo son definidos como instituciones creadas por un conjunto de países que proveen financiamiento y servicios profesionales con el objetivo de contribuir al desarrollo. Esta definición, si bien es más escueta e incorpora una menor cantidad de elementos y precisiones que la proporcionada por Sagasti (2004), resulta más abarcadora y, a la vez, más precisa para dar cuenta de la variedad de conformaciones que se han puesto en marcha en la práctica porque admite la posibilidad de que incluso países con problemáticas internas de desarrollo estén habilitados a movilizar recursos financieros en el sistema internacional.
Independientemente de las distintas denominaciones que se puedan identificar, los bancos multilaterales o regionales de desarrollo comparten una serie de rasgos relacionados con sus objetivos generales, sus funciones y sus recursos. En lo que respecta a sus propósitos generales, Vera y Titelman (2015) señalan que tienen "como mandato contribuir al desarrollo económico y social de los países mediante la movilización de recursos financieros, la creación de capacidad técnica, institucional y de conocimiento, y más recientemente la provisión de bienes públicos globales o regionales" (p. 10). Para poder cumplir con su propósito, los bancos multilaterales o regionales de desarrollo proporcionan financiamiento para programas y proyectos de desarrollo en mejores condiciones, en términos de plazos e intereses, que otros instrumentos del mercado financiero internacional. Por otra parte, en lo que concierne a sus funciones, Sagasti (2004) enumera tres competencias principales: la financiera, que implica precisamente la movilización de esta clase de recursos; la de desarrollo, que supone la creación de capacidades, de desarrollo, de institucionalidad, de generación y transmisión de conocimiento que puedan generar un impacto en términos sociales, económicos, laborales, etc.; y de provisión de bienes públicos y regionales. Finalmente, los bancos multilaterales o regionales de desarrollo obtienen sus recursos de la emisión de bonos en los mercados internacionales, de contribuciones y cuotas de sus miembros (Sagasti, 2004).
A pesar de que pueden identificarse una serie de elementos compartidos, también es importante destacar que la gran diversidad de casos está relacionada con la variedad de acuerdos jurídicos y políticos que se establecen entre los distintos actores con base en su composición geográfica (Calvo, 2000). En tal sentido, los bancos o fondos multilaterales pueden tener una composición global, regional o subregional de acuerdo con el alcance de su membresía (Engen y Prizzon, 2018). Por otra parte, pueden estar integrados a partir de consideraciones sectoriales como, por ejemplo, ciertos recursos naturales.
De todas maneras, a pesar de dicha variedad, las estructuras organizativas suelen ser bastante similares (Calvo, 2000). Su mecanismo de gobierno emula el del sector privado y se rige por el principio de gobierno de accionistas que implica que el poder de voto está asociado a la participación accionaria. Normalmente, estos actores cuentan con un conjunto definido de órganos: una junta o asamblea de gobernadores que representan la máxima autoridad en la que se realiza la toma estratégica de decisiones; un directorio que dirige las operaciones y establece las políticas del organismo; y, finalmente, una presidencia ejecutiva y un staff encargados de la agenda diaria.
A fin de dar cuenta de la complejidad y amplitud de actores dedicados al financiamiento externo para el desarrollo, y considerando la relevancia de la temática para el campo de las relaciones internacionales (Ocampo, 2014; Asinelli, 2021), se argumenta que es necesario ampliar el enfoque de las investigaciones y trascender el estudio de las instituciones y los organismos multilaterales de crédito que se encuentran vinculados a la proyección estratégica internacional de los países del hemisferio norte, que son mayoritariamente aquellos creados durante la primera etapa enumerada por Engen y Prizzon (2018). Es importante que dichas investigaciones sean completadas y complementadas con el estudio de otro conjunto de actores internacionales que tienen vinculaciones con distintos países sudamericanos, para así poder dar cuenta del complejo panorama de las relaciones financieras exteriores de la región.
UN CASO DE ESTUDIO SUI GENERIS: EL FONDO OPEP PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL (OFID)
De por sí, tratar de definir y clasificar al OFID dentro del espectro de organismos internacionales de crédito es complejo habida cuenta de las particularidades que presenta (Shihata, 1981). En lo concerniente a su membresía, tanto las consideraciones geográficas como sectoriales deben ser precisadas. Siguiendo el criterio del alcance geográfico, el OFID se define como un banco o fondo de desarrollo multilateral porque sus miembros se encuentran localizados en distintas partes del mundo (Sudamérica: Ecuador y Venezuela; Norte de África: Argelia y Libia; África Central: Gabón y Nigeria; Sudeste Asiático: Indonesia; Medio Oriente: Irak, Irán, Kuwait, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos). Por otra parte, el criterio sectorial, vinculado con la exportación de petróleo, no es completamente certero para categorizar al OFID en el presente. En efecto, si bien la OPEP y el OFID se instauraron de manera conjunta en un entorno internacional en el que el componente petrolero asumió una importancia fundamental (como se profundizará a continuación), en la actualidad operan como organismos separados e independientes. De hecho, no poseen la misma membresía y sus mandatos y estructuras no son similares5. Es decir, el criterio sectorial resultó relevante en la etapa de conformación del OFID, puesto que el fondo se constituyó en la órbita de la OPEP, pero con el transcurso del tiempo se fue desvinculando de la misma y se conformó como un organismo separado.
Como se anticipó, el contexto de surgimiento del OFID se encuentra intrínsecamente ligado a la trayectoria de la OPEP. Esta última había sido creada en Bagdad en 1960 por Irak, Irán, Kuwait, Arabia Saudí y Venezuela con el objetivo de asegurar la estabilización de los precios del petróleo en el mercado internacional y de regular la oferta de petróleo entre los países consumidores (John, 2018). Desde 1965, la sede de la OPEP se encuentra en Viena (Austria)6.
El 28 de enero de 1976, los miembros de la OPEP firmaron el Acuerdo de París por el cual fundaron el OFID, en principio como un fondo internacional intergubernamental temporal que tuvo el propósito de colocar el repentino excedente de dólares provenientes del alza del precio del petróleo en 1973 (Shushan y Marcoux, 2010). De tal forma, queda en evidencia que la vinculación entre las cuestiones sectoriales y la conformación del organismo durante esta primera etapa es efectivamente estrecha.
Durante sus primeros años de operaciones, el OFID destinó una considerable cantidad de fondos hacia distintos países del Tercer Mundo ubicados en África, Asia y América Latina, alcanzando un pico de 5,86 billones de dólares concedidos en formas de subvenciones para proyectos de desarrollo solamente en 1977 (Shihata, 1981). Desde este momento, la narrativa que asumen los lineamientos políticos del organismo se asocia directamente con el fomento de la solidaridad internacional entre los países del entonces Tercer Mundo (denominación que en el presente es reemplazada por el concepto de Sur global7). Resulta importante remarcar que los propios miembros del OFID son países que integran la categoría de Sur global, puesto que la liquidez financiera que poseen no se traduce directamente en una riqueza distribuida entre sus poblaciones y ellos mismos presentan importantes desafíos en términos de desarrollo (Shihata, 1981).
Tras el desempeño positivo del primer lustro de operaciones, en 1981 el OFID modificó su carácter transitorio y se convirtió en un organismo intergubernamental permanente con el objetivo de continuar contribuyendo al sector público de los países menos desarrollados, y también modificó su nombre, adoptando el que mantiene en la actualidad (Shihata, 1981; van den Boogaerde, 1991). Desde entonces, el objetivo explícito del OFID consiste en "promover y reforzar la cooperación entre sus Estados miembros y otros países en desarrollo mediante la provisión de apoyo financiero en términos apropiados para contribuir a su desarrollo económico y social" (KPMG, 2021).
A diferencia de otros ejemplos de bancos multilaterales y regionales de desarrollo, el OFID está conformado por Estados signados por problemáticas internas de desarrollo y no encajan en el perfil de "donantes" tradicionalmente desempeñado por países capitalistas industrializados (Shihata y Mabro, 1979). Por el contrario, los integrantes del OFID son países medios, o incluso pequeños, poseedores de un recurso natural (el petróleo) que les garantiza importantes ingresos que pueden volcar, en fondos de cooperación internacional para el desarrollo, hacia otros países que se encuentran en condiciones similares de desarrollo (Shihata y Mabro, 1979).
Puede sostenerse, por tanto, que la problemática del desarrollo siempre estuvo en la base de las operaciones del OFID. De hecho, desde su origen, este fondo financió una variada gama de programas y proyectos de desarrollo que involucran las siguientes áreas: agua y saneamiento, agricultura, educación, energía, finanzas, industria, infraestructura, temáticas multisectoriales, telecomunicaciones, transporte y salud. Con el transcurso del tiempo, los instrumentos y las modalidades que asumieron las operaciones del OFID se fueron ampliando y complejizando, trascendiendo y complementando el área de actuación primaria que estuvo enfocada en los sectores públicos estatales. En efecto, a partir de 1998, comenzaron a ejecutarse proyectos destinados a financiar el sector privado de los países y, desde 2006, se inauguraron los proyectos orientados hacia el fomento del sector comercial (KPMG, 2021).
En la actualidad, y con base en los fines propuestos, el organismo otorga un variado conjunto de instrumentos tales como: préstamos concesionales en condiciones ventajosas para la implementación de programas y proyectos de desarrollo y apoyo a la balanza de pagos; garantías de crédito para apoyar la financiación del comercio internacional y las inversiones de capital con impacto en el desarrollo; subvenciones y asistencias técnicas para asistir los proyectos de desarrollo, otorgadas de manera directa o indirecta mediante organizaciones intergubernamentales, organizaciones no gubernamentales (ONG), agencias especializadas del sistema de Naciones Unidas (KPMG, 2021). Además, el OFID desarrolla iniciativas especiales que trascienden el objetivo primario de la organización y que están relacionadas con el apoyo a la construcción de capacidades y de formación de profesionales mediante el otorgamiento de premios y becas.
En lo que se refiere a la estructura de las operaciones, Rouis (2010) señala que hasta el año 2000, dos tercios del financiamiento proporcionado por el OFID consistía en subvenciones (grants), pero el autor destaca que en la actualidad la mayor parte de las operaciones se materializa en formas de préstamos blandos8 (soft loans) destinados hacia el sector público. Todas estas operaciones son canalizadas de manera bilateral (es decir, dirigidas de manera directa hacia cada uno de los países) y de forma multilateral (a partir de programas sectoriales que involucran a distintos países, incluso de distintas regiones geográficas).
La serie de instrumentos señalados mediante los que el OFID destina fondos para el financiamiento de cuestiones de desarrollo se sostiene a partir de las contribuciones concedidas por los miembros que componen el organismo. Acerca de este punto, distintos autores advierten que, dentro del variado grupo de países que conforman el OFID, históricamente fueron los árabes los mayores contribuyentes ya que, en conjunto, representan el 65% de los recursos que permiten el mantenimiento y funcionamiento del organismo (Shushan y Marcoux, 2010; Neumayer, 2003). El mayor contribuyente es Arabia Saudí, seguido por Kuwait, Libia y Emiratos Árabes Unidos (Tok y Calleja, 2014). Para diciembre de 2021, las contribuciones anuales de los cuatro mayores aportantes del OFID fueron: 1,1 billón de dólares por parte de Arabia Saudí; 529,4 millones de dólares por parte de Irán; 481,8 millones de dólares por parte de Venezuela; y 380,2 millones por parte de Kuwait (KPMG, 2021).
La estructura burocrática del OFID está compuesta por tres órganos: el Consejo Ministerial, la Junta de Gobierno y el Directorio General. El Consejo Ministerial representa la autoridad suprema y está integrado por los ministros de Finanzas de los países miembros. Sus funciones consisten en definir los lineamientos de política del organismo, aprobar la reposición de los recursos, autorizar la administración de fondos especiales y tomar decisiones de política. La Junta de Gobierno está conformada por un representante y un suplente de cada país miembro, es responsable por la conducción de las operaciones generales y establece políticas relacionadas con el uso de los recursos. El Directorio General es designado por el Consejo Ministerial y representa el cuerpo ejecutivo del organismo.
Desde sus inicios, la cobertura geográfica de los beneficiarios de los fondos brindados por el OFID fue amplia y alcanzó fundamentalmente a los países con menores ingresos del Sur global9 (Rouis, 2010). Asimismo, el organismo ha puesto a disposición un conjunto de recursos para países de ingresos medios de África, Asia y América Latina que, igualmente, presentan desafíos en términos de desarrollo. Si bien los países que históricamente han recibido una mayor proporción de fondos para programas y proyectos de desarrollo son Egipto, Pakistán, Bangladesh, Marruecos y Turquía, se puede identificar una extensa y vasta trayectoria de operaciones del organismo en la región sudamericana, que será explorada en el siguiente apartado.
LAS OPERACIONES OFID EN SUDAMÉRICA (1978-2021)
En el presente apartado se realizará un análisis descriptivo de las operaciones que el OFID desplegó en la región sudamericana con el objetivo de detectar una serie de elementos: primero, de qué manera el organismo se vinculó con los países de la región, y, segundo, cuáles fueron los contenidos y las modalidades en las que se ejecutaron los proyectos y programas de desarrollo que el organismo financió. En definitiva, lo que se intentará dilucidar son los aspectos más sobresalientes que caracterizaron la relación entre dicho banco multilateral de desarrollo y los países de Sudamérica a fin de obtener un panorama general de las operaciones en la región10.
Es preciso destacar que la selección de las unidades de análisis responde a un criterio eminentemente geográfico y se delimita específicamente a la región sudamericana. Por tal motivo, los países sometidos a indagación son ocho: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Uruguay. Asimismo, es importante remarcar que, de acuerdo con el estatuto del organismo, los países que integran el OFID no son elegibles para obtener fondos para proyectos y programas de desarrollo.
Como consecuencia, Ecuador y Venezuela quedan necesariamente excluidos de esta lista. En lo que refiere al recorte temporal, se tendrán en consideración todas las operaciones (ejecutadas o en curso) comprendidas en el lapso que discurre entre 1978 -año en el que se identifica la primera operación- y 2021.
Entre 1978 y 2021, se contabilizó un total de 126 operaciones del OFID en la región sudamericana11. En términos cuantitativos, el país que más programas y proyectos ejecutó con financiamiento obtenido por parte del organismo es Bolivia (43), lo que representa el 34 % del total de las operaciones del OFID en la región. Como se observa en la tabla 1, los otros países que han desarrollado más acciones son Paraguay (29), Perú (25) y Colombia (19). La primera apreciación que se desprende de estos datos es que los países con menos ingresos tienen mayores probabilidades de ser elegibles para acceder a los recursos brindados por el OFID. En efecto, como se observa en la figura 1, los países aludidos son los que presentan producto interno bruto (PBI) per cápita inferior en comparación con el conjunto de las unidades de análisis abarcadas.
Por otra parte, la evidencia empírica permite constatar que el OFID también es consecuente con su propuesta de otorgar créditos a países de ingresos medios para la ejecución de proyectos y programas que fomenten impactos en términos sociales y que tengan una vinculación directa con problemáticas de desarrollo. En esa línea, se identifica un porcentaje acotado de operaciones en los países que presentan valores más altos en términos de PBI per cápita: Argentina (6), Chile (2), Brasil (1) y Uruguay (1). En definitiva, el criterio del PBI per cápita coincide con el objetivo delineado por el OFID que consiste en apoyar programas y proyectos de desarrollo en países de menores ingresos de las distintas regiones del Sur global, pero con la apreciación de que aquellos con mejores indicadores siguen siendo elegibles habida cuenta de que las problemáticas de desarrollo no se ciñen únicamente a consideraciones economicistas. De todas formas, se constata que este último grupo accede al crédito brindado por el OFID en menor medida que los países de la región que presentan un PBI per cápita inferior.
En términos cronológicos, los países pioneros en la vinculación con el OFID fueron Paraguay y Bolivia. Precisamente, en 1978, el OFID proporcionó 1,45 millones de dólares para cofinanciar, junto con el gobierno paraguayo y el BID, el proyecto Water Supply in the Cities of coronel Oviedo and Villarica. Seguidamente, en 1979, Bolivia recibió 5 millones de dólares para la ejecución del proyecto Urban Water Supply and Sewerage Project, que fue financiado en conjunto entre el gobierno boliviano y el BID. Es importante tener en consideración que estas dos operaciones iniciales en la región transcurrieron en el periodo en el que el organismo todavía estaba constituido como un fondo temporario. Posiblemente, por tal motivo haya sido necesaria la participación de otro actor con experiencia operativa en la región como el BID para coadyuvar a implementar las operaciones.
Tras la consolidación del OFID como un organismo permanente con una estructura burocrática y operativa definida en la década de los ochenta, las operaciones comenzaron a expandirse en términos geográficos en la región. Así, en el año 1986, se signaron proyectos por primera vez en Colombia y Perú. En el caso de Colombia, el proyecto denominado Boyacá-Santander Rural Development Project se enfocaba en la temática agrícola y el OFID aportaría 3 millones de dólares para su ejecución, pero el mismo fue cancelado12. Por otra parte, Perú recibió un préstamo de 3 millones de dólares para el proyecto Cuzco-Arequipa Highlands Rural Development Project, también centrado en la temática agrícola.
El resto de los países de la región abordados en este estudio comenzó su vinculación con el OFID entrado el siglo XXI. En efecto, en 2007, el primero en relacionarse con el organismo fue Uruguay con el proyecto Provision of Cancer Treatment Equipment for the University Hospital in Uruguay, que consistió en un subsidio para el mejoramiento de las instalaciones sanitarias y la recepción de asistencia técnica enfocada en el ámbito académico.
Posteriormente, los países restantes (es decir, Argentina, Brasil y Chile) comenzaron a vincularse con el OFID a partir de 2010. En el caso de Argentina, el primer proyecto ejecutado consistió en una línea de crédito de 20 millones de dólares concedida a la banca privada con el propósito de apoyar a la pequeña y mediana industria agrícola. Por su parte, en Brasil, el proyecto asumió la forma de un subsidio destinado al área sanitaria que se enmarcó en un programa multilateral especial de asistencia técnica para la eliminación de la oncocercosis13. Finalmente, la primera operación realizada en Chile fue un subsidio destinado a la Cruz Roja para hacer frente a la situación de emergencia humanitaria causada por el terremoto de ese año.
En lo que concierne específicamente al contenido de los programas y proyectos, se advierte que las 126 operaciones consideradas están distribuidas en ocho áreas temáticas: agricultura, agua y saneamiento, educación, energía, finanzas, multisectorial, salud, transporte. En Sudamérica se ejecutaron acciones en ocho de las diez áreas temáticas a las que el OFID destina fondos (hasta el momento, no se identificaron negociaciones en los asuntos de industria y telecomunicaciones). A continuación se realizarán una serie de precisiones acerca de cada una de estas áreas.
Agricultura es el área temática más recurrente en el periodo analizado puesto que representa el 23 % del total, alcanzando 29 de las 126 operaciones. En este caso, los instrumentos implementados fueron variados e incluyeron préstamos concesionales, subsidios, asistencias técnicas, la conformación de un fondo común para commodities y un subsidio para un proyecto de investigación. Por un lado, la conformación del fondo común para commodities fue aprobada en 2008 en el contexto del proyecto Improving the Competitiveness of Small Scale Oil Palm Farmers and Production in Latin America and the Caribbean: Bridging the Yield Gap, que involucró a Colombia, Ecuador y Venezuela, con el objetivo de aumentar el rendimiento de la producción de pequeños agricultores y mejorar la calidad y los costos productivos del aceite de palma. Por otro lado, los proyectos de asistencias técnicas se realizaron a partir de dos modalidades: por una parte, un conjunto de ellos estuvo focalizado en la implementación de las innovaciones en una locación geográfica concreta; y, por otra, otro grupo se enmarcó en programas especiales multilaterales que abarcaron a varios países. Finalmente, el proyecto de investigación mencionado se denomina Capacity Building Program for six Latin American Countries against Coffee Leaf Rust. Este fue aprobado en 2015 y estuvo integrado por países exportadores de café como Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú. En este caso, el OFID brindó un subsidio para la realización de capacitaciones enfocadas en la generación de competencias de gestión para los países aludidos. Del análisis de los datos se concluye que Perú fue el país más activo en el área temática agrícola, con un total de 13 operaciones, seguido por Bolivia (9) y por Colombia (6).
La segunda área temática que cuenta con mayores operaciones ejecutadas en la región es Salud que, al igual que Agricultura, incluye tanto préstamos concesionales, garantías y asistencias técnicas, como proyectos puntuales y programas especiales multilaterales. En total se contabilizaron 27 operaciones que representan el 22 % del total. En la región, el área se inauguró en 1991 con un proyecto de asistencia técnica implementado en Bolivia que se denominó Control of Accurate Respiratory Infections Program in Bolivia. Precisamente, este es el país que más operaciones ha recibido en esta materia, con diez proyectos. Esta área temática presenta una serie de rasgos particulares que la diferencian del resto. En primer lugar, sobresale la cantidad de programas especiales multilaterales (18 en total), que se caracterizan por involucrar a varios países para el tratamiento de un mismo objeto. Por otra parte, se identifica que en este sector participaron todos los países estudiados, con excepción de Argentina y Chile. Finalmente, se señala que los únicos proyectos que desarrollaron Brasil y Uruguay en su vinculación con el OFID se enmarcaron en esta área temática.
El tercer sector en el que se contabilizan más operaciones es el de Finanzas. Esta serie de operaciones se caracteriza específicamente por estar orientada hacia la financiación de la banca privada. En total, se identificaron 18 proyectos y programas en un amplio conjunto de países: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Paraguay y Perú. Dentro de esta área, se enfatiza la relación que el OFID mantuvo con Paraguay de manera sostenida en el tiempo desde la década de los ochenta hasta la actualidad. En cuarto lugar, se ubica el área temática de Transporte. El país que ejecutó más programas y proyectos fue Bolivia (6), seguido por Paraguay (4) y por Colombia (3). En quinto lugar, se posiciona el sector de agua y saneamiento con 11 operaciones contabilizadas. Entre ellas, se identifican dos asistencias técnicas dirigidas a Bolivia en 1993 y en 2014. Asimismo, se observa que, para el caso argentino, dicho sector es sumamente relevante puesto que representa el 80 % de las operaciones concertadas con el organismo.
En sexto lugar se ubica el sector de Educación, que cuenta con diez operaciones que están compuestas por cinco asistencias técnicas y tres becas destinadas a solventar estudios de grado a estudiantes de regiones de ingresos bajos y a brindar medios para realizar investigaciones en el campo del desarrollo. Colombia y Bolivia fueron los países más activos en esta área temática, contando cada uno con tres proyectos financiados por el OFID. También con 10 operaciones se encuentra la categoría denominada por el organismo como Multisectorial que se caracteriza por involucrar programas amplios que presentan asuntos transversales a las distintas áreas temáticas. Cuatro de estas operaciones consisten en ayudas de emergencia que se produjeron en contextos críticos: en Bolivia en 1998; en Colombia en 1999; en Perú en el marco del terremoto de 2007; y en Chile en 2010 también a raíz del terremoto. Además, se identifica una asistencia técnica dirigida al sector escolar en Bolivia en 1998 y un programa de investigación en el área alimentaria en Colombia en 2008. Finalmente, en el último puesto se posiciona el área temática de Energía, que cuenta con solamente cinco operaciones que alcanzaron a Bolivia, Paraguay y Perú (en este caso, asumió la forma de un programa especial denominado Building a Regional Platform in Latin America, aprobado en 2013, y que también involucra a Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) (tabla 2).
Como se observa en la tabla 2, los únicos dos países que realizaron operaciones en las ocho áreas temáticas analizadas son Bolivia y Paraguay. Ambos países comparten la característica de ser aquellos que han mantenido vínculos con el OFID desde la etapa más temprana en la que el organismo todavía representaba una instancia temporaria. Asimismo, siguiendo la proyección histórica del PBI per cápita ilustrada en la figura 1, queda en evidencia que son estos los dos países que presentan menores ingresos de todo el grupo analizado.
CONCLUSIONES
Como se mencionó en la sección introductoria, el objetivo principal del presente artículo consiste en indagar acerca de las operaciones del OFID en Sudamérica a fin de ampliar y profundizar la investigación del financiamiento externo para el desarrollo en la región. Con el propósito de cumplimentarlo, en un primer momento fue necesario realizar un repaso cronológico y conceptual acerca del actor internacional abordado en este estudio, los bancos multilaterales de desarrollo. Tras ello, quedó en evidencia la necesidad de continuar promoviendo aportes en el ámbito de las investigaciones acerca del financiamiento externo para el desarrollo en Sudamérica desde una perspectiva de las relaciones internacionales.
En síntesis, tras un repaso por las vinculaciones establecidas entre el OFID y ocho países sudamericanos entre 1978 y 2021, es posible detectar una serie de rasgos que definieron el patrón de relacionamiento entre este conjunto de actores. En primer lugar, la evidencia empírica permitió constatar que las relaciones entre el organismo internacional y los países de la región involucran una considerable variedad de áreas temáticas cubiertas y de instrumentos utilizados en las distintas operaciones.
Asimismo, pudo confirmarse que, al menos en la región sudamericana, el eje central de la distribución de fondos para programas y proyectos de desarrollo del OFID en principio prioriza a los países que presentan menores ingresos. De todas formas, queda en evidencia que la consideración del desarrollo por parte del organismo es amplia y no se ciñe estrictamente a cuestiones economicistas. Por tal motivo se comprende que las operaciones destinadas a países de ingresos más elevados sean menores, pero continúan representando oportunidades concretas para este conjunto de países. En definitiva, es un dato alentador que desde el OFID se sigan proveyendo fondos para un gran conjunto de países sudamericanos, más allá de su PBI per cápita.
Se considera necesario continuar explorando la vinculación del OFID con otro conjunto de países de otras regiones de América Latina como Centroamérica y el Caribe a fin de detectar similitudes, coincidencias, precisiones y diferencias entre las áreas. Otras posibles líneas de investigación de cara al futuro pueden encontrarse en el estudio pormenorizado de las vinculaciones específicas entre cada país con el organismo, o en estudios comparativos entre las operaciones del OFID y otros organismos internacionales con trayectoria en la región. Todos los esfuerzos resultarán importantes para continuar profundizando y problematizando el complejo panorama del financiamiento externo para el desarrollo en la región.
NOTAS
1 Con una periodicidad anual, OFID se somete a auditorías externas a fin de cumplir los estándares internacionales de informes financieros, y sus resultados son publicados en reportes anuales que son de público acceso. Por medio de la política de acceso a la información del organismo, la lista de proyectos firmados y en ejecución se encuentra disponible en línea.
2 Una vez consolidada la recomposición de la capacidad de acumulación a partir del restablecimiento del capital físico en el hemisferio Norte, la discusión acerca del desarrollo comenzó a incorporar aspectos vinculados con la salud, la educación, la agricultura, entre otras, en un conjunto de países de otras latitudes.
3 La institución antecesora de la OCDE fue la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), creada en 1948 con el propósito de administrar los fondos provenientes del Plan Marshall de reconstrucción posbélica. Cumplidos los objetivos del Plan, la OECE amplió su membresía (incluyendo a países como Canadá y Estados Unidos) y sus objetivos de desarrollo (Abbondanzieri y Guzmán, 2021).
4 Para mayor información acerca de este punto se recomienda revisar el capítulo de Sagasti y Prada (2006) en el que se enumera la evolución a lo largo del tiempo de los instrumentos de financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo y su grado de implementación. Simplemente para ofrecer algunos ejemplos, se mencionan los préstamos ordinarios, préstamos blandos en condiciones concesionales, donaciones, alivio y gestión del riesgo, reducción y gestión de la deuda, entre otros.
5 En 2022, los miembros de la OPEP eran doce: Argelia, Arabia Saudí, Ecuador, Emiratos Árabes Unidos, Gabón, Indonesia, Irán, Irak, Kuwait, Libia, Nigeria y Venezuela.
6 En el periodo de conformación de la OPEP, los miembros de Medio Oriente solicitaban que la sede se ubicara en su región, pero por requerimiento de Venezuela, se convino definir una locación neutral. Por tal motivo, entre 1960 y 1965 la primera sede del organismo se estableció en Ginebra (Suiza), aprovechando la cercanía con un gran conjunto de organismos internacionales, la neutralidad y el no alineamiento del país, así como su estabilidad política y económica. En 1965, la OPEP pierde una serie de beneficios diplomáticos en Suiza y, por ello, la sede se trasladó a Viena ya que dicha ciudad presentaba beneficios y condiciones similares a las de su sede anterior.
7 El término "tercer mundo" fue popularizado en la década de los cincuenta para hacer referencia al conjunto de Estados que no formaban parte ni del "primer mundo" (conformado por potencias capitalistas occidentales) ni del "segundo mundo" (integrado por los países socialistas). Tras la finalización de la Guerra Fría y, ante el advenimiento de la globalización como tendencia general del sistema internacional, la relevancia conceptual de la categorización de tercer mundo cede ante la emergencia del término "Sur global" que da cuenta de la persistencia de desigualdades y problemáticas causadas a raíz de la estratificación internacional entre países del centro, la semiperiferia y la periferia (Heine, 1991).
8 Este tipo de préstamo es otorgado en condiciones favorables para el prestatario en términos de su plazo de devolución, de su periodo de gracia y de su tipo de interés.
9 Para 2021, el OFID realizó operaciones de préstamo en 125 países del mundo.
10 Para poder realizar este estudio, metodológicamente se recurrió a la información de acceso abierto que se encuentra disponible en los canales institucionales del organismo y en los reportes anuales y auditorías externas realizadas por firmas especializadas en la materia y que son de acceso público.
11 En realidad, se contabilizó un total de 136 operaciones en los ocho países estudiados, pero cabe precisar que siete de ellas fueron canceladas. Se optó por excluir a estos proyectos cancelados a fin de investigar los casos que efectivamente fueron ejecutados o que se encuentran en curso.
12 Al ser cancelado, este proyecto no está considerado en la lista en la que se contabilizan todas las operaciones, pero su mención en significativa para dar cuenta del inicio de las vinculaciones y negociaciones con Colombia.
13 El programa también involucró a Colombia, Guatemala y México.
REFERENCIAS
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