Impacto de los ingresos por tasas retributivas en el Departamento del Caquetá, Colombia
Impact of Income from Tax Rates in Caqueta, Colombia
John Jairo Beltrán Chica*
* Magíster (c), docente tiempo completo Universidad de la Amazonia. Colombia. Correo-e: jojabechi12@hotmail.com.
Para citar el artículo: Beltrán, J. J (2015). "Impacto de los ingresos por tasas retributivas en el departamento del Caquetá, Colombia", en Sotavento MBA, n.° 26, pp. 70-80. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/01233734.n26.08.
Recibido: 16 de febrero de 2015, aceptado: 8 de septiembre de 2015.
Resumen
La política fiscal y la tributación ambiental se conciben teniendo en cuenta que el medioambiente es un sistema complejo de mecanismos físicos, biológicos y sociales que de alguna forma son determinantes en las disposiciones legales, políticas, económicas, técnicas y culturales de la sociedad. Al estudiar la experiencia que existe en el campo de la fiscalidad ambiental y la forma como se hace el cobro, son evidentes las ventajas que ofrece el marco institucional en países desarrollados por sus condiciones económicas y sociales, las que permiten el funcionamiento armónico de la sociedad. Para evaluar el sistema de cobro que realiza Corpoamazonia (Corporación para el desarrollo sostenible del sur de la Amazonia), es necesario tener en cuenta el área de jurisdicción que abarca la región sur de la Amazonia colombiana, la cual está comprendida por los departamentos de Amazonas, Caquetá y Putumayo, involucrando 31 municipios y nueve corregimientos departamentales, distribuidos territorialmente y por cuencas hidrográficas, especialmente de los ríos Amazonas, Caquetá y Putumayo.
Palabras clave: Tributación ambiental; Tasa retributiva; Efectividad; Eficiencia económica; Gestión ambiental.
Abstract
We conceive fiscal policy and environmental tax, taking into account the environment as a complex system of physical, biological and social mechanisms, and how in some way those mechanisms are decisive in the legal, political, economic, technical and cultural provisions of the society. When we study the experience that exists in the environmental taxation field and the way how charges are made, we make evident the advantages that the institutional frame offers in developed countries because of the economic and social conditions, which allow us a harmony functioning of the society. To evaluate the charging system that CorpoAmazonia develops (Amazonia south Corporation for sustainable Development), it is necessary to take into account the jurisdiction area that covers Colombian Amazonia south region. It includes the Amazonas, Caquetá and Putumayo departments. In the same way, Colombian Amazonia involves 31 municipalities, drainage basins specially Amazonas, Caquetá and Putumayo rivers, and 9 departments, which are territorially distributed.
Keywords: Environmental Tax; Tax; Effectiveness; Economic Efficiency; Environmental Management.
Introducción
Para evaluar los ingresos que percibe la corporación para el desarrollo sostenible del sur de la Amazonia, por concepto de cobro de tasas retributivas y la capacidad de recaudo mediante este programa, se contextualizó la importancia que tiene la región amazónica en cuanto a la preservación y conservación para reducir los vertimientos que contaminan de manera grave las cuencas hidrográficas de la región, y la tala en algunos casos indiscriminada de los bosques, por parte de sectores que no tienen conciencia sobre el efecto negativo que esta puede tener en el medio ambiente y la sociedad.
Es por ello que en la determinación de instrumentos económicos, que son utilizados para incorporar las necesidades operativas de la gestión ambiental, es necesario el planteamiento de mecanismos ágiles que les permitan a las autoridades ambientales coordinar desde las distintas instancias gubernamentales y niveles del gobierno mecanismos que pueden generar una estructura dentro de las políticas ambientales, que a su vez den vía a una mejor gestión ambiental en cuanto al manejo de los presupuestos.
Al evaluar la experiencia que existe en el campo de la fiscalidad ambiental y la forma como se hace el cobro, son evidentes las ventajas que ofrece el marco institucional en países desarrollados por sus condiciones económicas y sociales, las que permiten el funcionamiento armónico de la sociedad. Sin embargo, en el caso específico, la conducta que se viene adoptando y que debería estar encaminada a la gestión y protección del medio ambiente se ve más afectada por el desgaste que tiene debido a la explotación de los recursos naturales de forma indiscriminada en una región tan importante como lo es la Amazonia.
Fundamento teórico
La región amazónica es concebida como uno de los grandes objetivos del sistema fiscal en Colombia, en donde se han establecido instrumentos impositivos destinados a mitigar el daño ocasionado, los cuales están dentro de un marco de referencia en términos de eficiencia y eficacia, aspectos que son aplicados por países desarrollados de la Unión Europea y Estados Unidos, donde la política fiscal va dirigida al estímulo de las inversiones, y la inclusión de medidas especiales permite controlar el daño que se pueda causar al medio ambiente.
Es por ello que parte fundamental del éxito de los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) en lo que a impuestos ambientales se refiere ha sido el establecimiento de un grupo de expertos, conformado por representantes de los Ministerios de Hacienda, Finanzas y Ambiente y Desarrollo Sostenible, lo cual les ha permitido desarrollar la capacidad de trabajo conjunto y contar con una definición clara del objetivo principal de la reforma fiscal.
Los estudios sobre tributación ambiental que hacen referencia al papel que desempeñan los tributos medioambientales, para Salas (2007) son instrumentos económicos esbozados dentro de una política ambiental, donde su pretensión es la de combatir la contaminación. Un impuesto es ambiental por el destino que se le da a la recaudación, y obtiene reconocimiento si logra reducir los agentes contaminantes y el nivel de deterioro ambiental.
De acuerdo con estudios de la CEPAL en los países en vía de desarrollo, la dependencia presupuestal de las autoridades ambientales sobre el gobierno central ha provocado crisis financieras agudas en épocas de recesión económica y recorte fiscal. Una de las ventajas de cobrar por la contaminación es generar recursos para invertir y administrar, aun en épocas de recorte presupuestal del gobierno. Por ello, dentro de nuestro sistema fiscal, el cobro que se hace por tasas retributivas como instrumento económico se debe ver reflejado en los presupuestos de las autoridades ambientales, como fuente importante de financiamiento de programas de comando y control ambiental.
En Colombia, los presupuestos de las autoridades ambientales están conformados por tres tipos de recursos utilizados para la financiación de la gestión ambiental: los recursos propios, los aportes de la nación (APN) y otros recursos disponibles para las autoridades ambientales. Los recursos propios fueron constituidos por el Título VII de la Ley 99 de 1993.
Colombia, a diferencia de otros países del mundo, inclusive en Latinoamérica, no tiene impuestos ambientales definidos. Solo se ha permitido crear, bajo la figura de instrumentos económicos, los tributos ambientales, que dicho de otra forma son tasas que se pagan por la utilización de los recursos naturales, sin medir de forma alguna el impacto ambiental dentro del marco del deterioro, y el costo de este en cuanto a la gestión ambiental establecida por la ley como derecho constitucional a vivir en un medio ambiente sano.
Buñuel (2002) expresa que la principal ventaja de los tributos ambientales es su efectividad en términos de costos, ya que permiten alcanzar cualquier objetivo de emisión al mínimo costo posible al reducir la contaminación entre todas las fuentes de emisión. Estos tributos ambientales deben llevar a la práctica un principio que reza "quien contamina paga", y proporcionar mayores incentivos a la innovación tecnológica que los enfoques meramente normativos. De esta forma, los recursos recaudados, principalmente por pagos de permisos de explotación en la jurisdicción de Corpoamazonia, son insuficientes para remediar la problemática ambiental de la región amazónica colombiana, derivado de "la mala utilización" y el "aprovechamiento inadecuado" de los recursos naturales. A esto podemos sumarle la poca normatividad reguladora que en materia de tributación ambiental y de control por parte de la autoridad ambiental existe, la cual se deriva en el cobro de tributos ambientales representado por tasas.
Metodología
Dentro del proceso de investigación, la metodología implementada evaluó el impacto financiero en el recaudo por concepto del programa de tasas retributivas. Los dos aspectos analizados fueron la eficiencia económica y la eficiencia institucional de las autoridades ambientales que operan el programa dentro del departamento del Caquetá, para determinar si aquellos recursos recaudados fueron utilizados para mitigar el daño al medioambiente y a las fuentes hídricas del departamento.
Se evaluó el impacto de los ingresos por tasas retributivas sobre los ingresos de las autoridades ambientales dentro del análisis comparativo con otras fuentes de ingreso que forman parte de su presupuesto. Por ser transferencias permanentes y comunes a todas las autoridades, se escogieron para dicho análisis las dos fuentes de mayor envergadura: los aportes de la nación y el ingreso por el porcentaje ambiental del predial. Adicionalmente, se realizó una comparación entre los ingresos por tasas y el costo del programa de administración, control y vigilancia del recurso hídrico, con el fin de determinar si los recaudos por tasas son suficientes para financiar su operación, en cuanto a las actividades de comando y control.
Para determinar la efectividad de estos instrumentos, se hizo necesario solicitar a los diferentes estamentos nacionales y regionales la documentación e información necesaria en cuanto a la gestión de estas instituciones en el cumplimiento de la norma, en cuanto a la eficiencia económica del recaudo y apropiación de estos recursos. El análisis consiste en determinar el total de los recursos bajo el rubro de tasas retributivas recaudado por parte de la corporación durante el periodo 2009-2012 y establecer si las empresas públicas y privadas que están sujetas al pago de esta tasa han sido eficientes y eficaces en el manejo de la gestión ambiental en el departamento del Caquetá. El análisis de estos datos permite hacer una evaluación del marco regulatorio en cuanto al recaudo y los ingresos recibidos por parte de la nación con destinación específica, como es el caso de las tasas retributivas.
La evaluación de los costos en los que incurre la autoridad ambiental y el registro de ingresos por concepto de tasas retributivas permite reconocer los recaudos periódicos por parte de la corporación por concepto de la aplicación del programa de tasas retributivas y, por último, estudiar la facturación y la capacidad de recaudo de las autoridades competentes. De igual forma, la selección para la evaluación de la conservación y manejo sostenible de los bosques y todo lo que ellos albergan en el departamento del Caquetá en la jurisdicción de Corpoamazonia.
Resultados
Dentro del periodo que se evaluó, se tomó el total de los aportes de la nación en el periodo comprendido entre 2009 y 2012, además de los recursos obtenidos por concepto de tasas retributivas en este mismo periodo, como se refleja en la gráfica 1. Es evidente que el total de los ingresos que conforman los aportes de la nación son superiores a los establecidos por el cobro de tasas retributivas. Teniendo en cuenta que los ingresos determinados por aportes de la nación están destinados en un alto porcentaje al funcionamiento de la corporación, y de acuerdo con lo presupuestado en ingresos por tasa retributiva, los valores mostrados corresponden a lo recaudado por esta entidad en cada uno de los años objeto de estudio.
De igual forma, en la tabla 1, la relación que hay entre lo recaudado con lo presupuestado por la autoridad ambiental para estos años establece que en 2011 los ingresos están representados por un 91,1% de lo recaudado con lo presupuestado, siendo este el mejor año en cuanto al cobro de la tasa retributiva por parte de Corpoamazonia, y el de más bajo recaudo 2012, con un 48,9%. Esta disminución se presenta debido a una situación específica, pues el pago por parte de las alcaldías y empresas de la región sobre lo facturado y el pago que deben hacer no es de acuerdo con lo facturado. Como consecuencia, se afectan negativamente los presupuestos de la entidad, que asume esto como una cartera por recuperar.
De igual forma, como lo muestra la gráfica 1, el recaudo realizado por concepto de tasa retributiva no supera los $2.000.000.000 millones con un total de $1.558.407.588 millones, siendo este muy inferior al de los aportes de la nación, en donde estos últimos se destinan en su totalidad a gastos de funcionamiento.
Para el sistema nacional ambiental, los ingresos por tasas retributivas han alcanzado índices de importancia. Todo esto se debe a que las autoridades ambientales empezaron a cobrar la tasa en 1997, y se ha recaudado en todo el país un total de $17.900 millones (CEPAL, 2009). En comparación con el mismo periodo, el total aportado por el presupuesto de la nación a las catorce autoridades ambientales que vienen facturando la tasa han sido $8.660 millones.
De esta forma, la eficiencia en cobro de la tasa por parte de la autoridad ambiental no es la mejor en comparación con otras autoridades ambientales del país, teniendo en cuenta que en nuestra región quienes hacen uno de este instrumento económico son las alcaldías y empresas de servicios públicos. Otro de los factores que inciden en el poco recaudo de esta tasa es la falta de control a las pocas empresas privadas de la región para el cobro, además del incremento de la deuda que estas tienen con la autoridad ambiental.
El artículo 317 de la Constitución Política colombiana de 1991 reglamentó que un porcentaje ambiental del impuesto predial se transferirá a las autoridades ambientales. Por su parte, la Ley 99 de 1993, en su artículo 31, estableció que este no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25,9%. Adicionalmente, define que estos recursos deben dirigirse a la ejecución de programas y proyectos de protección y restauración del medio ambiente. Dentro de los recursos propios de las autoridades ambientales, el porcentaje ambiental del predial se constituye en la fuente principal de financiación.
Para el caso de Corpoamazonia, el recaudo realizado por medio de este porcentaje permite un aumento a los ingresos de la entidad, pues este porcentaje es dirigido a la gestión ambiental, al igual que lo recaudado por tasas retributivas, aumentando de esta forma el presupuesto que, aunque no es suficiente para la autoridad ambiental, permite de manera racional administrar los recursos tendientes a la gestión del medio ambiente.
En la anterior tabla, se observa el valor que año a año le corresponde girar de acuerdo con el porcentaje establecido en el artículo 317 de la C.P., que reglamentó el porcentaje que se debe transferir a las autoridades ambientales, pero la realidad es otra debido a que, de acuerdo con el recaudo que realizan los entes territoriales, estos no trasfieren el total de los recursos establecidos por la ley, como se puede evidenciar en la gráfica 2, donde lo transferido a la entidad en los años 2009 y 2010 es menor al porcentaje de participación de este impuesto, debido a que en estos años el pago de este por parte de la población no cumplió con las expectativas del ente territorial, pero para los años 2011 y 2012 el recaudo sobrepasó lo estimado por la entidad, presentándose una transferencia de recursos superior a la proyectada, teniendo como valor para 2011 un total de recaudo por $2.014.448.570 millones, y para 2012, de $2.385.380.493 millones, además del pago de facturas atrasadas de vigencias anteriores, recuperando en un bajo porcentaje la cartera en morosidad por parte de las entidades territoriales referente al pago de este porcentaje establecido por la ley.
En esta gráfica también se puede evidenciar que la implementación de la tasa retributiva en relación con el porcentaje de participación del predial se ha incrementado, lo cual permite evidenciar la relevancia de los ingresos por tasa dentro de las autoridades ambientales.
De esta forma, se ha visto cómo, de acuerdo con lo estipulado por la ley, el presupuesto de la autoridad ambiental está determinado por ingresos propios, recursos de la nación y otros recursos disponibles para las autoridades ambientales. Dentro del presupuesto de la autoridad ambiental, en este caso de Corpoamazonia, se encuentran los siguientes:
En la tabla 3, se observa que del total de lo recaudado por cada uno de los rubros que afectan los presupuestos para los diferentes años en los cuales se realizó el estudio, los aportes de la nación tienen un mayor valor en el año 2012. Este incremento se dio año a año, teniendo como excepción el año 2009, donde los ingresos fueron por $2.838.486.000 debido a que la nación realizó a fin de año una adición presupuestal por concepto de gastos de personal, lo cual no tiene nada que ver con el personal que se dedica al comando y control de la tasa.
De igual forma, el porcentaje de participación de cada uno de estos rubros con respecto al total de ingresos del presupuesto de Corpoamazonia, los cuales ascendieron en el periodo a evaluar a un total de $108.903.452.908, en el caso de los aportes de la nación el total de lo girado en el periodo evaluado corresponde al 10,9% con respecto al total del presupuesto. En el caso del recaudo por tasa retributiva, este corresponde al 1,43% del total del recaudo realizado por este rubro en el periodo evaluado y, por último, los porcentajes de gravámenes a la propiedad privada, con una participación dentro del presupuesto del periodo evaluado del 6,6%. En forma detallada, en la tabla 4, se muestran los porcentajes de participación dentro de los presupuestos de la autoridad ambiental de los años evaluados, en donde los aportes de la nación son los que tienen el mayor ingreso.
Como se puede ver, es evidente que los aportes de la nación son los de mayor participación, y en cuanto a la tasa retributiva este es el de menor participación en cada uno de los años evaluados, lo que indica que el recaudo que se hace por este tipo de tasa no es el más adecuado. Además, se presenta el inconveniente en los pagos que deben hacer cada una de las entidades territoriales a la corporación, siendo este el mayor inconveniente para poder gestionar los recursos financieros en la aplicación de los planes de mejoramiento, los cuales son el objeto del cobro de esta tasa.
El programa de administración, control y vigilancia del recurso hídrico (ACVRH) incluye el manejo de los permisos de vertimiento y planes de cumplimiento, el monitoreo de las cuencas y los vertimientos puntuales, y la concertación con los diferentes sectores para realizar acciones de mejoramiento de la calidad hídrica. Adicionalmente, con el fin de hacer cumplir las normas de vertimientos, las autoridades incurren en gastos legales y administrativos no proyectados dentro de sus presupuestos. Por lo general, la inversión realizada en el programa de administración, control y vigilancia del recurso hídrico ha sido costosa por las inversiones requeridas en recurso humano calificado, equipos de laboratorio y campo necesarios para realizar el monitoreo y caracterización, y los traslados para verificar tanto los vertimientos puntuales como la contaminación dispersa de las fuentes de agua en jurisdicciones extensas. Las autoridades ambientales han dependido históricamente de los APN para llevar a cabo gran parte de las inversiones en dichos programas. Sin embargo, la inestabilidad de estas fuentes de financiación ha dificultado el cumplimiento constante de las metas propuestas.
En Corpoamazonia, el programa de tasas retributivas no está generando los recursos necesarios para financiar las actividades descritas. Además, los ingresos sirven para apoyar a los sectores que no están en capacidad económica de realizar estudios de caracterización de sus aguas residuales y apoyar actividades de educación ambiental tendientes a reducir la contaminación, lo cual se puede evidenciar en la gráfica 3, donde los costos de la aplicación del programa de control y vigilancia son más altos que lo recaudado por concepto de la aplicación del programa de tasas retributivas, lo que representa un mayor desgaste en los demás rubros del presupuesto de la entidad.
En el caso de Corpoamazonia, como se puede observar en la gráfica, los ingresos por este concepto no superan de manera importante los costos históricos de los programas de ACVRH. Aunque esto podría indicar que el programa de tasas no financia en su totalidad el programa de administración, control y vigilancias, lo cierto es que en el proceso de concertación se estableció que solo el 10% del recaudo por tasas se invertiría en funcionamiento y el 90% en inversión en obras y actividades orientadas a descontaminar. Sin embargo, los ingresos excedentes por tasa representan un ahorro importante, que se traduce en más acciones y apoyo a la gestión ambiental empresarial, la gestión del cumplimiento, el sostenimiento de los convenios de producción más limpia, la educación ambiental empresarial y el soporte a las iniciativas, la participación de las comunidades en la gestión ambiental, entre otros.
De esta forma, las tasas retributivas tienen una destinación específica, pues su fin es recuperar el recurso hídrico. Los fallos de la Corte Constitucional establecen que la tasa retributiva debe ser invertida de manera eficiente en la inversión y gestión ambiental. En 1999, el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia propuso el esquema de fondos regionales de descontaminación hídrica sobre el cual se intenta garantizar:
En el caso de las autoridades ambientales, el recaudo por tasas forma parte del rubro de rentas propias. En Corpoamazonia, estos ingresos han entrado a financiar la operación del programa de control y vigilancia y alcanza para algunas inversiones ambientales en la institución, con el fin de apoyar las actividades relacionadas con la descontaminación hídrica. En el momento de iniciar el cobro de las tasas retributivas, Corpoamazonia decidió adoptar el modelo de fondos regionales y lo manejó por medio de un fondo fiduciario. La asignación de los recursos se reglamentó y se sujetó a la siguiente distribución porcentual de los recursos: 50% para financiar los planes maestros de saneamiento hídrico municipal, 30% para apoyo a la gestión ambiental industrial, 10% para apoyar proyectos de ciencia y tecnología ambiental, y el 10% restante, para la administración del instrumento. La anterior asignación se hizo de acuerdo con el reglamento del fondo regional (reglamento operativo) y con sujeción al presupuesto de la corporación, el cual se aprueba cada año por el consejo directivo.
Para atender estas actividades, cada autoridad ambiental debe estar conformada por un equipo que incluya directivos profesionales y técnicos debidamente entrenados, así como el presupuesto suficiente para actividades de control, visitas de campo, muestreo y actividades jurídicas requeridas.
Conclusiones y discusión
La tasa retributiva no tiene un gran impacto sobre los presupuestos. Al realizar el análisis comparativo sobre los ingresos obtenidos en cada uno de los años objeto de estudio, el cobro de tasas retributivas requiere de un mandato y mecanismos ágiles que les permitan a las autoridades ambientales coordinar desde las distintas instancias gubernamentales y niveles del gobierno la ejecución de estos recursos, y de la coherencia con que estos mecanismos pueden generar una estructura dentro de las políticas ambientales que permitan una mejor gestión ambiental en cuanto al manejo de los recursos financieros.
En cuanto a los costos en los que incurre por los programas de comando y control, Corpoamazonia los asume en cuanto a la cantidad de programas de reducción de los vertimientos, ya que los gastos deben estar relacionados en la construcción y operación de las plantas de tratamiento de aguas que deben manejar cada uno de los municipios del departamento del Caquetá. Estos programas se han basado en su mayoría en los estudios que hacen funcionarios sobre cada una de las fuentes hídricas de los municipios, de los vertimientos y monitoreo de las cuencas. El costo administrativo se ha visto incrementado ya que la reducción de carga contaminante no ha sido efectiva por parte de la población; en este sentido, los costos aumentan en la ejecución de los programas de comando y control.
De esta forma, la eficiencia en el cobro de la tasa por parte de la corporación no es la mejor en comparación con otras instituciones del país, teniendo en cuenta que dentro de la región, quienes hacen uso de este tipo de instrumento económico son las alcaldías y empresas de servicios públicos. Otro de los factores que inciden en el escaso recaudo de esta tasa es la falta de control a las pocas empresas privadas de la región para el cobro de esta y del incremento de la deuda que tienen con la autoridad ambiental. La tasa retributiva es una fuente efectiva de financiamiento de las autoridades ambientales, tanto para la realización de sus programas hacia la comunidad como el mantenimiento de su planta de personal, pero en el caso de Corpoamazonia esta no es efectiva, pues el recaudo efectuado de dicha tasa no alcanza a las expectativas determinadas por la entidad. Debido a esto, debe recurrir a convenios estratégicos que le permiten mejorar sus ingresos en cuanto a recursos propios, para poder mitigar los costos de los programas de vigilancia y control establecidos por la ley.
Los recaudos por tasas retributivas garantiza mayor continuidad a los programas de administración, control y vigilancia del recurso hídrico, los cuales representan un costo importante para las autoridades ambientales, pero en el caso de Corpoamazonia contrasta con la realidad, debido al recaudo tan bajo que existe de este programa, lo cual continúa afectando de manera general los demás rubros que componen el presupuesto de la autoridad ambiental.
La asignación de recaudos de la tasa se convierte en el motor de nuevos proyectos por medio de la inversión ambiental, pues lo que pretende la normatividad es evaluar la importancia relativa de los ingresos por tasas retributivas para las autoridades ambientales, tanto en el funcionamiento del programa como en las inversiones ambientales de recuperación de las cuencas hídricas.
Es por ello que, para Barde (1991), la utilización de un sistema de cargos por contaminación representa al menos tres ventajas para el Estado: un menor costo global de lucha contra la contaminación, que se establece como ventaja económica; la incitación efectiva y permanente a la reducción de vertimientos, la que podríamos llamar ventaja ambiental, y por último, una fuente de recursos más económicamente eficiente para el presupuesto nacional, lo que determina una ventaja financiera. Así, un instrumento económico para el control de la contaminación debe ser evaluado teniendo en cuenta criterios tales como la eficiencia económica y la efectividad en protección del medioambiente. Desde la década de los 80, la imposición ambiental ha sido uno de los instrumentos utilizados en la definición de la política ambiental de los países modernos (Rodríguez, 2008). Por ello, se busca superar fundamentalmente dos problemas: la mitigación del daño ocasionado al medioambiente y la reducción de costos para las empresas, las cuales no hacen lo pertinente en la gestión del medioambiente.
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