POLÍTICAS TURÍSTICAS, TERRITORIALIZACIÓN Y RENOVACIÓN TURÍSTICA EN EL MUNICIPIO DE NECOCHEA, BUENOS AIRES, ARGENTINA1
TOURISM POLICIES, TERRITORIALIZATION AND TOURISM RENEWAL IN NECOCHEA, BUENOS AIRES, ARGENTINA
Joaquín Testa
Becario de investigación - Grupo Economía Ecológica, Centro de Investigaciones Económicas y Sociales, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Nacional de Mar del Plata. Argentina. [joaquintesta@hotmail.com]
Para citar el artículo: Testa, J. (2016). Políticas turísticas, territorialización y renovación turística en el municipio de Necochea, Buenos Aires, Argentina. Turismo y Sociedad, XIX, pp. 19-36. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/01207555.n19.02
1 Fecha de recepción: 4 de diciembre de 2015 Fecha de modificación: 19 de enero de 2016 Fecha de aceptación: 9 de marzo de 2016
Resumen
Actualmente, los destinos de sol y playa afrontan la necesidad de renovación, razón por la cual muchos gobiernos han impulsado la formulación de políticas para tal fin.
El objetivo del trabajo es analizar las políticas turísticas en necochea (buenos Aires, Argentina) enfocadas en la renovación de la localidad como destino turístico y su proceso de territorialización, en el contexto de las políticas turísticas nacionales y provinciales.
Se propone una metodología basada en variables generales y descriptivas -para el conocimiento de las políticas turísticas en Necochea y su orientación- y variables de análisis centradas en las implicancias territoriales de tales políticas -para la reflexión sobre su incidencia en la renovación de Necochea como destino turístico-, esto con base en su territorialización y alcance.
Los resultados permiten distinguir ciertas orientaciones para la política turística en Necochea que se traducen en tendencias territoriales aún incipientes y no tan evidentes, presentándose brechas entre su enunciación y la territorialización.
Palabras clave: Políticas turísticas, territorialización, Necochea, renovación turística.
Abstract
At the present time, sun and beach destinations need to renew themselves. Therefore, many governments have been promoting the creation of renewal policies.
The aim of this study is to analyse national, regional and local tourism policies in Necochea, Buenos Aires, Argentina, that are focused on the renewal of the town as a tourism destination and its territorialisation process. These variables will be analysed within the framework of national and regional tourism policies.
The methodology is based on general and descriptive variables for the knowledge of tourism policies in Necochea and their orientation; also, the analysis of variables focused on the territorial implications of those policies, to reflect on their impact in the renewal of Necochea as a tourist destination.
The results allow to distinguish certain guidelines for Necochea tourism policy that result in territorial trends that are emergent and not so evident, with gaps between enunciation and territorialization.
Keywords: Tourism policies, territorialisation, Necochea, tourism renewal.
1. Introducción
El desarrollo turístico de los destinos de sol y playa ha tenido como resultado la concreción de distintos modelos territoriales turísticos que, desde las últimas décadas, han sido abordados por políticas y actuaciones que han intentado redefinir el espacio ante la situación de crisis en la que se encuentran (Donaire, 1998).
Para superar las evidencias de crisis en sus desempeños en las modalidades tradicionales y para responder a los cambios operados en la demanda turística que han definido nuevos elementos y nuevos destinos como atractivos turísticos, muchos destinos de sol y playa han propuesto diferentes alternativas de transformación que responden a la búsqueda de ciertos elementos que permitan diversificar, potenciar y cualificar la oferta turística con criterios de singularidad para lograr un posicionamiento favorable en relación con otros destinos turísticos, esto con el fin de atraer turistas e inversiones, buscando nuevos criterios de identificación en un escenario de creciente competencia territorial (Boscherini y Poma, 2000).
En los últimos años, muchas administraciones públicas han impulsado la formulación de un conjunto de políticas, planes, programas y proyectos que han intentado redefinir o reestructurar los destinos turísticos tradicionales de sol y playa, dando lugar a un proceso de renovación espacial que tiene su correlato en el territorio. Precisamente, muchas localidades han impulsado procesos de intervención sobre la oferta turística actual y potencial a partir de estrategias de renovación espacial (cualificación, refuncionalización, puesta en valor, activación, resignificación, recuperación de condiciones ambientales, entre otras), que implican la articulación entre una serie de transformaciones territoriales, la creación de unos discursos y la innovación en la gestión territorial como nuevas formas de diferenciación.
Entonces, se destaca el protagonismo que el Estado asume en el proceso de renovación para definir las condiciones generales de desarrollo turístico del territorio. Su papel cobra especial importancia en el diseño de estrategias coordinadas y orientadas hacia la renovación del espacio turístico. Tales estrategias estarían reflejadas en las políticas turísticas que promueven el posicionamiento de los destinos costeros como espacios diferenciados en el marco de la sostenibilidad.
El municipio tiene un papel fundamental al momento de definir, promover y fortalecer tales estrategias, ya que la definición de una estrategia turística local constituye una referencia esencial de los procesos de renovación y competitividad de los destinos (Vera e Ivars, 2004), y el gobierno local es la forma más evidente en que el Estado se expresa en el territorio (Vargas, 2011). Por lo tanto, la escala local es el ámbito pertinente de planificación y actuación, y donde necesariamente se reflejan las políticas públicas en el territorio (Vera y Baños, 2010).
El diseño de las actuaciones en materia territorial-turística se plantea generalmente en relación con el reacondicionamiento del espacio turístico consolidado y el afianzamiento de los espacios emergentes, destacándose en algunos casos la presencia de espacios naturales en el entorno del destino como potencialidad territorial a partir de la calidad ambiental como elemento diferenciador.
En Argentina, en la década de los noventa, muchos de los destinos turísticos maduros del litoral de la provincia de Buenos Aires presentaron síntomas de declive relacionados con la degradación urbano-ambiental de los propios destinos, la política cambiaria beneficiaria del turismo emisivo -que disminuyó los flujos internos hacia tales destinos-, el surgimiento de nuevos destinos más competitivos y con ofertas más variadas y la falta de adaptación a los cambios en el modelo de gestión del turismo (Ordoqui, 2010). Frente a la situación de crisis que muchos destinos del litoral bonaerense tuvieron que atravesar -en parte como resultado del modelo territorial turístico masivo-, los destinos comenzaron a requerir políticas y actuaciones que redefinieran el espacio. En efecto, muchos gobiernos han impulsado la elaboración de políticas turísticas con el objetivo de posicionarse en el mapa de destinos importantes y han intentado mejorar su competitividad por medio de distintas estrategias de intervención territorial, la creación de discursos y la "construcción" de atractivos2 afines con las nuevas necesidades de la demanda, basadas en la especificidad del territorio.
En la década de los noventa, la actividad turística en el partido costero bonaerense de Necochea comenzó a manifestar algunos de los síntomas de declive que se observaban en diversos destinos del litoral marítimo bonaerense. Esto se tradujo en el repliegue del turismo, no tanto del número de turistas, sino más bien en la pérdida de su proyección nacional hacia una escala más regional. El reconocimiento, por parte del municipio, de un proceso generalizado de estancamiento (Municipalidad de Necochea, 2006) ha implicado la orientación de las lógicas de actuación al reposicionamiento favorable de la localidad, impulsando el turismo como actividad estratégica y con innovaciones significativas en las formas de gestión. Estas propuestas, que comenzaron a elaborarse en la última década, necesariamente implican transformaciones en el territorio del partido. Así, la renovación de las áreas turísticas involucra decisiones (implementadas o no) que configuran y definen el territorio de un lugar.
A partir de lo expuesto en este trabajo, se intenta abordar la relación que se establece entre el turismo, las políticas públicas y las transformaciones territoriales, para comprender los procesos recientes de cambio impulsados en el partido de Necochea, perteneciente a la provincia de Buenos Aires, Argentina. Es por ello que se pretende analizar las políticas turísticas en el municipio de Necochea, orientadas hacia la renovación de la localidad como destino turístico, así como también las transformaciones que se generan o impulsan en el espacio turístico.
Se propone una metodología basada en variables de orden general y descriptivo, orientadas al conocimiento (identificación y descripción) de las políticas turísticas en Necochea; y variables de análisis centradas en las implicancias territoriales de tales políticas, que apuntan a la reflexión sobre su incidencia en la renovación de Necochea como destino turístico.
El análisis de las transformaciones de los destinos turísticos de sol y playa adquiere relevancia dado que, si bien muchos de ellos atraviesan una crisis turística, los espacios litorales aún mantienen un lugar significativo en las opciones turísticas y sostienen la preponderancia de flujos turísticos receptivos, por lo que todavía son territorios fundamentales en los entramados turísticos nacionales e internacionales (Vera y Baños, 2010).
Los resultados permiten distinguir la existencia de políticas de carácter general orientadas a la renovación del partido de Necochea, con consecuencias institucionales y territoriales -vinculadas indirectamente con la actividad turística-, y políticas de carácter específico para el sector. En este sentido, la elaboración reciente del Plan Estratégico de Turismo Sustentable "Necochea 2013-2023 " evidencia la intención del municipio de impulsar transformaciones territoriales asociadas con el turismo, pero en contextos más generales de renovación espacial, destacando la participación como elemento innovador en la gestión. No obstante, se reconocen distintas orientaciones para la política turística en Necochea que se traducen en tendencias territoriales que aún son incipientes y no tan evidentes, presentándose brechas entre su enunciación y la territorialización.
El análisis permitió reflexionar sobre el proceso de elaboración e implementación de las políticas turísticas en general, sus contenidos, las tendencias territoriales que activan y su incidencia en la renovación de Necochea como destino turístico.
2. Conceptualización de la problemática
El análisis de las políticas turísticas y las transformaciones que ellas generan o impulsan en el territorio implica establecer el sentido y alcance de los objetivos, su materialización efectiva, su repercusión en procesos de cambio y su contribución al posicionamiento turístico de un destino.
Por ello, resulta necesario abordar el concepto de política pública atendiendo a aspectos generales referidos a las políticas públicas y a las instituciones estatales como escenarios y ámbitos donde se gestan las políticas; y a aspectos específicos, en los que el foco de atención está sobre las políticas turísticas, en particular, y en las transformaciones territoriales que ellas implican en el marco de la crisis y renovación de destinos de sol y playa.
Desde finales de la década de los ochenta, como respuesta a las causas estructurales que afectan negativamente a los destinos turísticos tradicionales en el marco de la crisis turística que atraviesan (Donaire y Mundet, 2002), se han comenzado a debatir e impulsar políticas públicas de turismo plasmadas en distintos instrumentos de intervención y gestión estatal, destacándose la injerencia de las políticas públicas de turismo en la promoción de condiciones de competitividad y los procesos de renovación espacial para tales destinos (Donaire y Mundet, 2002; Ivars, 2003; Hernández, León y Fumero, 2006; Simancas Cruz, 2010; Perles, 2010; Vera y Baños, 2010; Pavón y Tabales, 2010).
En los últimos años, la fuerte tendencia hacia la descentralización y la cesión de nuevas responsabilidades a los gobiernos locales ha incidido en un doble sentido: en la relevancia que la escala municipal alcanzó como ámbito de planificación por medio de la transferencia de roles hacia los niveles intermedios y locales; y en la importancia asignada a la participación como estrategia de gestión, reflejada en las nuevas formas de gobernanza mediante distintas formas de asociación y gestión público-privada y la concertación social para consensuar objetivos. Estos aspectos conllevaron la consolidación de un Estado diferenciado, complejo y en parte contradictorio, tanto en los distintos ámbitos o niveles de gestión como en los distintos organismos que lo componen. El Estado, entendido como una relación social (Godoy, 2007), constituye entonces un escenario de negociación en el que intervienen diversas fuerzas políticas o grupos sociales capaces de negociar en el ámbito político y en el que cada sector social intenta imponer sus intereses. De esta manera, se entiende al Estado ya no como una totalidad y un actor único, sino como un sistema político-administrativo complejo y frecuentemente heterogéneo (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2008).
Para poder ordenar una variedad de acciones con fines muy diversos que aparecen cuando se investiga la política, es necesario recurrir a lo que Velasco (2004) denomina "instrumentos de política", los cuales permitirían ordenar iniciativas muy desiguales y de difícil comparación que son puestas en marcha por los mismos decisores. Según la autora, cada instrumento responde a una naturaleza, unos objetivos y un carácter propios, y es su uso alternativo o simultáneo el que permite conocer las estrategias reales de la política. En este sentido, clasifica tales instrumentos en organizativos (cualquier estructura pública o de naturaleza mixta creada o modificada para la acción política en el ámbito del turismo), programáticos (planes generales y programas), normativos (normas de carácter vinculante u orientativas) y comunicativos (de difusión y promoción).
Por otro lado, como Marchena (1994) afirma, el declive de los destinos turísticos tradicionales no implica su desaparición, pero sí "el desvío de sectores de demanda desde áreas saturadas y envejecidas en el mercado del turismo litoral hacia otras novedosas, con mejores precios relativos y más calidad ambiental" (o a los mismos espacios, pero renovados) (p. 86). En este contexto, como plantea Simancas Cruz (2010), la renovación turística de los destinos calificados como maduros o consolidados se ha convertido en una estrategia estructural en el marco de las políticas turísticas territoriales. En la medida en que este calificativo indica que estos destinos estarían en la fase previa al declive, la renovación del espacio turístico se plantea como esencial para definir estrategias de intervención territorial.
La renovación en el marco de la crisis turística se inscribe en procesos más amplios que no solo responden a políticas específicas para el sector, sino que dependen de políticas más amplias y generales asociadas con cuestiones ambientales, urbanísticas e intersectoriales (Vera y Baños, 2010), y en los que entran en juego las distintas escalas de gestión. Por lo tanto, las transformaciones territoriales involucran decisiones de actores sociales de diversas escalas, normas formales e informales, regulaciones y acciones materiales (formas territoriales) e inmateriales (significados y contenidos) plasmadas en el territorio.
La importancia del espacio en la configuración del turismo, en general, y del turismo litoral, en particular, es evidente debido a que, una vez que atraviesa el proceso de funcionalización y valorización, se constituye en recurso, soporte y productor de la actividad turística (Figueroa Sterquel, 2011).
La renovación de áreas turísticas implica la definición e implementación de intervenciones territoriales a diferentes escalas espaciales, sobre contenidos y cuestiones que atañen y definen el entorno territorial general y funcional de los destinos turísticos (Vera y Baños, 2010). Por ello, la renovación del espacio está presente en las políticas e intervenciones turísticas.
La renovación de los destinos de sol y playa plantea entonces nuevos desafíos de gestión territorial, exige nuevos contenidos y formas de gestión pública e incorpora la participación de los actores y el paradigma de la sostenibilidad (Antón, 2004). Estas cuestiones comienzan a ser incluidas paulatinamente en las políticas públicas y dan lugar a iniciativas plasmadas en distintos instrumentos que intentan redefinir o reestructurar el destino turístico y favorecer el proceso de renovación, definiendo escenarios posibles o resultados esperados, en respuesta a demandas sociales. El efecto de las políticas se manifiesta en el proceso de implementación y genera tanto transformaciones espaciales concretas (la materialización tangible) como procesos territoriales más generales (o intangibles).
El proceso de territorialización de tales políticas implica reconstruir los procesos de actuación de los poderes públicos y comprender los aspectos que fortalecen o debilitan su implementación (Vargas, 2011). Entonces, la territorialización de las políticas en la renovación de los destinos de sol y playa entraña la comprensión de la forma en que se toman las decisiones, los mecanismos de coordinación generados y el contexto en el que se insertan tales políticas desde la perspectiva político-administrativa, así como también los contenidos, las orientaciones y los resultados específicos de las políticas desde la dimensión territorial.
3. Estrategia metodológica
Se propuso una metodología basada en variables de orden general y descriptivo, orientadas al conocimiento (identificación y descripción) de las políticas turísticas, y variables de análisis centradas en las implicancias territoriales de tales políticas, que apuntan a la reflexión sobre su incidencia en la renovación de un destino turístico. Para ello, se trabajó en un estudio de caso como referente empírico, siendo necesarias la selección y la delimitación de los espacios turísticos naturales objeto de políticas turísticas, para luego analizar los procesos de territorialización de tales políticas.
Por lo tanto, en primer lugar, se identificaron cuatro espacios turísticos naturales en el partido de Necochea, que constituyeron las unidades de análisis.
En segundo lugar, se identificaron las políticas turísticas tendientes a generar o impulsar transformaciones en los espacios turísticos naturales seleccionados del partido de Necochea, ello a partir de la revisión de documentos y normas de referencia y con la posterior tipificación de los instrumentos de política (Velasco, 2004) clasificados según su carácter (organizativos, programáticos, normativos, comunicativos) y ámbito de elaboración (nacionales, provinciales, municipales). En función de esta clasificación, se reconocieron los principales contenidos de los instrumentos de política turística seleccionados. Esto permitió identificar las orientaciones y los principales ejes de política turística.
En tercer lugar, se analizó el proceso de territorialización de las políticas a partir de la observación directa en los espacios turísticos naturales de Necochea seleccionados y entrevistas a actores clave. La información revelada se contrastó con los contenidos y las orientaciones de política turística identificados precedentemente, lo cual facilitó la identificación de tendencias y procesos territoriales en función del ámbito de elaboración de las políticas turísticas, así mismo, permitió reconocer las brechas de enunciación y territorialización de las políticas turísticas.
Por último, se evaluaron el alcance y la calidad de las políticas en la renovación del espacio turístico de Necochea, por medio del análisis de sus efectos en el espacio, en la gestión y en la legitimidad social, en función de su alcance, vías de avance y potencial para el cambio.
4. Descripción del caso de estudio
El municipio de Necochea se encuentra ubicado en el litoral marítimo del sudeste de la provincia de Buenos Aires, Argentina. La cabecera del partido es la ciudad homónima de Necochea, que se encuentra sobre la costa atlántica del partido y que, junto con la ciudad de Quequén, conforman un solo aglomerado urbano separado por el río Quequén. El origen de la fundación de Necochea y su posterior edificación relativamente lejos de la playa (a unos 2 km) determinaron en sus inicios una ciudad de espaldas al mar, con poca importancia asignada a la actividad turística (Merlotto, Piccolo y Bertola, 2012) -o, al menos, menor que a otros usos del espacio- y con una especialización productiva volcada a la actividad agropecuaria. El interior del partido (conformado actualmente por las localidades de Juan N. Fernández, La Dulce, Claraz y Santamarina) ha estado vinculado desde sus inicios a la producción agrícola del sudeste de la provincia de Buenos Aires.
Hacia principios del siglo XX, la actividad turística y la utilización de las playas como espacios recreativos fueron cobrando cada vez más importancia. Esta actividad se consolidó a mediados del siglo XX con la consiguiente construcción del equipamiento e infraestructura de servicios necesaria para su utilización. La promoción en favor del desarrollo del turismo desde la segunda década del siglo XX, y sobre todo en su segunda mitad, permitió que la ciudad se convirtiera en un destacado centro turístico a nivel nacional.
Sin embargo, a partir de la década de los noventa, la introducción de las políticas neoliberales -que implicaron una nueva regulación más funcional a los intereses del mercado, profundizadas en los años noventa- influyó sobre la actividad turística en Necochea, que en esa década comenzó a presentar síntomas de "crisis" manifestados en el repliegue del turismo, no tanto del número de turistas, sino más bien en la pérdida de su proyección nacional, transformándose en un destino de turismo regional degradado material y simbólicamente. Los efectos que las políticas neoliberales tuvieron en los destinos de la figura 1. Localización de Necochea costa atlántica bonaerense iniciaron un período de crisis de algunos de estos destinos, del cual, recién en los últimos años, algunos de ellos están comenzando a recuperarse.
Actualmente, el municipio está impulsando importantes transformaciones territoriales vinculadas a la búsqueda de nuevos atractivos turísticos y pone en relieve a la naturaleza como elemento diferenciador, para lo cual recurre a la activación patrimonial (Prats, 1998) por medio de la selección y jerarquización de ciertos elementos territoriales; además, promueve la recuperación de los espacios tradicionalmente elegidos por el turismo por medio de distintas estrategias de intervención.
La intención del municipio de reconvertir el espacio de playa deteriorado y de poner en valor otros espacios para el turismo plantea la necesidad de estudiar el territorio bajo jurisdicción administrativa del municipio de Necochea que pretende ser (re)valorizado por las políticas turísticas elaboradas e implementadas, principalmente el espacio costero, la ribera del río Quequén, la Reserva Natural de Uso Múltiple Arroyo Zabala y el Parque Miguel Lillo.
El espacio costero (ver figura 2) cuenta con más de 60 km en los que se alternan diferentes elementos y cualidades de paisaje, como médanos, acantilados, grutas, playas, sectores de bosque, desembocaduras de ríos y una serie de balnearios y paradores turísticos. Comprende particularmente los médanos y las grutas del sur de Necochea, la franja costera al norte de Quequén, la bahía de Los Vientos y Costa Bonita y la zona natural urbanizada donde se localizan los balnearios y paradores concesionados, se concentran los equipamientos, las infraestructuras y los servicios turísticos de playa y donde se encuentra el complejo agroexportador Puerto Quequén.
El río Quequén (ver figura 2) es un curso de agua que atraviesa el partido de Necochea desde el interior hasta el litoral marítimo; lo largo de su recorrido presenta distintos saltos naturales y está enmarcado por abundante vegetación en sus orillas.
La Reserva Provincial de Uso Múltiple Arroyo Zabala, ubicada en el límite sur del municipio, es un área protegida compartida por los partidos de Necochea y San Cayetano, extendida sobre un ambiente de dunas de 817 ha en la desembocadura del arroyo Zabala. Esta área se configura como hábitat de especies endémicas.
El Parque Miguel Lillo (ver figura 2) es un espacio público municipal que cuenta con 640 ha de reserva forestal y representa el espacio verde urbano más valorado y apropiado por los residentes de la ciudad.
Se toman como punto de partida las políticas elaboradas desde 2005, dado que en ese año comenzó un proceso de impulso al turismo a nivel nacional, a partir del cual muchas provincias y municipios se embarcaron en promover e implementar políticas orientadas a la actividad. En ese momento, por medio de una serie de decisiones políticas e instrumentos elaborados a nivel nacional (Ley Nacional de Turismo, Plan Federal Estratégico de Turismo, creación del Ministerio de Turismo), el turismo pasó a ser considerado como una actividad prioritaria dentro de las políticas de Estado y se planteó como una actividad socioeconómica estratégica y esencial para el desarrollo del país, consolidando el marco jurídico e institucional y objetivando al turismo como política pública. En Necochea, a partir de 2006, el municipio reconoció, por medio del Plan Urbano Ambiental, que venía atravesando un largo período de "estancamiento" en varios sentidos que le impedía un posicionamiento favorable en términos competitivos. En este contexto, las iniciativas de planificación y ordenamiento territorial municipal y las propuestas de intervención vinculadas a la renovación urbana y ambiental del partido comenzaron a adquirir relevancia y potenciaron el turismo como actividad clave.
5. Resultados
Los resultados, tal como se planteó en la estrategia metodológica, se presentan en tres ejes: la orientación de las políticas turísticas a partir del contenido de los instrumentos de política seleccionados y sus principales ejes; las tendencias y los procesos territoriales según el ámbito de gestión y su incidencia a nivel local; y el alcance de las políticas para la renovación turística de Necochea.
5.1 Orientación de las políticas turísticas nacionales, provinciales y municipales en el partido de Necochea
Para poder analizar las políticas turísticas asociadas con los espacios turísticos naturales del partido de Necochea, se consideró la perspectiva administrativa de gestión territorial. Por lo tanto, se identificaron las políticas en función de su ámbito de elaboración (nacionales, provinciales y municipales) y se clasificaron de acuerdo con el tipo de instrumento de que se trata. Los instrumentos de política turística identificados permitieron distinguir la existencia de políticas de carácter general vinculadas indirectamente a la actividad turística, orientadas hacia la renovación del partido de Necochea, con implicancias institucionales y territoriales, y políticas de carácter específico para el sector (ver tabla 1).
Este análisis permitió establecer las principales orientaciones de la política turística, dentro de las cuales quedan identificados los distintos instrumentos contenidos en ellas. En este sentido, se reconocieron cuatro tipos de orientaciones:
Tanto a nivel nacional como municipal, se han reforzado las consideraciones que apuntan a la importancia del rol del turismo como impulsor del desarrollo, con énfasis en las tradicionales virtudes del turismo para superar el estancamiento, a las que se recurre para incentivar el desarrollo, asignándoles un lugar prioritario en las políticas públicas. Durante la última década se han destacado la promoción del turismo por parte del Estado nacional y la generación del marco institucional de acción por medio de instrumentos organizativos, normativos y programáticos, que apuntan a consolidar el vínculo entre turismo y desarrollo y que se han replicado en los niveles provincial y municipal.
Se detectó que uno de los principios rectores del turismo como política pública a nivel nacional es la calidad como elemento generador de valor en la oferta turística. Para el caso de los destinos de sol y playa, esto se traduce en instrumentos de política vinculados a la mejora o al mantenimiento de la calidad de los recursos, centrados en la cualificación de la oferta existente (principalmente asociada con el producto de sol y playa). Los instrumentos en esta dirección corresponden principalmente al nivel nacional, con un sentido orientativo, y se procesan y reproducen a nivel local por medio de instrumentos normativos municipales.
Los instrumentos de política turística identificados también reflejan iniciativas dirigidas a impulsar la diversificación de la oferta turística por medio de la incorporación de nuevos elementos, espacios y prácticas a la oferta turística, poniendo en valor y activando nuevos productos que se reflejan principalmente en el ámbito provincial y en el municipal. En particular, se trata de iniciativas que intentan incorporar ciertos espacios a la oferta turística en el marco del impulso al uso público y turístico, con un énfasis evidente en la utilización de la naturaleza como elemento central de la oferta turística.
Los instrumentos de política para los espacios naturales están vinculados a planteamientos ambientales de carácter general que corresponden fundamentalmente al nivel provincial. Si bien guardan cierta relación con la mejora de la calidad de los recursos con incidencia directa sobre los espacios naturales, la cen-tralidad de los instrumentos de política está asociada con la cuestión ambiental.
La participación, como elemento innovador para la toma de decisiones, ha adquirido un valor central en la política turística como producto de las iniciativas a nivel nacional que han logrado concretarse a nivel local. Estas iniciativas refuerzan la redefinición del papel de lo local en los procesos de descentralización del poder público para definir la prioridad y dirección de las acciones, en donde la participación, como forma original de organizar la toma de decisiones, se convierte en un instrumento claramente organizativo de gestión turística, basado en la pretensión de la búsqueda de consenso y legitimidad en los procesos de formulación e implementación de políticas públicas.
Los instrumentos de política orientados hacia la definición de la imagen del destino están vinculados a atractivos y valores que permitan reposicionar turísticamente la localidad a partir de argumentos relacionados con la naturaleza, poniendo en valor y activando nuevos productos para incorporarlos a la oferta turística, fortaleciendo la originalidad y diferenciación del destino, para generar así una imagen renovada y definir su identidad como destino turístico.
5.2 Territorialización de las políticas turísticas en Necochea
En el caso analizado, el proceso de territorialización de las políticas (Vargas, 2011) se manifiesta en una serie de tendencias identificadas para cada uno de los ámbitos de gestión, con repercusiones territoriales sobre los espacios turísticos naturales seleccionados, aunque no necesariamente coincidan con la implementación efectiva de transformaciones concretas en el espacio. Esto permite observar las brechas entre las decisiones y los productos de tales decisiones.
En el ámbito nacional, los instrumentos de política turística otorgan el marco de acción. Se estableció que estos instrumentos están centrados en dos ejes principales: la priorización del turismo dentro de las políticas de Estado y la importancia asignada al espacio costero como recurso turístico principal.
En el ámbito provincial, desde la política pública se ha puesto en discusión la cuestión ambiental por medio de la definición y el impulso de instrumentos de política que apuntan a la mitigación de impactos y al manejo y la conservación de recursos. Así mismo, se observa una tendencia a orientar los espacios protegidos hacia el aprovechamiento turístico-recreativo.
Estas tendencias impulsadas por la gestión nacional y provincial tienen su correlato en el ámbito municipal e inciden en las estrategias de renovación turística impulsadas por el municipio, estrategias que, de esta manera, se encuadran en el marco otorgado por las políticas promovidas en otras escalas de gestión.
La incorporación del turismo dentro de la agenda de actividades prioritarias del Estado, por parte del Gobierno nacional, implicó cambios en la estructura organizacional del turismo a nivel local, expresados en la jerarquización institucional de la actividad por medio de la creación del Ente Necochea de Turismo. El lugar prioritario que el municipio le otorgó a esta actividad al vincular el impulso al turismo con su posible contribución en el desarrollo local y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población también conllevó la introducción de nuevas formas de gestión, incorporando la participación como variable central de la gestión. El impulso de una nueva cultura política basada en la participación social y el consenso de actores en la toma de decisiones para la actividad turística a nivel local se tradujeron en el Plan Estratégico de Turismo Sustentable "Necochea 2013-2023".
La importancia asignada desde el ámbito nacional al atractivo convocante se plasmó en instrumentos para la mejora del espacio costero. Concretamente, por medio de una ordenanza, el municipio se adhirió a las directrices de calidad en playas y balnearios (Dadón, 2005) para añadir valor a la práctica recreativa de sol y playa mediante la mejora cualitativa de balnearios. Esto implicó la modificación en los pliegos licitatorios para la concesión de balnearios y que las nuevas concesiones se estén ajustando a los cambios impulsados en la normativa municipal. De hecho, actualmente casi el 30 % de los balnearios está ajustado a la nueva normativa.
Así mismo, la gestión ambiental promovida desde el ámbito provincial y el impulso al turismo en áreas naturales protegidas manifiestan la intención de la gestión provincial de dotar de valor a los espacios naturales. Esta propuesta está en línea con las iniciativas del municipio de Necochea para la recuperación ambiental del entorno natural, no solo con la intención de mejorar la calidad de la experiencia turística, sino enfocándose en la naturaleza como argumento central para la actividad turística (Bertoni, López, Testa y Lawler, 2013).
Sin embargo, las iniciativas a nivel provincial no tienen un correlato efectivo en el territorio, principalmente por la falta de financiamiento y asignación de recursos por parte del gobierno provincial y por las dificultades que el municipio atraviesa para afrontar las inversiones necesarias, a pesar de los intentos de la gestión local por mejorar la calidad ambiental del destino y del espacio turístico. La falta de una planta de efluentes cloacales y el vertido de estos al mar sin previo tratamiento, las actividades del complejo portuario agroexportador y los procesos erosivos en las playas de Quequén -que son responsabilidades que corresponden a la gestión provincial- generan problemas ambientales que ponen en evidencia distintas calidades ambientales en la costa del municipio.
Lo mismo ocurre con la promoción del aprovechamiento turístico recreativo de las áreas naturales protegidas costeras, que contribuiría a la diversificación del producto de sol y playa, pero estas zonas carecen de la asignación de recursos y de la implementación de medidas para dotarlas de capacidad operativa. En efecto, la Reserva Natural Arroyo Zabala es casi de tipo experimental por la insuficiencia de medios de gestión y por las dificultades que presenta para el acceso.
A pesar de ello, la consideración de la naturaleza como argumento central en la oferta turística local es resultado de la asignación de nuevos significados y valores sociales a los espacios naturales del partido, lo que implicó la incorporación y activación de elementos territoriales vinculados al entorno natural como estrategia principal para impulsar la diversificación y singularización de la oferta turística.
En este sentido, la categorización de la Reserva Natural Arroyo Zabala como espacio protegido y la incorporación, por parte de la gestión municipal, de otros espacios -como el río Quequén y el Parque Miguel Lillo- como elementos singulares de la oferta turística incidieron en la estrategia de diferenciación respecto de otros destinos de sol y playa e implicaron la redefinición de la identidad territorial del destino.
5.3 Las políticas turísticas y su contribución a la renovación del espacio turístico de Necochea
El análisis de las políticas turísticas de los distintos ámbitos de gobierno para el partido de Necochea, los instrumentos de política identificados y los procesos territoriales que conllevan permite evaluar a priori la calidad y el alcance de tales políticas y su contribución en el proceso de renovación del destino. Cuando se habla de evaluación de políticas públicas, generalmente se refiere a un contraste en relación con ciertos objetivos, intentando medir cambios, transformaciones o efectos de las políticas, que en este caso se analizan para el espacio, la gestión y la legitimidad social de las decisiones.
Entre las tendencias territoriales manifiestas se están produciendo nuevos procesos de valorización de la calidad ambiental del espacio que se traducen en formas de apropiación material y simbólica de los espacios naturales de Necochea y que ponen en evidencia las calidades ambientales diferenciales del espacio, particularmente sobre el litoral marítimo, entre el sector degradado y el no degradado de playas. Esto se traduce, por ejemplo, en una lógica inmobiliaria que comenzaría a operar sobre los espacios no degradados y en aquellos espacios objeto de políticas turísticas que intentan añadir valor o incorporar nuevos atractivos a la oferta turístico-recreativa. Sin embargo, se destaca que las políticas turísticas analizadas aún no tienen efectos tangibles en lo espacial o que su implementación efectiva todavía es incipiente.
Las políticas analizadas y los procesos territoriales identificados reflejan la importancia asignada al turismo y su sustentabilidad desde los distintos ámbitos de gestión, con instrumentos de carácter específico para el sector e instrumentos de carácter general dirigidos a la gestión institucional y a la inclusión de variables ambientales como respuesta a la emergencia de la preocupación ambiental. Esto se tradujo en cambios evidentes en las formas de gestión, en la promoción de la participación en los procesos decisorios y en la inclusión de la noción de sustentabilidad en la planificación turística.
Si bien se trata de políticas que responden a demandas y problemáticas sociales, en algunos casos suponen intervenciones reactivas, y la falta de financiamiento obstaculiza, en gran medida, su ejecución. Esto se traduce en una baja capacidad de respuesta frente a los problemas que se suscitan como producto del modelo de sol y playa y que limitan su renovación. Esta capacidad se restringe aún más por la complejidad de la interjurisdiccionalidad, que adiciona dificultades para la gestión atendiendo a los distintos tipos de normativas que inciden en la gestión territorial, en la que intervienen diversos actores e instituciones.
Sin embargo, se advierte un alto potencial para el cambio, producto de la legitimidad que adquieren las políticas debido al amplio consenso generado en el marco de los nuevos procesos participativos de toma de decisiones. La participación como elemento innovador para la toma de decisiones en el municipio ha adquirido un valor central, y la orientación de la política turística del municipio es el resultado de un proceso colaborativo de decisión en el que los actores locales vinculados directa e indirectamente a la actividad turística asumieron un rol protagónico para definir la dirección y la prioridad de las acciones en materia de turismo.
6. Comentarios finales
El trabajo realizado permitió reflexionar sobre el proceso de elaboración e implementación de las políticas turísticas en general, sus contenidos y las tendencias territoriales que se activan, aplicadas a un caso en particular.
Se destaca la importancia de considerar las políticas turísticas como procesos -como propone gran parte de la literatura académica que estudia las políticas públicas- conformados por etapas no sucesivas ni lineales y mucho menos acabadas. De hecho, muchas veces no existe una secuencia lógica de elaboración, implementación, efectos y evaluación de políticas, sino que se trata de procesos simultáneos; incluso, en algunos casos, las políticas se quedan en una etapa del proceso.
En este sentido, la política denota tanto intenciones como sus consecuencias, aunque generalmente acaba en la definición de las situaciones que se desean alcanzar más que en los resultados de hecho. Dado que la política no es solo una decisión, sino también una acción (o inacción), los instrumentos de política contribuyen a procesar estas intenciones transformándolas en posibles cursos de acción que no necesariamente serán el mismo curso de acción efectivamente seguido (Aguilar, 1992).
En la última década, las distintas estrategias propuestas por el municipio tendientes a la mejora del espacio urbano y del espacio costero, así como también la creación del Ente Necochea de Turismo (EnTur), han implicado el reconocimiento del turismo como factor de desarrollo del partido y como elemento de dinamización de la economía en el marco del turismo sustentable, orientado hacia un impulso de la actividad que pretende su diversificación temporal y espacial por medio del reconocimiento de la valorización tradicional (el sol y la playa) y al intentar adecuarse a las nuevas valorizaciones sociales del territorio por parte de los turistas.
El municipio de Necochea, además, ha impulsado innovaciones en la gestión pública local (especialmente en la planeación y participación ciudadana) que estimulan el reconocimiento y la interacción de diversidad de actores, por lo cual, tanto actores públicos como no públicos han comenzado a participar y cooperar en la toma de decisiones y en la definición y aplicación de las políticas -en particular aquellas vinculadas a la gestión turística- reflejadas en la elaboración del Plan Estratégico de Turismo Sustentable "Necochea 2013-2023", en cuyo proceso de construcción participó una amplia variedad de actores sociales interesados. La participación local se ha transformado en un capital clave entre los instrumentos de política pública y para la política turística, particularmente. En el Plan en mención, la comunidad local estableció la necesidad de impulsar la transformación de Necochea para adaptarse a los nuevos requisitos de la demanda, facilitando la llegada de turistas que contribuya a la mejora y al mantenimiento de los espacios naturales y que permita integrarlos a la oferta turística.
También se destacan las modificaciones de los contenidos de la política turística que han alterado la jerarquía de los objetivos. Se observa una progresiva valorización asignada a los recursos naturales y a la sustentabilidad, que implica la incorporación de estas cuestiones -al menos de manera discursiva- en los procesos de elaboración de políticas. En el proceso de renovación de Necochea, la naturaleza se convierte, entonces, en un elemento de diferenciación y singularización de la oferta turística y en un eje para la definición de productos turísticos. Estas reivindicaciones, sin embargo, contribuirían al consumo diferenciado de espacios naturales no deteriorados, con calidad ambiental, y se traducirían en distintas formas de apropiación y mercantilización de la naturaleza.
Esto demuestra que las iniciativas propuestas por medio de instrumentos de política muchas veces encuentran limitaciones o condicionamientos y contradicciones. En Necochea, por ejemplo, las iniciativas propuestas para la recuperación del espacio costero se tornan difíciles de cumplir en el contexto de la problemática planteada para el municipio. Los lineamientos en relación con la calidad del agua de baño y los sistemas de tratamiento y disposición de aguas residuales de los prestadores turísticos, por ejemplo, resultan paradojales frente a la inexistencia de una planta de tratamiento de efluentes cloacales para la población local. Algo similar ocurre con la propuesta en torno a la infraestructura y los servicios básicos, en la que se sugiere una tendencia hacia el respeto por las cualidades naturales preexistentes, la ejecución de obras no agresivas, la utilización de estructuras removibles -con materiales de naturaleza orgánica, reciclables y no contaminantes del recurso natural, teniendo en cuenta la larga tradición de construcciones consolidadas en las que predominan las estructuras fijas y no removibles- y el impulso a la inversión en grandes obras de infraestructura para usos alternativos, como la actividad portuaria.
Por otro lado, la interacción entre ámbitos jurisdiccionales administrativos pone enjuego la discusión interescalar que puede generar sinergias o superposiciones. En el caso de Necochea, existe una vinculación estrecha entre las decisiones políticas locales y las de las otras escalas de planificación y gestión en lo referido a cuestiones ambientales para el espacio costero en particular. Sin embargo, los discursos, los instrumentos y las intenciones no se traducen en acciones concretas sobre el espacio -que también son parte de la política-, aunque inevitablemente contribuyen al impulso de ciertos procesos territoriales que se van consolidando en el territorio.
La renovación de los destinos de sol y playa se inscribe en procesos amplios que no solo responden a políticas específicas para el sector. Entonces, plantea decisiones de carácter político, que para el caso de Necochea han implicado cambios en las formas de planificación y gestión del turismo, en las orientaciones y en los contenidos específicos de política.
El proceso de territorialización de las políticas públicas, en general, y turísticas, en particular, está asociado tanto con los procesos decisorios, los contenidos y las orientaciones -definidos desde la perspectiva político-administrativa- como con los resultados específicos de las políticas, desde la dimensión territorial. En este trabajo se describieron contenidos y orientaciones de la política turística y se identificaron procesos territoriales y cambios institucionales de gestión. Cabría preguntarse entonces cómo son los procesos de configuración de la política turística, cómo se definen sus contenidos, quiénes son los actores que intervienen e inciden en la definición de la orientación de las políticas y cuáles son las lógicas y las relaciones que dan lugar a la construcción e implementación de la política pública de turismo en Necochea.
Notas
2 Para una lectura acerca de los procesos de construcción de atractividad, véase Bertoncello (2008).
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