10.18601/01207555.n29.12
LÍNEA BASE DE SOSTENIBILIDAD TURÍSTICA EN MUNICIPIOS CON MENORES INGRESOS Y POBLACIÓN DE COLOMBIA1
TOURISM SUSTAINABILITY BASELINE IN LOW-INCOME AND LOW-POPULATION MUNICIPALITIES OF COLOMBIA
David Esteban Garzón Vásquez
Magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes
Docente de la Universidad Autónoma de Manizales Colombia
[davesgarzon@autonoma.edu.co]
Jenny Alejandra Toloza Villegas
Magíster Universitaria en Intervención Social para Sociedades del Conocimiento
Docente de la Universidad Autónoma de Manizales Colombia
[jennya.tolozav@autonoma.edu.co]
1 Para citar el artículo: Garzón, D. y Toloza, J. (2021). Línea base de sostenibilidad turística en municipios con menores ingresos y población de Colombia. Turismo y Sociedad. XXIX, pp. 263-291. DOI: https://doi.org/10.18601/01207555.n29.12
Fecha de recepción: 13 de enero de 2020
Fecha de modificación: 25 de junio de 2020
Fecha de aceptación: 12 de septiembre de 2020
Resumen
El turismo se ha posicionado como un servicio primordial en la generación de empleo y divisas en Colombia, no obstante. se desconoce su grado de sostenibilidad, particularmente en destinos turísticos no tradicionales. Durante 2018 y 2019, se elaboró una línea base que provee información agregada de 18 departamentos del país sobre la base de un conjunto de indicadores que evalúa en 5 pilares del turismo sostenible el desempeño de los municipios con menos población e ingresos (WTO, 2013). Los resultados muestran una valoración global intermedia baja (2,36/5). Se requiere mejoramiento y se debe considerar apoyo para monitorear y comparar el desempeño posterior en gobernanza, competitividad, capital humano, inclusión social y sostenibilidad del patrimonio. Se señalan posibles acciones desde la literatura internacional, las cuales articulan estrategias oportunas para el desarrollo sostenible del turismo local.
Palabras clave: Planificación turística, turismo sostenible, política turística, desarrollo local, desarrollo sostenible.
Abstract
Tourism has positioned itself as a primary service in the generation of employment and foreign exchange in Colombia, nevertheless, its degree of sustainability is unrecognized, particularly in non-traditional tourist destinations. During 2018 and 2019, a baseline that provides aggregate information from 18 departments in the country was developed through a set of indicators that evaluate the performance of municipalities with low population and income, through the 5 pillars of sustainable tourism (WTO, 2013). The results show an overall low-intermediate assessment (2.36/5). Improvement is required and support should be considered to monitor and compare subsequent performance in governance, competitiveness, human capital, social inclusion and heritage sustainability. Possible timely action strategies are indicated from the international literature for the sustainable development of local tourism.
Keywords: Tourism planning, sustainable tourism, tourism policy, local development, sustainable development.
Introducción
Preguntarse por la sostenibilidad del turismo en Colombia implica, de acuerdo con Bramwell et al. (2017), una valoración tanto crítica como normativa, esto es, un compromiso ético y político sobre cómo las cosas deben hacerse, desafiando las prácticas existentes y sugiriendo alternativas novedosas que den cuenta de los impactos en los ámbitos social, cultural, económico, político y ambiental, pero que también reconozcan una adaptación de los objetivos de acuerdo con las circunstancias del contexto y los cambios en el tiempo. Importa la escala en que se analice, pues las interpretaciones acerca de sus implicaciones, el tipo de reformas que deben ser aplicadas y el grado de implementación varían. Debido al alto grado de complejidad del sector, la multiplicidad de puntos de vista permite pensar que la idea del turismo sostenible puede ser útil para el diálogo, el manejo de conflictos y la negociación entre diferentes tipos de actores públicos y privados. En este sentido, esta investigación plantea desplazar el énfasis analítico y político del turismo receptivo al interno en Colombia e indagar por las capacidades actuales con las que cuentan los municipios más pequeños del país para ofertarlo de manera sostenible. El poco énfasis que se tiene de lo local en el diseño de políticas del sector, además de la coyuntura crítica provocada por la COVID-19, hacen necesario reflexionar acerca de los desafíos y las oportunidades para fortalecer la diversidad potencial de destinos turísticos de manera sostenible en el país.
La noción de sostenibilidad, de acuerdo con Catalano (2017), tuvo sus orígenes en una serie de conferencias internacionales que se preocuparon, a finales del siglo XX, por los impactos ambientales del desarrollo, entre ellas se destaca el informe Nuestro Futuro Común, de 1987. Paralelamente, conforme la industria del turismo fue cobrando relevancia, se empezó a relacionar en el discurso internacional como una abanderada de la sostenibilidad, lo que se puso de manifiesto, entre otras acciones, en la proclamación de las Naciones Unidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000), en el reconocimiento del turismo como uno de los diez sectores que conducirán el cambio hacia una economía verde (UNDP, 2011), en su inclusión en las conclusiones de Río+20 (ONU, 2012) como un sector que contribuye de manera significativa en las dimensiones del desarrollo sostenible, en su incorporación en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU, 2015) y en la adopción por la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2017 como Año Internacional del Turismo Sostenible para el Desarrollo.
A pesar del discurso propuesto en el ámbito internacional por organismos multilaterales, el desarrollo del turismo en el mundo ha demostrado efectos positivos y negativos para los territorios que lo producen (Archer et al., 2005). En Latinoamérica, los diferentes gobiernos han impulsado el turismo como un potencial exportador sustituto de las materias primas y una oportunidad para insertarse exitosamente en la globalización (Altés, 2006); al tiempo, algunos críticos, desde postulados neomarxistas, han manifestado que el turismo es otra dimensión del capitalismo que genera inequidades económicas, desigualdades sociales, depredación ambiental y pérdida de identidad cultural (Wilson, 2008).
En medio del debate sobre su interpretación aplicada o teórica (Butler, 2015), la noción de sostenibilidad ha permeado los estudios de unos y otros y ha logrado posicionarse como un imperativo para el consumo y la producción del turismo (WTO y UNEP, 2019). Profundiza aún más las tendencias mencionadas, pero también abre algunas oportunidades, las consecuencias estructurales que la pandemia de salud por la COVID-19 ha generado sobre el sistema turístico internacional.
Entender adecuadamente tales discusiones, más allá del blanco y del negro, en sus escalas de grises, de manera contextualizada, territorializada, multiperspectiva y adaptable es relevante para Colombia, puesto que es un país que ha venido mejorando en su competitividad turística (World Economic Forum [WEF], 2019), impulsado por las nuevas tendencias del turismo (Booking. com, 2019) y por un mejoramiento en sus condiciones de seguridad (Fund for Peace, 2019).
De acuerdo con lo anterior, a pesar del impulso de los diferentes gobiernos colombianos a la internacionalización del turismo (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo [MinCIT], 2018), deberían reconocerse sus limitaciones. Es sabido que la globalización económica, política y social está correlacionada con el nivel de competitividad de un destino turístico (Ivanov y Webster, 2013), en consecuencia, no debería esperarse para Colombia un aumento significativamente mayor de turistas internacionales comparado con los flujos mundiales, ni tampoco que se visiten destinos no tradicionales en el interior del país, puesto que pocos departamentos concentran el mayor porcentaje de viajeros internacionales, y las ciudades más desarrolladas del país son las que reciben a los turistas receptivos.
En consecuencia, en cuanto al objetivo y al ámbito de estudio, se pretende generar una línea base a partir de 2018-2019 que permita diagnosticar las necesidades y prioridades para la oferta de un turismo sostenible en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría en Colombia. Cabe anotar que, según la categorización colombiana de municipios (Art. 320 Constitución Política, Ley 136/94, Ley 617/2000, Ley 1551/2012), sobre un total de siete clases, los más pequeños corresponden a los de cuarta, quinta y sexta categoría, ordenados de acuerdo con el tamaño de la población, la cantidad de ingresos corrientes de libre destinación, su importancia económica y situación geográfica.
El análisis propuesto es relevante al menos en dos sentidos. En el primero, si se discrimina el gasto del turismo interior en Colombia (Pinot et al., 2013), se tiene que la participación del turismo interno es del 77 % aproximadamente, mientras el turismo receptor es residual. En otras palabras, quienes consumen el turismo local son, en un 80 %, al igual que ocurre en el resto del mundo, los mismos colombianos (MinCIT, 2009). Por esta razón, debería prestarse atención no solo a los destinos ya consolidados y enfocados en el turista internacional, sino a los "nuevos", que en la actualidad son reconocidos solo en términos intrarregionales (Alzate y Espinal, 2018). En el segundo sentido, a pesar de las negociaciones de paz con uno de los principales grupos armados ilegales, el país continúa con una deuda histórica en incluir al Estado y al mercado en los territorios rurales y urbanos tradicionalmente marginados (Departamento Nacional de Planeación [DNPa], 2015). Conforme se mejore la seguridad, es menester reconocer las capacidades de los municipios pequeños para que, por medio del turismo sostenible, puedan ser promotores activos de una paz positiva que coadyuve a una mejor calidad de vida y prevenga posteriores conflictos (Menchero, 2018).
Por consiguiente, se propone reconocer la situación actual de la sostenibilidad del turismo en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría de Colombia sobre la base de una serie de indicadores que permitan hacer seguimiento y evaluación a las políticas, los avances y logros de los diferentes actores que componen la cadena de valor del turismo. La identificación, el diseño y la ejecución de una intervención para mejorar las capacidades de sostenibilidad en el turismo de un municipio pueden ser entendidos como un proceso escalonado. Esta investigación apunta a dar los primeros pasos para valorar la situación municipal concerniente a la sostenibilidad del turismo e identificar áreas que deben ser direccionadas o asistidas para mejorar sus capacidades. Con los resultados, organizaciones públicas y privadas, de carácter local y regional, podrán seleccionar las áreas de intervención y priorizarlas en función de sus recursos, intereses y funciones. Así mismo, los hallazgos permitirán delimitar un conjunto de acciones concretas que deben ser implementadas en un periodo de tiempo específico, de manera concertada y con responsabilidades claras, para resolver necesidades y asuntos identificados.
Categorías utilizadas para la construcción de la línea base
La Organización Mundial del Turismo (WTO por su sigla en inglés, 2013) propuso aumentar las capacidades de los países en desarrollo por medio de doce propósitos para el turismo sostenible: la viabilidad económica, la prosperidad local, el empleo de calidad, la equidad social, la realización del turista, el control de las comunidades, el bienestar de la comunidad, la riqueza cultural (patrimonio), la integridad física (paisaje), la diversidad biológica, la eficiencia energética y la pureza ambiental (contaminación). El instrumento utilizado en esta investigación reorganiza estos doce principios en cinco pilares para que puedan ser monitoreados por los diferentes municipios. A continuación, se introducirá y explicará la importancia de cada pilar para el desarrollo del turismo sostenible.
1.1 Posición del turismo y de las políticas y los programas de desarrollo. El turismo se reconoce como un sector capaz de estimular el desarrollo económico y aliviar la pobreza por medio de planes de desarrollo y otras políticas estratégicas, como las comerciales, laborales, de negocios y ambientales.
1.2 Política turística y regulación. La sostenibilidad proviene de un turismo que controla completamente los impactos económicos, sociales y ambientales actuales y futuros; entiende las necesidades de los visitantes, de la industria y de las comunidades anfitrionas (United Nations Environment Programme [UNEP] y World Tourism Organization [WTO], 2005).
1.3 Gobernanza turística y preparación institucional. El turismo es un sector complejo que requiere muchos jugadores participando en el amplio rango de bienes y servicios que, combinados, proveen la experiencia del visitante (Commission of the European Community, 2004). La gobernanza turística no debe ser solo del dominio de los gobiernos, sino también del sector privado; las ong, la academia y la sociedad civil también puede contribuir efectivamente.
2.1 La calidad de los datos y del análisis. La disponibilidad de datos sobre el turismo, junto con el uso de procesos establecidos para entender su oferta y demanda, es indispensable para medir el turismo y su contribución al desarrollo.
2.2 Comercio, inversión y ambiente de negocios. Para estimular el comercio y la inversión deben valorarse sus niveles, han de conocerse las barreras al crecimiento y debe procurarse la provisión de un ambiente de negocios que satisfaga las necesidades del sector.
2.3 Marca, mercadeo y posicionamiento. La claridad en la marca de un destino y la coherencia en la ejecución de su plan de mercadeo deben ser respaldadas por un conjunto de productos capaces de ofrecer la calidad y la diversidad necesarias para el segmento del mercado seleccionado.
2.4 Resiliencia, seguridad y manejo de crisis. Es menester poner atención a los potenciales cambios disruptivos que provengan de fuentes internas y externas del turismo, con el propósito de adelantarse a la mitigación o prevención y fortalecer su permanencia como fuentes de ingreso y bienestar.
3.1 Planificación de recursos humanos y condiciones laborales. Se refieren al desarrollo y a la implementación de políticas, estrategias y planes para el suministro del empleo, el manejo de los recursos humanos y el aseguramiento del trabajo decente, con base en una amplia consulta realizada a todos los actores involucrados.
3.2 Estimación de habilidades y entrenamiento. Hace referencia a disponer y fortalecer el entrenamiento de manera que mejore las competencias de los empleados y la calidad del servicio en áreas relacionadas con la sostenibilidad del turismo.
4.1 Una aproximación integral a la reducción de la pobreza por medio del turismo. Tiene que ver con políticas dirigidas a la reducción de la pobreza y aproximaciones estratégicas en el nivel del destino.
4.2 Fortaleciendo las iniciativas de turismo para los pobres. Se relaciona con la aplicación adecuada de diferentes mecanismos e intervenciones que incrementen el ingreso y los beneficios para la población en situación de pobreza, mecanismos derivados de la inversión y del gasto en turismo.
4.3 Inclusión de grupos vulnerables en el sector turístico. Se trata de las iniciativas del sector que comprometen y benefician a las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores, las minorías étnicas y a la población en situación de discapacidad.
4.4 Prevención de impactos sociales negativos. Se basa en salvaguardar a las comunidades locales de las amenazas a sus valores tradicionales, estructuras y bienestar de los indeseados cambios que puede conllevar el turismo.
5.1 Relación del turismo con el patrimonio cultural y natural. Refleja la integración del turismo en la gestión y conservación de los recursos naturales y culturales, incluidas las áreas protegidas. También muestra el desarrollo del ecoturismo y de productos turísticos culturales que benefician el ambiente y el bienestar de las comunidades locales.
5.2 Enfocándose en el cambio climático. Se analiza el ritmo de la orientación de las políticas y estrategias turísticas sobre los desafíos que el cambio climático trae a las regiones.
5.3 Mejorando la sustentabilidad del desarrollo turístico y sus operaciones. Se trata de la promoción de políticas y acciones prácticas para promover la sostenibilidad en el desarrollo y la operación de los servicios y de la infraestructura turística.
5.4 Midiendo y monitoreando los impactos del turismo. Se centra en la importancia de cuantificar los impactos del turismo en el ambiente natural y cultural mediante el uso y monitoreo de indicadores de sostenibilidad.
Metodología
Este estudio, a partir de un enfoque investigativo mixto, evalúa la sostenibilidad turística de algunos municipios pequeños colombianos, para lo cual tomó como punto de referencia la situación presentada entre los años 2018 y 2019. Se utiliza un diseño de línea base, el cual corresponde a tres procesos: establecer el marco muestral, delimitar las variables, recolectar y analizar los datos (Medianero, 2011).
En relación con el marco muestral, el total de los municipios era de 1.119 para el año 2018. Se tomó como referencia la estimación del DNP (2015b) para indicar que los porcentajes de los municipios por cada categoría se distribuyen así: especial (0,5 %), primera (1,6 %), segunda (1,5 %), tercera (2,0 %), cuarta (2,5 %), quinta (3,0 %) y sexta (88,8 %). Dadas las explicaciones mencionadas en la introducción, como población de referencia solo interesaron los municipios más pequeños del país en relación con el tamaño de su población y su capacidad para generar ingresos corrientes. Así, se estableció una muestra no probabilística de 18 municipios de cuarta, quinta y sexta categoría. Se tuvieron como criterios de selección la diversidad departamental (en Colombia, los municipios se agrupan en 32 departamentos), las cuotas por categorías de municipios (una distribución de casos similar a la referida) y diferentes niveles del ciclo de vida de un destino turístico (siguiendo la evolución propuesta por Butler, 1980). Así las cosas, se realizó un muestreo por conveniencia (Otzen y Manterola, 2017) en el cual se reflejan tres aspectos: (1) los casos se tomaron en 18 departamentos colombianos; (2) el 16,6 % son de cuarta categoría, el 16,6 % corresponden a la quinta categoría y el 66,8 % pertenecen a la sexta categoría; (3) en cuanto al ciclo de vida del destino turístico, el 38,8 % se encuentran en exploración, el 33,3 % se sitúan en implicación, el 11,1 % están en desarrollo y el 16,6 % se ubican en consolidación.
En cuanto a la delimitación de las variables, según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, s. f.), una línea base es un conjunto de indicadores coherentemente seleccionados y dispuestos para hacer seguimiento, evaluar y posibilitar la rendición de cuentas tanto a las políticas públicas como a los proyectos. En consecuencia, esta investigación adaptó un instrumento (tipo cuestionario, con 5 pilares, 16 subpilares y 33 indicadores) de sostenibilidad turística creado por la WTO (2013) para diagnosticar las necesidades y prioridades para el turismo sostenible de un municipio colombiano. Con base en esto, se generó un cuestionario estructurado con preguntas de escala ordinal para cada uno de los indicadores, con el propósito homogeneizar la información y codificar los datos. De esta manera, por medio de la interacción con fuentes primarias (talleres y entrevistas con representantes locales de organizaciones públicas y privadas del turismo) y el levantamiento de información secundaria (revisión de planes de desarrollo, noticias y documentos académicos), la información obtenida se valoró en una escala de priorización para la intervención requerida en cada pilar mencionado.
Posteriormente, se depuró el instrumento con pruebas piloto, se capacitó a quienes recolectaron los datos y se adelantó el trabajo de campo en 18 municipios de 18 departamentos de Colombia, como se muestra en la figura 1.
De otro lado, como se detalla en el siguiente apartado, se elaboró un análisis de alcance descriptivo, cualitativo y cuantitativo, dado que el cuestionario permitía otorgar un puntaje numérico para priorizar la acción por cada uno de los asuntos, además de observaciones, comentarios y datos que justificaban su selección para cada variable. Así, se realizó un análisis estadístico descriptivo con medidas de tendencia central por medio de tablas de resumen y gráficos radiales para comparar los desempeños promedio del pilar y sus indicadores. También se llevó a cabo un análisis descriptivo de las entrevistas para clasificar las evidencias, percepciones, reacciones y expectativas que acompañaron las ponderaciones de cada indicador.
Resultados
El instrumento aplicado (WTO, 2013) describe las capacidades de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría ubicados en Colombia para generar desarrollo por medio del turismo sostenible. En este sentido, identifica dónde se requieren intervenciones para la sostenibilidad del turismo. Por cuestiones de espacio, para cada uno de los cinco pilares, además de los promedios de desempeño, solo se describirán algunos de los asuntos más relevantes enunciados por los entrevistados para cada municipio.
1. Políticas de turismo y gobernanza
Es menester detallar las diferencias de desempeño entre los municipios y mencionar algunas conclusiones que se desprenden para cada subpilar, lo cual se presenta resumido en la tabla 1. Las valoraciones dadas sobre cada indicador del pilar 1 indican que los desempeños de los municipios de la muestra son los siguientes: el 27,7 % son altos; el 11,1 %, buenos; el 38,8 %, regulares; y 22,2 %, bajos.
Con relación al primer subpilar (1.1), asociado con reconocer la contribución del turismo al desarrollo, se evidencia en general el interés gubernamental en el sector del turismo, como se observa en sus políticas públicas: "Está establecido en el Plan de Desarrollo el turismo como prioridad y cuenta con recursos" (Meta, Granada). En los municipios con menores puntajes se mantiene el interés, pero la implementación de las políticas turísticas es débil; más aún, la planificación institucional se ve limitada porque no existen secretarías específicas que impulsen el turismo o, si las hay, están englobadas en otras áreas generales: "Debido a que no hay una política establecida, no hay la forma de medir la implementación" (Córdoba, Planeta Rica). Se evidencia que el turismo no cuenta con suficiente reconocimiento como estrategia de desarrollo, esto puede deberse a una baja medición y diseminación de su contribución a la economía, a una deficiente comunicación entre los diferentes sectores de gobierno y a la percepción de que el sector es solamente responsabilidad de los privados.
En cuanto al segundo subpilar (1.2), se refleja la existencia de una estrategia detallada y una legislación relevante. En los municipios con mayores puntajes, el compromiso se demuestra con la gestión para la sostenibilidad del patrimonio natural: "Se invierte aproximadamente un 8 % del presupuesto municipal, puesto que las islas fueron declaradas reserva de la biosfera Seaflower por la UNESCO en el año 2000" (San Andrés Islas, municipio de Providencia y Santa Catalina). Del mismo modo, por salvaguardar parte de la historia del país: "Es un pueblo patrimonio reconocido nacional e internacionalmente" (Boyacá, Villa de Leyva). Sin embargo, en la mayoría de los municipios evaluados no se están ejecutando este tipo de esfuerzos, por ende, la falta de implementación de las políticas puede deberse a una inadecuada estrategia que la traduzca en acciones, establezca la dirección y alcance los objetivos.
En cuanto al tercer pilar (1.3), se evalúa la gobernanza turística. Al respecto, sí existe un interés de las comunidades indígenas para participar de manera armónica en su construcción: "La política municipal no está plenamente implementada, aunque los gobernadores [indígenas] ejerciendo el rol de gobernanza, sí permiten el desarrollo del turismo en sus comunidades" (Caldas, Riosucio). Pero, al igual que en los pilares anteriores, también hay falencias en el liderazgo, aspecto necesario para su puesta en funcionamiento: "La Política de Turismo está elaborada, pero no implantada, requiere de mayor apropiación tanto de las instituciones de gobierno como de las organizaciones que generan turismo y la comunidad que se encuentra en los territorios" (Nariño, Cumbal). Con todo, es indispensable que las estructuras de gobernanza turística sean construidas local y comunitariamente, ya que es allí donde los servicios son ofertados y donde se generan los impactos positivos/ negativos socioeconómicos y ambientales.
2. Desempeño económico, inversión y competitividad
Se muestran las diferencias del grupo de datos del pilar 2, las cuales indican que los desempeños de los municipios de la muestra son los siguientes: el 16,6 % son altos; el 16,6 %, buenos; el 11,1 %, regulares; y el 55,5 %, bajos, como se evidencia en la tabla 2.
Con relación al primer subpilar (2.1), acerca de la disponibilidad de datos sobre el turismo junto con el uso de procesos establecidos para entender su oferta y demanda, se han empezado a generar gradualmente políticas de medición turística: "La Secretaría de Turismo de la Alcaldía Municipal posee un sistema de información sobre la demanda que ingresa al municipio" (San Andrés Islas, municipio de Providencia y Santa Catalina). En complemento, los datos se obtienen de manera directa de los prestadores de servicios turísticos. En otros casos existen prevenciones sobre los posibles efectos nocivos de las mediciones: "No se cuenta con un sistema de información que recopile, consolide y evalúe datos, los prestadores creen que esta información puede ser contraproducente al considerarla que es para aumento de los impuestos" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). Por último, en otros municipios que están iniciando su vocación turística, la recolección de datos sistémica y constante se contempla hacia el futuro. Por lo tanto, los municipios varían de modo considerable en sus sistemas de estadísticas y, condicionado por ello, en la calidad y el alcance de los datos que están disponibles y son recolectados.
En cuanto al segundo subpilar (2.2), asociado con el estímulo al comercio y la inversión, en algunos casos se destaca un incremento en la inversión privada en servicios de alojamiento, ocio y recreación: "La inversión en infraestructura turística corresponde principalmente al sector privado, se adelanta en hoteles y centros recreacionales" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). En otros casos, "en el sector se ha[n] logrado algunos niveles muy básicos de inversión, de fuentes independientes, como personas naturales que miran el turismo sostenible como algo importante en el sector" (Bolívar, Santa Rosa del Sur).
Por su parte, los estímulos gubernamentales existen, pero son limitados: "Se han tomado acciones, pero con escaso equipo y presupuesto asignado para el desarrollo turístico por parte de la Gobernación" (Arauca, Arauca). Por ende, la inversión, los estímulos y la creación de un ambiente de negocios en los municipios requieren de una mayor coordinación y del apoyo de los gobiernos territoriales al sector privado. El éxito del turismo como un orientador de desarrollo sostenible depende de la presencia de políticas y estrategias para el comercio y la inversión que reconozcan las necesidades del sector y que provean un ambiente de negocios que conduzca al crecimiento, tomando en cuenta los impactos sociales y ambientales.
En lo referente al tercer subpilar (2.3), relacionado con la claridad en la marca de un destino y la coherencia en la ejecución de su plan de mercadeo, pocos municipios han empezado a pensarse como un destino y a construir su marca. Uno de los más avanzados manifiesta lo siguiente: "El objetivo de la marca se encuentra alineado con el Plan de Gobierno, tomando como punto de partida las vocaciones y [los] potenciales de la ciudad, la provincia y la región" (Santander, San Gil). Un posible obstáculo para el desarrollo de la marca son los recursos públicos disponibles: "Esta es una prioridad para ser ejecutada en la presente vigencia, la principal barrera son los recursos, ya que son muy limitados" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). También ha habido esfuerzos asociativos desde lo comunitario, pero falta soporte técnico: "Se intentó promover una marca a través de las organizaciones comunitarias" (Nariño, Cumbal). Consecuentemente, las marcas y los planes de mercadeo municipales o regionales son debilidades que deben apoyarse o fortalecerse, toda vez que limitan la competitividad e inhiben la articulación de una cadena de valor que permita ofertar los destinos.
Con relación al cuarto subpilar (2.4), referente a la adaptación a los cambios disruptivos y al manejo de crisis, el nivel incipiente de la industria del turismo en la mayoría de los casos ha impedido que se reconozcan las potenciales amenazas internas y externas que pueden surgir y que se tengan estrategias efectivas de respuesta de manera anticipada. No obstante, la calificación se justifica en que los municipios tienen ya instalados una serie de servicios para atención de desastres y emergencias municipales relacionados con "planes de emergencia, como los cuerpos de socorro, defensa civil, bomberos y demás entes de control que vigilan y cuidan el turismo, con el adecuado acompañamiento policial y hospitalario" (Putumayo, Puerto Caicedo). En este sentido, si bien existe una capacidad para mantener las condiciones de seguridad turística que son consideradas internamente, en el plano externo, los cambios ambientales, las pandemias, las crisis económicas, entre otros factores, pueden tener grandes efectos en los mercados y afectar de manera indirecta el destino. Posiblemente, la contundencia de la crisis que hoy se enfrenta por la pandemia de la COVID-19 pondrá de presente esta debilidad, y se definirán nuevas estrategias que impacten las amenazas externas y sus efectos en el mercado.
3. Empleo, trabajo decente y capital humano
Las diferencias del grupo de datos del pilar 3 indican que los desempeños de los municipios de la muestra son los siguientes: el 5,5 % son altos; el 22,2 %, buenos; el 27,7 %, regulares; y un 44,4 %, bajos, como se muestra en la tabla 3.
En cuanto al primer subpilar (3.1), asociado con la planificación de recursos humanos y las condiciones laborales, se evidencia que no existen políticas concretas para mejorar el empleo por medio del turismo; no obstante, el sector es apoyado en los discursos de las administraciones locales. En suma, "la falta de un liderazgo claro y las debilidades en torno a la capacitación de los recursos humanos han supuesto un obstáculo para este desarrollo" (Arauca, Arauca). Por lo tanto, el desarrollo y la implementación de políticas, estrategias y planes para el suministro del empleo, el manejo de los recursos humanos y el aseguramiento del trabajo decente, todo ello basado en una amplia consulta a todos los actores involucrados, es un asunto pendiente en buena parte de los casos analizados.
También en relación con las condiciones laborales (3.1), la situación presenta altos y bajos. En algunos casos, "se desconocen las leyes particulares al turismo y su aplicación" (Valle, Caicedonia). Además, "la informalidad del sector ha imposibilitado el logro de avances, solo se cumple con la normatividad en algunos hoteles y restaurantes" (Caldas, Riosucio). Finalmente, "no se fomenta el trabajo ni las condiciones para la estabilidad laboral" (Putumayo, Puerto Caicedo). En esta medida, se identifica una alta rotación de personal, que, en su mayoría, se emplea en áreas no relacionadas con el turismo y se vincula a este sector solo en épocas de temporada alta. Otros casos indican que de manera continua "se realizan brigadas de legalidad a cargo de la Policía de Turismo y el Ministerio, velando por que se cumpla con la normatividad vigente" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). Por lo tanto, existe una amplia diferencia entre los municipios de la muestra en lo que respecta al nivel de formalidad del turismo en cada uno. Hace falta desarrollar y fortalecer las políticas de recursos humanos, los planes y las acciones en el contexto general del turismo, así como promover en el sector privado la conformación de organismos para discutir y orientar tales políticas.
Con relación al segundo subpilar (3.2), asociado con la estimación de habilidades y entrenamiento, en algunos casos, "la educación y formación es pertinente y se cuenta con los profesionales idóneos, pues hay cercanía a las universidades" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). Así mismo, en otros casos "existe un plan de capacitación realizado por la Secretaría de Turismo, pero se reconoce que falta mejorar en atención al cliente, certificaciones de calidad turística y ambiental, legislación turística, tecnologías de la información" (San Andrés islas, municipio de Providencia y Santa Catalina). También hay entidades como el SENA, que se encargan de la capacitación constante. En contraste, en los casos con menores puntajes, la situación es la opuesta: "No existe información, ya que no hay organizaciones establecidas de forma técnica y específica sobre turismo en la región" (Cauca, La Vega). En suma, aunque se reconocen las falencias y los requerimientos del sector y se están ofertando capacitaciones para enfrentarlos, estas no son permanentes. Es necesario disponer y fortalecer el entrenamiento que mejore las competencias de los empleados y la calidad del servicio en áreas relacionadas con la sostenibilidad del turismo.
4. Reducción de la pobreza e inclusión social
Al discriminar los resultados agregados, se tiene que el 5,5 % de los municipios lo están haciendo bien; un 16,67 % no necesitan ser intervenidos; el 33,3 % tienen baja puntuación, lo que indica que requieren apoyo y asesoramiento; y el 44,4 % presentan una baja puntuación y necesitan atención urgente.
Con relación al primer subpilar (4.1), sobre la reducción de la pobreza por medio del turismo, este es un objetivo que forma parte de los discursos públicos: "El turismo es generador de empleo y de diferentes emprendimientos, los cuales benefician a toda la comunidad" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). En algunos casos, la ejecución del turismo ha sido articulada como política pública departamental: "Dentro de las estrategias de sostenibilidad del Plan de Desarrollo Turístico, uno de los factores por reducir es la pobreza" (Arauca, Arauca). En otros casos, se evidencia la dificultad de medición y el reducido aporte que el sector privado genera: "Bajar los índices de pobreza es una prioridad municipal, pero es muy difícil medir el nivel de influencia del turismo sobre la población en pobreza" (Córdoba, Planeta Rica). En suma, aunque existe la intención de disminuir la pobreza mediante el turismo, por el momento esto se hace solamente a partir de políticas indirectas en otros sectores, y no se cuenta con la capacidad para medir su impacto.
En la interpretación del segundo subpilar (4.2), el cual tiene que ver con el fortalecimiento de las iniciativas para los pobres, se destaca un caso en el que la población local presta los servicios turísticos: "El turismo en la isla se basa en lo comunitario, por ejemplo, las políticas del municipio no permiten el estilo todo incluido ni tiempos compartidos. Este modelo es incluyente y busca garantizar que toda la comunidad sea beneficiaria y que no haya monopolios". (San Andrés Islas, municipio de Providencia y Santa Catalina).
De igual manera, en los municipios con mayores puntajes se encontró que el turismo aplica diferentes mecanismos para reducir la pobreza por ser un método para aumentar los ingresos de la comunidad; capacitar a niños, jóvenes y mujeres en formación laboral; incluir las áreas rurales en rutas y circuitos turísticos; promover alianzas con los colegios amigos del turismo; brindar formación con el SENA y promover microcréditos e iniciativas en las que los empresarios del turismo vean la necesidad de incluir a las personas más vulnerables. No obstante, en la mayoría de los municipios de la muestra no es prioridad la inclusión de poblaciones vulnerables por medio del turismo, ni tampoco su articulación con el sector agropecuario o con el desarrollo rural. Por lo tanto, es prioridad mejorar la adecuada aplicación de diferentes mecanismos e intervenciones que incrementen el ingreso y los beneficios para la población en situación de pobreza, derivados de la inversión y del gasto en turismo.
Con respecto al tercer subpilar (4.3), sobre inclusión de grupos vulnerables, se encuentra que la participación tiene que ver, primordialmente, con consultas y control que hacen diferentes grupos organizados a las actividades turísticas. Este hecho es claro en territorios ancestrales: "Donde hay presencia de comunidades indígenas, se debe hacer una consulta previa para tomar determinaciones sobre el territorio" (Cumbal, Nariño). De igual manera, es claro donde hay asociatividad: "El turismo se está desarrollando en áreas rurales, por lo cual se cuenta con un trabajo articulado con campesinos de la región" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). También puede presentarse el caso en que la articulación se hace por medio de las organizaciones creadas por la misma institucionalidad estatal, como son los Consejos de Cultura y Turismo (Arauca, Arauca); al respecto, nuevamente se destaca el caso de Providencia (San Andrés Islas), donde la comunidad realiza veedurías sobre el cumplimiento de programas y fondos turísticos. Por el contrario, en otros municipios se denuncia que el turismo "se está adelantando masivamente, de espaldas a la comunidad y con posibles problemas de sostenibilidad" (Boyacá, Villa de Leyva). Con todo, aunque las comunidades organizadas controlan el turismo, continúan siendo prioridades la construcción y el fortalecimiento de iniciativas del sector que comprometan y beneficien a las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores, las minorías étnicas y a la población en situación de discapacidad.
Al abordar el cuarto subpilar (4.4), sobre prevención de impactos sociales negativos, los resultados obtenidos muestran distintas perspectivas que varían en función del nivel de desarrollo turístico y las dinámicas propias de los territorios. Por ejemplo, en algunos casos, el turismo "no es tan explotado en el municipio, lo que nos conlleva una comunidad sana" (Nariño, Cumbal). Por el contrario, en otros casos, los problemas relacionados con la explotación sexual requieren monitoreo permanente: "Se desarrollan las diferentes campañas del orden nacional y local encaminadas a prevenir estas prácticas ilícitas en el destino" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). En síntesis, los municipios asocian los efectos negativos del turismo (particularmente, la explotación sexual) y dejan de lado otra serie de amenazas indeseadas que pueden afectar a la naturaleza, a la cultura y el modo de vida de la población local, todo lo cual debe ser monitoreado y reconocido para poder generar estrategias de contención.
5. Sostener el ambiente natural y cultural
En la tabla 5 se presenta el desempeño de cada uno de los municipios que participaron de la medición. Se evidencia que el 11,1 % lo están haciendo bien, un 11 % no necesitan intervención, el 22,2 % tienen bajos puntajes y un 55,5 % requieren una intervención urgente.
Con respecto al primer subpilar (5.1), sobre la relación del turismo con el patrimonio cultural y natural, existe una normatividad nacional para estas áreas, pero se implementa poco a nivel local. En algunos casos se expresa que "existen estrategias y políticas, pero no se cumplen. El patrimonio natural está amenazado por las empresas mineras, dado que han desviado ríos y despojado a los campesinos de sus territorios" (Cesar, La Jagua de Ibirico). Por otra parte, la alta informalidad en la prestación de servicios turísticos o el poco desarrollo institucional de los gobiernos han hecho que estos aspectos empeoren. En otros casos no se han desarrollado específicamente políticas de protección local por medio del turismo, pero las comunidades han desarrollado estrategias de autocuidado: "Nuestro municipio está intacto en su cultura ancestral; son los mismos nativos los que dan a conocer y resaltan los ideales culturales y ancestrales de la región, permitiendo así soportar y mantener los diferentes ecosistemas" (Putumayo, Puerto Caicedo). En consecuencia, a pesar de la abundancia de recursos naturales, no se toman acciones coherentes de cuidado que lleven a la sostenibilidad ambiental, de manera que se evidencia poca eficiencia en las políticas de preservación de los recursos.
En la evaluación del segundo subpilar (5.2), enfocándose en el cambio climático, existen tres tendencias principales. En la primera hay políticas claras, por ejemplo: "El sistema de gestión de sostenibilidad turística contempla acciones para la mitigación de contaminación atmosférica, gases efecto invernadero y sustancias agotadoras de la capa de ozono" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). En un segundo grupo, mayoritario, no se han aterrizado políticas de turismo para aminorar el cambio climático: "No hay una política desde la parte turística para mitigar los efectos del cambio climático" (Nariño, Cumbal). En un tercer grupo, en los municipios que cuentan con comunidades campesinas, afro e indígenas organizadas se puede notar que las políticas para la prevención del impacto del cambio climático se están articulando con planes de desarrollo local: "Se buscan políticas acordes a nuestra región, que contribuyan a la mitigación del cambio climático y a la conservación de los recursos naturales" (Putumayo, Puerto Caicedo). Con todo, a nivel municipal parece desconocerse el enorme impacto que puede tener el cambio climático sobre el ambiente y la población; debido a esto, es un asunto pendiente que desde el turismo se generen estrategias para prevenirlo, aplacarlo y adaptarse a sus impactos en el mediano y largo plazo.
En relación con el tercer subpilar (5.3), sobre la sustentabilidad del desarrollo turístico y sus operaciones, se encuentra que los casos de mayor vocación turística han avanzado en la obtención de certificaciones: "El municipio está certificado como destino turístico sostenible" (Risaralda, Santa Rosa de Cabal). Desafortunadamente, los municipios con niveles turísticos incipientes no cuentan con información que permita evaluar este subpilar. Se observa que los modelos de gestión para la sostenibilidad provenientes de diferentes formas de certificación han impactado las prácticas de las empresas turísticas, no obstante, buena parte del sector turístico en los municipios aún permanece en la informalidad.
Para finalizar, en la valoración del cuarto subpilar (5.4), sobre mediciones y monitoreo del turismo, se tienen los instrumentos que se desprenden de la normatividad, pero hay una baja capacidad para monitorear los impactos turísticos mediante indicadores confiables. Así, en algunos casos "existe un sistema municipal de gestión ambiental para establecer sistemas de comunicación, fortalecer las áreas protegidas y sensibilizar a la comunidad" (Valle, Caicedonia). Desafortunadamente, buena parte de los casos presentan una alta informalidad, lo cual limita la capacidad para valorar las acciones de los prestadores de servicios turísticos. En suma, la medición de los impactos del turismo por medio de indicadores confiables aún es una tarea por realizar, pues, si bien existen sistemas de gestión en las empresas formales, no se han desarrollado conceptos ni indicadores que permitan un monitoreo a nivel municipal.
Discusión
En los últimos años, y en la coyuntura como una estrategia para enfrentar la reactivación económica ante la crisis producida por la pandemia de la COVID-19, el Gobierno nacional ha manifestado la necesidad de actualizar la Ley de Turismo en Colombia (Ley 300/96 y sus modificaciones de 2012) para hacerla más sostenible, y se ha sumado a iniciativas internacionales como la Coalición para el Futuro del Turismo. Sin embargo, Bermúdez y Zárate (2016) advierten que la sostenibilidad del turismo en el país ha sido más un discurso de los diferentes gobiernos que una realidad. En la práctica, las políticas ambientales y de turismo actúan independientemente, y se continúa privilegiando el desarrollo económico sobre los impactos ambientales y socioculturales. Si bien las normas técnicas sectoriales en turismo sostenible han sido un avance fundamental, las pocas empresas certificadas y la alta informalidad impiden su generalizada puesta en funcionamiento a lo largo y ancho del país, como este estudio lo recalca con sus resultados.
Las entrevistas para justificar y otorgar una valoración de cada uno de los indicadores utilizados para medir la sostenibilidad turística de los municipios más pequeños de Colombia evidencian que los actores estratégicos para formular o incidir en la construcción de políticas públicas locales no reconocen en detalle las características necesarias que implica la idea del turismo sostenible. Funcionarios encargados, promotores, operadores y empresarios del turismo local manifestaron sus opiniones sobre cada uno de los pilares en el cuestionario propuesto. Por desgracia, sus respuestas dejan por fuera, no incluyen o simplemente ignoran varios de los elementos que cada uno de los indicadores buscaba identificar.
En consecuencia, este estudio sugiere que las estrategias de mejoramiento deben partir de los imaginarios que los actores locales tienen sobre lo que significa el turismo y sus posibles impactos en los municipios, puesto que no puede haber un cambio significativo en un asunto sobre el que no existen representaciones compartidas. De lo contrario, se corre el riesgo de planificar lo que Muñoz (2017) denomina "territorios de postal", en los que se fragmentan dos espacios, uno producido casi de manera cinematográfica por los planificadores del turismo, mientras que el otro se oculta o se ignora porque no corresponde desde las perspectivas estética y política.
Es indispensable que los responsables del sector tengan suficiente conocimiento y habilidades para realizar sus tareas, incluidas la creación y la implementación de estrategias y acciones para mejorar la sostenibilidad del turismo; esto incluye un entendimiento del concepto de turismo sostenible y sus objetivos, disponibilidad de instrumentos para materializarlo, análisis de sus impactos y posibilidades para usar el turismo de forma positiva para reducir la pobreza y conservar el patrimonio cultural y natural.
Con esto en mente, la discusión debe darse, entonces, sobre los resultados que muestran las percepciones de los actores acerca de cada uno de los pilares del turismo sostenible analizados en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría de Colombia. Como referencia, se presentan los desempeños en cada uno de los indicadores propuestos.
En el pilar 1, los resultados indican que el nivel de reconocimiento dado al turismo por las entidades públicas encargadas y su despliegue institucional es intermedio (2,79/5). Se observa un interés genuino en la actividad turística por parte de los gobiernos y las comunidades, aunque en muchos municipios no se cuenta con secretarías encargadas en estos temas que promuevan la creación de políticas públicas o el desarrollo local relacionado con el turismo, por esta razón, es baja su implementación y no existen indicadores de medición.
Posibles acciones de mejora deben expresarse en un plan maestro basado en evidencia que abarque todos los factores y componentes involucrados en la operación, el manejo, la medición y el control del turismo, proyectado en un plazo de entre 4 y 10 años. Típicamente debe cubrir (WTO, 2013, p. 48) (1) los recursos turísticos que tienen el potencial de convertirse en productos; (2) las potencialidades para la inversión; (3) el tipo y la escala de los mercados priorizados; (4) los accesos de transporte y servicios de infraestructura; (5) los impactos económicos, ambientales y socioculturales; (6) la gestión de recursos (energía, agua y residuos); (7) los acuerdos y la legislación institucionales para el desarrollo del turismo; (8) el inventario de necesidades de recursos humanos; (9) el diseño de conceptos para el desarrollo de áreas turísticas, atracciones y recursos; (10) la participación en iniciativas de la comunidad y (11) el plan de mercadeo e información turística.
Al graficar los resultados agregados del pilar 2, se encontró en los municipios de la muestra que los asuntos relacionados son valorados con una calificación intermedia baja (2,38/5). Se evidencia que la disponibilidad de datos y los procesos subyacentes para entender la oferta y la demanda aún requieren desarrollo. Con el propósito de medir la competitividad, es importante rastrear el flujo de visitantes, sus gastos y los propósitos de sus viajes; la cuota del mercado; la cantidad, el tamaño, las condiciones y el desempeño de los establecimientos dispuestos, entre otros aspectos. Se deben hacer esfuerzos por medir tanto el sector formal como el informal, pues este último es en particular relevante para la reducción de la pobreza. Con respecto a los estímulos, los incentivos son pocos y la inversión está principalmente a cargo del sector privado. El sector turístico requiere provisiones de infraestructura como el transporte, las comunicaciones, la energía y el saneamiento, pero también necesita estímulos a la inversión, como la disponibilidad de créditos, requerimientos para las licencias, promoción directa y la identificación de oportunidades.
En cuanto a la planificación del destino, hay algunos avances en la creación de marcas, pero los planes de mercadeo son aún materia pendiente. Se trata de posicionarse y atraer el interés, pero también de incrementar los días de estadía y el gasto de los visitantes, además de promover recomendaciones y nuevas visitas. Por su parte, la capacidad para el manejo de crisis en los municipios recae sobre organizaciones para la atención de desastres, empero, no se reconocen otros tipos de amenazas externas propias del turismo sobre las cuales se deban generar estrategias preventivas o reacciones rápidas. Por lo tanto, es preciso que existan estrategias que minimicen los riesgos y gestionen las crisis, lo cual requiere (1) conciencia de los riesgos potenciales; (2) tener un sistema de alertas tempranas; (3) evitar la sobredependencia de mercados particulares y productos relacionados; y (4) administrar las crisis con experticia, por medio de la comunicación y con base en información pertinente (WTO, 2013, pp. 67-78).
De manera agregada para toda la muestra, el pilar 3 obtuvo una valoración intermedia baja (2,23/5). La planificación específica de políticas laborales en el sector turístico no es efectuada en el plano local, en parte porque la normatividad es de carácter nacional. No obstante, podrían mejorarse aspectos como los siguientes (International Labour Office [ILO], 2013): retener a los empleados calificados; asegurar flexibilidad para alinearse con la estacionalidad y las fluctuaciones de la demanda; aumentar las oportunidades para el trabajo de tiempo completo; delinear incentivos que promuevan el empleo para residentes locales, así como para grupos vulnerables; e impulsar el turismo como una profesión válida y reconocida que genera oportunidades de progreso.
De otro lado, aunque en los municipios existen organizaciones públicas y privadas para soportar la enseñanza y el entrenamiento para el turismo, estas actúan de manera descoordinada y sin partir de un diagnóstico claro de las necesidades de formación locales. Por lo tanto, los planes de recursos humanos deben indicar el número de empleos que se requieren en cada etapa de desarrollo del turismo, junto con los requisitos de competencias y la cantidad de entrenamiento que va a requerirse. Para finalizar, debe recordarse que las habilidades relacionadas deben incluir la comprensión de los conceptos y aplicaciones del turismo sostenible (WTO, 2013, p. 86).
Los resultados agregados del pilar 4 fueron valorados con una calificación intermedia baja (2,12/5). La reducción de la pobreza por medio del turismo hasta el momento ha sido solo una intención expresada en el discurso, pero materializada por iniciativas de otros sectores. Debe existir investigación para mejorar el conocimiento de las necesidades de las comunidades pobres en relación con las características del sector turístico y desde allí evaluar el diseño de los instrumentos de soporte, como pueden ser programas de construcción de capacidades, mecanismos de asistencia financiera, entre otros. Las acciones pueden, por ejemplo, invertir en infraestructura y estimular a la vez el turismo y a las personas en situación de pobreza, generar mecanismos tributarios para redistribuir los ingresos del sector, proveer bienes y servicios a los turistas y empresas turísticas o gestionar autónomamente pequeñas empresas turísticas.
Por su parte, las iniciativas del turismo para la población en situación de pobreza en los municipios no se planifican de manera directa y solo se originan cuando las comunidades prestan de manera directa o indirecta algún servicio o venden un bien relacionado. Fortalecer las oportunidades para obtener empleo incluye asegurarse de que estas comunidades tienen acceso a la educación general y específica relevante para el turismo, adoptar procedimientos de reclutamiento apropiados, proveer trabajos en lugares accesibles y facilitar el transporte, también estructurar las condiciones laborales que comprendan sus necesidades básicas.
Así mismo, en los municipios, la inclusión de la población vulnerable en el turismo se evidencia cuando las comunidades afro, indígenas o campesinas están previamente organizadas y solo tienen un rol consultivo, mas no existe un compromiso contundente y verificable en los municipios. Es importante recalcar que se requieren políticas específicas y acciones positivas para asegurar que estos grupos no sean discriminados, además de remover las barreras y facilitar su completa participación en el sector turístico.
De otro lado, en los municipios, los impactos negativos se asocian en particular con la explotación sexual, probablemente por el impacto de las campañas que se realizan a nivel nacional para prevenir el contacto sexual con niños y adolescentes, pero no se tienen presentes otros tipos de posibles efectos negativos en los aspectos culturales, ambientales o económicos. Las políticas y las acciones para la inclusión social y para aliviar la pobreza no solo deben consistir en ampliar las oportunidades para los grupos vulnerables: también debe preocupar si el desarrollo del turismo y sus operaciones afectan la disponibilidad de recursos esenciales para la comunidad o su acceso a ellos. Deben adelantarse medidas y acciones para prevenir y mitigar tales impactos negativos. El Código Ético Mundial para el Turismo provee las bases necesarias para comprender el compromiso e implementarlo de la manera adecuada (WTO, 2013, pp. 94-104).
Para el total de la muestra, el desempeño del pilar 5 fue intermedio bajo (2,26/5). Las políticas de protección del patrimonio natural y cultural existen a nivel nacional, pero poco se reconocen a nivel local y, al respecto, los municipios actúan de forma independiente. Los municipios deben ser conscientes de sus recursos y otorgarles medidas de protección. Los paisajes naturales y culturales distintivos -como las costas, las cadenas montañosas, los ríos, los lagos, los hábitats de vida salvaje, las áreas con agricultura tradicional, los asentamientos indígenas, los monumentos y pueblos históricos, entre otros- deben ser adecuadamente planeados y protegidos con respecto al desarrollo turístico (Landorf, 2009).
De otro lado, solo algunos pocos municipios destacan la prevención y los posibles efectos del cambio climático en su gestión turística. Las estrategias de mitigación incluyen (Chiesa y Gautam, 2009) reducir el uso de energía influenciando los patrones de viaje, la duración de la estadía y los modos de transporte; mejorar la eficiencia energética usando nuevas tecnologías en el transporte, la acomodación y el diseño de operaciones; y aumentar el uso de energías renovables. Por su parte, las acciones de adaptación deben cubrir las políticas de uso de la tierra y ubicación de edificaciones, la provisión de infraestructura para el control de emergencias naturales, la adaptación de productos y mercados debido al cambio de patrones climáticos y ajustes a los riesgos financieros (WTO, 2013, p. 116).
En lo que respecta a la sostenibilidad de la operación turística en los municipios, esta se ha visto beneficiada de distintos procesos de certificación y normas técnicas sectoriales, pero desafortunadamente pocas empresas los han implementado. Una operación turística sostenible debe usar los recursos renovables y no renovables, como el agua, la energía, la tierra, la biodiversidad y el patrimonio. Estándares mínimos pueden ser regulados y/o incentivados, mientras que los altos pueden convertirse en guías y criterios para certificaciones voluntarias.
Finalmente, la medición de los impactos del turismo por medio de indicadores confiables aún es una tarea por realizar en los municipios, pues, si bien existen sistemas de gestión en las empresas, no se han desarrollado indicadores que permitan un monitoreo a nivel municipal. Planes y acciones necesitan ser adelantados mediante la comprensión de las condiciones iniciales del ambiente natural y cultural, teniendo en cuenta cómo estas cambian debido a factores externos como el cambio climático; cómo el turismo está impactándolas; cuáles son los afectos de las acciones de mitigación, adaptación u operación adelantadas y en qué medida se generan los cambios con relación a tales condiciones iniciales. Así podrá reaccionarse a las alertas tempranas cuando se requieran cambios en las políticas o nuevas acciones para la planificación (WTO, 2004).
Conclusiones
El turismo, a pesar de la crisis coyuntural ocasionada por la pandemia de la COVID-19, cada vez aporta más al producto interno bruto mundial, y una proporción de personas equivalente a la población de la China viaja por el planeta Tierra cada año. La otra cara de la moneda es que esta industria participa en un 8 % de los gases globales de efecto invernadero (Lenzen et al., 2018). Por esta razón, la masificación del turismo y sus impactos han buscado ser confrontados por medio de la sostenibilidad. Lo que ya está sucediendo en los países desarrollados debe preverse en los que se encuentran iniciando el camino hacia el desarrollo, como Colombia. En este sentido, el principal resultado del presente estudio fue la generación de una línea base de sostenibilidad turística tomando como muestra los municipios más pequeños de Colombia, pequeños en términos poblacionales y de capacidad para generar ingresos corrientes. La línea base se puede observar en la figura 7.
Se evidencia que, si bien ya se reconoce la importancia del turismo en tales municipios, hasta ahora se está empezando a tomar conciencia de efectuar las acciones correspondientes para generar un desarrollo sostenible. Así, al cuantificar y promediar cada uno de los cinco pilares se tiene un desempeño agregado medio bajo (2,36 en una escala de 1 a 5). No obstante, como se explicó en el apartado anterior, debe recalcarse que se están haciendo esfuerzos importantes desde los gobiernos locales, la empresa privada y las comunidades. Por ejemplo, en Colombia se han creado suficientes instrumentos legales para orientar el desarrollo de un turismo responsable y sostenible en los aspectos medioambientales, socioeconómicos, ambientales y territoriales (Peña, 2009). En particular, las implementaciones de normas técnicas sectoriales en turismo sostenible han sido evaluadas tanto en empresarios como en comunidades (Ochoa y Esteban, 2016) y se han obtenido resultados similares a los que presenta esta investigación. Queda pendiente por investigar cómo las políticas en turismo sostenible afectan las actitudes, el comportamiento y las decisiones de los actores individuales, enmarcados en relaciones sociotécnicas de producción y consumo (Bramwell et al., 2017).
De otro lado, para entender mejor estos resultados agregados, merece la pena discriminar las diferencias y recalcar los desempeños desiguales de los municipios analizados. La tabla 6 muestra que hay un municipio que está en la vanguardia y podría ser un caso exitoso de turismo sostenible; otros están funcionando de manera adecuada; algunos más necesitan un apoyo inmediato; y la mayoría aún deben determinar si tienen una vocación turística y, de lograr consenso, planificar un camino sostenible.
Algunas de las fortalezas de esta investigación se relacionan con el esfuerzo de agregar estudios de caso. En los análisis turísticos abundan los casos, pero no son habituales las generalizaciones, las cuales permiten encontrar algunas tendencias para poder tomar decisiones de política pública en una escala más amplia. Al contrario, la principal limitación es no tener una muestra representativa de la población, lo que imposibilita exactitud y precisión en los resultados. Como puede entonces concluirse, esta es una aproximación preliminar que puede ser corroborada o matizada si se implementa el instrumento en un número mayor de municipios colombianos. No obstante, el índice de competitividad turística regional de Colombia (Centro de Pensamiento Turístico - Colombia, 2018) permite verificar algunos de los hallazgos del presente estudio, por cuanto (1) los municipios mejor puntuados son los mismos y (2) la distancia entre los puntajes potenciales más altos y los obtenidos en promedio en las muestras son también similares (los municipios colombianos solamente alcanzan la mitad del desempeño esperado tanto para los indicadores de competitividad como para los de sostenibilidad).
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