10.18601/16578651.n33.03
La democracia digital en la gobernanza local*
DIGITAL DEMOCRACY IN LOCAL GOVERNANCE
Luis Fernando Sánchez-Huertas**
María Margarita Martínez Garbiras***
* Este escrito es un resultado de investigación que articula los grupos de investigación Estudios Políticos y Jurídicos, de la Universidad El Bosque, y Nueva Politeia, de la Universidad de América, en un proyecto sobre las crisis de la democracia y la política en el siglo XXI.
** Doctor en Derecho. Director de Investigaciones, Universidad de América; profesor distinguido, Universidad del Rosario; miembro correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia [luisfernando.sanchezh@gmail.com]; [https://orcid.org/0000-0001-5080-0389].
*** Magíster en Gobierno y Políticas Públicas. Profesora asistente, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas del programa de Ciencia Política, Universidad del Rosario (Colombia). [margaritamartinezgarbiras@gmail.com]; [https:// orcid.org/0000-0002-7130-738X].
Para citar este artículo:
Sánchez-Huertas, L. F. y Martínez Garbiras, M. M. (2023). La democracia digital en la gobernanza local. Opera, 33, 35-53. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n33.03
Recibido: 20 de enero de 2023 / Modificado: 6 de marzo de 2023 / Aprobado: 10 de marzo de 2023
Resumen
La propuesta de la democracia digital de hacer posible la democracia deliberativa en países con poblaciones enormes y con geografías y distancias complejas, sigue siendo por ahora una apuesta teórica. Sin embargo, a escala local y de manera desagregada se podrían evidenciar importantes logros de la democracia digital en espacios y momentos que son vitales en la construcción de escenarios democráticos locales.
Palabras clave: ciencias políticas; democracia digital; gobernanza local; tecnología.
Abstract
The proposal of digital democracy with the aim of making deliberative democracy possible in countries with huge populations, complex geographies and long distances, remains, for now, a theoretical gamble. However, at the local level and in a disaggregated manner, important achievements ofdigital democracy can be seen in spaces and moments that are vital in the construction of local democratic scenarios.
Keywords: Political sciences; digital democracy; local governance; technology.
Es aquí donde elsolucionismo, junto con el internet-centrismo, nos obliga a suponer la existencia de problemas por el hecho mismo de contar con herramientas digitales fabulosas, y no por las necesidades y requisitos de la política democrática en sí misma. Tal y como escribió alguna vez el teórico político Bernard Crick: "Uno de los grandes riesgos que corren los hombres libres es aburrirse de las verdades establecidas.
Morozov (2015, p. 39)
INTRODUCCIÓN
Este escrito es una conversación interdisciplinaria entre la ciencia política y el derecho constitucional, disciplinas de formación de sus dos autores y, en estricto sentido, entre los estudios sobre gobernanza y participación política. Trataremos de dar respuesta a la pregunta de si la tecnología fortalece la gobernanza local y la democracia, sumándose epistemológicamente a las teorías que desde las ciencias proponen soluciones a problemas políticos como la limitación de la libertad, la débil participación, la frágil seguridad, la escasa democracia y otros tantos. También analizaremos si, por el contrario, lejos de resolver estos problemas, en concreto, de la democracia, la tecnología está recetando viejos remedios ya sobrediagnosticados o, incluso, está empeorando la situación con fenómenos perversos como la predictibilidad del capitalismo de la vigilancia.
Ofrecemos al lector unas líneas cruzadas para intentar dar cuenta de los aportes, pero también de las amenazas que le genera la tecnología del mundo digital a la democracia y a la gobernanza local. Para ello trataremos de hacer un análisis del impacto de la tecnología en las categorías sociales en el marco de problemas permanentes no resueltos, como la participación real y concreta, y la dinamización de los espacios de participación y toma de decisión en escenarios locales. Por provenir de las ciencias sociales, asumimos una lectura crítica de las publicitadas ventajas de la tecnología, y lo hacemos precisamente con el ánimo de equilibrar la balanza en la toma de decisiones en torno a la tecnología en nuestras vidas humanas y en nuestros procesos políticos. Vemos con preocupación que en los MBA y en los discursos de los gerentes cada día es más fuerte la apuesta por llevar la tecnología digital a más y más espacios de nuestra vida, sin antes preguntar cuáles pueden ser sus efectos no deseados en los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, pero también en sus derechos políticos y fundamentales.
Desde una perspectiva de la historia de las ideas políticas, no sería la primera vez que reseteamos la democracia, si por resetear no solo entendemos oprimir un botón, sino oprimirlo para activar de nuevo un sistema sin apagarlo del todo. Según Przeworski (2010), la democracia tuvo por lo menos dos momentos en su historia occidental en que su significado temporal fue transformado en otro para convertir a la democracia en una alternativa plausible.
Wilson aceptó el lenguaje "autodeterminación" de Lenin, pero para contrarrestar su defecto político lo combinó con el "consentimiento de los gobernados". Como resultado, utilizó el término en un sentido más amplio y más vago, identificándolo generalmente con la soberanía popular, evocando un orden internacional basado en formas de gobierno democráticas. Y "democracia" terminó siendo la etiqueta que todos los gobiernos querían tener. (p. 38)
En los últimos años, distintos autores han contribuido al debate de la crisis de la democracia o crisis de la democracia liberal, y han aportado reflexiones muy significativas en torno a la aparente crisis:
La emoción y posterior decepción de la Primavera Árabe, los resultados del Brexit en Inglaterra y la elección de Trump a la presidencia de Estados son acontecimientos que transmiten más inquietudes que certezas, y por ello vemos en cientos de avisos, tanto en calles como en redes sociales y medios de comunicación, una crisis de la democracia. Steven Levitsky y Daniel Ziblatt, profesores de Harvard en teoría de la democracia, publicaron en 2018 Cómo mueren las democracias (libro récord en ventas); el profesor de Cambridge, David Runciman, también profesor de teoría de la democracia, publica en 2019 Así termina la democracia; en la revista científica Science de septiembre de 2020 se publica una sección especial sobre las crisis de la democracia, y así otros tantos. (Sánchez-Huertas, 2020, p. 247)
En el marco de estas crisis y de estas discusiones teóricas sobre el agotamiento y la necesidad de repensar-resetear la democracia, abordamos en este escrito la pregunta por el aporte de la tecnología en la solución de la eventual crisis, pero también le sumamos al debate las preguntas obvias por el precio que se debe pagar ante la aparente gratuidad con la que la tecnología quiere resolver las crisis y llevarnos a mejores destinos.
Para dar cuenta del propósito de este escrito, planteamos una reflexión cruzada entre la democracia, por un lado, y la gobernanza local, por el otro. Para cada uno de los conceptos se describen unas reflexiones sobre los problemas típicos no resueltos, la tecnología que los resuelve, la que los genera y, finalmente, proponemos unos retos por resolver en los próximos meses y años.
PROBLEMAS TÍPICOS DE GOBERNANZA LOCAL
Antes de abordar los problemas con los que normalmente se enfrenta la gobernanza local, es importante aproximarse al concepto y su significado, ya que, al igual que otros fenómenos que suelen usarse en ciencias sociales, el concepto de gobernanza tiene una historia y una evolución que vale la pena reseñar en esta indagación.
De la aparición del concepto y su irrupción en el mundo de las ciencias sociales
El término gobernanza irrumpe en el mundo académico en la década de los ochenta. Su conceptualización depende, en gran medida, de las organizaciones internacionales, especialmente, las económicas. En este sentido, las primeras aproximaciones al concepto tuvieron relación con la economía institucional y lo referente al tema de la regulación (Calderón et al., 2018). Así, una de las primeras apariciones del concepto de gobernanza se hace en el estudio de Williamson (1979). En esta investigación, el autor la define en términos estructurales, como "el marco institucional dentro del cual se decide la integridad de una transacción" (p. 235). Si bien en este primer trabajo el término se relaciona con la teoría de los costos de transacción, para la década de los ochenta el concepto es ampliamente estudiado y analizado por el Banco Mundial, específicamente, bajo un nuevo paradigma de gestión pública; tal y como lo expresa Farinós Dasí (2008), la gobernanza surgió como un fenómeno que buscaba "simplificar los procesos de regulación y de intervención de los poderes públicos y de facilitar la toma de decisiones del resto de agentes sociales" (p. 12).
Por lo tanto, se podría decir que entre 1980 y1990 el concepto de gobernanza fue considerado un neologismo, es decir, un concepto nuevo que se clasificó como una innovación en ese contexto cambiante caracterizado por "la globalización, los avances tecnológicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel político de la sociedad civil" (Launay, 2005, p. 5), un contexto en el cual el modelo de Estado que había dominado el escenario desde finales de la Segunda Guerra Mundial estaba en crisis. De alguna manera, esto significó que los asuntos públicos, o buena parte de ellos, fueran atendidos desde las dinámicas propias del sector privado.
Esto tuvo un efecto importante sobre la academia. En este contexto, convulsionado por diversos cambios, el concepto transitó desde las diferentes ciencias sociales, pasando de la economía a la ciencia política, y se enriqueció con algunas ideas provenientes de las relaciones internacionales y la administración. En el caso de esta última, el fenómeno de la gestión terminó desempeñando un papel esencial. Este tránsito entre varias disciplinas significó que el concepto pudiera clasificarse como polisémico. Así, cada una de las perspectivas con las cuales se ha venido abordando ha contribuido a su enriquecimiento.
De los enfoques y la definición de gobernanza desde la teoría
Como se mencionó en párrafos anteriores, un número importante de enfoques y perspectivas han abordado el fenómeno de la gobernanza entre las décadas de los ochenta y noventa. A mediados de 1980, el Banco Mundial desarrolló una de las primeras perspectivas. En esta, el organismo multilateral analizó la efectividad de las acciones de los gobiernos centrales, reconociendo que, cuando no se lograban sinergias con otros actores, las políticas públicas, entendidas como procesos de decisión, terminaban siendo insostenibles y poco exitosas (Porras, 2018). Así, la propuesta del Banco centró su atención en la agregación de actores: "las políticas públicas sólo serán sustentables en la medida en que converjan los gobiernos, los mercados y la sociedad organizada en su definición, implementación y evaluación" (p. 14). Junto con estos actores, también existe un "conjunto de procesos e instituciones a través de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus recursos económicos y sociales" (Calderón et al., 2018, p. 179). Desde esta posición, el concepto de gobernanza se relaciona con la idea del buen gobierno. De este modo, y según Calderón et al. (2018), el ejercicio de gobernanza se fundamenta en los siguientes aspectos: "1) métodos de elección, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional); 2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar políticas (marco regulatorio y eficacia del gobierno), y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia, participación y garantía del Estado de derecho)" (p. 179).
Igualmente, el fenómeno ha sido explicado desde otros enfoques, como la nueva gerencia pública, en el cual se encuentra la escuela de gobernanza (Aguilar, 2007), el neoinstitucionalismo y el enfoque de redes. Este último reconoce que, en los procesos de toma de decisión -como lo relativo a la formulación e implementación de políticas públicas-, intervienen diversos actores. Estos, que pueden clasificarse como actores públicos y actores privados, interactúan constantemente a través de "diferentes modalidades de intermediación de intereses" (Zurbriggen, 2011, p. 41).
Por otro lado, está el enfoque de gobernanza propiamente dicho. Esta escuela analiza la manera en la cual, a través de diferentes modelos, se pueden gestionar los asuntos públicos. Si bien pareciera que ambas perspectivas se oponen, en la práctica terminan complementándose. De esta manera, la introducción del concepto de redes en el enfoque de gobernanza se constituye, tal como lo establece Zurbriggen (2011), en una "forma de reconocer que las políticas públicas emergen de la interacción entre actores públicos y privados, aceptando que el Estado no es el actor dominante en los procesos decisionales" (p. 41). Es decir, hoy en día, buena parte de las decisiones que se toman no se originan de una autoridad central, como ocurría en el pasado. Más bien, estas son el resultado de un proceso complejo en el cual una variedad importante de actores públicos y privados organizados intervienen de diferentes modos. Así, esta nueva forma de gobierno no se organiza de manera jerárquica; su organización se fundamenta en un modelo de cooperación en el que las partes colaboran entre sí, aplicando instrumentos como la negociación y la diplomacia (Mayntz, 1993; Zurbriggen, 2011). Entonces, gobernanza, según Zurbriggen (2011), se define "como la totalidad de las interacciones entre organismos públicos, sector privado y sociedad civil, destinadas a resolver los problemas sociales o a la creación de oportunidades de la sociedad" (p. 43)1.
Por consiguiente, aunque no existe consenso en la definición de gobernanza, hay criterios que sirven para llegar a aproximaciones analíticas importantes. En primer lugar, uno de los criterios esenciales para entender el concepto es reconocer que la gobernanza implica tomar decisiones. En segundo lugar, abarca un número importante de actores sociales que participan. En tercer lugar, puede entenderse como un proceso, una nueva forma de gobernar caracterizada "por un mayor grado de cooperación entre los gobiernos y las administraciones públicas y actores no gubernamentales" (Zurbriggen, 2011, p. 40), es decir, se trata de un gobierno cooperativo, en el cual "las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas" (Mayntz, 1993, p. 3; Conejero Paz, 2013, p. 16). Según este criterio, el instrumento necesario para dar cumplimiento al gobierno cooperativo es la democracia participativa. Desde este enfoque, el ciudadano es contribuyente, consumidor, cliente, evaluador, e, igualmente, es elector. En cuarto lugar, la concepción anterior supone una forma alternativa para gestionar los asuntos públicos. Esta se distancia del modelo tradicional, es decir, el modelo jerárquico-burocrático en el cual los poderes públicos se organizan en torno a unas relaciones jerárquicas y en los cuales los procedimientos burocráticos son los componentes que marcan la pauta en los procesos de toma de decisiones. Así, la gobernanza es "un modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos" (Farinós Dasí, 2008, p. 16).
Partiendo de lo anterior, y como una manera de distanciarse del modelo tradicional jerárquico, aparecen diferentes manifestaciones de gobernanza2, entre ellas la gobernanza local, íntimamente relacionada con los procesos de descentralización administrativa, fiscal y política, que se presentaron sobre todo en América Latina en la década de los noventa, cuando el concepto de gobernanza aparece: "Los procesos de descentralización y transferencia de tareas gubernamentales hacia niveles subnacionales fueron otras de las transformaciones estatales más relevantes que los países latinoamericanos aplicaron en las últimas décadas" (Zurbriggen, 2011, p. 49).
Partiendo de lo anterior, la gobernanza local es definida como "la emergencia de nuevas formas de toma de decisiones colectivas a nivel local que conlleven el desarrollo de diferentes relaciones, no sólo entre organizaciones públicas, o entre éstas y las no públicas, sino también entre los ciudadanos y las organizaciones públicas" (Conejero Paz, 2013, p. 23). Como se puede observar, en esta definición los ciudadanos entran a desempeñar un papel fundamental y de alguna manera la democracia participativa es uno de los instrumentos que facilita los procesos de toma de decisión. En el caso puntual de Colombia, por ejemplo, se ratificaron algunos mecanismos de participación e, igualmente, se introdujeron otros3.
Ahora bien, tal y como lo establecen varios autores, esta manifestación del fenómeno comparte rasgos con el concepto general que se esbozó con anterioridad, solo que dichos rasgos se adaptan a los contextos locales. Por un lado, hay un cambio relacionado con el escenario institucional en el cual las redes terminan teniendo un papel relevante por "la necesidad de articular los intereses colectivos a través de la interacción de la administración con la sociedad" (García Nales, 2010, p. 84). Por el otro, el papel de las autoridades centrales locales se transforma. Esta necesidad de transformación se explica mediante el nuevo localismo, es decir, un modelo en el cual se reconoce que los ambientes son más globalizados e igualmente diversificados; de este modo, los gobiernos locales experimentan importantes impulsos (Bruguè y Gomà, 1998; García Nales, 2010). En este sentido, los decisores municipales, a diferencia de los estatales, "no pierden la capacidad para diseñar políticas encaminadas a incrementar el bienestar de sus ciudadanos en un mundo globalizado" (García Nales, 2010, p. 85). Por lo tanto, la gobernanza local implica una serie de condiciones, según Conejero Paz (2013):
Problemas de la gobernanza local: más allá de lo teórico
La gobernanza, como se ha venido enunciando, es un modelo útil para el proceso de toma de decisión; "es un instrumento para conceptualizar problemas y oportunidades y observar cómo se desarrollan estos en contextos donde las fronteras entre lo público y lo privado no están definidas" (García Nales, 2010, p. 43; Kooiman, 2000). Así, la gobernanza tiene como característica principal una mayor y mejor distribución del poder, por aquello de la participación de actores no estatales o provenientes del gobierno. Aunque lo anterior sea la base fundamental de la gobernanza local, en la práctica el fenómeno presenta una serie de limitantes u obstáculos importantes. Entonces, ¿cuáles son los problemas a los que se enfrenta la gobernanza local?
Desde el punto de vista práctico se puede mencionar una serie de limitaciones a las que se enfrenta el fenómeno de la gobernanza local. En primer lugar, es importante reconocer que no siempre en los procesos de decisión todos los actores pueden lograr la participación. En algunos contextos, las viejas dinámicas de los modelos tradicionales, es decir, los modelos jerárquicos y verticales, siguen estando presentes. Por lo tanto, el resultado de la decisión termina siendo una construcción propia de las autoridades locales sin la participación de actores sociales. Así, "el gran pendiente sigue siendo el déficit de interacción con la sociedad […] por lo que es necesario que esta interacción vaya más allá de la información y la consulta" (Santos Zabala, 2014, p. 147).
En segundo lugar, hay factores que también se constituyen en determinantes importantes, como el hecho de saber cuál es el nivel real de influencia en los procesos de toma de decisiones; cuáles son las condiciones de negociación y cooperación que existen en el proceso, y cuáles son los intereses que los diferentes actores puedan tener sobre un tema en particular. Por lo tanto,
… es importante tener en cuenta que esa acción desarrollada entre actores no representa una participación total de quienes deberían intervenir en esas decisiones; es decir, dentro de los roles de gobernanza se generan fricciones y tensiones entre aquellos que buscan obtener una respuesta estructurada a los problemas demandados en su espacio ciudadano y entre los que desean una respuesta oportuna a su coyuntura social. (Calderón y Jaime, 2018, p. 44)
En tercer lugar, puede ocurrir que en algunos escenarios los ciudadanos no quieren participar o no conozcan cuáles son los espacios para hacerlo. En ese sentido, dice Calderón (2016) "la esfera pública termina asumiendo el rol de la participación ciudadana" (p. 61). ¿Pero por qué los ciudadanos no lo hacen? Hay varias razones que explican este comportamiento. El desinterés se puede deber a la falta de resultados efectivos por parte de las autoridades. De esta manera, el desencantamiento con la política implica menos participación por parte de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión. A la par, el gobierno de turno puede contar con cierto nivel de deslegitimación o puede tener pocos niveles de desfavorabilidad. Esta tiene relación con problemas del sistema político, por ejemplo: el clientelismo, la falta de transparencia y casos de corrupción, entre otros. Al respecto, frente a la corrupción se ha demostrado cómo "altos niveles de corrupción se asocian a bajos niveles de inversión y crecimiento" (Ackerman, 2001; Cano, 2006, p. 1), e igualmente, "altos niveles de corrupción conducen al incremento de la desigualdad al redistribuir costos y beneficios sociales, contribuyen a la concentración del ingreso, socavan la confianza social y las bases de legitimidad del gobierno" (Cano, 2006, p. 2). De esta manera, participar tendría un alto costo para los ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil.
Además de lo anterior, la falta de participación o de interés en hacerlo puede deberse a la poca divulgación por parte de las autoridades de espacios participativos, es decir, los "mecanismos de divulgación y apropiación" (Aguilar, 2007; Calderón y Jaime, 2018, p. 45) son poco efectivos o son utilizados de manera inadecuada por parte de los diferentes actores institucionales en el ámbito local. Así, la gobernanza local necesita que la información y la comunicación se constituyan en herramientas importantes para que las autoridades locales de turno difundan
… de manera amplia y transparente a todos los grupos interesados la información relacionada con su funcionamiento, su gestión y logros alcanzados y garantice así una interacción entre la sociedad civil, la organización gubernamental y las partes interesadas, enfocada en la construcción de lo público. (López y García, 2016, p. 123)
En cuarto lugar, hoy en día tenemos sociedades poco homogéneas que se definen por "un alto grado de diferenciación y de complejidad interna" (Bruno y Subirats, 2014, p. 16). Por un lado, en las sociedades actuales caracterizadas por la complejidad, existe un número importante de demandas sociales e igualmente de actores que quieren participar en la definición de estas. Cada uno busca imponer su visión en un entramado o conjunto de intereses y valores diferenciados y opuestos. Por otro lado, la complejidad interna se refiere a los problemas de articulación que se pueden presentar en la práctica, y que deben ser resueltos por la administración local de turno e, incluso, a un fenómeno muy recurrente asociado a las agendas saturadas, es decir, "la sociedad local se ha fragmentado, tanto en problemas como en intereses, por lo que la interacción con ella se ha vuelto más compleja y conflictiva" (Santos, 2014, p. 148).
En quinto lugar, hay factores institucionales. Por un lado, está la insuficiencia o la falta de recursos para que las administraciones puedan cumplir con la agenda pública. Esto lleva, como lo establece Santos Zabala (2014), a la dependencia financiera de ciertas entidades territoriales con los gobiernos nacionales. En este sentido, algunas entidades territoriales, por ejemplo, no tienen la capacidad para generar rentas propias, "salvo los escasos recursos provenientes de los impuestos predial, sustentado sobre unos avalúos catastrales desactualizados, y de industria y comercio, aplicado a las pocas actividades comerciales y las casi inexistentes actividades" (Delgado y Acero, 2015, p. 219). Esto puede constituirse en un obstáculo real para hacer efectiva la gobernanza local. Por el otro, y según el Banco Mundial, la distribución desigual del poder también termina afectando la eficacia en los procesos de toma de decisión, así, "la descentralización no siempre mejora los servicios municipales" (Banco Mundial, 2017), es decir, tal y como lo afirma Zurbriggen (2011), "se ha comenzado a cuestionar que la descentralización a través de los formatos de gobernanza conduzca por sí sola a una mejor prestación de los servicios locales, a una mayor transparencia y control ciudadano, y a fortalecer la democracia" (p. 50).
PROBLEMAS TÍPICOS DE LA DEMOCRACIA
La democracia ha enfrentado, desde sus inicios, dificultades tanto prácticas como teóricas, al igual que otras formas o modelos de organización política. Por ello es una de las principales categorías o conceptos de estudio en lo que se podría definir como la historia de las ideas políticas. A lo largo de su larga historia como idea política una variedad amplia de autores la han analizado e intentado definirla, y un número aún mayor de políticos la han llevado a la práctica, han luchado por ella o la han buscado aniquilar. Para una comprensión amplia de sus principales elementos, bondades y debilidades, sin duda el trabajo colosal de Dunn (1995) es una lectura necesaria.
Dejando claro que los aspectos generales de la democracia como idea política están muy bien analizados por Dunn, entre otros, en este escrito nos concentraremos en la idea general del artículo, en un posible apagar y prender la democracia debido a las complejidades que actualmente le presenta la tecnología. Para ganar en concreción, tampoco abordaremos dos de las típicas dificultades que se le presentan a la democracia. La primera consiste en su carácter polisémico o polivalente:
La palabra democracia es uno de los conceptos polisémicos con más versiones e interpretaciones en todas las latitudes del mundo, globalizado o no. Los distintos regímenes y los partidos políticos con diferentes agendas en lo económico y en lo político se autoproclaman defensores de la democracia, aun cuando en sus gobiernos lesionen y derriben los espacios de deliberación de la democracia. Las personas del común, en distintos países, se toman las calles buscando la defensa de la democracia como estilo de vida o como anhelo social. (Sánchez-Huertas, 2020, p. 246)
La segunda dificultad se refleja en su aparente crisis. Nos concentraremos entonces en sus típicos problemas logísticos o de puesta en marcha, pues en principio, y esta es una de nuestras premisas, este tipo de cuestiones son las que se podrían resolver con una democracia digital o apoyada en las tecnologías de la cuarta revolución industrial.
Ponerla en marcha, ejercerla y hacerla continua o duradera implica retos desde lo logístico hasta lo político, sin ser lo logístico un tema menor, ya que para muchos expertos en las ciudades italianas, donde lo logístico fue exitoso, el tamaño de las poblaciones y las vías de comunicación fueron determinantes para su éxito. Por supuesto, las mismas circunstancias fueron favorables en Grecia en sus comienzos hasta ahora conocidos. En lo político, los obstáculos han sido innumerables, y un ejemplo sencillo sería un gobernante autoritario cualquiera, al estilo Trump o Bolsonaro.
En lo teórico, las dificultades también han sido notables, pues la democracia como concepto se ha reconceptuado o quizás reseteado, por lo menos en un par de ocasiones, y esto es probablemente tanto su virtud conceptual, si se nos permite la expresión, como su principal debilidad. Esta reconceptualización de la democracia le confirma a quienes la estudiamos su fuerza política y filosófica, pero también le concede argumentos a quienes desde la teoría argumentan que otras alternativas son más plausibles.
Una de nuestras afirmaciones principales en este escrito es que desde la tecnología del mundo digital se están enfilando amenazas concretas hacia la democracia, tanto desde la práctica como desde la teoría. Sustentamos esto en una de las acepciones que la profesora Zuboff (2020) hace del capitalismo de la vigilancia:
6. Origen de un nuevo poder instrumentario que impone su dominio sobre la sociedad y plantea alarmantes contradicciones para la democracia de mercado. 7. Movimiento que aspira a imponer un nuevo orden colectivo basado en la certeza absoluta. 8. Expropiación de derechos humanos cruciales que perfectamente puede considerarse como un golpe desde arriba: un derrocamiento de la soberanía del pueblo. (p. 9)
Sobre el impacto del capitalismo de la vigilancia y sus amenazas profundizaremos en el apartado de la tecnología que genera problemas, pero es clave afirmar en este punto que el capitalismo con todas sus variaciones, en los términos de Hall, ha sido uno de los principales problemas para la democracia, incluso para la democracia de mercado.
LA TECNOLOGÍA QUE RESUELVE PROBLEMAS
Soluciones a problemas de gobernanza local: ¿la tecnología como herramienta?
Como se observó en el apartado anterior, la gobernanza local se enfrenta a problemas prácticos importantes. En ese sentido, valdría la pena preguntarse qué soluciones se podrían establecer, no solo desde espacios convencionales asociados a la institucionalidad, sino también haciendo uso de herramientas como la tecnología. De esta manera, una de las propuestas más interesantes proviene de la denominada gobernanza digital4. El concepto de gobernanza digital es más amplio que el término de gobernanza electrónica. En ese sentido, y según Naser (2011), se proponen dos definiciones de gobernanza digital. El primero abarca las características esenciales del concepto de gobernanza descrito con anterioridad, y establece que para la articulación de los diferentes actores involucrados en la formulación e implementación de la política pública los instrumentos esenciales son las tecnologías digitales. El segundo se enfoca más en el papel del sistema político, específicamente de los gobiernos que deben "conducir su política y estrategia de digitalización con el objetivo de mejorar su gestión y brindar servicios a los ciudadanos y las empresas" (Naser, 2011, p. 14; Barros et al., 2016).
Partiendo de lo anterior, la pregunta que se podría plantear es: ¿puede este tipo de gobernanza subsanar algunos de los problemas de la gobernanza local? En principio, la respuesta puede ser afirmativa. En ese sentido, "el campo de las nuevas tecnologías del manejo de datos aparece sobre el escenario mundial como ejes promisorios de una nueva era de precisión y objetividad en la política y la gobernanza" (Valenzuela et al., 2020, p. 89). Al respecto, uno de los instrumentos es la internet. Esta, aunque es un espacio digital, tiene un alcance social importante, tal y como lo establecen Valenzuela et al. (2020), basándose en las ideas de Han y Jia (2018):
[Es una] herramienta o mecanismo que puede desestabilizar o desafiar al gobierno o en el mejor de los casos el instrumento que acuda en su auxilio al ayudarlo a interconectarlo, especialmente a las autoridades locales, con los ciudadanos, o al menos servir como una herramienta para que el Estado involucre a la ciudadanía. (p. 90)
Con el supuesto anterior, surge el concepto de gobernanza de internet. En este la internet es definida, en primer lugar, como una herramienta global. En segundo lugar, al tener un carácter global y un alcance público, la internet no puede ser controlada por un gobierno o una entidad en particular; entonces, se convierte en "un espacio pluralista y democrático de discusión, donde múltiples agentes interesados, en los diferentes niveles -internacional, regional y nacional-, se reúnen en aras de promover políticas públicas o buenas prácticas que guíen su evolución" (Palacio y Cabrera, 2017, p. 4). En tercer lugar, como lo afirma Garrote (2013), a diferencia de otros instrumentos, este es poco costoso, de gran alcance y, además, la información se transmite en tiempo real casi todo el tiempo. Esta herramienta permite la construcción de una sociedad informada, uno de los puntos clave del concepto de gobernanza local. En ese sentido, su buen uso y el hecho de acotar la brecha digital propiciarían una disminución en los costos para implementar mecanismos de divulgación y apropiación que, como se observó con anterioridad, pueden constituirse en un problema que afecta a la gobernanza local.
Así mismo, repercutirá positivamente para los procesos de rendición de cuentas de quienes gobiernan. De este modo, se fomentaría el interés de la ciudadanía por conocer cómo las decisiones de sus gobiernos terminan por afectar, ya sea de manera positiva o negativa, a la comunidad. En el caso de Colombia, por ejemplo, a través del Decreto 2573 de 2014 se establecieron nuevos lineamientos para la implementación de Gobierno en Línea, una iniciativa que nació en 2008 con el objetivo de "garantizar el máximo aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el fin de contribuir con la construcción de un Estado abierto, más eficiente, más transparente y participativo" (art. 2). Por lo tanto, "la gobernanza se hace necesaria para permitir la conectividad, minimizar la fragmentación de internet, salvaguardar y proteger los derechos de los usuarios, definir las responsabilidades de las diferentes partes que interactúan en la red y evitar la mala utilización o abuso de la información en ella contenida" (Palacio y Cabrera, 2017, p. 41).
Otro ejemplo que puede ilustrar la importancia de la internet en el tema de la gobernanza local es el proyecto que se implementó en la ciudad de Jerez de la Frontera en la provincia de Cádiz, en España. Allí, tres actores comenzaron un proyecto para sacarle provecho a los usos de internet. Así, el gobierno local, las entidades solidarias (tercer sector y movimientos sociales) y la ciudadanía crearon la Sociedad de la Información, que tuvo como punto de partida el Plan Estratégico de la ciudad para el periodo 2004-2010 (Marí Sáez, 2010). También se pueden mencionar otros ejemplos, como la implementación de herramientas TIC en el municipio de Castilla la Nueva en el departamento del Meta, con el nombre Gobernanza municipal mediante el uso de las TIC. Allí se logró la implementación de varios proyectos que fomentaron la participación. De acuerdo con el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (2020), los resultados permitieron "una disminución en procesos de tramitología como los certificados de residencia, la digitalización de 30 Juntas de Acción Comunal, la publicación de 13 datos abiertos […] y un crecimiento relevante de seguidores en las redes sociales oficiales de la entidad" (párr. 14).
Ahora bien, cuando pensamos en internet es inevitable pensar en las redes sociales. Entonces, partiendo de lo anterior podemos considerar a la internet como "una prolongación del espacio público" (Barredo et al., 2015, p. 137). Así, las redes sociales terminan siendo un espacio en el cual cualquier noticia, hecho o acontecimiento puede ser divulgado por un número importante de personas en tiempo real (Oller y Barredo, 2012). A veces las redes también pueden ejercer las mismas funciones que los medios de comunicación tradicional. Por lo tanto, si la gobernanza es entendida como un proceso de gobierno que activa el poder público, y los mercados como un proceso que conecta al poder público, al sector privado y a la ciudadanía, las redes sociales podrían ser un espacio para subsanar algunas de las problemáticas planteadas con anterioridad, porque estas son un espacio público prolongado que cumple un papel de divulgación de la información, e incluso fomentarían la creación de plataformas ciudadanas y de algunos actores privados, como las organizaciones no gubernamentales (ONG) u organizaciones de la sociedad civil para salvaguardar lo público. Al respecto, sobresalen algunos proyectos importantes que se han impulsado en Colombia, como la plataforma web Pilas con el voto, creada por la Misión de Observación Electoral (MOE). Otra iniciativa es la de CabilVeo, creada por el Instituto Anticorrupción. Esta se define como una plataforma en la cual se encuentra "información disponible sobre las visitas, viajes, agenda y regalos asociados a los funcionarios de las entidades del gobierno colombiano" (Instituto Anticorrupción, 2021). Igualmente, la Fundación Ideas para la Paz (FIP) creó una iniciativa en el marco del conflicto armado denominada Guías Colombia. Esta constituye un ejercicio participativo en el cual pueden contribuir empresas, entidades del Estado, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales en asuntos relacionados con derechos humanos y derecho internacional humanitario (DIH).
Estas plataformas son espacios que refuerzan la idea de gobernanza local, e incluso su alcance puede ser nacional. Estos espacios podrían, también, contribuir a solucionar la imposibilidad de que un número mayor de actores puedan participar en los procesos de decisión. Además, este tipo de plataformas pueden centrarse en aspectos económicos que sirvan para impulsar estas iniciativas. Uno de los ejemplos es el proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), denominado "Plataforma Colaborativa Regional para el fortalecimiento de la economía circular, de cara a la recuperación poscovid y la mitigación del cambio climático". Según Carolina Durán, secretaría de Desarrollo Económico de Bogotá, esta iniciativa tiene como objetivo "incentivar la economía circular en nuestra región y darle un impulso a la reactivación económica" (Secretaría de Desarrollo Económico, 2021). Ahora bien, estos proyectos pueden provenir de las organizaciones internacionales, del sector privado, del sector público e, incluso, de las ciudadanías.
Ahora bien, en la práctica, este tipo de iniciativas ha funcionado. La gobernanza digital, así como la gobernanza electrónica y la de internet son muy importantes para subsanar algunos de los problemas a los que se enfrenta la gobernanza local. No obstante, aún faltan esfuerzos importantes, como disminuir la brecha en la conexión de internet en regiones en las cuales el acceso a este servicio es precario. Este es el caso de algunos municipios en el departamento de Chocó, así como en otras regiones de otros países de América Latina.
LA TECNOLOGÍA QUE GENERA PROBLEMAS O EL SOLUCIONISMO TECNOLÓGICO
Es claro que varias de las tecnologías propias de la tercera y cuarta revolución industrial tienen la capacidad de resolver asuntos de comunicación y logística típicos de los procesos electorales. Con esto se podría afirmar que procesos y conceptos como la democracia y la gobernanza local se benefician con las bondades de las dos últimas revoluciones industriales. Sin embargo, a esta aparente ganancia que la tecnología le reporta a la democracia es necesario aplicarle una concreta reflexión.
Una primera claridad conceptual es distinguir la tercera y la cuarta revolución industrial, incluso la fuerza revolucionaria de ambas desde la perspectiva de la física, pues las fronteras entre la tercera y la cuarta no son claras, y es necesario tener claridad sobre estas para no sobredimensionar los efectos de la tecnología en conceptos como la democracia. Esta distinción entre las luces y sombras de la cuarta revolución industrial se resume en los siguientes términos:
Mi lectura sobre este punto es que, viniendo el concepto de la industria 4.0 de Alemania, lo aconsejable habría sido aplicar un estudio de este único caso para entender en detalle las particularidades de esta industria, sobre todo en el marco de su relación estrecha con la investigación en sus institutos tecnológicos. En cambio, lo que se hizo fue aplicar una lectura de los estudios comparados que evidentemente ofrece perspectivas interesantes, pero carece de los detalles que explican su éxito. En síntesis, sobre este punto se comercializó la expresión industria 4.0, lo que la llevó a otras latitudes y permitió calificarla de revolución cultural, sin antes reconocer las claras diferencias entre Alemania y el resto de los países. (Sánchez-Huertas, 2021a, p. 113)
Una segunda claridad sobre el tema debe darse desde la perspectiva acelerada del fenómeno de la transformación digital que, en principio, se asume como positivo, pero que puede traer efectos no deseados para la humanidad. Esta transformación que se acompasa con la intersección entre la tercera y la cuarta revolución industrial opera, en los términos de Rheingold (2004), con las siguientes leyes:
Los factores que rigen los sistemas móviles, sensibles al contexto y conectados a Internet, son la Ley de Moore (los chips informáticos se abaratan a medida que aumenta su capacidad), la Ley de Metcalfe (la utilidad de una red se multiplica a gran velocidad a medida que aumenta el número de nodos) y la Ley de Reed (la capacidad de una red, sobre todo una que amplíe las conexiones sociales, se multiplica más rápidamente a medida que se incrementa el número de grupos humanos diferentes que pueden utilizarla). La ley de Moore rigió la industria del PC y los cambios culturales resultantes; la de Metcalfe explica el desarrollo de Internet; y la ley de Reed controlará el crecimiento de la red móvil mundial. (p. 21)
Estas poderosas leyes que condicionan la transformación digital la convierten en una transformación digital acelerada y, con ello, en un fenómeno que despoja aceleradamente al ser humano de la vida contemplativa, la cual le permite pensar libremente.
En el marco de esta claridad resulta importante sumar la lectura de Morozov (2015) sobre el solucionismo tecnológico y su relación negativa con la democracia:
El principal problema del solucionismo es que se niega a aceptar que la búsqueda intensa de la perfección, ya sea que se manifieste en demandas de completa honestidad y transparencia por parte de los políticos o en esfuerzos reales por trascender las supuestas limitaciones del partidismo, puede ejercer una influencia negativa en nuestra cultura política. No debería buscarse la perfección por la perfección misma; la democracia es un asunto complejo en el que, de no haber desilusiones, tampoco habría logro alguno. (p. 139)
Los actos y rituales de los humanos en sociedad son el resultado de incontables externalidades que los determinan y modifican, sin duda alguna en el marco de la cuarta de revolución industrial. En gracia de discusión, los impulsos atrayentes que genera la transformación digital son poderosos tanto en sus efectos positivos, al resolver asuntos de distancias y elevados costos, como en los negativos, al impedirle al ser humano la necesaria reflexión a la hora de tomar decisiones trascendentales como son las decisiones de la democracia. Categóricamente afirmamos que la transformación digital acelerada incide de forma negativa en la capacidad e, incluso, la necesidad humana de parar para dudar, pensar y actuar políticamente.
Democracia digital y gobernanza digital local: de la teoría a la práctica
Como se observó en párrafos anteriores, una de las soluciones a los problemas de gobernanza local puede relacionarse con la gobernanza digital, que es un concepto más amplio al lado de otros que también aparecieron durante la misma época, como gobernanza electrónica y gobernanza de la internet. En este sentido, la conceptualización de los dos anteriores, junto con la noción de gobernanza digital, permitirán ampliar los espacios de participación ciudadana. Si bien estos conceptos son recientes, han servido para poner de manifiesto un número importante de intentos innovadores que terminan ampliando el espacio de participación ciudadana. Sin embargo, existen algunas cuestiones que ameritan mayor atención por los expertos. En ese sentido, para mejorar el alcance de estas iniciativas, es importante disminuir las brechas para que más personas logren acceder a la internet; según un informe del Banco Mundial (2021), en la región de América Latina:
Menos del 50% de la población de América Latina y el Caribe tiene conectividad de banda ancha fija, y solo el 9,9% cuenta con fibra de alta calidad en el hogar […] solo 4 de cada 10 latinoamericanos de zonas rurales tienen opciones de conectividad en comparación con el 71% de la población de zonas urbanas.
Igualmente, y según datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2021), esta región necesitaría invertir alrededor US$68.500 millones para solucionar el problema de la brecha en conectividad, y de esta cifra, el 41% debería destinarse a las zonas rurales.
Por supuesto que es útil echar mano de la tecnología del mundo digital para mejorar nuestras posibilidades de comprensión y análisis de los problemas políticos y sociales. Nadie discutiría las horas de trabajo que se pueden economizar con softwares de cartografía, estadística y de más, pero no por ello debemos caer en la tecnología por la tecnología, pues hay tareas para las que no debemos delegar, por más tentador que sea el algoritmo que nos quiere aliviar la tarea. De nuevo con Morozov (2015), temas como la democracia los debemos sufrir incluso para valorar en su momento sus logros y triunfos.
RETOS POR RESOLVER EN EL PRESENTE Y FUTURO INMEDIATO
Si bien es cierto que hay casos exitosos -como se mencionó en párrafos anteriores, por ejemplo, en el tema de la gobernanza de internet, como Gobierno en Línea, Sociedad de la información, Gobernanza municipal, Pilas con el Voto, CabilVeo y Guías Colombia, entre otros-, son varios los retos de cara al presente y a las próximas décadas en la relación entre democracia y las diferentes caras o perspectivas de gobernanza, en especial, las que incluyen los elementos digitales. Con base en esto planteamos una serie de retos que podrían mejorar las experiencias que ya existen, y asimismo poner al servicio de la democracia un número importante de herramientas:
NOTAS
1 Esta definición suministrada por Zurbriggen (2011) se basa en los trabajos de Pierre y Peters (2000) y Meuleman (2009).
2 Según los expertos en gobernanza, existen diferentes maneras en las cuales esta se manifiesta. Existe la gobernanza política, la global, la gobernanza multinivel, la corporativa y la económica, entre otras.
3En el caso de Colombia, la Ley 134 de 1994 reguló lo establecido en el artículo 103 de la Constitución Política de 1991. Esta amplió el número de mecanismos de participación ciudadana y ratificó otros, como el plebiscito. Para el caso particular de la gobernanza local se reglamentaron mecanismos como el cabildo abierto.
Igualmente, también se crearon otros espacios como los consejos de planeación, los talleres temáticos participativos y los comités de control de los servicios públicos.
4 En cuanto a este concepto, se debe tener en cuenta que existe también un número importante de aproximaciones, entre las que se destacan la gobernanza electrónica y la de internet. Si bien cada una se define con base en unos parámetros propios, logran puntos de encuentro. Así, la gobernanza de internet, según la Unesco (2021), es definida como "un conjunto de principios, normas, reglas, procesos de toma de decisión y actividades que, implementados y aplicados de forma coordinada por gobiernos, sector privado, sociedad civil y comunidad técnica, definen la evolución y el uso de la Red". Así mismo, la gobernanza electrónica se origina de la unión de dos movimientos importantes: la revolución de la información y la aparición del concepto de gobernanza en la década de los noventa. En este sentido, para el Banco Mundial, este tipo de gobernanza significa "el uso de canales TIC para cambiar la forma en que los ciudadanos y las empresas interactúan con los gobiernos para posibilitar la participación ciudadana" (Pratim Sarker, 2005, p. 74). Para otros autores, la gobernanza electrónica se relaciona más con el concepto de gobierno electrónico.
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